État, opérateurs, collectivités territoriales : le triple play gagnant du très haut débit

N° 364

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 février 2013

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois (1) sur l' action des collectivités locales dans le domaine de la couverture numérique du territoire (dispositions pertinentes des lois n° 2004-575 du 21 juin 2004, n° 2008-776 du 4 août 2008 (Titre III, Chapitre 1 ^er ) et n° 2009-1572 du 17 décembre 2009),

Par MM. Yves ROME et Pierre HÉRISSON,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. David Assouline, Président ; M. Philippe Bas, Mmes Claire-Lise Campion, Isabelle Debré, M. Claude Dilain, Mme Muguette Dini, MM. Ambroise Dupont, Gaëtan Gorce et Louis Nègre, Mme Isabelle Pasquet, Vice-Présidents ; Mme Corinne Bouchoux, MM. Luc Carvounas et Yann Gaillard, secrétaires ; M. Marcel-Pierre Cléach, Mme Cécile Cukierman, MM. Philippe Darniche, Mme Catherine Deroche, MM. Félix Desplan, Yves Détraigne, Pierre Frogier, Patrice Gélard, Mme Dominique Gillot, MM. Pierre Hérisson, Jean-Jacques Hyest, Claude Jeannerot, Philippe Kaltenbach, Marc Laménie, Jacques Legendre, Jean-Claude Lenoir, Jacques-Bernard Magner, Stéphane Mazars, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Jean-Claude Peyronnet, Gérard Roche, Yves Rome, Mme Laurence Rossignol et M. René Vandierendonck.

SYNTHÈSE

Fin 2012, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois a confié à Yves Rome et à Pierre Hérisson, la mission d'établir un bilan de l'application des dispositions organisant l'action des collectivités territoriales dans le domaine de la couverture numérique du territoire, en particulier en ce qui concerne le haut et très haut débit (THD).

Ce thème revêt une actualité toute particulière, au moment où le Gouvernement s'apprête à rendre publique sa « feuille de route » sur la mise en oeuvre de ce qui constituait un engagement du candidat François Hollande : doter d'ici à 2022 l'ensemble du pays d'un accès au très haut débit (THD). Comme les rapporteurs l'ont rappelé lors de la réunion tenue en commun le 20 février 2013 avec la commission du développement durable, un engagement de même nature avait déjà été pris par le Président Nicolas Sarkozy, qui avait quant à lui situé à l'horizon 2025 le terme de ce projet.

Or, en dépit des ambitions affichées par les pouvoirs publics, la France accuse dans ce domaine un sérieux retard par rapport à d'autres pays de l'Union européenne (elle occuperait le 23 ^ème rang sur 27 pour le taux de pénétration du THD), alors même qu'avec seulement 4 % de couverture globale, l'Europe est déjà positionnée loin derrière l'Asie (taux de 70 %) ou les États-Unis (11 %).

Ces résultats conduisent à s'interroger :

- sur la pertinence du dispositif législatif et réglementaire régissant l'action des opérateurs. Contraint par le « dogme concurrentiel » de l'Union européenne, le cadre mis en place par le régulateur, malgré les nuances qu'il a souhaité apporter, pose des problèmes d'efficacité et d'équité ;

- et  sur les grandes lignes d'un scénario du succès.

Les deux grands piliers de la régulation ont été pris en défaut :

- la séparation du territoire en deux grandes zones correspondant, la première, à la zone d'intérêts privés d'où l'investissement public était évincé de fait, la seconde à une zone d'intervention publique aux perspectives de rentabilité plus incertaines (premier pilier),

- la capacité à investir de l'écosystème des opérateurs, en ses équilibres du moment, de sorte que la nouvelle infrastructure soit effectivement déployée en 15 ans (deuxième pilier).

Ils ont abouti à une structure de marché qui n'est pas adaptée à la diffusion d'une innovation aussi radicale que le THD. La superposition d'un oligopole déséquilibré (celui des opérateurs privés) et d'un monopole contrarié (celui des collectivités territoriales) est inefficace et contrarie l'équité.

A défaut d'un basculement vers un investisseur intégré, le scénario du succès devra être écrit en trois chapitres : la formulation d'une politique technologique claire et ambitieuse ; l'instauration d'un cadre économique et financier cohérent avec l'objectif de la politique publique ; l'accomplissement par l'État de son rôle de coordination stratégique.

? La formulation d'une politique technologique claire et ambitieuse est indispensable pour écarter les risques de redondance des coûts et de concurrence technologique inégale. Elle suppose une rigoureuse planification des choix technologiques, en tenant compte d'un objectif prioritaire de rejoindre la « frontière technologique » qu'offre seule en l'état la « fibre pour tous ».

Les volets industriels et économiques du programme appellent une planification soignée afin d'élever le multiplicateur d'investissement et de maximiser les gains de productivité résultant de l'innovation.

? L'instauration d'un cadre économique et financier cohérent doit permettre de surmonter les handicaps subis par les investisseurs les plus disposés à investir.

Le monopole des réseaux d'initiative publique (RIP) doit être conforté par l'extinction du réseau concurrent là où les RIP se déploient ; l'inégalité de puissance commerciale des collectivités territoriales, qui ne sont « qu'opérateurs d'opérateurs » doit être compensée par une régulation susceptible d'augmenter l'effet d'entraînement de l'investissement public et son rendement ; les stratégies d'investissement des opérateurs privés doivent être mieux coordonnées ; les investisseurs de bonne foi doivent être gratifiés.

Par ailleurs, le besoin de financement du THD, qui est en partie incertain (de 20 à 37 milliards d'euros), doit être couvert avec une double préoccupation d'efficacité et d'équité.

Il faut doter le fonds d'aménagement numérique du territoire (FANT) d'une ressource pérenne et dynamique, tandis que ses interventions doivent être optimisées et respecter une vocation égalitaire : il faut impérativement s'assurer que les soutiens financiers et les incitations économiques créées par la régulation sont cohérents ; la péréquation doit être au centre du dispositif.

? L'État doit assurer sa fonction de coordination stratégique de l'innovation en instaurant les moyens d'une coopération équitable et efficace des investisseurs. Les collectivités territoriales qui doivent être mieux protégées (en particulier, il est indispensable qu'elles accèdent à une complète connaissance des réseaux) doivent être appelées à participer effectivement au pilotage du plan. Le Parlement, et notamment le Sénat, doit être à même d'exercer en continu sa fonction de « conseil de surveillance » de la politique d'équipement numérique.