La simplification du droit : regard comparatif (Allemagne, Pays-Bas et Suède)

PROGRAMME DE LA MATINÉE D'ÉTUDES DE DROIT COMPARÉ SUR LA SIMPLIFICATION DU DROIT, ORGANISÉE AU SÉNAT LE 12 MAI 2016

COMPTE RENDU DE LA MATINÉE D'ÉTUDES (DÉLÉGATION AUX ENTREPRISES ET DIVISION DE LA LÉGISLATION COMPARÉE DU SÉNAT, CONSEIL D'ÉTAT ET SOCIÉTÉ DE LÉGISLATION COMPARÉE)

M. Jean-Louis Hérin, Secrétaire général de la Présidence du Sénat . - Madame la Présidente de la Délégation sénatoriale aux entreprises, Monsieur le Premier Vice-président délégué de la Délégation aux collectivités territoriales, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, Madame la Présidente de la section du rapport et des études, Monsieur le Président de la section du contentieux du Conseil d'État, Maître, Monsieur le Secrétaire général de la Société de législation comparée (SLC), Mesdames, Messieurs, au nom de Monsieur Gérard Larcher, Président du Sénat, sous le regard de Monsieur le Directeur du Cabinet de Monsieur le Président du Sénat, M. François Séners, et sous le contrôle de Mesdames et Messieurs les Sénateurs, j'ai le privilège et le plaisir d'ouvrir cette matinée d'études consacrée à la simplification.

Cette rencontre présente un caractère exceptionnel car elle rassemble trois institutions : le Conseil d'État, la SLC et le Sénat à travers deux de ses délégations.

Pour nous, la participation d'éminents représentants du Conseil d'État est de la plus haute importance. J'ai toujours été partisan d'une étroite coopération entre Sénat et Conseil d'État, car notre préoccupation commune est la qualité de la loi. Le Conseil d'État n'est pas seulement le conseil de l'exécutif, il peut être aussi le conseil du législateur, notamment grâce à ses avis sur les propositions de loi des sénateurs.

Il existe un dialogue des juges, mais il peut aussi y avoir un dialogue institutionnel entre Sénat et Conseil d'État. La matinée de ce jour en constitue un parfait symbole.

Je pense en cet instant à la volonté déterminée du Président Larcher de faire respecter le domaine de la loi, qui peut correspondre à l'objectif de simplification de la législation.

Je salue aussi la présence dans cette salle des représentants de la SLC, créée en 1869, et qui a organisé en 1900 le premier Congrès International de droit comparé à Paris. Ce faisant, la SLC a joué un rôle pionnier en matière de « parangonnage » juridique.

Sans remonter au Second Empire, le Sénat a également eu un rôle d'avant-garde en créant, en 1980, une division de la législation comparée au sein du service des Affaires européennes. La préoccupation du Président Poher était alors triple. Le premier objectif était de faire mieux que l'Assemblée nationale. En outre, sachant que le Sénat était européen, le deuxième objectif était de rapprocher les droits nationaux, dans une optique de construction européenne. Enfin, le troisième objectif était de contribuer à la marque de fabrique du Sénat sur la qualité de la loi.

Cette division de la législation comparée, la DLC, est aujourd'hui rattachée à la DIPED, la Direction de l'Initiative parlementaire et des Délégations. Petite cellule composée de deux fonctionnaires et d'un stagiaire et demi, elle est animée par un fonctionnaire polyglotte, Jean-Marc Ticchi, qui a poursuivi avec brio l'oeuvre des anciens.

À la demande des groupes, de la Présidence, des commissions, des délégations ou encore des sénateurs, la DLC réalise entre 10 et 12 notes par an, selon un plan de charge prévu au moins huit semaines à l'avance. Depuis sa création, la DLC a rédigé 266 notes.

Ces notes, publiées sur le site du Sénat et sous forme d'abstracts dans la Revue Internationale de droit comparé , rencontrent un grand succès en interne. Elles constituent une aide à la fabrication de la loi, et bénéficient d'un excellent écho auprès de la presse, souvent friande de comparaisons étrangères.

Quelle peut être la place de la comparaison des législations étrangères dans le vaste programme de la simplification du droit, que le Président Larcher a souhaité placer au coeur des préoccupations du Sénat ?

Le Président Gérard Larcher l'a ancré dès le début du triennat dans l'organigramme du Sénat, d'abord en étendant à l'évaluation et à la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales les compétences de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, en liaison étroite avec le Conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales.

En outre, il a pris une deuxième initiative organique en créant la Délégation sénatoriale aux entreprises. Cette Délégation est originale en ce qu'elle se rend régulièrement à la rencontre des chefs d'entreprise et des salariés, dans l'objectif de simplifier les normes applicables à l'activité économique et d'encourager ce faisant la croissance et l'emploi dans les territoires. C'est le Sénat « hors les murs », à la rencontre des territoires.

Pourquoi confier l'oeuvre de simplification plus spécialement aux délégations ?

Une des réponses est que l'ordre du jour des commissions est centré sur l'examen des textes et le contrôle de l'action du Gouvernement.

À ce titre, le Sénat a pris plusieurs initiatives. En ce qui concerne les collectivités territoriales, il a notamment adopté, le 12 janvier 2016, une proposition de loi constitutionnelle présentée par Monsieur Rémy Pointereau, visant à instaurer un « article 40 » pour les charges qu'elles supportent. Pour les entreprises, il a notamment formulé une proposition de résolution sur la simplification de diverses normes réglementaires.

Comme vous pouvez le constater, la simplification législative est en marche au Sénat. Dans ce cadre, la démarche comparatiste de confrontation des droits peut être un puissant soutien. Elle peut également constituer un élément de réassurance. Ne dit-on pas : « Quand je me regarde, je me désole, quand je me compare, je me console ... » ? À titre d'exemple, il est possible de citer la demande d'étude de droit comparé de la Délégation aux entreprises sur les mesures de simplification en Allemagne, aux Pays-Bas et en Suède.

Il faut ajouter l'exemple de la commission d'enquête sur les chiffres du chômage et l'impact des réformes mises en place par les pays de l'Union européenne pour faire baisser le chômage.

Pourquoi la simplification ?

Cette idée correspond à une aspiration profonde de nos concitoyens, des entreprises et des élus locaux. Le Sénat est le mieux placé pour prendre en compte cette préoccupation.

Pour nous juristes, la simplification du droit fait appel à des objectifs de valeur constitutionnelle tels que la clarté, l'intelligibilité et l'accessibilité de la loi, ainsi qu'une certaine écriture de la loi en termes généraux et compréhensibles.

Le risque serait toutefois de tomber dans le simplisme ou dans l'anomie. La recherche de simplification doit prendre en compte la complexité de la matière.

Comme le disait Portalis dans son Discours préliminaire sur le projet de Code civil , « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ». Il ajoutait toutefois que la France est un pays complexe, composé d'agriculteurs et de commerçants, qui ne peuvent être livrés à eux-mêmes.

Le Conseil constitutionnel lui-même, dans sa décision en date du 19 octobre 2000 sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS), a estimé que « le surcroît de complexité, justifié par la matière concernée, n'est pas à lui seul de nature à le rendre contraire à la Constitution ».

Il y a loin de la prise en considération de la complexité à la tentation de la complication : la réalité est suffisamment complexe pour que l'on évite de la compliquer plus encore !

Dans cette salle qui porte son nom, je pourrais citer en contrepoint le ministre de la Guerre Georges Clemenceau qui disait : « Il faut traiter les affaires en hommes d'affaires et les régler en trois jours . »

Sous l'oeil vigilant de Portalis et de Clemenceau, le Sénat pourra grâce à vous tous conduire avec détermination l'oeuvre de simplification, entre Prométhée -quelle ambition !- et Sisyphe -quel courage !

Je vous remercie pour votre attention.

PREMIÈRE PARTIE : DÉFINITION ET ENJEUX DE LA SIMPLIFICATION

Mme Élisabeth Lamure, Présidente de la Délégation aux entreprises . - Messieurs les présidents, Monsieur le Secrétaire général du Sénat, Mes chers collègues, Mesdames, Messieurs,

C'est avec joie que j'accueille aujourd'hui au Sénat les membres du Conseil d'État et de la Société de législation comparée pour cette matinée d'étude. Cette rencontre entre sénateurs, membres du conseil d'État, juristes et universitaires est une première, que nous devons à notre commune préoccupation devant la complexité croissante de notre droit.

Diminuer cette complexité constitue une réelle urgence. Le Parlement et le Gouvernement en portent ensemble la responsabilité. Le Conseil d'État a également un rôle important à jouer. Chargé du contrôle de la légalité des normes, il a été aussi l'un des premiers, voici quelques années, à discerner dans leur complexité croissante une menace pour l'État de droit. La simplicité n'est certes pas, en elle-même, une finalité idéologique. Des complexités peuvent parfois se justifier lorsque les règles de droit viennent répondre à une demande sociale légitime.

Mais, cumulées, ces complexités deviennent insupportables. La Délégation aux entreprises, que j'ai l'honneur de présider, l'a vivement ressenti au contact de plus de 300 entreprises qu'elle a rencontrées partout en France. De nombreuses PME sont ainsi dans l'incapacité d'assurer la veille législative requise et se trouvent de fait hors-la-loi.

Dès sa réélection à l'automne 2014, le Président du Sénat, Gérard Larcher, a tenu à faire de la simplification une priorité politique pour notre assemblée. La Délégation aux entreprises, créée à son initiative en novembre 2014, a reçu du Bureau du Sénat plusieurs missions, dont celle de favoriser la simplification des normes applicables à l'activité économique. De même, le Président Larcher a souhaité la nomination, au sein de la Délégation aux collectivités territoriales, d'un premier Vice-président chargé de la simplification des normes. Ce dernier est l'interlocuteur parlementaire du Conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités qui a été créé, à l'initiative du Sénat, par une loi de 2013 afin d'évaluer les normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics. Ces collectivités croulent en effet également sous le poids des normes. Le Sénat a pris depuis d'autres initiatives au service de la simplification, sur lesquelles nous reviendrons.

Parallèlement, le Gouvernement actuel s'évertue à simplifier, dans la lignée des lois Warsmann adoptées sous la précédente législature. Le Président de la République a ainsi annoncé un « choc de simplification » en mars 2013, passant par un processus de modernisation de l'action publique (MAP). Un décret du 8 janvier 2014 a institué auprès du premier ministre, pour une durée de trois ans, un Conseil de la simplification pour les entreprises, chargé d'émettre des propositions de simplification et d'alerter les pouvoirs publics sur les difficultés que la mise en oeuvre d'une norme nouvelle pourrait susciter pour les entreprises. Des trains de mesure de simplification sont ainsi annoncés chaque semestre.

Et pourtant, la simplification n'est pas toujours au rendez-vous. En tout cas, la simplification n'est pas toujours ressentie. Se pose la question de savoir pourquoi.

Y aurait-il un malentendu sur ce que signifie « simplifier » ? Cette opération doit-elle se faire à droit constant ?

La complexité recouvre à la fois la prolifération ou l'instabilité législatives et le défaut d'intelligibilité et l'obscurité des normes, parfois en conflit entre elles, mais également l'ineffectivité ou l'inefficacité de l'action législative.

Avant de nous demander comment simplifier, le premier temps de notre matinée a donc pour objet de réfléchir sur les différentes conceptions possibles de la simplicité du droit. Concision ? Précision ? Stabilité ? Prévisibilité ? Souplesse ? Chaque pays n'a pas la même interprétation en la matière. Tout dépend également du point vue duquel on se place. Le législateur, le juge, le praticien ou encore l'entreprise ont-ils les mêmes attentes ?

Je laisse donc la parole à Mme Daniela Piana, professeur d'université, qui pourra témoigner de la simplification du droit engagée en Italie.

Mme Daniela Piana, Professeur à l'Université de Bologne . - Mesdames, Messieurs, m'exprimer dans un cadre si prestigieux est un plaisir et un honneur. Je remercie la Société de Législation comparée pour son invitation.

Mes travaux portent sur les institutions démocratiques et les institutions de l'État de droit du point de vue de la science politique, dans une perspective comparatiste au niveau européen. Je me focalise actuellement sur la comparaison entre la France et l'Italie.

Le cas italien est intéressant en matière de simplification du droit. Cette problématique y est ainsi traitée au travers de deux paradigmes différents, en fonction de la valeur et de la signification attribuée à la simplification et à ses objectifs.

Le thème de la simplification du droit est devenu partie de l'agenda politique et institutionnel en Italie en 1997 et 1998, à l'occasion de la promulgation des lois ordinaires intitulées leggi Bassanini , qui avaient pour objectif principal de rationaliser l'action publique et, dans ce cadre, de simplifier à travers -notamment- la déconcentration. Cela a conduit à donner des compétences législatives aux collectivités territoriales, et notamment aux régions.

Le fait que ces lois aient été promulguées après la mise en place d'une réforme de la loi électorale modifiant la procédure de désignation des maires, élus depuis 1993, n'est pas un hasard. Ces dernières s'inscrivent ainsi dans un contexte de déplacement de la légitimité de l'action publique du centre vers les territoires.

Plusieurs années plus tard, la problématique de la simplification du droit s'est imposée comme un moyen permettant au centre du système politique de reconstruire sa capacité à gérer les territoires. En Italie, la simplification du droit et la manière dont elle est conduite sont marquées par le lien difficile entre le centre et les collectivités territoriales et entre les territoires et les citoyens.

Ainsi, le site Internet présentant l'agenda de la ministre de la Simplification et de l'administration publique indique que la simplification du droit vise à rendre l'État plus souple. Il y est également indiqué que cet objectif sera atteint en écoutant les citoyens, les entreprises et les collectivités territoriales, qui sont les plus à même de savoir où la simplification est nécessaire. Il est intéressant de constater que la première perte de capacité de contrôle est une perte en matière de connaissance. Dans un système de plus en plus complexe et de plus en plus différencié, le centre ne dispose ainsi pas de toutes les informations nécessaires pour gérer les territoires. La variable clé est donc la manière dont le centre parvient à obtenir les informations des collectivités territoriales. Dans un tel contexte, la simplification du droit vise à rendre au centre du système politique son image positive et sa légitimité.

À ce titre, l'exemple des politiques relatives à la qualité de la justice est particulièrement parlant. En Italie, il existe un réel problème concernant l'administration et la justice, notamment lié à la qualité du droit. Ainsi, depuis 2007, 141 interventions législatives et ordonnances ont concerné l'organisation des services judiciaires. Ce nombre faramineux d'interventions est bien entendu source de complexité, qui se traduit par les difficultés rencontrées par les juges pour prendre des décisions juridictionnelles convergentes. Dans ce cadre, la mise en oeuvre de l'état de droit devient problématique, sachant que les citoyens peuvent ainsi être confrontés à des décisions différentes sur les mêmes sujets.

Face à cette situation, des initiatives de simplification de l'organisation judiciaire et du droit ont été mises en oeuvre par le Conseil Supérieur de la magistrature et le ministère de la Justice à partir de 2012, dans une perspective de renforcement de la légitimité du pouvoir central. Pour ce faire, compte tenu de la connaissance parcellaire du centre concernant la réalité des territoires, les acteurs en charge de la simplification ont dû commencer par écouter les juges.

En conclusion, il apparaît que trois mots-clés principaux sont liés à la simplification en Italie. Le premier est la légitimation. La simplification du droit est ainsi un moyen pour l'État central de regagner une légitimité. Le second mot-clé est la connaissance. Enfin, le troisième mot-clé est l'écoute. Il s'agit de faire remonter les informations de la périphérie vers le centre.

Maître François Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation (Société de législation comparée) . - Définir la notion de simplification du droit n'est pas chose aisée. L'abondante littérature sur le sujet évoque le fait d'harmoniser, de toiletter, de rationaliser, d'unifier, de codifier, d'ordonner, de compiler, de supprimer, d'abroger ou encore de moderniser. La simplification du droit est donc un objet particulièrement imprécis pour un juriste, dont le métier est de procéder à un travail de qualification juridique.

Le droit français a une longue tradition en matière de simplification du droit. Ainsi, est-il possible de voir dans l'édit de Saint-Germain-en-Laye de 1679 instituant un enseignement du droit français le premier outil de simplification du droit. En effet, unifier les lois royales, le droit coutumier et les droits foisonnants des parlements d'ancien régime consiste assurément en une simplification du droit de l'époque.

De même, les lois des 16 et 24 août 1790 proclamaient qu'il serait fait un code général de loi simple, clair et approprié à la Constitution. La notion de code reviendra ensuite à de très nombreuses reprises dans l'histoire de la simplification du droit français. Rousseau voyait pour sa part dans le code une médecine efficace contre ces foules de lois, qui souvent se contredisent, dont le nombre rend les procès éternels et dont le conflit rend les jugements arbitraires.

Toutefois, simplifier le droit n'est pas toujours perçu comme un progrès. Montesquieu disait, par exemple, que lorsqu'un homme veut se rendre plus absolu, il songe d'abord à simplifier la loi.

En tant que praticien du droit, j'espère que la profession à laquelle j'appartiens n'est pas l'une de celles visées par l'instruction générale de 1949 relative à la codification, faisant état de véritables professions dont le seul rôle sera de guider le public dans le dédale des prescriptions réglementaires.

Mon métier consiste à délivrer des consultations juridiques sur un point de droit ou sur les chances de succès d'une procédure. La multiplication des sources du droit et l'instabilité des textes rendent parfois cet exercice difficile et aléatoire.

Nous vivons actuellement une situation paradoxale. Il n'a ainsi jamais été aussi facile d'accéder au droit (Légifrance, sites Internet des assemblées et des juridictions). Reste qu'au-delà d'y accéder, il est nécessaire de le comprendre. Nous assistons actuellement dans les cabinets d'avocats à un phénomène nouveau. Les clients arrivent ainsi avec des pochettes remplies de textes de lois et de jurisprudences interprétés avec leurs propres yeux, ce qui peut parfois aboutir à des résultats cocasses.

L'accès au droit agit donc comme le révélateur de sa complexité. Les nouvelles technologies créent de nouveaux espaces au sein desquels la norme a besoin d'être ajustée et réinventée de manière incessante.

Pour reprendre l'interrogation du rapport du Conseil d'État de 2006 relatif à la complexité du droit français, se pose la question de savoir si l'image du droit français est détériorée dans la compétition mondiale des systèmes juridiques, qui se comparent, s'évaluent et s'entrechoquent.

La simplification du droit est passionnante en ce qu'elle exige la mise en oeuvre d'une authentique démarche comparatiste. Adapter le droit suppose de prendre de la hauteur, de comparer les systèmes et de s'inspirer des expériences étrangères lorsque cela est nécessaire.

La norme simplifiée est un droit fondamental et constitutionnel. Le Conseil constitutionnel a, sur ce sujet, développé toute une jurisprudence relative à la clarté, à l'accessibilité et à l'intelligibilité de la loi. Une disposition incompréhensible est inapplicable. Elle est entachée d'incompétence négative. Le Conseil a même développé un principe à valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, en se fondant sur la Déclaration des droits de l'homme. Plusieurs applications mémorables de ce principe par le Conseil Constitutionnel sont à signaler. Ce dernier n'est toutefois pas allé jusqu'à confondre clarté et simplicité. La loi doit être claire et précise, mais elle peut être complexe lorsque les situations à régir sont complexes. Seule la complexité excessive est censurée.

Les mêmes prescriptions s'imposent en droit conventionnel, au travers de la Convention européenne des droits de l'homme. Plus distante concernant la qualité de rédaction des textes, la Cour de Strasbourg a tout de même considéré à plusieurs reprises que lorsqu'un système juridique mettait en place une voie d'accès à une juridiction mais que le texte était rédigé de telle sorte qu'il comportait un piège à l'égard du requérant, la façon dont la voie de recours était organisée était contraire aux droits fondamentaux.

Ces normes sont appliquées par les juridictions. À l'occasion de pourvois dirigés contre certains jugements de juges de proximité, la Cour de cassation a rappelé le principe selon lequel la décision de justice doit être claire et compréhensible.

Se pose ensuite la question de savoir comment simplifier la norme. Comme vous le savez, la simplification administrative est devenue une des préoccupations majeures des pouvoirs publics. Les années 2000 ont ainsi vu apparaître une nouvelle catégorie de lois, visant à simplifier la loi. De tels textes ont été promulguées en 2003, 2004, 2007, 2009, 2011 ou encore 2012. Ces lois se donnent pour objectif de concourir à l'intelligibilité de la norme.

À les regarder de plus près, ces textes poursuivent toutefois des objectifs différents qui peuvent se combiner. Un des objectifs pourra être de simplifier le vocabulaire, notamment en retirant des textes les mots qui ne sont aujourd'hui plus compréhensibles par le plus grand nombre. D'autres objectifs pourront être d'uniformiser, d'aligner des régimes, d'alléger et de faciliter des procédures, ou encore de codifier des solutions dégagées par la jurisprudence.

Le vaste chantier de la simplification ne se limite donc pas à rassembler et à codifier à droit constant. La réforme des contrats administratifs ou la réforme du droit des obligations ont consisté à reprendre des textes, à y intégrer les solutions de la jurisprudence ou encore à prévoir des dispositions allant à l'encontre de la jurisprudence.

Si la simplification du droit constitue un objectif pouvant être atteint de différentes manières, le processus n'est pas exempt de difficultés. Les limites tiennent d'une part à la méthode elle-même qui peut être source de difficulté. Codifier à droit constant ou à droit non constant engendre des problèmes, notamment en matière de droit transitoire, de portée des nouvelles dispositions ou encore d'incertitude quant au sens qui sera retenu par le juge lorsqu'un contentieux se présentera.

Les autres difficultés tiennent à ce que le droit ne peut pas toujours être simplifié. Il doit être aussi clair que possible, mais la complexité de certaines activités rend l'idée d'une simplification illusoire. À titre d'exemple, il est possible de citer le droit de la pharmacie et du médicament dont la complexité est justifiée par différents impératifs.

En outre, il convient de signaler le foisonnement des sources de droit. Le développement du droit souple et des autorités administratives indépendantes implique de disposer d'un bon interprète pour conduire le travail de simplification.

Cet interprète devra notamment s'exprimer dans une langue simple, conformément aux travaux engagés par le Conseil d'État et la Cour de cassation concernant la motivation des décisions de justice. Le fait que le juge explique à tous les lecteurs de sa décision le sens de cette dernière est également une des dimensions de la simplification du droit.

Face au développement d'un droit non traditionnel, l'interprète devra également savoir ouvrir les possibilités d'un recours lorsque cela sera nécessaire. Ainsi, la récente décision du Conseil d'État dite « Numéricable » ouvre des voies des recours contre certaines décisions prises par les autorités administratives indépendantes, ce qui me semble aller dans le sens de la simplification du droit.

En conclusion, il convient de souligner que nous souhaitons disposer d'un droit plus facile à vivre et à pratiquer pour tous, et notamment pour les juristes, d'un droit bien différent de celui décrit par Goethe, présentant Méphistophélès grimé en Faust et indiquant que « les lois et les droits se succèdent comme une éternelle maladie. Ils se traînent de génération en génération et s'avancent sourdement d'un lieu dans un autre. Raison devient folie, bienfait devient tourment ». C'est précisément ce que nous ne souhaitons pas.

M. André Reichardt , Secrétaire de la Commission des lois . - Mesdames, Messieurs, le Président de la Commission des Lois, Philippe Bas, s'excuse de ne pas pouvoir être présent ce matin. Cette absence ne s'explique bien évidemment pas par un quelconque désintérêt à l'égard de la simplification, mais par le caractère particulièrement chargé de son agenda. Philippe Bas m'a demandé de le représenter, en qualité de Secrétaire de la Commission des lois.

Je souhaiterais vous faire part en son nom de l'intérêt que porte la Commission des lois à vos travaux. Il est vrai que cette dernière a compétence en matière de simplification du droit. Il est également vrai qu'elle a eu fort à faire tout au long de ces dernières années.

Le rythme de la simplification du droit s'est ainsi considérablement amplifié, notamment depuis le début des années 2000. De 2002 à 2012, la Commission des Lois a examiné trois projets de loi visant à simplifier, principalement par le biais d'ordonnances, et quatre propositions de loi du député Warsmann. Depuis 2012, nous avons également étudié quatre projets de loi, recourant essentiellement à l'outil de l'ordonnance. Une loi du 12 novembre 2013 et une autre du 2 janvier 2014 ont ainsi habilité le Gouvernement à simplifier en ayant uniquement recours à l'ordonnance. Enfin, nous avons également examiné deux autres lois de 2014 et de 2015 relatives à la simplification du droit et de la vie des entreprises, recourant également aux ordonnances.

Au-delà du plébiscite de principe concernant la nécessité de la simplification, il est nécessaire de s'accorder quant à la simplification recherchée et quant à la nature de la norme simplifiée recherchée.

Dans le cadre des auditions menées par la Commission des Lois, il nous a ainsi été indiqué qu'il était parfois préférable de conserver un texte insatisfaisant ou complexe, plutôt que de le modifier trop souvent. À titre d'exemple, il est possible de citer la règle relative au siège de la SARL, modifiée récemment à plusieurs reprises. Le plébiscite de principe doit donc être relativisé à l'aune des objectifs recherchés et de la nécessité de stabilité du droit.

Comme indiqué par Maître Molinié, la simplification du droit peut passer par la simplification du vocabulaire. Ainsi, à chaque réunion de la Commission des Lois, Jean-Jacques Hyest livrait une véritable guerre au vocabulaire inapproprié, tel que le terme « notamment », source de nombre de contentieux.

Au-delà du vocabulaire, la simplification du droit passe également par l'allégement des procédures et la codification des textes. À titre d'exemple, j'ai eu l'occasion de travailler très récemment sur une réforme du Code des marchés publics dans le cadre de laquelle une ordonnance a remplacé dix-sept textes. Un tel remplacement constitue à n'en pas douter une réelle simplification, notamment pour les acheteurs publics, qui peuvent être de petites collectivités d'à peine 200 ou 300 habitants.

Au-delà de l'objectif recherché, la problématique de la simplification du droit pose également la question de la méthode de la simplification, qui fait l'objet d'un débat récurrent. La simplification a ainsi pu passer par des textes fourre-tout ou, à l'inverse, par des textes sectoriels. Cette problématique soulève la question plus large de savoir si la loi doit opter pour une approche pointilliste ou pour une approche d'ensemble. Par exemple, se pose la question de savoir s'il est raisonnable de travailler de façon approfondie sur la seule problématique de la réduction du nombre d'associés dans les sociétés non cotées sans penser à mener une réforme plus consistante du droit des sociétés. À titre personnel, je préfère l'approche d'ensemble, même si elle ne va pas sans poser toute une série de problèmes.

Se pose également la question de savoir s'il est préférable de simplifier par voie législative ou par voie d'ordonnance. Les parlementaires que nous sommes préfèrent bien entendu éviter le recours aux ordonnances, d'autant plus que les ordonnances de simplification concernent de plus en plus souvent des sujets éminemment importants. Ainsi le fait que, dans le cadre de la réforme du code des marchés publics, une ordonnance ait remplacé dix-sept textes de loi soulève un certain nombre de questions. Il apparaît in fine extrêmement complexe de simplifier.

Je travaille actuellement en qualité de rapporteur sur une proposition de loi déposée par un collègue ayant entrepris un travail fondamental depuis deux ou trois ans en matière de simplification du Code de commerce. Il a notamment auditionné un très grand nombre d'acteurs, avant de déposer un texte portant à la fois sur la réforme du fonds de commerce, des sociétés civiles et commerciales, de l'autorité de la concurrence ou encore des commissaires aux comptes. Ce texte peut être considéré comme fourre-tout, mais il dispose tout de même d'une ossature.

Nous en sommes actuellement à l'examen de l'article 1 ^er , qui propose de supprimer les cinq mentions obligatoires en cas de cession de fonds de commerce. Cette disposition paraît être de bon sens, notamment car le choix des cinq mentions obligatoires, opéré en 1935, est discutable, mais également en raison du fait que, par définition, le cessionnaire va nécessairement chercher les informations là où elles se trouvent. Toutefois, après audition d'un certain nombre d'acteurs, il est apparu que la situation n'était pas aussi simple que cela.

Cette situation illustre la complexité de la simplification. Ainsi, même si les simplifications paraissent nécessaires, il convient de ne pas faire abstraction d'autres paramètres, notamment d'ordre financier. À titre d'exemple, la suppression de l'enregistrement des actes statutaires des sociétés, en-dehors des actes constitutifs, paraît aller de soi. Elle pose toutefois un certain nombre de difficultés, notamment en raison du fait que le montant des droits d'enregistrement perçus se chiffre à plusieurs dizaines de millions d'euros.

De même, il pourrait sembler nécessaire de supprimer le système d'insertion d'annonces légales dans les journaux. L'objectif initial d'information des tiers pourrait ainsi être mieux atteint par d'autres voies, et notamment par le BODACC. Toutefois, les recettes que représentent ces annonces pour la presse locale et spécialisée, déjà en grande difficulté, doivent également être prises en compte.

Une fois que nous nous sommes accordés sur l'objectif de clarification et de simplification et sur une méthode qui pourrait être commune et reconnue par tous, d'autres paramètres doivent être pris en compte. Ces paramètres peuvent parfois amener le législateur dans ses derniers retranchements. Madame la Présidente, vous pouvez néanmoins compter sur la Commission des Lois pour vous aider dans cette tâche particulièrement ardue, dans le contexte difficile que je viens de présenter.

M. Rémy Pointereau , Premier Vice-président de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, chargé de la simplification des normes . - Je vous remercie pour votre invitation.

Il se trouve que je suis actuellement plongé dans la simplification en tant que Président du groupe de travail créé en janvier dernier par la Délégation aux collectivités territoriales et le Président du Sénat pour élaborer une proposition de loi de simplification du droit de l'urbanisme, de la construction et des sols. Il convient en effet de rappeler que le Code de l'urbanisme a été modifié par soixante lois, engendrant ainsi un véritable problème d'instabilité de la loi.

Je dois d'ailleurs me rendre dans quelques instants à la réunion à mi-parcours que le Président Larcher organise pour prendre connaissance de nos travaux, qui doivent aboutir à la fin du mois de juin.

Je ne suis pas en mesure de vous livrer tous les enseignements de ce dossier particulier, mais nous travaillons sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales depuis près de deux ans, et nous avons ainsi acquis une expérience des problèmes de méthode, ainsi que quelques convictions que je voudrais verser à vos débats.

Tout d'abord, il est évidemment impossible de simplifier sans avoir une idée précise de ce qu'est la complexité.

En outre, comme indiqué par André Reichardt, simplifier n'est pas simple. Ainsi, la volonté de simplifier peut parfois conduire à ajouter de la complexité à la complexité. Il convient donc d'agir avec mesure.

Dans le cadre de l'élaboration du rapport sur la loi de transition énergétique menée en janvier 2015, j'ai identifié six formes de la complexité, sous la forme de six groupes de disposition.

Le premier groupe comprend les dispositions tendant à imposer aux collectivités des obligations irréalistes ou disproportionnées au regard de l'équilibre souhaitable entre l'objectif recherché et les moyens techniques et financiers dont elles disposent.

Le deuxième groupe concerne les dispositions tendant à imposer des obligations dans une formulation insuffisamment normative ou précise, susceptible de donner lieu à des contentieux ou à une réglementation d'application disproportionnée.

Le troisième groupe comprend les dispositions tendant à créer ou à compléter des procédures disproportionnées au regard de l'équilibre approprié entre l'objectif recherché et les moyens techniques et financiers dont la collectivité territoriale dispose.

Le quatrième groupe concerne les dispositions tendant à créer une compétence locale obligatoire dont les conditions de mise en oeuvre ne sont pas réunies au regard des moyens techniques, juridiques ou financiers dont la collectivité dispose.

Le cinquième groupe comprend les dispositions d'affichage tendant à diminuer les délais prévus initialement pour la mise en oeuvre de dispositions complexes ou coûteuses, ou introduisant des éléments hétérogènes dans des dispositifs orientés vers d'autres objectifs.

Enfin, le sixième groupe concerne les dispositions ayant pour effet de brouiller la compréhension des compétences des collectivités et l'articulation des schémas et documents de planification au moyen desquels elles organisent l'exercice de ces compétences.

Voilà les domaines que je souhaitais évoquer avec vous. Nous vous en dirons plus à la fin du mois de juin, lorsque nous aurons achevé la rédaction de notre rapport. Sachant que toute la problématique de la simplification ne peut être traitée dans une seule loi, nous avons défini onze articles pour ce projet de loi.

Alain Lambert estime que plusieurs dizaines d'années seraient nécessaires pour simplifier les près de 500 000 normes existant en France. Le principal problème de la France est le nombre de lois votées chaque année. Elles sont ainsi au nombre d'une cinquantaine, contre une dizaine dans des pays tels que l'Angleterre ou l'Allemagne.

M. Patrick Gérard, Président-adjoint de la Section du rapport et des études du Conseil d'État . - Les propos du professeur Piana laissent à penser qu'il existe en Italie un cycle en matière de simplification. Ainsi, considérant que les lois sont tellement compliquées qu'il en devient lui-même illégitime, le Gouvernement s'attache à écouter les citoyens, les entreprises et les collectivités territoriales, en vue de simplifier le corpus législatif. Ce faisant, le Gouvernement redevient légitime. Dans ce cadre, quelles sont les garanties quant au fait qu'une fois redevenu légitime, le Gouvernement ne va pas recommencer à complexifier le dispositif normatif ?

Mme Daniela Piana, Professeur à l'Université de Bologne . - Nous sommes bien conscients de l'existence de ce problème potentiel. Face à cette situation, il a été décidé de mener une réforme constitutionnelle visant à simplifier la manière dont les lois sont élaborées. L'objectif est d'introduire la simplification dans la procédure même de fabrication des lois.

S'agissant du cas italien, le principal problème est que les projets de loi sont systématiquement bouleversés par le Parlement, finissant ainsi par ne plus correspondre aux projets initiaux. Le système institutionnel doit donc être modifié.

En outre, il n'est pas encore possible de conclure qu'en simplifiant, le Gouvernement regagne sa légitimité. Les réformes sont trop récentes et le recul insuffisant pour tirer de telles conclusions. Les effets de ces réformes ne pourront être analysés avant la fin de la présente législature, soit en 2018.

S'agissant de cette notion de légitimité, le point important concerne la capacité des citoyens à prévoir ce qui va se passer lorsqu'ils vont interagir avec la loi, la justice ou encore les organisations. En l'absence d'une telle capacité, le Gouvernement ne peut être légitime.

SECONDE PARTIE : COMMENT SIMPLIFIER ?

Mme Maryvonne de Saint-Pulgent, Présidente de la Section du rapport et des études du Conseil d'État . - Pour la troisième fois, le Conseil d'État consacre son étude annuelle 2016 à la simplification et à la qualité du droit. Il y a vingt-cinq ans, la première étude consacrée à ce thème, De la sécurité juridique , avait bénéficié de la plume de Françoise Chandernagor, alors rapporteur général, et a marqué les esprits par ses diagnostics et ses formules, dont celle, restée célèbre, de la « loi bavarde ». En 2006, l'étude « Sécurité juridique et complexité du droit » avait préconisé l'institution des études d'impact pour les projets de loi, préconisation suivie par le Parlement qui a inscrit cette obligation dans la Constitution, lors de la réforme constitutionnelle de 2008.

L'étude de cette année, qui sera publiée à l'automne, s'attachera notamment à faire le bilan de cette réforme et à apprécier l'efficacité des dispositifs mis en place par les gouvernements successifs en matière de simplification et de qualité du droit. Le lien entre ces deux notions est d'ailleurs en lui-même l'un des sujets de réflexion qui nous occupent. Le Conseil d'État est donc particulièrement intéressé par cette matinée d'échanges, qui lui permet d'entendre le point de vue du législateur.

Au demeurant, notre étude annuelle s'intéresse non seulement à la loi, mais à l'ensemble des normes qui s'appliquent dans notre pays, y compris celles, de plus en plus nombreuses, qui sont gouvernées par le droit de l'Union européenne. Comme ceux de votre délégation, Madame la présidente, nos travaux s'appuient sur des études comparatives : quatre missions à l'étranger ont été conduites afin d'analyser les politiques de simplification conduites dans d'autres États européens et d'en tirer tous les enseignements utiles pour la France.

Largement répandu en effet, le souci de simplification du droit est également présent dans les institutions de l'Union européenne, qui viennent d'adopter sur ce point des dispositions inscrites dans le nouvel accord interinstitutionnel et auxquelles nous nous intéressons aussi. Force est de constater que dans ce domaine, les dispositifs envisagés par l'Union, ainsi d'ailleurs que ceux, déjà en vigueur, qu'ils ont vocation à remplacer, sont nettement plus robustes et plus contraignants que ceux proposés pour la France par les plus audacieux militants de la simplification.

La problématique de la simplification est donc actuellement au coeur des réflexions du Conseil d'État, que ce soit au sein de ses formations consultatives, qui contribuent à l'élaboration de la norme, ou au sein de ses formations juridictionnelles, dont va parler dans un instant le président de la Section du contentieux.

Avant de lui donner la parole, je tiens à saluer la contribution essentielle du Sénat à la qualité du droit, que pour ma part j'ai pu admirer chaque fois que j'ai eu à me pencher sur les travaux préparatoires d'une loi. L'apport de la chambre haute en matière de précision de la norme et de clarté du droit est déterminant et contribue à me conforter dans l'idée que le Sénat occupe une place essentielle dans nos institutions. Je forme donc des voeux sincères pour que le Sénat et ses services puissent disposer des moyens nécessaires pour poursuivre dans cette voie.

Mme Élisabeth Lamure, Présidente de la Délégation aux entreprises . - La simplification du droit est un véritable sujet de préoccupation pour le Sénat, et plus particulièrement pour sa Délégation aux entreprises. La valeur ajoutée de notre Délégation consiste à se placer du point de vue des usagers du droit que sont les entreprises, dépassant ainsi le point de vue quasi régalien des commissions permanentes. Notre Délégation est soucieuse de la qualité de la règle du droit, mais également de sa perception.

Lors de notre déplacement à Londres il y a un an, nous avons été frappés par la démarche volontariste du Royaume-Uni en matière de simplification. Les entrepreneurs français établis outre-Manche que nous y avons rencontrés en ont témoigné. Nous avons pris conscience que la simplification est déjà bien avancée chez plusieurs de nos voisins, et qu'elle est également en marche à l'échelle de l'Union européenne.

C'est pourquoi, au nom de la Délégation, j'ai commandé une étude de législation comparée sur les processus et institutions mis en place au service de la simplification pour les entreprises dans d'autres États européens (Allemagne, Pays-Bas et Suède). Quelles conclusions en tirer pour éclairer notre réflexion ?

De l'étude des cas allemand, néerlandais et suédois, nous pouvons d'abord conclure que la politique de simplification nécessite une forte volonté politique et une détermination à toute épreuve.

Je vous renvoie sur ce point aux extraits des observations formulées par la Cour des comptes suédoise sur les déconvenues enregistrées par les autorités de Stockholm lorsqu'elles ont entrepris de lancer cette politique.

La Cour des comptes allemande a, du reste, formulé des remarques analogues, tandis que l'autorité chargée de la simplification aux Pays-Bas a encore récemment fait une analyse voisine.

L'étude montre également que la simplification, si elle passe par des « trains » de mesures pratiques, ne saurait se limiter à ces initiatives ponctuelles. Certaines mesures de simplification méritent d'être adoptées grâce aux « lois de simplification », qui permettent de s'attaquer au stock de normes. La codification, à laquelle le Conseil d'État contribue de façon si utile, est aussi un moyen de « mettre de l'ordre » dans le stock normatif.

Pour ce qui concerne le flux des normes, la simplification passe par une méthode et, en premier lieu, par une analyse du bilan coûts/avantage des mesures à prendre.

Dans cette perspective, les études d'impact revêtent une importance capitale, comme le montrent les trois exemples étudiés. La fonction des études d'impact est essentielle pour déterminer à la fois l'utilité de la norme et ses conséquences.

Les études d'impact apparaissent donc comme un point de passage obligé pour tout État soucieux de simplification. Toutefois, chaque État rencontre immanquablement de grandes difficultés à réaliser de telles études. D'un avis unanime en Suède et aux Pays-Bas, les études d'impact demeurent lacunaires. Une situation que nous connaissons bien en France, malgré les dispositions de la loi organique du 15 avril 2009 applicables aux études d'impact. Vous trouverez sur ce sujet des données chiffrées tirées des plus récents rapports des autorités de contrôle néerlandaises et suédoises, lesquels ne laissent aucun doute sur le caractère crucial de cet élément.

L'analyse des cas étrangers nous apprend que, pour améliorer la démarche de simplification, il faut s'entendre sur une méthode et mettre en place des processus.

En la matière, nous pourrions probablement nous inspirer des exemples étrangers qui tendent à définir des procédures pour la rédaction des projets de textes et des méthodes quantitatives pour l'analyse de leurs résultats, qu'elle soit ex ante ou ex post . Il reste toujours délicat de mesurer le coût des règles. L'homologue suédois de la Cour des comptes relève ainsi que l'évaluation du coût qui résulte des mesures de lutte contre le travail illégal ignore le bénéfice de ces mesures sur la préservation d'une concurrence loyale entre entreprises.

Nous pouvons en tout cas nous appuyer à la fois sur les bonnes pratiques observées à l'étranger et sur les normes qui ont été élaborées par des experts de divers pays de façon consensuelle au cours de ces dernières années. En ce domaine, l'OCDE a réuni nombre de compétences qui ont permis d'établir un « corps de doctrine », depuis le début des années 2000, afin de déterminer les méthodes, les normes et les pratiques.

On pourrait objecter qu'une approche trop quantitative est nécessairement limitative. Il serait ainsi réducteur de s'en tenir au classement « Doing business » de la Banque Mondiale, qui mesure la qualité et l'efficience du cadre réglementaire selon une approche anglo-saxonne. À n'en pas douter, il est nécessaire d'en tempérer les conclusions au regard de « l'index de la sécurité juridique » qu'a publié en 2015 la Fondation pour le droit continental. Cet index démontre les atouts de notre pays en matière d'accessibilité du droit (grâce à la codification), de prévisibilité (grâce à la hiérarchie des normes et à des compétences prédéfinies du législateur et du juge) et de stabilité.

Il n'en reste pas moins que nous ne pouvons pas rester à l'écart d'un mouvement général qui semble irréversible, au moins dans les pays développés. La qualité d'un système normatif est perçue comme l'un des éléments de sa compétitivité, et s'il n'est pas question de « gouverner par les chiffres », il n'est pas envisageable de refuser de se doter d'instruments de suivi quantifiés du « fardeau » législatif. D'autres pays se sont désormais dotés de tels instruments, qu'il s'agisse d'indices, d'indicateurs ou d'objectifs.

Reste à savoir par qui cette politique doit être mise en oeuvre.

À l'évidence, dans les trois pays auxquels nous nous sommes intéressés, les compétences sont partagées entre une pluralité d'acteurs. Ceci n'est pas sans rappeler la situation française, où notre dispositif de simplification pourrait apparaître, aux yeux d'un observateur étranger, comme aussi touffu qu'un buisson de ronces ! Ainsi, il est possible de mentionner le Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), chargé de simplifier les normes en vigueur ; le Secrétariat général du Gouvernement (SGG), chargé d'étudier l'impact des normes envisagées ; le Conseil de simplification pour les entreprises, auquel collabore la mission simplification du SGMAP, lequel est aussi doté d'un « atelier impact entreprises » qui sollicite les parties prenantes pour mesurer en amont l'effet des nouvelles normes ; ou encore le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), chargé d'évaluer les normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics... Ces dispositifs de simplification semblent bien complexes. Nous entendons d'ailleurs rencontrer prochainement ces différents acteurs pour y voir plus clair.

Même si la simplification y repose sur plusieurs intervenants, on remarquera que les trois pays étudiés se sont tous dotés d'une autorité ad hoc , quasi indépendante, chargée en particulier de contrôler le contenu des études d'impact et de proposer une méthode et un suivi de la politique de simplification, soit en général (Allemagne, Pays-Bas), soit à l'attention des entreprises (Suède). Or la France ne dispose pas, quelle que soit la qualité du travail réalisé au SGMAP ou au SGG, d'un tel organisme qui pourrait également, comme son homologue suédois, favoriser la « dissémination » d'une culture de la simplification et de l'évaluation. En juillet dernier, le Gouvernement avait bien annoncé la création d'une autorité indépendante chargée d'évaluer les études d'impact et de contrôler l'application du moratoire sur toute nouvelle norme réglementaire en direction des entreprises, mais cette décision est restée en suspens.

Se pose aussi la question du rôle du Parlement dans le processus de simplification. Cela touche d'abord à sa propre mission de législateur, puisqu'il partage avec le Gouvernement l'initiative des lois. Ainsi, faut-il soumettre à étude d'impact les propositions de loi parlementaire, voire demander une étude d'impact pour les amendements les plus « lourds » ? Faut-il aussi introduire un frein à la production législative, par exemple en limitant, comme aux Pays-Bas, les modifications dans chaque domaine, à une seule par législature, ou bien en assurant que le stock de règles diminue à la mesure du flux de nouvelles règles ? La Délégation sénatoriale aux entreprises a déposé en ce sens une proposition de loi constitutionnelle il y a quelques mois, pour empêcher la surtransposition de nos obligations communautaires, mais aussi pour appliquer à la production législative destinée aux entreprises le fameux « one in, one out » britannique - déjà applicable chez nous en matière réglementaire, du fait d'une circulaire de 2013. En outre, la Délégation aux collectivités territoriales a obtenu du Sénat l'adoption, en janvier dernier, d'une proposition symétrique, tendant à compenser toute nouvelle charge ou contrainte pour les collectivités territoriales par la suppression d'une charge ou contrainte d'importance équivalente.

Le Parlement est également concerné dans sa mission de contrôle du Gouvernement, qui exerce le pouvoir réglementaire. C'est à ce titre que la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et la Délégation aux entreprises ont chacune déposé une proposition de résolution tendant à simplifier diverses normes réglementaires.

Le Parlement est enfin concerné au titre de sa mission plus large d'évaluation des politiques publiques. Finalement, le Parlement ne devrait-il pas être le fer de lance d'une évaluation indépendante de la qualité des études d'impact ex ante et des éventuelles études ex post fournies par le Gouvernement ? À la Délégation aux entreprises, nous nous sommes ainsi dotés des moyens de réaliser des études d'impact sur des projets ou propositions de loi, en faisant appel à un réseau d'économistes de l'INSEE. Nous avons également entrepris de consulter les parties prenantes en amont de l'élaboration des règles. Ainsi, notre Délégation consulte aujourd'hui, via Internet, plusieurs centaines d'entreprises qu'elle a rencontrées sur les dispositions du projet de loi travail en vue de son prochain examen au Sénat. Il ne faut pas ignorer le potentiel qu'offre Internet au service de la simplification.

Je soumets ces diverses pistes à votre réflexion. Tels sont, en effet, quelques-uns des enjeux d'une politique qui revêt un caractère désormais inéluctable à mes yeux. Nous devons faire de la simplification non un objectif, mais un processus. Je suis certaine que notre matinée nourrira nos réflexions pour inventer la simplification durable !

Mme Maryvonne de Saint-Pulgent, Présidente de la Section du rapport et des études du Conseil d'État . - Plus encore qu'un processus durable, la simplification est une question de culture. Celle-ci ne va pas de soi en France, en dehors du petit cercle des convaincus, auquel appartiennent les intervenants de cette matinée d'étude. La France, mère des lois, des armes et des arts, semble irrésistiblement encline à fabriquer des normes en quantité toujours plus impressionnante, et de plus en plus longues et touffues.

De surcroît, ce phénomène connu est lui-même mal quantifié. Alors même que la France est également la mère des chiffres et qu'elle dispose d'un institut de statistiques compétent et bien doté, les auditions menées dans le cadre de notre étude ont montré qu'il n'existait actuellement aucune mesure fiable et exhaustive d'une pathologie dont nous discutons abondamment depuis 25 ans. Ainsi, nous ne connaissons pas le nombre exact de normes applicables en France, puisque seules celles publiées au Journal officiel sont décomptées. Nous savons encore moins quelle est leur taille cumulée. De même, et c'est plus grave, il n'existe pas de méthode de mesure de la charge administrative de la norme reconnue par tous. Pourtant d'autres pays européens comme les Pays-Bas, l'Allemagne, l'Angleterre, se sont dotés de tels instruments, qui sont également développés par la Commission européenne. Cette absence de la France dans un domaine qui aurait pu être un de ses domaines d'excellence est inexplicable. Elle a pour conséquence que les chiffres articulés ici ou là sur le nombre de normes et la charge qu'elles représentent ne sont pas vérifiables et varient d'ailleurs dans des proportions considérables, empêchant tout diagnostic sérieux sur l'étendue du mal que l'on entend combattre.

Sans doute sincères, les appels récurrents à la simplification ne se traduisent pas, par ailleurs, par un nombre suffisant de décisions structurantes et de mesures concrètes susceptibles de remédier à une situation unanimement considérée comme un grave désordre.

La complexité finit donc par paraître presque inévitable, voire naturelle, tandis que la simplicité serait un idéal impossible à atteindre. D'autant plus impossible au demeurant, que là où d'autres pays soumettent leur production normative à des processus de contrôle contraignants, la France en reste le plus souvent au stade des recommandations.

M. Bernard Stirn, Président de la Section du contentieux du Conseil d'État . - Je remercie le Sénat pour son accueil. Tout ce qui a été dit au cours de cette matinée atteste du fait que le choix du thème de la simplification était particulièrement pertinent. Ainsi, ce dernier nous rassemble autour d'une méthode que nous devons de plus en plus partager, le droit comparé, et autour de la question de fond qu'est la simplification.

La simplification doit également être un objectif partagé par le juge. Certes, par son approche casuistique et par les nuances qu'elle établit, la jurisprudence peut contribuer à accroître encore davantage la complexité du paysage normatif. Néanmoins le juge partage les préoccupations en matière de simplification. Il veille à simplifier à la fois par la jurisprudence qu'il adopte et par l'influence qu'il exerce sur les autres acteurs.

S'agissant de la simplification par la jurisprudence, trois groupes de préoccupations importantes sont montés en puissance ces dernières années : les questions de procédure et d'écriture, les règles de fond et le souci de l'unité du droit.

Concernant les questions de procédure et d'écriture, les règles doivent être aussi simples et robustes que possible. Nous travaillons tous pour atteindre cet objectif. À titre d'exemple, il est possible de mentionner la simplification apportée par le Tribunal des conflits au sujet des questions préjudicielles entre les deux ordres de juridiction (judiciaire et administratif). Ainsi, par une décision du 17 octobre 2011, le Tribunal des conflits a jugé qu'il n'y avait plus besoin de questions préjudicielles entre les deux ordres de juridiction lorsqu'une jurisprudence bien établie de l'un des ordres permet de donner la réponse. Par conséquent, le juge judiciaire peut constater l'illégalité d'une décision administrative au regard d'une jurisprudence établie du Conseil d'État. De même, le juge administratif peut se prononcer sur une question de droit privé au regard d'une jurisprudence établie de la Cour de cassation. Il s'agit là d'un élément particulièrement important en matière de simplification de notre système juridique.

Parallèlement, la question de l'écriture se mêle étroitement à celle de la procédure. Il est intéressant de constater que le Conseil d'État, la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel se sont lancés de manière simultanée dans une réflexion sur ce sujet. Ainsi, les décisions du Conseil constitutionnel sont désormais écrites en style direct, dans l'objectif de les rendre plus lisibles. Nous pouvons nous réjouir du fait que les trois juridictions suprêmes cheminent actuellement sur la voie d'une écriture plus simple et plus lisible des décisions de justice.

En outre, le Conseil d'État contribue en permanence à la simplification des règles de fond appliquées par les juridictions, avec une acuité sans doute accrue aujourd'hui. À titre d'exemple, ces dernières années, le Conseil d'État a reconstruit de manière importante le contentieux des contrats publics. Dans le cadre de cette reconstruction jurisprudentielle, il a progressivement mis fin à la fiction de l'acte détachable. La jurisprudence de l'acte détachable a permis d'importants progrès dans le droit de la commande publique, mais elle était devenue source de complexité excessive.

Ainsi, lorsqu'elle a été construite par le Conseil d'État au début du XX ^ème siècle, nous vivions dans un monde plus simple qu'aujourd'hui. Dans ses conclusions relatives à l'arrêt Martin du 4 août 1905, qui a institué la décision de signer le contrat comme un acte détachable du contrat lui-même, le commissaire du Gouvernement Romieu n'hésitait pas à dire que les juges pourraient prononcer des annulations purement platoniques. De telles pratiques ne sont plus admises aujourd'hui. Ainsi, nous étions arrivés à un système extraordinairement complexe, dans le cadre duquel l'annulation de l'acte détachable n'était plus purement platonique, mais permettait de saisir le juge du contrat pour qu'il tire les conséquences de l'annulation de l'acte détachable, avant que, le cas échéant, le juge de l'exécution vienne ordonner un certain nombre de mesures. Le Conseil d'État a mis fin à ce système par deux arrêts du 16 juillet 2007, société Tropic travaux, et du 4 avril 2014, département de Tarn-et-Garonne, qui ont ouvert de manière encadrée et raisonnable le droit pour les tiers d'attaquer le contrat lui-même lorsqu'il est atteint de vices pouvant porter préjudice, de manière suffisamment grave, à leurs intérêts. Cette simplification a été menée dans un souci de respect du droit et de simplification.

De même, en décembre 2014, la section du contentieux du Conseil d'État a simplifié d'un double point de vue le droit de la prescription quadriennale, en unifiant la manière de calculer la prescription pour tous les préjudices corporels, et en permettant aux avocats d'opposer eux-mêmes la prescription quadriennale.

Enfin, le dernier souci du juge, qui est peut-être le plus important, est de veiller à l'unité du droit, dans un contexte où les sources de droits se développent et où le nombre de juges intervenant s'accroît. La nécessite de l'unité du droit a fait l'objet d'une prise de conscience croissante au cours des quinze dernières années.

Il est important que les juges s'écoutent. La situation inverse ferait courir un risque d'aggravation considérable de la complexité du droit. L'écoute entre les juridictions nationales est donc capitale. Elle l'est également au-delà des frontières, notamment à l'égard des deux cours européennes, mais également à l'égard des cours suprêmes des différents États européens. Des réseaux se créent actuellement, et les moyens de correspondance informatique facilitent ce type d'échanges. Il est possible de travailler sur ces sujets avec le Parlement, qui présente les mêmes besoins de connaissance. Ainsi, il est impossible de juger ou de légiférer sans savoir ce qui se passe sur des sujets comparables au sein des pays européens. Cet élément est capital pour qu'il existe une unité du droit en Europe, notamment concernant l'application des normes découlant du droit de l'Union européenne ou de la Convention européenne des Droits de l'Homme.

Sur ces trois sujets (la procédure, le fond et l'unité du droit), le juge doit être attentif et faire les meilleurs efforts dans le sens de la simplification. Il y est d'ores et déjà engagé, mais il reste encore un important chemin à parcourir.

S'agissant de la simplification par l'influence, le juge dispose de trois leviers principaux. Il peut censurer, alerter et inciter. Concernant le premier point, le juge a le pouvoir de censurer des normes trop complexes, et il s'est doté des outils nécessaires pour ce faire. Ainsi, le Conseil Constitutionnel a donné valeur constitutionnelle à la clarté, à l'accessibilité et à l'intelligibilité de la loi. Parallèlement, en droit administratif, le Conseil d'État a donné valeur de principe général du droit à la sécurité juridique.

Ces principes, qui donnent au juge des fondements à la censure, se retrouvent dans d'autres juridictions. Ainsi, la Cour constitutionnelle italienne a jugé dans un arrêt du 18 avril 2013 que l'obscurité de la norme était contraire à des exigences constitutionnelles italiennes. De même, le Conseil d'État italien a censuré en 2011 des textes réglementaires insuffisamment clairs. La Cour suprême américaine dispose également d'une jurisprudence concernant les lois imprécises et trop vagues, qui peuvent être censurées depuis 1948.

Ce type d'instruments permet au Conseil d'État de censurer de nombreux textes réglementaires méconnaissant le principe de sécurité juridique, notamment en raison de l'insuffisance des mesures transitoires prévues par ces textes. De même, il a annulé deux décrets jugés trop complexes ou difficilement intelligibles. Les juges administratifs et constitutionnels doivent user de ces pouvoirs de censure. Sur ce point, il sera intéressant de voir si la Cour de justice européenne se dotera d'instruments comparables. Cette hypothèse n'est pas inimaginable.

Au-delà de la censure, le juge peut également alerter. Le contentieux constitue souvent l'occasion d'observer les différentes pathologies du système juridique. Ainsi, la complexité de certains textes devant être appliqués par les juges apparaît très souvent à l'occasion d'un contentieux. Il appartient aux juges d'exercer leur devoir d'alerte sur ce point. La Cour de cassation procède déjà de la sorte dans son rapport annuel, qui mentionne les dispositions qu'elle considère difficiles d'application. Le Conseil d'État doit également procéder de la sorte. Tel est l'objectif du dialogue entre la Section du contentieux et la Section du rapport et des études. J'ai d'ailleurs demandé à mes collègues de la section du contentieux de veiller à ce que nous utilisions davantage les possibilités dont nous disposons pour signaler les difficultés que nous rencontrons à la Section du rapport et des études, puis par l'intermédiaire du rapport annuel du Conseil d'État.

Au cours des dernières semaines, nous avons rencontré deux difficultés. En décembre 2015, il est ainsi apparu que les textes concernant les différents congés maladie des fonctionnaires étaient particulièrement complexes, en raison du fait que les textes relatifs aux congés de maladie, aux congés de longue maladie et aux congés de longue durée ont été construits séparément. Le droit des congés de maladie des agents publics doit être simplifié. Pour ce faire, il serait nécessaire de revoir les différents régimes de congé, dans un souci de cohérence.

De même, nous avons également signalé à la section du rapport et des études, au Premier Président et au procureur général de la Cour des comptes que le régime de responsabilité des comptables publics à l'égard des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) est lacunaire. Il est ainsi apparu à l'occasion d'un pourvoi du ministre des Finances contre un arrêt de la Cour des comptes devant le Conseil d'État que les textes n'ont pas défini les obligations des comptables à l'égard des EPIC. Les instructions sur le sujet sont confuses et incomplètes. De fait, la responsabilité des comptables des EPIC est particulièrement mal définie. Il est important que les juges exercent pleinement leur pouvoir d'alerte.

Enfin, le dernier pouvoir d'influence dont dispose le juge est son pouvoir d'incitation. Sur ce point, il est possible de citer l'exemple du droit souple, qui a fait l'objet de l'étude annuelle du Conseil d'État en 2013. Cette étude a montré que le droit souple n'est pas un droit à éviter, mais bien une richesse. Ainsi, un meilleur recours aux instruments de droit souple est un des éléments permettant de contenir la prolifération excessive de la norme, à condition d'y recourir de manière maîtrisée et pertinente. Sur ce point, le rapport a émis l'idée particulièrement intéressante de normativité graduée, selon laquelle il existe une échelle progressive entre le droit dur et le droit souple.

Les éléments contenus dans ce rapport ont été repris par la section du contentieux, qui a commencé par requalifier ce que la jurisprudence avait appelé des directives, sous le vocable de lignes directrices. Les administrations ont ainsi été invitées à édicter des lignes directrices, dont le régime juridique a été précisé par la section du contentieux (4 février 2015, ministre de l'intérieur c/ M. Cortes Ortiz). De même, le Conseil d'État a innové de manière importante en matière jurisprudentielle par ses décisions du 21 mars 2016, société Fairvesta international et société NC Numericable, qui permettent de contester devant le juge des éléments de droit souple issus des autorités de régulation ne modifiant pas l'ordonnancement juridique, qui ne pouvaient jusqu'alors pas faire l'objet de recours. Cet exemple atteste du fait que par ses pouvoirs d'incitation, le juge peut influer sur les autres acteurs, et notamment les autorités de régulation, en les invitant à se montrer encore plus attentives à la manière dont elles usent des instruments du droit souple.

Compte tenu de l'ensemble des éléments évoqués précédemment, je crois donc que dans le cadre de nos activités juridictionnelles, nous devons être plus en plus attentifs aux différents instruments mis à la disposition des juges.

Mme Maryvonne de Saint-Pulgent, Présidente de la Section du rapport et des études du Conseil d'État . - Je confirme que les formations consultatives et juridictionnelles  du Conseil d'État sont convenues d'inciter désormais plus activement à la simplification, en signalant dans notre rapport d'activité annuel les insuffisances repérées et les préconisations faites.

Dans l'exercice de sa fonction consultative, le Conseil d'État doit s'interroger sur le sens et le contenu de son avis lorsqu'un projet de norme contribue selon lui à aggraver la complexité, sans qu'il soit possible d'y remédier dans le cadre de son dialogue avec le Gouvernement. S'il ne s'est jamais interdit de se prononcer sur les questions de bonne administration et d'opportunité administrative, il a pour principe de ne pas s'immiscer dans ce qui relève de la liberté d'action du Gouvernement, même s'il est parfois délicat de tracer une exacte frontière entre les deux. Ainsi, notre fonction consultative ne peut nous conduire à conseiller au Gouvernement d'abandonner ou de modifier une politique, mais nous pouvons l'alerter quant au coût des options qu'il retient.

En revanche, le Conseil d'État doit veiller au respect des dispositions constitutionnelles et organiques prescrivant les études d'impact. À cet effet, il est fréquent qu'il invite le Gouvernement à compléter ces études lorsqu'elles apparaissent lacunaires ou insuffisamment justifiées. Ce travail n'est pas nécessairement mentionné dans les avis, car il s'effectue pour l'essentiel avant leur délibération en Assemblée générale. Souvent, cependant, ces avis, dont la plupart sont désormais publiés par le Gouvernement, comportent une appréciation sur la qualité de l'étude d'impact et les éventuelles difficultés constatées lors de leur examen. Dans certains cas, l'avis préconise de les compléter sur certains points, avant leur examen en conseil des ministres et leur dépôt sur le bureau des assemblées. Pour les études d'impact vraiment insuffisantes ou ne présentant pas de crédibilité suffisante, le Conseil d'État envisage d'émettre, plus souvent que par le passé, un avis défavorable aux dispositions en cause.

La qualité des études d'impact fait désormais l'objet de développements spécifiques dans notre rapport annuel d'activité. Depuis cette année, ce rapport s'est en outre enrichi d'une nouvelle rubrique consacrée à la contribution du Conseil d'État à la simplification du droit dans ses formations juridictionnelles et consultatives. L'objectif est que le Conseil d'État participe activement au changement de culture que nous appelons tous de nos voeux.

M. Michel Barnier, Conseiller d'État, ancien ministre . - Je m'associe aux propos de Maryvonne de Saint-Pulgent et de Bernard Stirn concernant la qualité du travail du Sénat s'agissant des textes qui lui sont soumis.

La table ronde de ce jour vise à identifier les moyens de simplifier. Pour ce faire, il est d'abord nécessaire de comprendre et de mesurer l'impact des textes excessivement complexes, en particulier dans le domaine économique. Dans ce cadre, se pose la question de savoir qui peut donner à notre pays une réelle capacité de mesurer la charge administrative supplémentaire engendrée par tel ou tel texte national et/ou européen. Il convient d'identifier un acteur à même de réaliser ce travail de manière régulière, indépendante, efficace et opérationnelle, en interrogeant suffisamment d'entreprises françaises et en faisant en sorte d'obtenir de leur part des réponses sincères et rapides, en vue d'en réaliser une synthèse et d'alerter le Gouvernement et le législateur quant à l'impact des textes qu'ils étudient.

Mme Élisabeth Lamure, Présidente de la Délégation aux entreprises . - Un tel mode de fonctionnement nécessite de disposer d'un processus, ce qui n'est pas le cas en France. En tant que conseiller du Gouvernement, le Conseil d'État joue un rôle de plus en plus important en matière d'alerte sur la complexité et les conséquences des projets de loi proposés par le Gouvernement.

Toutefois, il me semble que le grand chantier de la simplification ne pourra être traité si aucun processus n'est mis en place. Sur ce point, il existe une réelle bonne volonté, notamment de la part du Gouvernement, mais il n'existe toujours pas d'outils de base. Il serait souhaitable de mettre en place un processus de simplification reposant sur des obligations pour le Gouvernement et le Parlement.

M. Olivier Cadic , Sénateur, membre de la Délégation aux entreprises . - La simplification doit être le fruit d'un travail collectif et d'un processus d'amélioration continue. Ainsi, nous ne pourrons mettre en place une culture de simplification sans avoir intégré un processus reposant sur la culture de la métrique et des indicateurs. Il est en effet impossible de déterminer où nous voulons aller si nous n'avons pas mesuré où nous sommes. Pour ce faire, il est nécessaire de mettre en place un tableau de bord. Se pose alors la question de savoir qui doit définir ce tableau de bord et quels éléments doivent être mesurés. La mise en place d'un tel processus s'imposant à tous est un préalable indispensable. Le succès n'est jamais un hasard, mais bien le résultat d'un processus.

Mme Maryvonne de Saint-Pulgent, Présidente de la Section du rapport et des études du Conseil d'État . - J'ai appelé à un changement de culture car le processus le plus soigneusement pensé doit être acceptable pour être efficace. Or nous sommes confrontés à des obstacles inhérents à la culture politique française.

Prenons le cas des études d'impact préconisées par notre étude de 2006 et prescrites par la réforme constitutionnelle de 2008. Huit ans après, force est de constater que la pratique de ces études d'impact ne répond pas à nos attentes, notamment parce qu'elles sont réalisées a posteriori pour justifier les décisions prises, et non avant qu'elles soient prises, dans le but d'éclairer le décideur public.

Ceci étant dit, quelles sont les voies permettant d'amener le Gouvernement à mener ces études d'impact en amont de ses décisions ? Comment en contrôler la qualité et la crédibilité par des expertises indépendantes et objectives de la nature de celles conduites dans d'autres États européens ? Faut-il, comme c'est le cas au Royaume-Uni ou à la Commission européenne, qu'aucune modification normative ne soit possible quand l'étude d'impact n'est pas convaincante ou conclut à l'inutilité de recourir à la norme ? Ou faut-il se borner à faire du « naming and shaming » ?

On voit bien que les préconisations qu'il est possible de faire pour résoudre ces différentes questions diffèrent selon qu'on estime qu'il est possible de convertir l'ensemble des acteurs à une véritable culture de la simplification, ou non. Les réformes possibles seront certes d'autant plus efficaces qu'elles seront audacieuses, mais le changement de culture est un prérequis indispensable.

S'agissant une fois encore des études d'impact, il y a aussi la question de leur champ d'application. Des travaux menés dans les deux assemblées proposent de les étendre aux modifications des projets de loi intervenant pendant la phase parlementaire, dont l'effet sur le contenu et la taille de la norme législative est de plus en plus significatif.

Nous savons bien que le gonflement parfois spectaculaire du volume des lois pendant la phase parlementaire n'est pas entièrement imputable aux assemblées, et que l'usage du droit d'amendement par le Gouvernement y contribue aussi. Néanmoins, nous ne pouvons qu'approuver les propositions parlementaires tendant à doter le Parlement d'une véritable capacité propre d'évaluation de l'impact des textes ainsi amendés, que ce soit à son initiative ou à celle du Gouvernement.

Mme Élisabeth Lamure, Présidente de la Délégation aux entreprises . - Votre appel est particulièrement convaincant.

M. Jean-Louis Hérin, Secrétaire général de la Présidence du Sénat . - En réponse à la question de Monsieur Barnier, je tiens à rappeler que les principaux évaluateurs sont les sénateurs et les députés, qui sont des hommes et des femmes de terrain.

En outre, je me souviens d'un Président du Conseil de la Troisième République indiquant : « J'ai pris ma décision, faites entrer les juristes ».

Dans le cadre des primaires présidentielles, de très nombreux programmes sont actuellement élaborés. Un de ces programmes sera vraisemblablement déterminant dans les cinq années à venir. Se pose la question de savoir si ces programmes font l'objet d'études d'impact.

S'agissant des moyens des parlementaires, il convient de rappeler que ces derniers sont élus pour définir ce qu'est l'intérêt général, ce qui est une mission particulièrement ardue. Dans ce cadre, le Gouvernement est responsable devant le Parlement. L'autonomie du Parlement permet une autonomie de l'expertise. À titre d'exemple, dans le cadre de la réforme de la Dotation globale de fonctionnement (DGF), la Commission des finances du Sénat a décidé d'avoir recours à ses propres experts.

Enfin, nous parlons aujourd'hui de la simplification du droit. Or je crains qu'il existe non pas un droit mais des droits de plus en plus spéciaux, de plus en plus hétérogènes. Ainsi, en séance publique, il apparaît que les domaines du numérique, de l'environnement ou encore de la justice s'inscrivent dans des cultures différentes. Tout se passe comme si chaque ministère souhaitait avoir son droit, dans le cadre d'une sorte de polycentrisme de la rédaction de la loi. Dans ce cadre, il me semble que le Parlement, le Conseil d'État et le Secrétariat Général du Gouvernement peuvent et doivent assurer une sorte de culture juridique commune.

M. Jean-Louis Schroedt-Girard, Directeur général des Ressources et des Moyens du Sénat . - Je partage la plupart des opinions exprimées ce matin. L'élément principal qui ressort de nos discussions est que la simplification n'est pas une chose simple. Raison de plus pour ne pas tarder à s'y attaquer !

Au sein du Parlement anglais, sont conduites des études d'impact ex ante et des études d'impact ex post . En fonction des résultats de la confrontation de ces deux études, les lois concernées sont ensuite laissées en l'état, modifiées ou supprimées. Ce mode de fonctionnement est particulièrement intéressant.

En outre, nous avons beaucoup parlé ce matin de l'endiguement du flux normatif. Toutefois, se pose également la question de savoir comment diminuer le stock. Dans cette perspective, il pourrait être envisageable que la Commission supérieure de codification se voie confier une mission de simplification du droit existant.

Mme Maryvonne de Saint-Pulgent, Présidente de la Section du rapport et des études du Conseil d'État . - C'est en effet une de nos pistes de réflexion. Toutefois, la simplification par la codification pose des difficultés d'ordre technique et politique.

La simplification par code ou partie de code est en principe une bonne méthode, parce que le rangement auquel procède le code appréhende de manière complète, cohérente et ordonnée des branches entières du droit, ce qui permet d'avoir une vision d'ensemble d'un secteur et d'imaginer une réforme globale. En revanche, confier au codificateur le soin de simplifier pose la question de la responsabilité du législateur et la problématique plus large du rapport entre législation déléguée et législation non déléguée.

Par ailleurs, codifier à droit non constant complique singulièrement le travail. Mieux vaut procéder successivement, et non simultanément, à ces deux opérations de nature et de portée différente, comme on le fait en ce moment même pour le code de la commande publique.

En réponse aux propos de Monsieur Hérin, répétons que nous sommes conscients de la fragilité de la frontière entre l'opportunité administrative et l'opportunité politique. Nous nous sentons toutefois tenus de veiller à ce que le législateur ou le Gouvernement soient bien informés des conséquences de leurs choix politiques. Cette information doit être correcte, indépendante et équilibrée.

S'il n'y a guère de doute sur l'expertise et la technicité des services du ministère des Finances, les chiffres qu'ils produisent le sont sous la responsabilité du ministre. Ils n'émanent pas, dès lors, d'experts indépendants. Différente est la situation des services de contrôle et d'expertise de l'État placés dans une situation garantissant leur indépendance, tels que les inspections générales interministérielles ou l'INSEE, sans oublier le cas encore plus emblématique de la Cour des comptes. Le fait que le choix final appartienne à l'autorité politique n'empêche pas le besoin d'une information objective mobilisant des compétences et des expertises susceptibles d'éclairer les parlementaires et les membres du Gouvernement.

M. Bernard Stirn, Président de la Section du contentieux du Conseil d'État . - La problématique de la simplification a été abordée dès le début de la relance de la codification en 1989. Ainsi, s'est posée la question de savoir si les nouveaux codes devaient être des codes à droit constant ou des codes plus novateurs. Le président de la Commission supérieure de codification avait alors la conviction qu'en principe, la codification devait être réalisée à droit constant, en raison du fait qu'il est impossible de mener de front les deux exercices de codification et de simplification, tous deux difficiles.

Cette conviction l'a finalement emporté, et il a donc été décidé de réaliser des codes à droit constant. L'idée était alors qu'une fois la codification opérée, l'autorité politique pourrait procéder à une opération de simplification si nécessaire. À mon sens, l'opération de codification a pu aboutir grâce à cette approche prudente.

Toutefois, la codification à droit constant n'est pas tout à fait systématique. Il existe ainsi des codifications à droit non constant. À titre d'exemple, il est possible de citer le nouveau Code du travail, le Code des relations avec le public ou encore les dispositions du Code civil concernant le droit des obligations.

Il peut donc exister des exceptions, mais ces dernières doivent être dûment pesées et autorisées. L'idée prévalant depuis 1989 selon laquelle la codification est en principe à droit constant hormis pour quelques cas exceptionnels me paraît constituer un équilibre assez efficace.

M. Jean-Louis Schroedt-Girard, Directeur général des Ressources et des Moyens du Sénat . - Je pense en effet que la mise en ordre des textes législatifs demande une codification à droit constant. Ma question est plutôt de savoir si, maintenant que 60 % du stock législatif est codifié, il n'est pas temps de passer à la phase de simplification.

Mme Maryvonne de Saint-Pulgent, Présidente de la Section du rapport et des études du Conseil d'État . - Le Conseil d'État réfléchit effectivement sur cette question, à partir de l'expérience de la commission supérieure de codification et d'exemples récents de refontes de codes existants ou de création de codes nouveaux. La création du Code des relations entre le public et l'administration a combiné codification et simplification, dans une mesure encore limitée. A l'inverse, la refonte du droit des obligations dans le civil modifie profondément le droit positif et elle a de surcroît été faite par ordonnance. Cet exemple n'est à l'évidence pas transposable à des matières comme le droit du travail ou la législation fiscale. S'agissant du Code général des impôts, la commission supérieure de codification appelle cependant depuis longtemps à une refonte qui se ferait à droit constant mais qui serait de nature à redonner à ce code une lisibilité et une intelligibilité qu'il a manifestement perdue.

Se pose également la question de la méthode, comme on l'a déjà dit, et du choix de la réforme par la loi ou par la législation déléguée. Il est peut-être nécessaire d'imaginer des méthodes associant législation déléguée et concertation.

La législation déléguée est intéressante en ce qu'elle permet de focaliser le travail sur un sujet déterminé dans le cadre de la loi d'habilitation, dont il est impossible de s'écarter. Cette situation peut contribuer à la simplification. À l'intérieur du cadre, il est en outre possible d'organiser des réflexions pluripartites.

Mme Marie Jousseaume de La Bretesche, Directrice de la Direction de l'Initiative parlementaire et des Délégations du Sénat . - Un travail extraordinaire de concertation avec toutes les parties prenantes a été mené dans le cadre de la mission Tuot relative au Code minier. Malgré ce travail, ce Code n'a jamais été mis en place. Il est regrettable que des projets de ce type restent lettre morte.

M. Bernard Stirn, Président de la Section du contentieux du Conseil d'État . - Je tiens à remercier le Sénat et les organisateurs de cette journée, ainsi que tous les participants qui y ont contribué. Nos échanges ont été particulièrement intéressants. Se réunir pour débattre de sujets sur lesquels nous travaillons tous de notre côté est une démarche particulièrement constructive. Il est ainsi particulièrement utile de confronter les points de vue et de réfléchir de manière collégiale aux modalités d'une organisation plus continue, afin que nous puissions échanger plus régulièrement sur nos tâches respectives. Cela est particulièrement vrai s'agissant du droit comparé et de la simplification du droit.

Il apparaît au terme de nos échanges qu'il existe des préoccupations et des volontés communes, mais également de nombreux obstacles à surmonter. Dans ce cadre, il sera plus facile d'avancer si nous travaillons ensemble. Il pourrait être envisageable qu'à l'avenir, nous nous réunissions de nouveau pour réaliser un bilan d'étape ou aborder d'autres sujets. La richesse des interventions et les pistes ouvertes aujourd'hui nous invitent à poursuivre en ce sens.

Mme Élisabeth Lamure, Présidente de la Délégation aux entreprises . - Je tiens à remercier tous les participants à cette journée pour leurs exposés et leurs interventions. Loin d'être purement théoriques, nos échanges ont porté sur des exemples concrets. Ils ont montré que nous avons tous la volonté d'avancer concernant la simplification du droit. Ce mouvement est un mouvement d'ampleur, qu'il convient de ne surtout pas freiner.