III. AMÉLIORER LA LÉGITIMITÉ DES DIRECTIONS DES FÉDÉRATIONS SPORTIVES EN ASSOCIANT PLUS LARGEMENT TOUS LES ACTEURS
A. AMÉLIORER LES PROCESSUS DE DÉSIGNATION DES DIRIGEANTS DES FÉDÉRATIONS SPORTIVES
1. Élargir le corps électoral des instances dirigeantes
a) Une grande autonomie garantie par le principe de liberté d'association
Les fédérations sportives sont constituées sous la forme d'associations de droit privé (art. L. 131-2 du code du sport). De ce statut découle une liberté relativement grande dans la définition de leur fonctionnement interne. Le code du sport impose néanmoins certaines règles aux fédérations sportives, qui sont plus précises pour les fédérations agréées.
Aux termes de l'article L. 131-3, les fédérations regroupent des associations sportives, c'est-à-dire des clubs. Elles peuvent également regrouper des personnes physiques (les licenciés), des organismes à but lucratif dont l'objet est la pratique d'une discipline sportive (salles de sport, clubs équestres par exemple) ou qui concourent au développement des pratiques sportives (Fédération des ports de plaisance, syndicats de remontées mécaniques). Elles peuvent enfin regrouper des sociétés sportives, c'est-à-dire des clubs professionnels.
L'article L. 131-4 précise que les fédérations sportives autres que les fédérations scolaires et universitaires sont dirigées par des instances élues par leurs membres.
Enfin, l'article L. 131-5 précise que lorsque les fédérations regroupent des organismes à but lucratif, ceux-ci doivent être représentés au sein des instances dirigeantes, mais que leur poids ne peut dépasser 20 % du nombre total de membres de ces instances en ce qui concerne les organismes dont l'objet est la pratique sportive et 10 % pour les organismes concourant à la pratique sportive.
Pour obtenir l'agrément, les fédérations sportives doivent en outre adopter dans leurs statuts des dispositions obligatoires définies par voie règlementaire et énumérées à l'annexe I-5 du code du sport.
Ainsi, chaque fédération agréée dispose d'une assemblée générale composée de représentants des clubs affiliés, élus le cas échéant sur une base départementale ou régionale. Le nombre de voix dont disposent les représentants des clubs doit être déterminé « notamment en fonction du nombre de licences délivrées ».
Les statuts doivent également déterminer la ou les instances dirigeantes de la fédération et leurs compétences respectives. Il est précisé que les membres des instances sont élus pour quatre ans et à bulletin secret, mais le mode de scrutin est fixé librement par les statuts de la fédération.
De même, les conditions dans lesquelles le président de la fédération est élu sont précisées par les statuts, l'annexe I-5 se bornant à fixer une règle d'incompatibilité entre le mandat de président et des fonctions de dirigeant d'une entreprise fournissant des prestations ou des services à la fédération ou aux clubs affiliés.
b) Une grande diversité de situation observées
Compte tenu de la diversité qui caractérise le mouvement sportif, et bien que la plupart des fédérations ait adopté un modèle similaire comprenant une instance dirigeante collégiale et un président, plusieurs modalités différentes d'élection peuvent être observées.
Si certaines fédérations ont, plus ou moins récemment, posé le principe d'une élection directe du président et des instances dirigeantes par les clubs affiliés, certaines conservent un système de grands électeurs. Cette élection est généralement un scrutin de liste, laissant plus ou moins de place aux listes minoritaires. D'une manière plus générale, chaque fédération cherche à fixer des règles adaptées à ses caractéristiques (nombre de clubs, disparités entre le nombre de licenciés par club, présence ou non de plusieurs disciplines...).
Panorama non exhaustif de la diversité des
modalités d'élection
des instances dirigeantes des
fédérations sportives
Si le code du sport impose aux fédérations sportives de prévoir dans leurs statuts l'élection de leurs instances dirigeantes, les modalités qu'elles ont choisies sont diverses, en lien avec leurs caractéristiques propres. Le scrutin peut ainsi être direct ou indirect, permettre ou non la représentation des minorités, et le vote à distance est selon les cas possible ou interdit.
La FFF : un scrutin de liste majoritaire très indirect
Les statuts de la Fédération française de football (FFF), qui compte environ 15 000 clubs affiliés, dont 40 clubs professionnels, et près de 2 millions de licenciés, prévoient une assemblée fédérale composée de représentants des clubs élus au niveau de chaque ligue régionale. Les voix au sein de l'assemblée fédérale se partagent entre les délégués des clubs à statut amateur (63 %), selon un ratio, pour chaque ligue régionale, d'une voix pour 1 000 licenciés 21 ( * ) et les délégués des clubs à statut professionnel (37 % 22 ( * ) ).
Cette assemblée fédérale élit les membres du comité exécutif de la fédération selon un scrutin de liste, sans possibilité de vote par correspondance. La liste obtenant (au premier ou au second tour de scrutin) la majorité des voix se voit attribuer l'intégralité des sièges au sein du comité exécutif, hors membres de droit, et le candidat placé en première position devient président de la fédération.
La FFT : un scrutin de liste indirect et une dualité d'instances dirigeantes
La Fédération française de tennis (FFT), qui regroupe près de 7 500 clubs 23 ( * ) , comprend une assemblée générale composée de représentants des ligues et des comités départementaux. Chaque délégation régionale se voit attribuer un nombre de voix en fonction du nombre de licenciés qu'elle représente. Ces voix sont réparties entre les délégués au titre de la ligue régionale (50 %) et les délégués au titre des comités départementaux (50 %).
L'Assemblée générale élit un comité exécutif et un conseil supérieur du tennis au scrutin de liste. Le comité exécutif est composé des 18 premiers candidats de la liste arrivant en tête. Le conseil supérieur du tennis (32 membres) est composé de candidats non élus au comité exécutif selon un système proportionnel avec prime majoritaire.
La FFA : un scrutin de liste proportionnel indirect
La Fédération française d'athlétisme (FFA) comprend une assemblée générale composée de 200 représentants des près de 2 300 clubs affiliés 24 ( * ) , élus au sein de chaque ligue régionale, et chargée notamment d'élire, selon un scrutin de liste proportionnel 25 ( * ) , un comité directeur. Le président est celui qui conduit la liste arrivée en tête.
La FFR : un scrutin de liste direct proportionnel avec prime majoritaire
La Fédération française de rugby (FFR) comprend une assemblée générale regroupant l'ensemble des 1 922 clubs affiliés 26 ( * ) , qui disposent chacun d'un nombre de voix calculé en fonction du nombre de leurs licenciés. L'assemblée générale élit un comité directeur selon un scrutin de liste avec prime majoritaire. Le président est le candidat placé en première position de la liste arrivée en tête. Le vote à distance est possible.
La FFE : une assemblée générale associant associations et organismes à but lucratif
La Fédération française d'équitation (FFE) regroupe, en tant que membres actifs, environ 2 800 associations sportives et près de 6 500 organismes 27 ( * ) à but lucratif ayant pour objet la pratique de l'équitation.
L'Assemblée générale est formée de l'ensemble de ces membres actifs et élit le président de la fédération au scrutin direct, le nombre de voix dont dispose chaque électeur étant pondéré par le nombre de licenciés qu'il représente. Le vote à distance est possible.
La FFSG : la prise en compte d'une diversité de disciplines
La Fédération française des sports de glace (FFSG), qui compte 160 clubs, agrège plusieurs disciplines représentées par des groupements, représentant un nombre très inégal de licenciés (environ 30 000 au total 28 ( * ) ). L'assemblée générale de la fédération est composée des groupements affiliés, qui disposent chacun d'un nombre de voix calculé en fonction du nombre de licenciés qu'il représente. Elle élit de manière distincte un président et un conseil fédéral 29 ( * ) .
c) La nécessité de donner plus de poids aux clubs affiliés
Les auditions menées par la mission d'information ont mis en évidence un assez large consensus pour regretter que le fonctionnement des fédérations sportives associe insuffisamment l'ensemble des parties prenantes. Ce constat fait écho aux conclusions de plusieurs rapports sur la gouvernance des fédérations sportives.
Dès 2012, le rapport du député Gilles d'Ettore sur la gouvernance des fédérations sportives notait qu' « un système de grands électeurs désignés dans le cadre territorial [...] n'est pas la solution la plus pertinente pour limiter les excès des cooptations, voire de « consanguinité » et appelait à « une plus grande transparence du mode de scrutin, une meilleure représentation des licenciés à travers les clubs ».
Le rapport de l'Inspection générale de la jeunesse et des sports (IGJS) de 2017 sur le modèle sportif français constate également, pour le regretter, que « les clubs ne sont que rarement membres de l'assemblée générale de leur fédération et ne participent donc que très peu à la vie statutaire de celle-ci ». La représentation indirecte contribue, selon les auteurs de ce rapport, à « éloigner les clubs du fonctionnement de leur fédération ».
L'étude du Conseil d'État de 2019 note elle que « le dispositif de représentation indirecte conduit à la désignation des dirigeants de certaines fédérations par un corps électoral très restreint ; ce mécanisme entretient l'éloignement entre les clubs et les fédérations, ainsi que le sentiment d'un manque de transparence démocratique » et recommande « l'élection des instances dirigeantes des fédérations sportives agréées au suffrage direct par les clubs ».
d) Une proposition pragmatique
La mission a écarté l'idée de systématiser une élection des présidents de fédérations par les licenciés. En effet, les fédérations regroupent avant tout des personnes morales, les clubs, et les licenciés sont très souvent assez éloignés des considérations liées au fonctionnement fédéral. Outre qu'un grand nombre de licenciés sont mineurs, cette solution pourrait conduire à un fort taux d'absentéisme qui ne permettrait pas de renforcer la légitimité des dirigeants de fédérations.
Si elle ne semble pas inenvisageable, une élection directe des instances dirigeantes par les présidents de clubs poserait sans doute des difficultés pour les fédérations comportant un très grand nombre de clubs, pour lesquels un échelon intermédiaire local peut sembler pertinent. Cet échelon peut notamment permettre d'éviter que les plus grands clubs aient un poids prépondérant par rapport aux petites structures. La FFT a ainsi indiqué lors de son audition que ses 43 clubs comptant plus de 1 000 adhérents représenteraient le même poids électoral (6 % des voix) que les 2 825 clubs comptant moins de 50 licenciés. A l'inverse, la FFF accorde aux clubs professionnels un poids qui n'est pas proportionnel au nombre de licenciés qu'ils représentent afin que leurs intérêts ne soient pas trop dilués.
Il convient en outre de tenir compte des spécificités de chaque fédération. Pour les fédérations multidisciplinaires, comme la FFSG, un mode d'élection basé exclusivement sur le vote des présidents de clubs pourrait conduire à ce que les intérêts d'une des disciplines prennent le pas sur ceux des autres 30 ( * ) .
Ainsi, bien que le candidat Emmanuel Macron annonçait dans son programme pour l'élection présidentielle de 2017 vouloir « rendre le fonctionnement des fédérations plus efficace avec l'élection systématique des présidents de fédérations par les clubs », la ministre déléguée chargée des sports a reconnu au cours de son audition que cette idée « n'est guère pertinente » dans bien des cas.
La ministre a plutôt évoqué l'idée d'un seuil de nombre d'électeurs. La mission estime qu'une telle solution pourrait être intéressante mais qu'elle ne garantirait pas une ouverture suffisante. Il convient d'aller plus loin en réservant une place à l'expression directe des présidents de clubs dans l'élection des instances dirigeantes des fédérations sportives.
Pour autant, dans le respect de la liberté d'association, les règles régissant les modalités d'élection des instances dirigeantes des fédérations sportives agréées pourraient être précisées dans le sens d'une démocratisation accrue, afin, comme le recommande l'IGJS, de « permettre la participation au sein des instances dirigeantes, des différentes sensibilités présentes au sein des fédérations, sans remettre en cause le bon fonctionnement des instances dirigeantes ».
Le rapport Lefevre-Bayeux sur la gouvernance du sport note ainsi qu'une évolution vers le vote direct des clubs ne fait pas consensus et propose plutôt un système électoral associant vote direct et vote indirect à travers l'existence de plusieurs collèges électoraux.
La mission d'information propose donc que le poids du vote direct des présidents de clubs dans l'élection des instances dirigeantes des fédérations sportives soit fixé à au moins 50 %. Cette solution laisserait aux fédérations la possibilité d'associer à cette expression directe celle de délégués élus sur une base territoriale ou de représentants de différentes catégories de membres (arbitres, entraîneurs, sportifs de haut niveau ou professionnels...) réunis dans plusieurs collèges.
Proposition 16 : Prévoir dans les critères d'agrément des modalités d'élection conférant au moins la moitié du poids électoral aux clubs sportifs .
L'évolution des technologies pourrait également d'envisager de recourir au vote à distance afin d'élargir le collège des électeurs des fédérations. Le vote électronique apparaît à cet égard comme une solution intéressante. La mission ne va néanmoins pas jusqu'à recommander d'imposer à toutes les fédérations de rendre obligatoire le vote électronique, afin de ne pas imposer une contrainte excessive à celles qui n'en n'auraient pas les moyens ni le besoin, étant en mesure de réunir physiquement l'ensemble de leurs membres.
Au-delà, la représentation des courants minoritaires au sein des instances dirigeantes serait un gage de démocratie sportive. Les scrutins de liste comportant une part de proportionnelle pourraient ainsi être privilégiés par rapport aux scrutins strictement majoritaires. L'IGJS recommande à ce sujet de s'inspirer du mode de scrutin en vigueur pour les élections municipales. La mission estime toutefois que le choix du mode de scrutin doit demeurer de la responsabilité des fédérations elles-mêmes, dans le respect de la liberté d'association, une solution unique ne pouvant convenir à toutes les situations.
2. Favoriser le renouvellement des dirigeants et des générations
Parmi les dispositions qui doivent obligatoirement être prévues par les statuts des fédérations agréées, le code du sport précise que les instances dirigeantes sont élues pour une durée de quatre ans et que leur mandat expire à la suite des jeux Olympiques d'été ou d'hiver, au plus tard le 31 décembre ou le 30 juin. Si la durée du mandat du président de chaque fédération n'est pas expressément prévue par le code du sport, elle est dans les faits alignée sur celle du mandat des instances dirigeantes.
Report des élections fédérales dans le contexte de l'épidémie de Covid-19
Suite au report des jeux Olympiques et Paralympiques de Tokyo, et sur proposition du Comité national olympique et sportif français (CNOSF), la ministre des sports a annoncé le report des élections fédérales qui devaient initialement se tenir au plus tard le 31 décembre 2020. Ces élections pourront ainsi se tenir jusqu'au 30 avril 2021 (sauf pour les fédérations dont les disciplines sont inscrites aux JO d'hiver).
Ce compromis permet aux équipes en place de préparer sereinement la rentrée sportive dans un contexte d'épidémie de Covid-19 sans écourter excessivement la durée du mandat des dirigeants qui seront amenés à préparer l'échéance des JO de 2024 à Paris.
Ce report a fait l'objet d'un décret en Conseil d'État modifiant l'annexe I-5 du code des sports publié le 22 juillet 2020 31 ( * ) .
Il n'existe en revanche aucune règle limitant le nombre de mandats qu'un président de fédération peut effectuer. Dans les faits, il n'est pas rare qu'une même personne conserve la présidence d'une fédération sportive pendant une période particulièrement longue.
Si une certaine continuité dans la gouvernance des fédérations sportives est de nature à favoriser le développement de projets de long terme, une trop grande stabilité peut parfois conduire à l'immobilisme. Un consensus semble donc émerger pour favoriser le renouvellement plus régulier des instances dirigeantes en limitant dans le temps le nombre de mandats.
Le rapport d'Ettore de 2012 évoquait déjà une proposition formulée par le ministre des sports de l'époque, David Douillet, tendant à instaurer une limitation à trois mandats successifs. Cette recommandation figure également dans le rapport sur la nouvelle gouvernance du sport d'août 2018 et dans l'étude du Conseil d'État de 2019.
Certains représentants des fédérations sportives auditionnés par la mission ont justifié leurs réserves vis-à-vis de cette mesure par le temps nécessaire pour construire une légitimité au niveau international et craignent qu'elle conduise à obérer les chances des dirigeants français à accéder à des responsabilités internationales.
Il convient à cet égard de noter que, parmi les dirigeants des principales fédérations internationales, le président de la Fifa et son prédécesseur n'ont jamais dirigé de fédération nationale, pas plus que le président de la Fédération internationale d'athlétisme, alors que les présidents de World Rugby, de la Fédération internationale de tennis ou de l'UEFA n'ont dirigé leur fédération nationale que pendant quelques années.
A l'inverse, l'actuel président français de l'Union cycliste internationale, en poste depuis 2017, a présidé la Fédération française de cyclisme entre 2009 et 2017, soit pendant deux mandats et l'Union européenne de cyclisme dès 2013. Le président de la Fédération internationale de l'automobile depuis 2009, lui aussi français, n'a jamais été président de la Fédération française de sport automobile. Il semble donc que présider une fédération nationale pendant une longue période n'est pas une condition nécessaire pour accéder à des responsabilités internationales et qu'il existe d'autres moyens de construire sa légitimité.
La ministre déléguée chargée des sports semble partager cet avis et a considéré au cours de son audition qu'une durée correspondant à trois mandats est « suffisante pour prendre connaissance des enjeux, peser dans les instances internationales et conduire une politique fédérale conséquente ».
Les membres de la mission ont pris acte que selon une majorité des responsables du secteur du sport auditionnés le fait de limiter à un mandat et deux renouvellements, soit 12 ans, le temps passé à la tête d'une fédération par une même personne permettrait un renouvellement régulier des acteurs sans restreindre la capacité des dirigeants à s'inscrire dans le temps long et à acquérir une reconnaissance internationale.
* 21 Les présidents de districts, lorsqu'il y en a, portent la moitié des voix de la ligue qu'ils représentent.
* 22 Les voix des clubs professionnels sont réparties entre les clubs de Ligue 1 (60 %) et les clubs de Ligue 2 (40 %).
* 23 Source : FFT.
* 24 Source : FFA.
* 25 La liste arrivée en tête obtient 22 sièges sur 37 si elle a obtenu 60 % des suffrages ou moins, ou un nombre de sièges proportionnel aux voix obtenues si elle a obtenu plus de 60 % des suffrages.
* 26 Source : FFR.
* 27 Source : Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE).
* 28 Source : FFSG.
* 29 La FFSG connaît donc un président de la fédération élu par l'AG et un président du conseil fédéral élu par ce conseil, lui-même élu par l'AG.
* 30 Le patinage artistique représente la grande majorité des licenciés de la FFSG. Le hockey sur glace a créé une fédération autonome en 2006.
* 31 https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000042138425&categorieLien=id