V. QUELLES MARGES DE MANoeUVRE ?
La Commission du Livre blanc va se trouver devant des choix extrêmement importants puisque, comme le souligne la Cour des comptes, les marges de manoeuvre pour les prochaines années sont limitées car de nombreux engagements fermes ont été pris, qui rigidifient considérablement la dépense.
Commandes fermes passées sur les grands contrats d'armement
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Programme |
Volume cible |
dont commandes fermes |
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Avion A 400 M |
50 |
50 |
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Avion Rafale |
286 |
180 |
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Sous-marins Barracuda |
6 |
3 |
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Frégate FREMM |
11 |
11 |
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Missile Aster (FSAF; |
575 |
535 |
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Missile de croisière naval |
200 |
200 |
|
Hélicoptère NH 90 |
160 |
61 |
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Hélicoptère Tigre |
80 |
80 |
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Equipement FELIN |
22 588 |
22 588 |
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Blindé VBCI |
630 |
630 |
Source : direction générale de l'armement
En effet, le Premier président de la Cour des comptes constate que « la décision de réduire la croissance des dépenses par rapport aux prévisions a conduit à repousser au-delà de 2013 la livraison de certains matériels. Dans le cadre de la mise en place de la loi de programmation en 2009 et de l'importante réduction du format des armées qu'elle imposait, le ministère a été conduit à renégocier les principaux contrats d'équipement en cours. En contrepartie des réductions qu'il a obtenues, le ministère a passé principalement des commandes fermes. À la fin de l'année 2011, les crédits qui seront nécessaires pour couvrir les engagements pris s'élèvent à 45,2 milliards d'euros . Les années les plus concernées sont, en 2012 et 2013, et, dans une moindre mesure, 2014 et 2015. En conséquence, les dépenses de défense seront de plus en plus rigides. »
Pour traduire les choix opérationnels qui figureront dans la prochaine loi de programmation, quatre options sont possibles, dont la Cour met en évidence les limites.
La première est la renégociation des contrats d'armement . La Cour relève que les marges de manoeuvre relatives à ces contrats ont, pour l'essentiel, déjà été consommées à l'occasion de la renégociation de 2009. La réduction des volumes commandés a d'ores et déjà conduit à un fort renchérissement du coût unitaire des programmes, rendant cette opération peu rentable d'un point de vue financier . Au total, les négociations de 2009 ont porté sur 6,9 Md€ d'annulations dont a résulté 2,9 Md€ d'économies effectivement réalisées pour l'État, pour une forte diminution du volume des matériels livrés.
Ces renégociations ont également porté sur un report des livraisons qui entraînera des échéances supérieures à 10 Md€ par an entre 2016 et 2020. Cette bosse budgétaire est à mettre en regard des échéances pour les années 2012 à 2014, comprises entre 7 et 8 Md€.
Si de nouvelles négociations en vue de réduire les commandes étaient engagées, elles pourraient être encore moins rentables du point de vue financier.
La deuxième option ouverte est la mise en oeuvre d'achats dits « sur étagère », c'est-à-dire acheter des matériels déjà existants chez un industriel ou dans une armée étrangère. Les coûts peuvent être moins élevés par rapport aux programmes sur mesure, ce qui justifie que cette solution soit étudiée. Néanmoins, elle ne devrait concerner que les équipements non stratégiques. Elle aurait des conséquences sur l'industrie et sur l'emploi qui ne peuvent être négligées.
Une troisième option est la recherche d'économies via une plus grande mutualisation européenne , notamment dans le domaine de l'armement. Ses résultats sont cependant incertains et les effets éventuels ne se feront sentir qu'à long terme .
Enfin, une dernière option est une évolution du format des armées . Une telle décision présente des contraintes en matière de ressources humaines, compte tenu de la restructuration mise en oeuvre, qui se traduit par une suppression de 54 000 emplois entre 2009 et 2015.
La commission du Livre blanc va donc être confrontée à une véritable quadrature du cercle. Pour sa part, le groupe de travail de votre commission a envisagé neuf pistes permettant de rechercher des marges de manoeuvre dont certaines recoupent celles envisagées par la Cour des comptes.
1. Le nucléaire
Le candidat François Hollande a fait part de ses orientations en matière de défense dans son discours du 11 mars 2012 à Paris. Cette prise de position, confirmée depuis son élection, revient à sanctuariser le nucléaire de défense :
« D'ores et déjà, je veux réaffirmer deux orientations. La première, c'est la consolidation de notre dissuasion nucléaire. Elle est indissociable de notre sécurité et de notre statut international. Elle est, selon la formule, trop souvent employée mais juste, « l'assurance-vie » de notre pays, notamment face à la menace de la prolifération. Elle est dédiée à la défense de nos intérêts vitaux. Donc elle sanctuarise le territoire. Elle est l'arme de l'autonomie de nos choix. Dissuasion, siège permanent au Conseil de sécurité et capacité crédible de nous engager dans les crises : voilà l'articulation qui nous permet de parler fort et d'exprimer notre point de vue dans le concert des nations.
Je me suis rendu, il y a quelques semaines, à l'Ile Longue pour marquer cet engagement mais dire aussi combien je regarde avec respect les sentinelles et les garants de la sécurité suprême de notre Nation, ceux qui nous permettent, sans que nous le sachions tous, d'être toujours protégés. Le contexte international n'autorise aucune faiblesse. Nous ne devrons en aucune façon baisser la garde. Notre effort pour la paix dans le monde, pour le désarmement et pour la construction européenne va de pair avec notre volonté de préserver les intérêts vitaux de notre Nation. Je ne transigerai donc en rien ni n'abandonnerai aucune de nos prérogatives en ce domaine. Nous conserverons donc les deux composantes, aérienne et sous-marine, de notre dissuasion. »
La seconde orientation du futur président a été l'engagement d'assurer un niveau crédible de l'effort de défense de notre pays et à faire en sorte que la défense ne soit pas une « variable d'ajustement ».
Ces deux lignes directrices ont été constamment réaffirmées et, en dernier lieu, lors des interventions du Président de la République, les 13 et 14 juillet 2012, ainsi que du ministre de la Défense, M. Jean-Yves Le Drian.
Sur la question spécifique du nucléaire, notre commission a publié un rapport d'information sur l'avenir des forces nucléaires sous la coprésidence de Didier Boulaud et de Xavier Pintat. 23 ( * ) Les sénateurs membres du groupe de travail ont voulu poser le débat en des termes objectifs : combien cela coûte, pour quelle utilité militaire, quelle signification politique et quelles retombées économiques ? Quand devrons nous prendre les décisions pour réinvestir - sur quoi porteront-elles et quels en seront les coûts ?
Il est évident que la question ne pouvait être éludée, avec un secteur nucléaire militaire représentant 20 % des crédits d'investissement, plus de 20 % des crédits de R&D et 10 % du budget global de la Défense. De plus, au-delà de cette approche budgétaire, la question de l'adéquation de notre défense nucléaire à la menace réelle et de notre doctrine d'emploi doit être précisée.
Le présent rapport renvoie donc à ce rapport d'information.
2. Les normes
La question de notre autonomie par rapport aux normes doit être posée. Certes, l'interopérabilité, vitale pour agir en coalition, est essentielle. Nous pouvons néanmoins nous interroger sur le fait de nous voir imposer des normes technologiques maximum qui risquent de nous épuiser et d'avoir des conséquences sur nos choix capacitaires.
Il ne s'agit pas de concevoir une armée « à deux vitesses », mais un véritable « système de forces intégrées » qui, à budget inchangé, permettrait de conserver tout l'apport opérationnel de la haute technologie en le combinant à la nécessité de disposer de forces robustes et plus nombreuses, de bon niveau technologique, mais conçues à exigences et coûts contraints.
Il s'agirait de faire porter la réflexion sur ce qui est « tactiquement souhaitable », à la fois en fonction de la vocation propre de chaque engin et en fonction du système global de force que l'on veut créer.
Dans ce cadre, s'il est absolument nécessaire de préserver l'ambition de l'excellence technologique pour une partie des forces, la nécessité de conserver des formats minima impose d'équiper une partie des forces avec des équipements aux coûts volontairement maîtrisés. Dans le cas contraire, le nombre de nos Engins Principaux de Combat (EPC, qu'ils soient terrestres, navals ou aériens) ne peut que diminuer très rapidement. Nos armées seraient alors dotées du meilleur, mais dans des formats qui ne permettraient ni de faire face à la multiplicité des crises, ni de mettre au sol des volumes suffisants pour « contrôler le milieu », ce qui s'avère toujours finalement indispensable si l'on veut maîtriser un peu l'issue politique des conflits.
Il paraît à votre commission indispensable de creuser cette piste tout en préservant notre supériorité technologique car celle-ci est le gage de la protection accrue de nos soldats sur le terrain (c'est le concept de « blindage transparent ») 24 ( * ) Elle doit permettre, grâce aux moyens de commandement et à une meilleure circulation de l'information, d'agir en temps réflexe (et non différé, comme c'est le cas aujourd'hui). La capacité de réaction, donc d'initiative, facteur indispensable, notamment face à un adversaire léger insaisissable, en sera décuplé. Enfin, cette recherche de la supériorité technologique doit permettre d'offrir au combattant une plus grande et plus rapide capacité d'adaptation aux contingences spécifiques de l'engagement (terrain, ami, ennemi, météo....).
3. La maîtrise des programmes d'armement 25 ( * )
Notre commission ne méconnaît en aucune façon la complexité des programmes d'armement et l'évolution de technologies de rupture qui sont un apport capital à l'évolution des techniques dans le domaine militaire comme dans le domaine civil. L'exemple de l'A400M, où on a cru qu'il suffisait de militariser un avion et des compétences civiles, est là pour nous rappeler les difficultés.
Toutefois, la comparaison avec d'autres programmes internationaux et leurs dérapages en termes de délais comme de coûts (le F35 étant un exemple extrême) ne justifie en aucune façon nos propres errements. Une meilleure maîtrise de nos programmes d'armement est possible. Elle est sans doute l'une des voies permettant, à terme, de dégager des marges de manoeuvre.
Dans son rapport public annuel pour 2010 la Cour des comptes a examiné « La conduite des programmes d'armement ». Le constat de départ de la Cour est que « par rapport aux objectifs initialement retenus, les programmes d'armement considérés ont tous été affectés dans leur réalisation par des dérapages temporels et des dérives financières conduisant, in fine, à doter les forces armées plus tardivement de matériels moins nombreux et, parfois, aux capacités réduites par rapport aux spécifications retenues ». Les chiffres sont connus :
Évolution des prix unitaires (PU)
|
(M€) |
Quantité initiale |
Quantité actuelle |
Coût initial |
Coût actuel |
PU initial |
PU actuel |
A% du PU |
|
Rafale (avions de combat) |
320 |
286 |
39 073 |
40 690 |
122,1 |
142,3 |
16,5% |
|
Tigre (hélicoptères de combat) |
215 |
80 |
8 899 |
5 898 |
41,4 |
73,7 |
78,1% |
|
SNLE (sous-marin nucléaire lanceur d'engins) |
6 |
4 |
16 186 |
17 130 |
2 698 |
4 282 |
58,7% |
|
FREMM (frégate) |
17 |
11 |
9 105 |
7 818 |
535,6 |
710,7 |
32,7% |
|
Barracuda (sous-marin nucléaire d'attaque) |
6 |
6 |
8 562 |
8 718 |
1 427 |
1 453 |
2% |
|
VBCI (véhicule blindé) |
700 |
630 |
2 490 |
2 867 |
3,56 |
4,55 |
27,8% |
|
NH 90 (hélicoptère) |
220 |
160 |
8 787 |
7 759 |
39,9 |
48,5 |
21,4% |
Source DGA (Conditions économiques : janvier 2009)
La compression des dépenses étatiques, dans le contexte actuel de crise, doit conduire à une plus forte attention aux coûts des contrats et à leur exacte exécution dans le temps. On retrouve ici le problème de la maîtrise technologique. La recherche de l'excellence peut entraîner des effets pervers.
Les sur-spécifications, l'utilisation de technologies non matures, se traduisent par des délais qui font arriver les équipements trop tard dans un contexte stratégique qui a le plus souvent changé en profondeur. Des délais de dix à quinze ans entre l'expression initiale du besoin et l'arrivée dans les forces se retrouvent fréquemment.
Dans un contexte de coûts contraints, les choix actuels pour la gestion du triangle « coût-performance-délais » présentent des effets pervers majeurs : les délais réduisent la réactivité et la qualité contraint fortement la quantité.
Il n'est naturellement pas dans le propos de la commission de contester le fait que la technicité est un atout pour les forces armées occidentales ; elle assure notre supériorité en opération et notamment notre capacité à entrer en premier. Il ne faut pas pour autant que le primat de la performance technique pour la performance, la sur-spécification conduisent à priver les responsables militaires d'une part croissante de liberté d'action et d'efficacité globale. Or, ces logiques répondent parfois à des préoccupations très éloignées des finalités des armées.
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Une loi d'Augustine en France? La nature cyclique des dépenses d'équipement, conjuguée à une inflation des prix militaires et des révisions d'acquisitions, soulève une question déjà abordée aux Etats-Unis sous le nom de loi d'Augustine. La loi d'Augustine, du nom de l'ancien directeur de Lockheed Martin et ancien secrétaire de l'US Army dans les années 1970, Norman Augustine, désigne tout simplement l'augmentation non contrôlée du coût d'acquisition des systèmes d'armes alors que les budgets de défense suivent une tendance haussière moins rapide voire stable (en euros constants). Norman Augustine résumait cette situation dans le cas américain en déclarant que « le coût unitaire des produits aéronautiques militaires a crû à un rythme étonnant et intenable tout au long de l'histoire. Considérons l'exemple des avions tactiques. Comparant l'évolution du coût unitaire par rapport au temps, [...] nous observons que le coût d'un avion tactique a été multiplié en moyenne par 4 tous les dix ans. En extrapolant le budget de la défense selon les tendances de ce siècle, on découvre qu'en 2054 la courbe du coût d'un avion rejoindra celle du budget. Ainsi, au rythme actuel, le budget de la défense entier ne permettra d'acheter [en 2054] qu'un seul avion tactique ». Cette loi mérite d'être explorée et prise au sérieux dans le cas français . En effet, si les méthodes d'acquisition et l'évolution des coûts ne changent pas, il est probable que d'ici quelques années, le ministère de la Défense sera confronté à un choix cornélien d'avoir par exemple une frégate suréquipée comprenant les derniers développements technologiques, mais une seule. L'augmentation des coûts unitaires entraîne une fuite en avant budgétaire qui est en contradiction avec la contrainte budgétaire des Etats actuellement. Par conséquent, la logique comptable qui consiste à disposer de matériels de plus en plus coûteux en fonction de ressources disponibles de plus en plus rares s'opposera très vite à une logique militaire incompatible avec le fait de disposer seulement d'une frégate, même suréquipée . Plus fondamentalement, l'arbitrage qualité/quantité se pose avec acuité dans le domaine de la défense qui n'est pas un secteur comme les autres. Les budgets de défense en France, entre déni et déclin - Focus stratégique n°36 - IFRI - Martial Foucault - avril 2012 |
Pour reprendre une image utile du Général Vincent Desportes, il nous faut retrouver «l'esprit Logan ». Selon lui « sachant que les derniers 20% des spécificités des équipements ne trouvent jamais à s'employer et qu'elle correspondent généralement à 80% des délais et des coûts, « l'esprit Logan » voudrait que l'on se contente immédiatement des 80% essentiels à coût réduit plutôt que d'exiger 120% à coût élevés qui ne seront disponibles que dans 15 ans ». 26 ( * )
Les responsables de la défense vont en partie dans ce sens en soulignant qu'un militaire n'est pas un ingénieur qui se fait plaisir. Il faut donc rompre avec une « technologisation » excessive du discours stratégique. La technologie a permis la réduction du format, notamment par la mise en place de matériels polyvalents. Cette tendance a naturellement des limites : chaque nouvelle génération de système d'arme coûte en moyenne 10 fois plus cher que la précédente. En estimant à un facteur 2 l'amélioration de l'efficacité, on aboutit à un résultat paradoxal : à budget constant, les forces alignées sont divisées par cinq. Notre pays connaît ce phénomène. Le risque est d'aboutir à une armée « échantillonnaire » dotée de quelques capacités dans chacun des secteurs concernés.
Une nouvelle façon de « penser » les programmes d'armement c'est développer une meilleure synergie entre les trois acteurs clefs que sont la DGA, les industriels et les états-majors, ce qui permettra une meilleure analyse fonctionnelle donc une meilleure compréhension du besoin par tous, une meilleure analyse des valeurs donc une limitation drastique des sur-spécifications et, au final, une gestion plus souple des programmes afin de briser l'immobilisme naturellement produit par la signature de tout contrat, du fait des implications du code des marchés public.
Cette nouvelle façon de travailler doit permettre :
• de réduire les coûts dans une démarche globale de rationalisation -dans la conception initiale comme dans le soutien ultérieur- respectant le principe de juste suffisance technologique et de maîtrise des coûts de possession ;
• d'accroître la cohérence en particulier avec un architecte industriel unique qui veille à l'interconnexion et à l'intégration des nouveaux équipements.
La commission du Livre blanc devrait veiller à ce que les recommandations de la Cour des comptes en 2012 aient bien été prises en compte.
Le rapport d'information sur les capacités industrielles militaires critiques traite en partie de ces questions.
4. La relocalisation géographique
Dans son rapport sur l'évolution du contexte stratégique, la commission s'était penchée sur la notion d'arc de crise qui définit, dans le Livre blanc de 2008 le champ géographique de nos intérêts et de nos interventions éventuelles.
Le Livre blanc définissait un arc de crise allant de la Mauritanie au Pakistan. La pertinence de ce concept géographique demeure : cette zone constitue un espace de risque stratégique et de fragilité structurelle autour duquel la réflexion en matière de défense et de sécurité doit continuer à se positionner.
La notion d'arc de crise, aussi pratique soit-elle, intellectuellement parlant, recoupe naturellement des situations extrêmement diverses et il est évident que cette zone ne doit pas s'appréhender selon une clé de lecture arabo-musulmane.
Afin de tenir compte de cette diversité, on a pu, sémantiquement parlant, proposer le concept « d'aires d'investissements stratégiques majeurs ».
Ce changement sémantique permet d'infléchir et de prolonger l'arc de crise vers l'Est en passant par les détroits de Malacca, jusqu'à la mer de Chine. Il permet également d'inclure les nouveaux territoires de communication, comme le passage par l'Arctique.
En fait ce concept permet de dépasser la notion géographique de l'arc de crise pour mieux hiérarchiser nos intérêts en distinguant :
• nos intérêts relevant de la contigüité géographique : les Balkans, le pourtour méditerranéen qui constituent « l'arrière-cour » des européens, une zone où leur responsabilité directe est engagée ;
L'Afrique sub-saharienne, la zone sahélienne, l'Afrique de l'Ouest où l'implantation de bases terroristes, l'importance de nos intérêts économiques et l'importance des communautés françaises peuvent conduire à des interventions directes ;
L'Afrique des accords de défense et de partenariat qui correspond largement à la définition précédente ;
• la sécurisation des voies d'approvisionnement stratégiques (détroits, canaux) qui incluse la lutte contre la piraterie ;
• la sécurisation des ressources de tout type de nos zones économiques exclusives.
On remarquera que, dans les quatre premières de ces aires d'investissements stratégiques majeurs, les intérêts français sont quasi totalement les mêmes que ceux d'autres nations en particulier européennes.
La sécurité, la stabilité et la paix de l'arrière-cour européenne concernent les 27 pays membres de l'Union européenne. Avec la Méditerranée ces zones sont celles que les Etats-Unis nous demandent de prendre en charge et pour lesquelles ils ne sont plus disposés qu'à apporter un appui voire, dans le meilleur des cas, un « leadership from behind ».
La menace terroriste dans le Sahel, l'existence de communauté de ressortissants européens, les intérêts économiques, la vocation africaine de l'aide au développement européen constituent des intérêts partagés des Européens, tout au moins des principales nations de l'Union européenne. Rappelons que le programme RECAMP est désormais européen.
Il en va de même de la sécurisation des voies d'approvisionnement dont l'ensemble de l'Europe dépend. Du reste, l'opération Atalanta de lutte contre la piraterie montre cette prise de conscience des intérêts communs et, en conséquence du partage du fardeau.
Pour ces quatre aires, une coopération et un partage des tâches ou, au moins, des financements devront être recherchés à l'avenir avec nos partenaires.
La contrepartie logique d'une réelle prise en charge de la sécurité de l'Europe, telle que nous le demandent nos alliés américains, serait une délégation d'action aux Etats-Unis dans d'autres zones, en particulier en Asie-Pacifique-Océan indien.
Par contre, au niveau national, nos intérêts dans les DOM-COM, dont les ZEE, seront à l'avenir des atouts précieux de notre puissance et de nos ressources. Un effort très insuffisant est fait aujourd'hui. La récente mission de la commission en Australie et Nouvelle-Calédonie fait craindre une baisse sévère des moyens affectés au contrôle de ces zones (pour simplifier : pour assurer les missions de l'action de l'Etat en mer). Votre commission pense au contraire qu'il faut se donner les moyens de souveraineté dans ces zones. (voir le rapport d'information sur la maritimisation 27 ( * ) ).
5. L'Europe de la Défense, la mutualisation : Smart Defense ? Pooling and sharing ?
L'Europe est en panne, en hibernation, comme le dit le chef d'état-major des armées, l'amiral Guillaud. Encore précise t-il qu'il s'agit d'une vision optimiste car on peut sortir de l'hibernation.
La relance de l'Europe de la Défense, la constitution d'un « pilier européen », devait être le pendant, sinon la contrepartie, de la réintégration pleine et entière de la France dans l'OTAN. Il n'en a rien été et, après une présidence française de l'Union européenne volontariste pendant un semestre, la panne de l'Europe s'est installée durablement. Il est vrai que le blocage qui vient quasi systématiquement du Royaume-Uni complique les choses.
Les mutualisations sont indiscutablement une voie permettant, à terme (compte tenu des programmes en cours et de leur durée de vie), d'importantes économies. Des exemples de mutualisations réussies existent, notamment en matière de formation ou de transport aérien (EATC). Elles sont donc possibles sous réserve d'un certain nombre de conditions préalables.
La première est bien sûr la confiance qui repose sur une communauté de vues et la convergence, voire la confusion des analyses stratégiques . On peut accepter de dépendre d'un autre si nos intérêts sont exactement les mêmes.
La seconde question à se poser est de savoir par rapport à qui l'on souhaite être indépendant, ou, en creux, quel degré de dépendance accepte-t-on d'avoir et vis-à-vis de qui.
Car, mutualisation et partage capacitaire impliquent, de facto, des abandons de souveraineté sur un outil par essence régalien. Ils signifient qu'un Etat n'a plus la totalité du spectre des moyens d'intervention et qu'il sera par la suite dépendant d'un ou de plusieurs autres pays dont rien ne dit qu'ils partageront toujours les mêmes objectifs de politique étrangère ou la même appréciation des objectifs militaires à atteindre pour une intervention donnée.
Cette situation de dépendance mutuelle est déjà acceptée par bon nombre d'Etats européens qui, à dire vrai, ont abdiqué la volonté de se défendre et qui s'en remettent à l'OTAN et surtout aux Etats-Unis. A force de renoncements, ces pays n'ont plus les moyens de se défendre. En Europe, seuls la France, le Royaume-Uni ont encore la capacité d'agir selon leur volonté nationale pour des opérations d'envergure limitée.
Encore faut-il distinguer entre mutualisation et partage.
La mutualisation (pooling) n'attente pas à la souveraineté, mais elle en limite singulièrement l'exercice .
• Elle
amoindrie l'autonomie
,
car les moyens mutualisés ne peuvent, que pour une part
qui risque d'être faible, être scindés ou être
présents simultanément en deux endroits géographiques
différents.
• Elle ouvre des possibilités de conflit entre
Etats contributeurs quant au moment, à la durée, à la
zone géographique observée, etc., lors d'opérations.
Il faut donc avoir bien pesé les conséquences de tels accords entre Etats. Si cela semble complexe entre deux pays, la difficulté ira croissante si davantage de nations sont impliquées dans ces arrangements.
Le partage de capacités opérationnelles (sharing) repose pour sa part sur l'idée qu'une nation détient une capacité diminuée, ou ne la détient plus du tout, s'en remettant à une autre ou à un ensemble d'autres nations pour la compléter ou y suppléer.
•
Elle est plus lourde et
handicapante que la précédente option
,
car elle
conduit à des abandons capacitaires.
• Poussée à son extrême, cette
option reviendrait à
spécialiser certains Etats
dans telle ou telle capacité. Cette option n'est viable que
s'il existait une défense et une armée européenne capables
d'agir pour défendre des intérêts communs.
De telles idées ne pourraient trouver leur sens que par l'existence d'un pouvoir exécutif commun entre des Etats consentant des abandons concertés. Ce concept oblige les Etats à un accord parfait et irrémédiable en termes de politique étrangère et d'intérêts à défendre.
Ces notions paraissent évidentes pour des pays qui ont renoncé à leur défense et qui n'ont souvent pas la taille critique et les finances qui leur permettraient une autonomie. Elles se posent de manière singulièrement différente pour la France ainsi que pour le Royaume-Uni. Encore que, pour ce dernier, faut-il tenir compte de son lien privilégié avec les Etats-Unis qui demeure extrêmement fort.
Pour la France, le SGDSN, M. Francis Delon, rappelait dans une interview récente que le premier enjeu structurant pour notre politique de défense était de placer le principe du maintien de notre autonomie stratégique au coeur de celle-ci puisqu'elle en constitue la ligne directrice .
Disons clairement que si l'autonomie stratégique est le coeur de notre politique de défense, on ne mutualise que ce qui n'engage pas le positionnement stratégique du pays. C'est par exemple le cas sur les avions de transport.
La meilleure mutualisation c'est de choisir des produits identiques avec des calendriers identiques et une volonté politique d'investir en commun. C'est ce que nous tentons de réaliser avec le Royaume-Uni et les traités de Lancaster House qui pourraient, à long terme, en cas de succès, aboutir à une dépendance commune, voire à une défense commune.
Un Etat affichant des ambitions mondiales, ou même régionales, peut difficilement s'accommoder d'une telle politique de moyens militaires. Une réflexion politique paraît dans ce domaine impérative. Cela pose clairement la question de notre niveau d'ambition.
6. La diminution des formats
Depuis la professionnalisation, la tendance des lois de programmation budgétaire et des Livre blancs est celle de la réduction des formats sous l'effet conjugué de la diminution des budgets affectés aux forces (hors nucléaire) et de l'accroissement du coût des équipements majeurs (l'inflation militaire) .
Cela est particulièrement clair dans l'actuel Livre blanc et sa LPM. Nous avons échangé une baisse des effectifs (- 54 000) contre la modernisation des équipements et l'assurance de maintenir l'investissement dans les capacités à un niveau élevé. Les économies issues de la réorganisation (vente de l'immobilier de défense et des fréquences) étant reversées intégralement au travers du CAS à l'investissement. Par ailleurs, engagement était pris de revaloriser la condition militaire.
Si nous restons sur les mêmes logiques de recherche permanente des meilleures capacités technologiques pour l'ensemble de nos parcs et flottes, la contraction des formats va donc se poursuivre inexorablement.
Depuis des décennies, avec en particulier les 2 grandes contractions de 1996 et 2008, nous assistons à un processus clair : les formats rattrapent toujours, à la baisse, les volumes d'équipements que nous pouvons financer.
Or, ceux-là diminuent sans cesse, entraînant les formats dans une spirale descendante, les armées vers leur inefficacité globale et la France vers la diminution de son poids stratégique.
La situation est véritablement préoccupante pour les forces conventionnelles. L'Etat tend à conserver les outils essentiels de souveraineté, nucléaire et renseignement en particulier, dont les coûts viennent d'autant compresser la part allouée aux autres équipements. Le coût de la DAMB, très sous- évalué d'ailleurs puisque nous espérons pouvoir contribuer par des briques en nature au projet de l'OTAN, auquel la France doit participer va encore grever les budgets et restreindre d'autant la capacité d'équipement des forces d'action/projection.
Le risque auquel nous devons faire face serait celui de ne pouvoir faire porter l'effort que sur les équipements conventionnels, une fois sanctuarisés les domaines cités ci-dessus.
En caricaturant on pourrait dire que l'Etat devra bientôt choisir entre capacités de dissuasion et capacités d'action .
7. Le recours à des supplétifs ou la coopération de défense
Notre format de forces et les capacités techniques de nos armes nous permettent d'emporter la décision très rapidement grâce à notre supériorité technologique. La durée des interventions permettant une victoire tactique est très réduite dans le temps. La décision a été emportée en quelques semaines dans les conflits en Irak ou en Afghanistan.
Une fois cette bataille gagnée, nous rentrons immédiatement dans un conflit asymétrique où l'empreinte au sol est indispensable. Or le volume de nos forces ne permet pas cette empreinte, seule susceptible de créer de la sécurité et de permettre les conditions de la paix, compris en termes de développement. Le maillage du terrain par des forces de sécurité militaires, policières, de gendarmerie, est clairement hors de portée des armées occidentales.
Or, sans ce maillage, il ne peut y avoir de sécurité, laquelle est le gage pour remplir les objectifs politiques de l'intervention et, in fine, le succès stratégique.
Il ne s'agit pas par le recours à des supplétifs ou par l'encadrement de troupes locales de faire faire la guerre par d'autres. Il est patent que ces troupes n'apporteront jamais la fiabilité et la discipline de soldats entraînés et instruits dans les valeurs de la France, respectueux des lois nationales et internationales, des conventions de Genève et de nos codes éthiques. La confusion des responsabilités sur le terrain doit impérativement être évitée.
Cela étant, après les expériences de l'Irak, de l'Afghanistan, de la Libye, nous ne pouvons que constater la nécessité de s'appuyer sur des alliés locaux pour gérer la crise à leur niveau. On voit bien que la difficulté actuelle au Mali est d'aboutir à une intervention sous responsabilité régionale de la CEDEAO et de l'Union africaine. Or il est très vraisemblable que la brigade des « forces en attente » n'est pas techniquement en mesure d'agir efficacement.
Le prochain Livre blanc doit se pencher avec une très grande attention sur le développement de nos coopérations structurelles (sous l'égide de la DCSD) et opérationnelles (sous la responsabilité de l'EMA et de sa direction de la coopération internationale). Une réflexion dans ce domaine constitue une indéniable piste pour la gestion et la prévention des crises à venir.
On rappellera ici les moyens dérisoires au regard des besoins.
Le budget de la DCSD est de 86 millions d'euros sur le P105 dont 51 M€ sur le titre II, rémunération des experts. 34,8 M€ restent donc pour financer les actions.
Il faudrait y ajouter 6 M€ provenant du P209 (mondialisation) pour la rémunération d'experts techniques internationaux et des crédits du fond de secours pour la sortie de crise.
C'est dire combien il est indispensable de trouver des partenaires et des financements complémentaires.
Compte tenu de cette relative pénurie budgétaire, la DCSD a déterminé des priorités dans ses missions :
• les grands enjeux de sécurité (criminalité organisée, terrorisme, piraterie....) ;
• le Conseil de haut niveau en mettant des experts auprès des ministres ou des CEM ;
• l'accompagnement de contrats d'équipement ;
• la formation ;
• l'enseignement du français.
Les actions concernant le soutien logistique et l'aide directe dépendent des reliquats budgétaires éventuels.
La même indigence budgétaire se retrouve au niveau de la coopération opérationnelle.
Pourtant, avec ces moyens très limités, le bilan de la coopération est remarquable. Il ne suffit cependant pas, dans la perspective qui est la nôtre, d'une articulation efficace entre des armées modernes, à la pointe de la technologie, qui peuvent emporter rapidement la décision, et des armées locales qui peuvent et doivent contribuer, par leur empreinte au sol et leur connaissance du milieu, à transformer la victoire tactique en succès stratégique et politique.
8. Le recours aux forces spéciales et au renseignement
Votre commission souhaite enfin évoquer la tendance du « recours salvateur » aux forces spéciales et au renseignement comme solutions d'avenirs. Les annonces faites par le Pentagone pour le format futur des forces américaines mettent l'accent sur le développement de ces deux axes, tirant les conséquences des conflits récents.
Cette approche connaît des limites.
S'agissant des forces spéciales, la force de ces unités est justement de pouvoir exécuter, en complément d'actions classiques, des opérations spéciales pour lesquelles elles ont été sélectionnées et entraînées. Elles n'ont pas vocation à se substituer à des unités plus classiques. Il y aurait, en effet, un risque, en élargissant leur domaine de compétences et donc leur polyvalence, à leur faire perdre leur spécificité et leur excellence. Enfin, un accroissement excessif de leur volume poserait rapidement un problème de qualité. Les forces spéciales sont conçues pour des opérations de va-et-vient. Elles s'épuisent à des opérations de longue durée.
Le développement des fonctions connaissance-anticipation doit par contre être encouragé, d'autant que, comme le rappelle la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution de la LPM, les objectifs fixés n'ont pas été tenus. En particulier, le doublement financier en faveur du spatial n'a pas eu lieu. Or, outre le fait que cette fonction stratégique était une innovation du Livre blanc, sa maîtrise est l'une des conditions importantes de notre autonomie stratégique.
Votre commission a publié un rapport d'information 28 ( * ) sur la réforme de la fonction anticipation. Il faut néanmoins veiller aux effets d'exclusion que peut entraîner une trop forte focalisation sur les outils de renseignement.
9. La réforme de la réserve
Notre outil est performant et cohérent mais limité en capacité à durer faute d'une réserve suffisante en personnel et en moyens disponibles.
La réserve est un élément extrêmement important dans la situation de pénurie actuelle. Une réflexion est extrêmement nécessaire dans ce domaine. 29 ( * )
Pour faire face aux crises, en particulier sur le territoire national, deux ressources semblent insuffisamment exploitées : la réserve disponible et la réserve opérationnelle.
La première est constituée d'anciens militaires professionnels qui restent soumis pendant cinq ans, au terme de leur service actif, à une obligation de disponibilité. Rappelables par décret, ils peuvent fournir en quelques jours un renfort de plusieurs milliers d'hommes et de femmes expérimentés, directement utilisables dans leurs précédentes fonctions de spécialistes ou de combattants. Encore faut-il que leur gestion et leur affectation soient organisées, contrôlées et testées au cours d'exercices réguliers. Ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.
La seconde ressource repose sur le volontariat : la réserve opérationnelle fournit aux armées des renforts en personnel et les alimente en spécialistes qui leur font défaut. Cette réserve reste toutefois peu employée et gagnerait sans doute à être réorientée majoritairement vers la sécurité du territoire, au prix d'une augmentation de ses effectifs et d'une décentralisation complète de sa gestion à l'échelon régional.
Le principal intérêt des réserves est de permettre, lorsque les armées sont fortement sollicitées par des opérations majeures ou des engagements multiples, de tenir dans la durée. De ce point de vue, les réservistes seront d'autant plus importants que le format des armées se réduit, ce qui est évidemment le cas depuis 2008.
Afin de professionnaliser la réserve opérationnelle, il convient de mieux identifier les réservistes pour mieux gérer les compétences disponibles. Cette information passe par une meilleure identification des réservistes, au sein de chaque réserve, au moment du recrutement.
Parallèlement, une réflexion doit être approfondie sur les besoins réels des forces d'active, sur l'identification des emplois susceptibles d'être occupés par les réservistes et sur les coûts de gestion des réservistes. La doctrine d'emploi des réservistes opérationnels doit être révisé au regard de l'évolution du format des armées. Cette doctrine devrait indiquer -selon les scénarios de crise sur le territoire national ou selon les engagements multiples en opérations extérieures- combien de réservistes seraient nécessaires et pour quelle mission.
Le format des réserves militaires est aujourd'hui très théoriquement fondé sur les contrats opérationnels. La construction des cibles par les différentes armées intègre avant tout les effectifs passés, les capacités d'encadrement par les militaires d'active, les besoins en matière de lissage de l'activité et les contraintes budgétaires. Il a jusqu'à présent favorisé les effectifs au détriment de la durée de service des effectifs.
Une professionnalisation des réservistes opérationnels devrait conduire à réduire le rythme de la montée en puissance des effectifs pour accroître la durée moyenne des activités. Cette mesure pourrait passer par une réduction de la proportion des contrats de faible durée. Elle permettrait de dégager des marges de manoeuvre pour étoffer les programmes d'activité qui prévoient entre 20 et 30 jours, de façon à ce que la situation soit plus satisfaisante pour les réservistes motivés et le retour sur investissement en termes de formation et de coût plus élevé pour les armées.
L'élaboration de cette doctrine d'emploi devrait permettre l'intégration des réserves dans les différentes planifications et dans les exercices d'entraînement, afin que le dispositif soit pleinement opérationnel.
L'utilisation des réserves à des fins opérationnelles sera d'autant plus performante que leur mode de fonctionnement en période normale sera efficace.
De ce point de vue, on ne peut que constater le caractère ambigu du contrat passé entre le réserviste et les armées, ambiguïté quant aux obligations réciproques des deux parties, ambiguïté quant au statut de l'employeur qui sans être partie au contrat s'y trouve de fait engagé.
Il est inquiétant de voir tant de volontaires cacher leur appartenance à la réserve. D'une part, parce qu'ils devraient pouvoir en être ouvertement fiers, il est pour le moins anormal qu'il faille se cacher pour servir son pays, d'autre part, parce que cette situation de clandestinité jette un doute sur l'efficacité du dispositif.
C'est pourquoi, il convient d'engager une réflexion juridique sur la nature du contrat d'engagement à servir dans la réserve afin d'explorer, d'une part, l'idée d'un contrat tripartite de temps partiel fondé sur la polyactivité et, d'autre part, l'idée d'offrir aux réservistes différents types de contrats correspondant à différents types d'engagement.
Les entreprises, en tant qu'employeurs de réservistes, constituent un élément central du dispositif. Conscientes que la qualité et les performances de nos réserves dépendront de la qualité des relations que les différentes réserves sauront nouer avec les employeurs, le groupe de travail estime que des actions doivent être menées pour valoriser les entreprises qui emploient des réservistes.
Afin de faciliter l'engagement dans la réserve, la gestion quotidienne des réservistes doit être améliorée. En effet, la lourdeur des procédures, ainsi que les à-coups budgétaires sur les crédits de la réserve ont un impact négatif sur la fidélisation des réservistes et leur entraînement. Parallèlement à la pleine intégration des réservistes en matière d'emploi, une gestion différenciée des réservistes pour le règlement des formalités administratives, permettrait d'apporter des accommodements raisonnables aux règles en vigueur pour le personnel d'active, qui ne sont pas toujours adaptées à un personnel intermittent.
Cette réflexion générale sur les améliorations nécessaires en termes juridique ou de gestion devrait également porter sur quelques pistes concrètes et innovantes comme, par exemple, de regrouper les compétences en matière de franchissement et de les confier totalement à un régiment de réserve ou encore le sous-emploi des officiers de réserve spécialistes d'état-major (ORSEM) qui trouveraient à être utilement employés en renfort des états-majors interarmées de zone de défense et de sécurité pour planifier l'emploi des moyens militaires régionaux, notamment ceux à base de réservistes.
10. Préserver les moyens de la formation
Le rapport de la Cour des comptes souligne également l'un des effets négatifs des contraintes financières qui ont conduit les responsables à retenir un niveau d'entraînement et d'activité des forces en retrait par rapport aux objectifs de la LPM.
Les opérations extérieures ont également contribué à ce retrait qui arrive à un point préoccupant, risquant de mettre en péril la capacité opérationnelle de nos forces armées.
Toutefois la Cour fait remarquer que les armées ont pu garantir un niveau d'entraînement adéquat aux unités devant partir en opérations à court terme, ce qui, selon elle, conduit à relâcher l'effort pour les forces dont la projection n'est pas prévue à court terme. Cette remarque est pertinente mais doit être nuancée par le fait qu'une très grande partie de nos forces, en particulier pour l'armée de terre, a fait l'objet de rotations en Afghanistan, permettant ainsi une préparation opérationnelle efficace.
Avant d'aborder la question du maintien d'un entraînement exigeant en l'absence de grandes opérations extérieures - situation que les forces armées vont connaître dès 2013 avec le retrait d'Afghanistan - votre groupe de travail partage l'inquiétude de la Cour des comptes sur le niveau insuffisant d'entraînement par rapport aux objectifs de la LPM. En renvoyant aux analyses de la Cour (rapport p.66 et suivantes) on se bornera à constater avec elle que :
• l'objectif de 150 jours d'activité par an dans l'armée de terre est hors d'atteinte. L'objectif révisé à 120 jours n'a même pas été réalisé. « Le niveau d'activité, qui a certes augmenté en passant de 105 jours en 2009 à 119 jours en 2010, connaît une nouvelle diminution depuis lors avec 117 jours en 2011 et une prévision de 111 jours pour 2012 et 105 jours pour 2013, ce qui risque d'altérer la capacité opérationnelle des forces. » ;
• la Marine nationale ne parvient pas à tenir totalement l'objectif de 100 jours de mer par an. Ils s'élèvent à 91 jours en 2010 et 92 jours en 2011 pour un objectif revu à la baisse à 90 jours. Les heures de vol des pilotes de chasse de l'aéronavale sont conformes aux objectifs de la LPM mais cette situation tient au très fort niveau d'activité lié aux opérations en Libye ;
• l'armée de l'air connaît un déficit d'heures de vol, posant problème pour le maintien de certaines compétences. La situation est particulièrement préoccupante pour les pilotes de transport qui ont eu un niveau d'activité de 287 heures pour un objectif de 400 et pour les pilotes d'hélicoptères qui en ont fait 170 pour un objectif de 200. Le niveau d'activité des piquets de chasse est quant à lui satisfaisant. Il faut toutefois noter l'impact des opérations en Libye sur la formation des pilotes les plus jeunes.
Votre groupe de travail s'est particulièrement intéressé au dispositif de préparation opérationnelle des forces terrestres qui seront, en volume tout au moins, les principales concernées par le retrait d'Afghanistan.
Depuis avril 2011, le cycle de programmation des forces terrestres a évolué, passant de quatre à cinq temps. Le temps de projection étant amené à diminuer - peut être pour une période temporaire - le défi sera de maintenir le niveau de compétence opérationnelle des forces. L'expérience opérationnelle diminuant la part de la préparation opérationnelle spécifique, c'est-à-dire liée aux conditions particulières du théâtre ou de l'activité faisant l'objet de la projection, va diminuer. Ce rééquilibrage se fera au profit de la préparation opérationnelle générique 30 ( * ) , celle qui prépare à « une guerre ».
Cette préparation est un atout très important des armées françaises. Sous la pression de la nécessité et des contraintes budgétaires, elle a été abandonnée par nos alliés britanniques qui ont tout concentré sur la préparation spécifique aux théâtres irakiens et afghans. C'est cette préparation générique qui a permis à l'ALAT d'intervenir avec une pleine efficacité en Libye, notamment pour les missions de nuit alors que les hélicoptères britanniques ne pouvaient les accompagner pour ce type de mission pour lesquelles leurs équipages n'avaient pas été entraînés.
Il faudra donc veiller avec une particulière attention à ce que les moyens nécessaires à la poursuite de ces préparations soient maintenus. Il serait erroné en effet de penser que moins d'OPEX va entraîner moins de besoin de formation et qu'il serait donc possible de consacrer moins de ressources à l'activité des troupes.
Améliorer l'instruction en entraînement tactique en métropole suppose de pouvoir faire travailler nos unités sur des exercices intéressants, d'avoir les moyens nécessaires et les indemnités des services en campagne, qui sont théoriquement de 26 jours par an, mais qui, relevant du titre II, peuvent être affectées par la régulation budgétaire. Une vigilance particulière sera nécessaire pour les maintenir, voire les augmenter.
Si la réduction des OPEX se confirme, il est essentiel de maintenir rythme et intérêt des activités (avec matériels majeurs, à l'étranger et OM...) pour que nos hommes restent dans nos rangs et continuent à éprouver de l'intérêt pour le métier militaire. Il faudra, en particulier, revaloriser les missions de courte durée (Antilles, Guyane, Djibouti, Émirats arabes unis etc.). S'agissant par exemple de la Guyane, les récents événements dramatiques montrent que la lutte contre l'orpaillage clandestin supposerait de disposer de moyens supplémentaires.
En conclusion , votre groupe de travail rappelle les propos du chef d'état-major des armées qui disait, lors de son audition budgétaire en octobre dernier devant notre commission : « donnez-moi le niveau d'ambition politique et nous pourrons en déduire les moyens nécessaires ». Cela nous renvoie à nos responsabilités de décideurs politiques tant au niveau de l'exécutif que du législatif. Le présent rapport est parti du principe que notre niveau d'ambition était inchangé. C'est indiscutablement au chef des armées et au gouvernement de déterminer ce niveau d'ambition et de le proposer à la représentation nationale. C'est ce qui va être fait dans les mois qui viennent au travers du Livre blanc et de la loi de programmation militaire. Notre conviction, qui ressort des travaux que nous avons menés, est qu'à ambition inchangée, nous faisons face aujourd'hui à la quadrature du cercle.
* 23 L'avenir des forces nucléaires françaises - Rapport d'information n° 668 (2011-2012) du 12 juillet 2012 - par MM. Didier BOULAUD , Xavier PINTAT , Jean-Pierre CHEVÈNEMENT , Mmes Michelle DEMESSINE , Josette DURRIEU , MM. Jacques GAUTIER , Alain GOURNAC , Gérard LARCHER et Bernard PIRAS
* 24 Le concept de « blindage transparent » : on ne s'arrête pas à la protection physique proche mais à la protection face à un danger plus lointain grâce à l'efficacité des armes, des moyens optroniques et du renseignement de contact.
* 25 Voir aussi Les capacités militaires industrielles critiques - rapport d'information n° 634 (2011-2012) du 4 juillet 2012 - par MM. Daniel REINER, Yves POZZO di BORGO, Jacques GAUTIER, Alain GOURNAC, Gérard LARCHER, Rachel MAZUIR, Jean-Claude PEYRONNET et Gilbert ROGER
* 26 On observera néanmoins qu'une limite de l'effet Logan réside dans la faible résilience de nos démocraties aux pertes et l'impératif d'éviter les dommages collatéraux, pour des raisons à la fois éthiques (nos valeurs) et pratiques (gagner la bataille des perception).. Ceci pousse à des actions toujours plus précises et au renforcement de la protection de nos forces. Cette dynamique entraîne toujours plus de technologie.
* 27 Rapport d'information n° 674 (2011-2012)
* 28 La fonction « anticipation stratégique » : quel renforcement depuis le Livre blanc ? Rapport d'information n° 585 (2010-2011) du 8 juin 2011 - par M. Robert Del PICCHIA
* 29 Pour une réserve de sécurité nationale Rapport d'information n° 174 (2010-2011) du 14 décembre 2010 - par M. Michel BOUTANT et Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM
* 30 La préparation opérationnelle générique repose sur :
- la formation initiale (savoir-faire, savoir être, savoir individuels)
- l'acquisition et la conservation des savoir-faire propres aux missions communes à tous les soldats
- L'acquisition et la conservation des savoir-faire métier (artilleur, fantassin, cavalier...) se déroulant d'abord en garnison puis en centres spécialisés (qui permettent un entraînement interarmes).
Cette préparation générique correspond au scénario H3 (engagement majeur de 30 000 hommes au sein d'une coalition). Elle correspond au « fond de sac » de base des unités de l'armée de terre.