ANNEXE 1 : EXAMEN DU RAPPORT EN RÉUNION DE DÉLÉGATION (8 JUILLET 2014)
Mme Patricia Schillinger, rapporteure. - Madame la Présidente, mes chers collègues, la Cour des comptes a publié, en novembre 2013, un rapport public thématique consacré à « l'accueil des enfants de moins de 3 ans ». Bien qu'aucune collectivité territoriale n'ait de compétence explicite en ce domaine, il m'a semblé opportun de faire le point sur les responsabilités qu'elles assument néanmoins pour soutenir les familles souhaitant faire garder leurs enfants en bas âge.
La Délégation a bien voulu me confier, au mois de janvier 2014, la réalisation d'un rapport sur ce sujet, dont je vous présente aujourd'hui les conclusions.
Pour y parvenir, j'ai consulté des représentants des principales associations d'élus : Assemblée des départements de France, Association des maires de France, Association des maires ruraux de France. J'ai aussi consulté des représentants de l'Union nationale des associations familiales, des assistants maternels, une ancienne responsable de la petite enfance ayant exercé en région Alsace, et le directeur de la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF).
Vous trouverez dans mon rapport une description détaillée des différents modes de garde des jeunes enfants. Ceux-ci étaient en France au nombre de 2,5 millions au 1 er janvier 2012, dont 1,27 million étaient confiés, pour 60 %, à des assistantes maternelles, pour 30 % à des crèches, les 10 % restant étant préscolarisés ou gardés au domicile des parents.
Le coût global de cet accueil s'élevait, en 2011, à la somme considérable de 14 milliards d'euros, qui représente 0,7 % du PIB de l'année 2011. 73 % de ce total était à la charge de la branche famille de la Sécurité sociale, 17 % à la charge des collectivités territoriales et 10 % à celle de l'Etat.
Cet important effort vise un triple objectif : de soutien à la natalité, d'encouragement au travail des femmes, et de développement de l'enfant.
Si l'Etat en fixe les orientations générales, le financement de cette politique est en grande partie assuré par la branche famille de la Sécurité sociale, et sa mise en oeuvre relève principalement des collectivités territoriales. Or il apparaît clairement - et cela a également été souligné par la Cour des comptes - que ces dernières sont réduites à un rôle marginal dans la prise de décision, qui est essentiellement assurée par l'Etat et la Sécurité sociale.
Par ailleurs, le service offert aux familles est perfectible, car les besoins de ces dernières ne sont pas clairement connus.
De plus, les gestionnaires d'établissements d'accueil collectif rencontrent des difficultés croissantes à recruter du personnel qualifié alors que, dans le même temps, le vivier des assistantes maternelles peine à se renouveler.
L'offre de modes de garde est très disparate selon les territoires. Au total, et en moyenne nationale, il existe un potentiel de 52 places de garde pour 100 enfants de moins de 3 ans. Cette moyenne recouvre cependant de fortes disparités, car les capacités d'accueil varient, selon les départements de France métropolitaine, de 1 à 3. Les départements les mieux dotés se situent dans l'ouest de la France et dans les zones urbaines disposant d'un fort potentiel fiscal, comme Paris ou les Hauts-de-Seine. À l'inverse, les départements ruraux situés sur un axe allant de l'Eure aux Ardennes, et les zones urbaines défavorisées, comme la Seine-Saint-Denis ou le Val-d'Oise, disposent des offres les plus réduites. Ces inégalités sont le résultat de facteurs multiples et complexes : difficultés pour les familles démunies socialement et financièrement de recourir à un mode de garde extérieur, dispersion de l'habitat dans les zones rurales ou manque de personnels qualifiés.
Selon la Cour des comptes, « l'accès des familles à un mode de garde reste largement dépendant du niveau de leurs revenus. Ainsi, 64 % des ménages les plus aisés font garder leur enfant, contre 8 % pour les familles les plus modestes ».
Une enquête réalisée en 2012 par la CNAF souligne que les parents gardant leur enfant sont deux fois plus nombreux que ceux à l'avoir expressément souhaité. La CNAF a donc intégré, dans la convention d'objectifs et de gestion (COG) qu'elle a conclue avec l'Etat pour la période 2013-2017, la nécessité de « cibler les dépenses sur les territoires prioritaires au sein des bassins de vie ». Vous savez que l'INSEE définit le « bassin de vie » comme : « le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants ». Ce sont ainsi 120 millions d'euros qui seront affectés aux crèches situées dans les territoires prioritaires.
Par ailleurs, les trois-quarts des 100 000 nouvelles solutions d'accueil seront créés dans les territoires où la tension entre l'offre et la demande est forte.
Il faut relever que la capacité d'accueil des jeunes enfants, même si elle reste insuffisante, a été notablement renforcée de 2006 à 2011, avec une offre supplémentaire de 132 000 places. Ainsi, les enfants de moins de 3 ans bénéficiant d'une place d'accueil sont passés, durant cette période, de 48 % à 52 %. Cette croissance de l'offre est prioritairement due à l'accroissement des places offertes par les assistants maternels (+ 160 000) et par les crèches (+ 53 000).
Dans son rapport thématique, la Cour des comptes relève que « quelle que soit la tranche de revenu de la famille, le taux d'effort et le reste à charge sont toujours moins élevés en établissement d'accueil collectif (EAJE : établissement d'accueil des jeunes enfants), alors qu'il est le plus coûteux pour la collectivité, le moins coûteux étant l'accueil par les assistants maternels ».
Cette distorsion entre les coûts pesant sur les familles et ceux pesant sur la collectivité est préoccupante. Ses causes sont connues : elles découlent des fortes exigences requises des personnels qui sont employés dans les crèches.
Ce haut niveau de qualité explique que le choix prioritaire des familles se porte sur ce type d'accueil, mais que ce choix ne peut être satisfait que pour une minorité de demandes, et selon des critères qui ne sont pas toujours transparents. Ainsi, ce sont les assistantes maternelles qui assurent le plus fort taux d'accueil, avec 60 % du total, soit près de 740 000 places. 50 000 enfants sont gardés par des salariés à domicile, et 95 000 vont à l'école maternelle.
Les objectifs et les modalités de la garde des jeunes enfants relèvent sans conteste de l'Etat, seul à même de les définir pour l'ensemble du territoire, ainsi que de déterminer et fournir le financement de cette politique.
Cette évidence ne doit cependant pas conduire à méconnaître le rôle important assuré par les collectivités territoriales, en l'occurrence le bloc communal et les départements, dans son application. Ceci est d'autant plus crucial que de nombreuses améliorations des modes d'accueil pourraient être réalisées par une approche pragmatique issue du territoire, comme le constate le rapport de la Cour des comptes. Celui-ci souligne, en effet, que : « l'éclatement des compétences entre la CAF, le département et le niveau communal en matière d'initiative, d'autorisations, d'agréments et de financement des projets nuit à leur cohérence.
La coordination des différents acteurs est insuffisante, notamment au sein des commissions départementales d'accueil du jeune enfant (CDAJE) ». Ces commissions, créées en 2002 et placées sous l'autorité du président du conseil général, visaient à recueillir les avis de tous les acteurs impliqués : collectivités territoriales, services de l'Etat, CAF, gestionnaires et professionnels de la petite enfance et usagers de ces modes d'accueil.
Au total, ces commissions se sont révélées utiles à la confrontation des points de vue, mais n'ont que marginalement joué le rôle d'aide à la décision. Elles ont été remplacées, le 7 février 2014, par les commissions départementales des services aux familles, réunissant les mêmes acteurs. Ces nouvelles instances ont pour mission de mettre en place les schémas territoriaux des services aux familles, visant à définir l'offre et à réduire les inégalités territoriales dans son accès. Ces schémas sont actuellement expérimentés dans 17 départements pilotes (16 en métropole, plus La Réunion). Leur achèvement, prévu à l'été 2014, engagera les départements impliqués pour 4 ans. Ces schémas doivent s'appuyer sur « un diagnostic territorial local », et ont vocation à être généralisés d'ici à la fin 2014.
Cette initiative est doublement opportune, puisqu'elle donne à ces nouvelles commissions départementales une mission et un cadre précis, et implique une programmation sur 4 ans. Elle conforte le département dans son rôle de chef de file de la cohésion sociale. Il l'exerce notamment dans la mise en place de maisons d'assistantes maternelles (MAM), locaux où ces personnels accueillent des enfants - y compris ceux qui sont peu gravement malades - à des horaires atypiques.
Cette formule comporte de nombreux avantages : elle répond à un souhait de nombreuses assistantes maternelles d'accueillir des enfants hors de leur domicile et de partager leurs expériences. Elle permet également d'apporter des services très demandés par les familles en matière d'accueil : horaires souples et accueil d'enfants légèrement souffrants, ce qui évite à l'un des deux parents de devoir s'absenter de son travail. Le conseil général accorde également les agréments, après avis du maire, aux micro-crèches et aux assistantes maternelles, en fonction des besoins.
Enfin, s'agissant de la scolarisation des enfants à l'âge de 2 ans, les élus locaux soulignent qu'elle a l'avantage d'offrir un mode d'accueil gratuit à tous les parents, mais que ce service a un coût élevé pour la collectivité, comprenant le salaire des enseignants et, en milieu rural, le coût du transport scolaire.
Les représentants des communes rurales ont souligné combien la petite enfance est un service de proximité immédiate, particulièrement pour ses modalités pratiques d'organisation. La souplesse des modes de garde doit prévaloir, comme le pragmatisme dans leur choix. Les maires ruraux sont particulièrement attentifs à la présence sur leur territoire de modes d'accueil diversifiés des enfants, qui constituent un élément fort d'attractivité pour les jeunes couples dont la présence est vivement souhaitée pour dynamiser ces zones.
L'ensemble des maires s'accordent sur la nécessité de recenser les offres d'accueil des jeunes enfants, qui prennent des formes très diverses. Les communes disposent, grâce aux centres communaux d'action sociale (CCAS), d'éléments concrets sur les offres.
De même, le taux d'activité de la population féminine est connu, à un niveau fin, des mairies ou des intercommunalités, qui sont en mesure de juger de l'opportunité d'ouvrir ou non de nouvelles structures.
Les élus émettent une vive crique envers la tarification à l'heure imposée par la CNAF aux crèches. En effet, elle fragilise le bien-être des enfants, des parents et des professionnels en suscitant l'existence de crèches s'apparentant à des « halls de gare », à cause des allers et venues incessantes des parents venant confier ou reprendre leur enfant. Par ailleurs, cette tarification renforce le comportement consumériste des familles, qui respectent de moins en moins les horaires de garde pour lesquels ils s'étaient engagés, ce qui complique la tâche des gestionnaires.
Sur ce point, il me semblerait souhaitable que les familles confiant leurs enfants à des crèches, et plus encore à des assistantes maternelles, paient ces services à l'avance, comme cela s'est imposé pour les cantines scolaires, après des expériences malheureuses. La réglementation de la CNAF ne le permet pas aujourd'hui, mais il m'apparaît nécessaire de la faire évoluer sur ce point : il est choquant que des assistantes maternelles soient conduites à accueillir des enfants sans être payées en temps et en heure. La plupart d'entre elles, en effet, ne refusent pas les enfants, pour ne pas leur porter préjudice. Il conviendrait de responsabiliser les parents défaillants, qui sont loin d'être tous dans des situations financières difficiles. La CNAF m'a d'ailleurs indiqué qu'une expérimentation permettant le paiement en tiers payant d'une fraction de l'aide accordée aux parents allait débuter.
Une meilleure connaissance de l'offre de garde devrait s'accompagner d'une appréciation plus fine de la demande, qui n'est pas toujours formulée, notamment faute de connaissance des modes d'accueil existants.
En conclusion, et avant de vous présenter quelques propositions, je tiens à souligner la qualité du modèle français d'accueil des jeunes enfants, qui est certes perfectible, mais qui nous est envié par nombre de pays voisins.
La première recommandation consisterait à mieux associer les élus locaux (maires et présidents de conseil général) à la mise en oeuvre de la politique définie par l'Etat et la CNAF en matière d'accueil de la petite enfance. Si la définition relève bien du niveau étatique, sa mise en oeuvre gagnerait beaucoup en efficacité en prenant en compte les connaissances de terrain que possèdent les élus, qui ressentent avec regret et une certaine amertume que leur rôle soit souvent réduit à l'exécution, voire au financement, de décisions qui ne leur semblent pas toujours adaptées.
Il conviendrait également de distinguer fonctions administratives et pédagogiques au sein des crèches, et de mutualiser les premières au sein des intercommunalités. En effet, autant l'accueil et le suivi des enfants doivent relever de chaque établissement, autant la gestion administrative et financière pourrait utilement relever d'une personne spécifiquement formée, en mesure de mutualiser et d'harmoniser les modes de gestion des différents établissements d'accueil, aujourd'hui disparates. Ce gestionnaire unique permettrait notamment de globaliser les achats et d'en réduire le coût.
Il faudrait également décentraliser le plus possible l'offre d'accueil, dont la gestion concrète dépend des territoires de vie.
Il apparaît prioritaire de renforcer la formation des assistantes maternelles, qui est financée par les conseils généraux, pour valoriser leurs fonctions et en faire un vrai métier.
Enfin, il faudrait instaurer le paiement à l'avance par les parents des frais liés à l'accueil de leurs enfants, et faire verser directement aux assistantes maternelles, en cas de nécessité, les aides versées aux parents.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Je vous remercie pour ce rapport qui aborde un sujet très concret pour les élus locaux que nous sommes. Je souhaite vous faire part d'une expérience intéressante menée dans ma commune. Nous avons mis en place un partenariat avec une entreprise privée qui a fait construire une crèche pour son personnel. La mairie a pu réserver des berceaux, pour les habitants dans la commune dans cette dernière.
Mme Patricia Schillinger, rapporteure. - Nous avons mené la même expérience dans ma commune. Nous avons acheté 25 places de crèches d'entreprise, ce qui revient beaucoup moins cher à la collectivité, que si nous avions réalisé la crèche nous-mêmes en raison des coûts d'investissement et de gestion que cela représente.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Il est intéressant de rappeler la grande diversité des modes de garde qui fait aussi la richesse de notre système. Ce dernier fonctionne d'ailleurs pas mal du tout.
M. François Grosdidier. - Les conclusions de ce rapport sont pertinentes et pose un diagnostic pragmatique et réaliste. En effet, on peut certes souhaiter, comme Mme Bertinotti, la mise en place d'un grand service universel de la petite enfance mais, dans l'état actuel des finances publiques, cela est inaccessible.
Par ailleurs, je souhaite rappeler que le système est en-deçà de la demande, que ce soit à la ville ou à la campagne. Déjà dans les années 2000, à un moment où la situation budgétaire du pays était meilleure, il apparaissait impossible aux collectivités territoriales de construire un nombre suffisant de places de crèche pour répondre à la demande. Le modèle français a souhaité développer un modèle proche de la perfection avec un infirmier diplômé d'État par structure. Cela a des coûts inabordables. Dans ma ville, nous avons développé 30 places de crèches supplémentaires, ce qui coûte 5000 euros par an et par place, soit plus de 150 000 euros de déficit, même en fermant en juillet et en août.
En ce qui concerne les assistantes maternelles, l'accent doit être mis sur la formation. En outre, pour des raisons de sécurité, notamment parce qu'une assistante maternelle ne peut en permanence surveiller l'enfant, le développement de maisons d'assistantes maternelle (MAM), où plusieurs assistantes maternelles peuvent se retrouver, est intéressant. Initialement, un grand nombre de personnes, notamment la PMI de mon département ainsi que les crèches étaient réservées au développement de ces MAM. Elles voyaient cela comme une forme de concurrence. Mais si le réseau des assistantes maternelles a vocation à se développer, leur formation doit être renforcée. Il existe en effet aujourd'hui un écart trop important entre le niveau qualitatif des structures multi-accueil et les assistantes maternelles. De même, il est nécessaire de prendre des mesures afin de responsabiliser les parents.
À titre personnel, je suis sceptique vis-à-vis du schéma départemental. Autant le département a un rôle dans le niveau qualitatif ainsi que sur une vision d'ensemble de l'accueil de la petite enfance, autant il appartient à chaque commune de définir où doit être installée une crèche. En effet, cette dernière doit répondre à un besoin réel. La mise en oeuvre va dépendre au final du bloc communal.
Enfin, pour revenir sur la scolarisation précoce, nous le faisons en zone urbaine sensible. Or, le critère de la zone d'éducation prioritaire pour scolariser les enfants avant 3 ans est arbitraire. Il y a en effet en zone rurale des familles pour lesquelles la scolarisation précoce de l'enfant apporterait un vrai plus. Peut-être que des structures collectives d'accueil pré-maternel mais qui n'aient pas le coût et taux d'encadrement des crèches multi-accueil peuvent être imaginées, car les maisons d'assistants maternels répondent surtout au besoin des plus petits.
Mme Patricia Schillinger. - Il est urgent de prévoir la relève pour les assistantes maternelles. En effet, beaucoup d'entre elles vont prendre leur retraite. C'est une génération qui est passionnée par leur travail, qui a exercé cette profession tout au long de leur vie. Or, de plus en plus de nouvelles assistantes maternelles exercent maintenant cette profession car elles ont besoin d'un revenu, d'un emploi temporaire, par exemple alors qu'elles ont elles-mêmes leurs jeunes enfants à garder. Il faut leur donner un lieu où elles peuvent se réunir à plusieurs pour échanger et qui soit sécurisé pour les enfants.
M. Georges Labazée - Serait-il possible d'inclure en annexe au rapport la liste des départements qui interviennent financièrement, non pas via des investissements, mais directement dans le fonctionnement des crèches. À titre d'exemple, le conseil général des Hautes-Pyrénées, dont je suis le président, intervenait financièrement dans le fonctionnement des crèches. Il a décidé de supprimer toutes dépenses de fonctionnement, sauf pour les enfants handicapés et les familles très pauvres. Cela a provoqué un tollé. Or cette participation financière du département à la gestion courante de ces structures d'accueil cache leur coût réel.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - La petite enfance fait écho au débat que nous avons eu la semaine dernière en séance publique sur la répartition des compétences. L'État est très présent via les CAF, le département joue un rôle de donneur d'ordre, et ce sont les communes ou intercommunalités qui construisent et gèrent ces structures d'accueil au quotidien. Tous ces étages sont-ils nécessaires ? Faut-il simplifier le système ? Ou au contraire, faut-il le maintenir ainsi car il fonctionne bien ? De même, lorsque l'on entend que le gouvernement va construire 1 000 crèches, on se demande comment va-t-il faire, car au final cela relève des collectivités locales, qui concrètement doivent faire face à de nouvelles dépenses.
M. Georges Labazée. - La CNAF va faire redescendre des financements supplémentaires sur tel ou tel territoire, mais c'est la seule intervention possible.
M. Rachel Mazuir. - Ces annonces ne clarifient pas le débat pour le citoyen. En ce qui concerne les maisons d'assistants maternels, j'en avais une dans mon département, mais cela ne fonctionnait pas bien. Un temps d'adaptation a été nécessaire. Dans tous les cas, dans le domaine social, le département ne demande aucune nouvelle compétence. Les dépenses sociales représentent plus de la moitié du budget du département, et l'annonce de l'augmentation de 2% du RSA se fait sans accorder de financements supplémentaires à cette collectivité.
Mme Patricia Schillinger, rapporteure. - Que pensez-vous de la proposition de faire payer les parents à l'avance ? Cela existe déjà dans certaines cantines scolaires.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Cela ne me choque pas.
M. François Grosdidier.- Nous avons souhaité le faire, mais la CAF nous en a empêché. Or cela permettrait d'avoir une meilleure gestion. Aujourd'hui, nous sommes obligés de faire du « surbooking » car nous savons qu'au final un certain nombre de parents ne mettront pas leurs enfants dans les structures mais, de ce fait, nous risquons de nous retrouver au-dessus du ratio réglementaire.
Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Chère collègue, je vous remercie pour ce travail.
Le rapport est adopté.