B. LES VOIES DE PROGRÈS POUR AMÉLIORER L'ACCOMPAGNEMENT VERS L'EMPLOI
1. Mieux différencier le suivi en fonction de la distance à l'emploi
a) Les trois parcours actuels
Une des pistes pour améliorer l'accompagnement consiste dans une plus grande segmentation des demandeurs d'emploi, qui permettrait de concentrer les moyens sur ceux qui en ont le plus besoin.
Actuellement, Pôle emploi ne propose aux demandeurs d'emploi qui recherchent un emploi salarié que deux niveaux de suivi :
- le parcours « Appui » , qui concerne environ 70 % des demandeurs d'emploi : c'est le parcours de droit commun qui s'adresse aux demandeurs d'emploi comportant le moins de risque de chômage de longue durée ; le socle de l'offre de services consiste en un entretien mensuel avec un conseiller à partir du quatrième mois, dans le cadre du suivi mensuel personnalisé (SMP) ;
- le parcours « Accompagnement » , qui concerne 30 % environ des demandeurs d'emploi : il s'adresse aux demandeurs d'emploi plus éloignés du marché du travail ; la prescription de ce parcours peut intervenir dès le premier mois de la prise en charge et est plus particulièrement envisagée à partir du sixième mois dans le chômage ; il donne accès à des prestations de suivi intensif, comportant pour la plupart un contact plus fréquent avec un conseiller personnel et un appui renforcé en matière de prospection d'offres d'emploi ; le parcours peut être réalisé en interne par Pôle emploi ou être confié à un cotraitant (pour les jeunes non qualifiés et les travailleurs handicapés) ou à un sous-traitant (programmes « Trajectoire emploi » par exemple).
La répartition entre ces deux parcours repose sur la distance à l'emploi diagnostiquée au cours de l'EID.
Dans le cadre de ces parcours, Pôle emploi peut proposer au demandeur d'emploi différentes prestations internes (ateliers de conseils en recherche d'emploi, bilan de compétence, Pops, etc.) ou externes (formation, validation des acquis de l'expérience, etc.). Il peut aussi mobiliser diverses aides à l'emploi , notamment des aides à la mobilité (pour se rendre à un entretien d'embauche ou pour se rendre sur le lieu de travail) et des aides à la garde d'enfant pour les parents isolés.
Il faut également noter que certains publics peuvent bénéficier de dispositifs spécifiques tels que la convention de reclassement personnalisé (CRP) et le contrat de transition professionnelle (CTP), qui s'adressent aux licenciés économiques travaillant depuis au moins deux ans dans des entreprises de moins de mille salariés. Par ailleurs, une partie des titulaires du revenu de solidarité active (RSA) bénéficie d'un suivi professionnel assuré par Pôle emploi.
Il n'en reste pas moins que cette répartition entre deux parcours manque de finesse et ne permet pas de différencier suffisamment le suivi. On devine aisément que les quelque 70 % de demandeurs d'emploi qui sont inscrits dans le parcours de base n'ont pas tous la même distance à l'emploi, le même niveau de qualification ni la même autonomie dans leur recherche d'emploi.
Il existe un troisième parcours dédié à la création d'entreprise , qui concerne des effectifs plus restreints, et qui se caractérise par un suivi moins intensif de Pôle emploi : entretien trimestriel avec un conseiller personnel pendant la première année et prestations adaptées aux besoins des créateurs d'entreprise, assurées par les réseaux d'accompagnement des chômeurs créateurs d'entreprise. Sur ce point, la mission observe que beaucoup de structures existent pour soutenir les créateurs d'entreprise : les chambres de commerce et d'industrie, les collectivités territoriales ont souvent leurs propres dispositifs. Il est donc sans doute préférable que Pôle emploi oriente les demandeurs d'emploi vers ces structures, plutôt que de mobiliser, en interne, des moyens importants sur cette mission.
b) L'intérêt d'une segmentation plus fine
L'idée d'organiser le suivi des demandeurs d'emploi sur la base d'une segmentation plus fine a retenu l'attention de la mission.
Au sein du parcours « Appui », le formalisme attaché au respect du suivi mensuel personnalisé implique une contrainte de gestion qui n'a sans doute plus lieu d'être dans la mesure où elle ne paraît pas adaptée à tous les profils.
Comme Marie Lacoste, du Mouvement national des chômeurs et précaires, l'a noté « certaines personnes se sentent relativement autonomes dans leur recherche d'emploi. Pour elles, la rencontre mensuelle constituerait presque un fardeau. C'est souvent le cas de cadres ou de personnes très diplômées. C'est aussi le cas de personnes exerçant des métiers très atypiques, pour lesquels Pôle emploi est souvent démuni et reconnaît l'être. Un sportif de haut niveau a, par exemple, peu à attendre de Pôle emploi » . Les entretiens de suivi de ce type de public pourraient être davantage espacés, ce qui permettrait de redéployer des moyens.
Comme on vient de le voir, les entretiens dans le cadre du SMP sont d'ores et déjà remplacés, dans bien des cas, par des échanges par téléphone ou par courrier électronique ou n'ont pas lieu tous les mois... Il s'agit cependant aujourd'hui d'une pratique qui résulte de la surcharge de travail des conseillers et non d'une stratégie réfléchie. Or ces modalités de suivi allégées peuvent convenir à certains demandeurs d'emploi mais à l'évidence pas à tous. La mission n'est donc pas opposée à ce que les outils de communication à distance soient utilisés par Pôle emploi, en lieu en place des entretiens en face à face, à condition que leur usage soit réservé à un public ciblé et que des entretiens physiques soient organisés au moins sur une base trimestrielle.
Les moyens ainsi redéployés pourraient permettre de faire bénéficier d'autres demandeurs d'emploi du SMP dès leur premier mois de chômage, au lieu de devoir attendre, comme c'est le cas actuellement, le quatrième mois. La direction de Pôle emploi justifie le choix de faire débuter le SMP à partir du quatrième mois par le fait que 30 % des demandeurs d'emploi retrouvent un emploi dans le trois mois qui suivent leur inscription au chômage. Mais ceux qui auraient eu besoin d'un accompagnement immédiat perdent plusieurs mois avant que leur suivi ne débute.
Il n'appartient évidemment pas à la mission de définir précisément la segmentation qui devrait être opérée ; les professionnels de Pôle emploi sont les mieux placés pour y procéder. Différents modèles peuvent être envisagés : une segmentation en fonction des freins identifiés pour l'accès à l'emploi (information insuffisante sur le marché du travail, mauvaise maîtrise des techniques de recherche d'emploi, manque de formation, problèmes personnels...), en fonction de la nature du métier recherché ou en fonction de la distance à l'emploi. Lors de sa deuxième audition, le 21 juin 2011, Christian Charpy a indiqué que Pôle emploi travaillait à un modèle organisé en sept ou huit segments, qui devrait être présenté au conseil d'administration en septembre.
La mission ne sous-estime pas la difficulté de l'exercice : le « profilage » des demandeurs d'emploi n'est pas une idée neuve, que ce soit à l'ANPE ou aux Assedic, dans le SPE français ou chez ses homologues étrangers, et les modèles proposés ont souvent montré leurs limites. Les parcours proposés doivent être suffisamment souples pour laisser de la place à l'individualisation. L'affectation dans un parcours ne doit pas résulter de l'application mécanique de critères préétablis mais s'appuyer aussi sur le jugement professionnel du conseiller . Le diagnostic pouvant se révéler erroné, une analyse régulière de la liste des demandeurs d'emploi est nécessaire pour repérer les demandeurs d'emploi qui restent plus longtemps au chômage que cela n'avait été envisagé et les inscrire dans un parcours de suivi plus intensif .
c) Apporter un accompagnement renforcé aux personnes les plus éloignées de l'emploi
En préambule, il n'est pas inutile de rappeler qu' un suivi plus intensif des demandeurs d'emploi produit des résultats avérés en termes de retour à l'emploi .
La mission a auditionné Claude Seibel et Béatrice Sédillot, qui sont les auteurs d'un rapport d'évaluation sur les expérimentations d'accompagnement renforcé des demandeurs d'emploi conduites par l'Unedic et l'ANPE en 2007. Ils ont comparé les résultats obtenus par le dispositif d'accompagnement renforcé Cap vers l'entreprise (CVE) développé par l'ANPE et ceux obtenus par les opérateurs privés de placement (OPP).
Leur conclusion est claire : « Un premier résultat important est la confirmation que l'accompagnement renforcé apporte, de manière générale, une plus-value aux demandeurs d'emploi concernés. L'accroissement de la probabilité du retour vers l'emploi était, respectivement, de cinq et sept points pour les équipes des opérateurs privés et les équipes CVE. »
Les travaux d'évaluation analogues menés à l'étranger confortent cette conclusion. L'IGF a étudié toutes les évaluations britanniques et allemandes et observé que l'intensification de l'accompagnement réduit le temps passé au chômage et donc la durée d'indemnisation.
Pôle emploi a déjà une expérience solide en matière d'accompagnement renforcé : il gère avec succès plusieurs dispositifs comme la mission commune d'information a pu le constater au cours de ses déplacements.
(1) La mise en oeuvre de la CRP et du CTP
Une délégation de la mission s'est rendue à l'agence de services spécialisés (AZS) de Poissy qui assure le suivi de bénéficiaires de la convention de reclassement personnalisé (CRP) et du contrat de transition professionnelle (CTP).
La convention de reclassement personnalisé (CRP) permet, dans des conditions fixées par les partenaires sociaux, aux salariés d'entreprises de moins de mille salariés, licenciés pour motif économique, de bénéficier pendant douze mois d'un ensemble de mesures favorisant leur reclassement professionnel. Ce dispositif est financé par l'employeur, l'Unedic et l'Etat, ce dernier participant à hauteur de 915 euros par bénéficiaire.
Mis en place, à titre expérimental, par l'ordonnance n° 2006-433 du 13 avril 2006, le contrat de transition professionnelle (CTP) s'adresse aux salariés dont le licenciement économique est envisagé dans les entreprises de moins de mille salariés. Le CTP a d'abord été créé dans sept bassins d'emplois (Charleville-Mézières, Montbéliard, Morlaix, Saint-Dié, Toulon, Valenciennes et Vitré). Filiale de l'Afpa, la société de gestion du CTP (SGCTP) dénommée « Transitio », est chargée de sa mise en oeuvre dans ces bassins d'emploi. L'article 19 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie a ensuite prolongé cette expérimentation jusqu'au 1 er décembre 2010 et l'a étendue à trente-trois nouveaux bassins d'emploi gérés par Pôle Emploi. La possibilité d'adhérer au CTP a été prorogée, en loi de finances pour 2011, jusqu'au 31 mars 2011 afin d'aligner le terme de l'expérimentation sur la date arrivée à expiration de la convention relative à la CRP.
Le bilan des entrées dans les dispositifs de convention de reclassement personnalisée (CRP) et de contrat de transition professionnelle (CTP) s'établit comme suit :
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2009 |
2010 |
2011
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Conventions de reclassement personnalisé (CRP) |
94 938 |
95 246 |
26 640 |
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Contrats de transition professionnelle (CTP) |
17 023 |
20 227 |
6 092 |
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Source : Pôle Emploi |
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Comme la mission a pu le constater à Poissy, l'accompagnement est individualisé et renforcé : le titulaire du CTP ou de la CRP est suivi par un référent unique , qui gère un portefeuille de cinquante adhérents dans le cadre de la CRP et de seulement trente adhérents dans le cadre du CTP . A Poissy, le référent est un conseiller de l'A2S ou un salarié travaillant chez un opérateur privé de placement (OPP). L'adhérent à la CRP a droit à un entretien de pré-bilan dans les huit jours suivant la fin de son contrat de travail, tandis que l'adhérent au CTP a droit à un premier entretien dans les huit jours suivant la désignation de son référent. Le rythme des entretiens est ensuite bimensuel pour la CRP, hebdomadaire pour le CTP. Dans un délai de trente jours, l'adhérent à la CRP définit avec son référent un plan de reclassement et l'adhérent au CTP définit un plan concerté. Les titulaires de la CRP ou du CTP peuvent bénéficier d'aides au reclassement (VAE, aides à la création d'entreprise, à la formation, à la mobilité...).
Depuis sa création, le CTP a permis d'obtenir des taux de reclassement supérieurs à ceux mesurés à l'issue d'une CRP. Le taux de retour à l'emploi durable est de 45 % pour le premier dispositif et de 38 % pour le second 41 ( * ) .
Des données chiffrées ont été communiquées aux membres de la délégation qui s'est rendue à Poissy pour les aider à apprécier les résultats obtenus par les deux dispositifs dans cette agence :
- en 2010, sur les 580 personnes qui ont adhéré à la CRP, 31 % ont repris un emploi et 11 % ont suivi une formation. Le taux de retour à l'emploi atteignait 53 % en 2009 ;
- entre le 1 er septembre 2009 et la fin de l'année 2010, 716 personnes ont adhéré au CTP : 40 % ont repris un emploi et 30 % ont suivi une formation.
Il est à noter que les deux dispositifs voisins que sont la CRP et le CTP vont être remplacés d'ici quelques semaines par un dispositif unifié, le contrat de sécurisation professionnelle (CSP), proche du CTP.
(2) L'accompagnement renforcé des jeunes
Lors de sa visite de l'agence de services spécialisés de Villeneuve d'Ascq 42 ( * ) , une délégation de la mission commune d'information a pu observer la stratégie d'accompagnement renforcé des jeunes (ARJ) mise au point par Pôle emploi dans le Nord-Pas-de-Calais et expérimentée en 2010-2011 pour combattre les difficultés d'insertion des jeunes de la région.
Dans un contexte marqué par la désindustrialisation, ce nouvel accompagnement a été créé pour compléter l'offre de services existante destinée aux jeunes (contrat d'insertion dans la vie sociale, contrat d'autonomie, suivi assuré par les missions locales). L'ARJ bénéficie à des jeunes de moins de vingt-six ans demandeurs d'emploi de longue durée d'un niveau de formation égal ou supérieur au baccalauréat, la possibilité étant laissée de moduler ces critères selon les différentes réalités des bassins d'emploi.
Chaque bénéficiaire dispose d'un référent tuteur (conseiller en charge de l'ARJ) et l'accompagnement est renforcé à hauteur d'un suivi hebdomadaire (et non plus seulement mensuel), les modalités d'accompagnement pouvant varier selon les actions, les bénéficiaires et les options retenues par le conseiller. L'ARJ est personnalisé, son contenu et sa durée pouvant être ajustés selon les besoins de chaque bénéficiaire, pour une durée de six mois renouvelable une ou deux fois.
Les conseillers de l'ARJ ont présenté à la mission des exemples de parcours de jeunes, afin de donner une idée plus concrète du contenu de leur travail. L'encadré suivant donne l'exemple du parcours d'un jeune, dont le prénom a été modifié, tel qu'il a été décrit à la délégation de la mission par un conseiller de l'ARJ. Il montre qu'un parcours de retour vers l'emploi peut être parsemé de succès et d'échecs et illustre les obstacles rencontrés.
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Le cas de Martin
Martin a accepté l'accompagnement renforcé le 6 janvier 2011, après que le dispositif lui a été présenté au cours d'une réunion d'information collective. Agé de vingt ans, il est titulaire d'un baccalauréat professionnel en travaux paysagers. Il est inscrit depuis un an à Pôle emploi et recherche son premier emploi. Il a juste deux mois d'expérience professionnelle, acquise lors de stages. Il n'a pas le permis de conduire, mais est en train de le passer. Diagnostic : sa situation est claire : il dit vouloir trouver un emploi comme ouvrier paysagiste. Il a déjà adressé un certain nombre de candidatures mais n'obtient aucune réponse. Constat : le métier recherché est très saisonnier... Mais heureusement, la bonne saison approche. Benjamin est débutant et n'a pas le permis de conduire qui lui permettrait de transporter ses outils. 12 janvier 2011 Premier entretien : je fais le point sur ses candidatures et relance les entreprises où il a postulé. Je le fais réfléchir sur son métier, ses compétences, ce qu'il a fait en stage afin de le mettre en avant sur son CV et ainsi « gommer » son inexpérience. Chaque semaine, je l'informe par mail ou téléphone des offres qui lui correspondent. Je précise que j'ai un téléphone professionnel, qu'il peut me joindre facilement, qu'il dispose également de mon mail pour communiquer. 27 janvier 2011 Nous élargissons les pistes d'emploi sur les grands magasins de vente de fleurs et plantes. Le constat est vite établi : les magasins sont éloignés des transports en commun. J'insiste sur le fait d'accélérer le passage de son permis de conduire. 5 février 2011 Je fais de la prospection en entreprises. Je me rends chez les paysagistes et propose le CV de Martin. Je fais ce qu'on appelle de la recherche d'offres ciblées. Dans le cadre de l'ARJ, nous n'avons pas de portefeuille « entreprises » à prospecter et nous ne les rencontrons donc que pour promouvoir les candidats. Je parle également des aides et mesures de Pôle emploi pour les entreprises. 17 février 2011 Suite à ma prospection, je suis recontactée par l'entreprise Horizon et jardins qui recherche une personne à former comme ouvrier paysagiste. Le CV de Martin l'avait intéressée. 25 février 2011 Je propose à Martin de s'inscrire en intérim afin de trouver un emploi « alimentaire » et surtout pour qu'il n'y ait pas de « trou » dans son CV. 23 mars 2011 Martin me prévient par téléphone qu'il a un entretien avec l'entreprise Horizon et jardins. 25 mars 2011 L'entreprise est d'accord pour l'embaucher en CDD de six mois, qui sera précédé d'une action de formation préalable au recrutement (AFPR), d'une durée de quatre cents heures, car Martin n'a pas travaillé depuis plus d'un an et l'entreprise veut s'assurer qu'il tienne son poste. Je précise qu'il s'agit d'une petite entreprise de cinq personnes : le patron, trois ouvriers et un jeune en première année d'apprentissage. 29 mars 2011 Nous partons avec Martin chez l'employeur établir la convention tripartite nécessaire à l'entrée dans l'AFPR. Je m'assure que Martin aura une rémunération comme stagiaire de la formation professionnelle. 1 er avril 2011 Démarrage de l'action de formation. Le 15 avril, j'appelle l'employeur pour faire un suivi dans l'emploi. L'employeur a déjà recadré Martin : il est ponctuel, volontaire, mais fait beaucoup de bêtises (tonte de la mauvaise pelouse, se met en danger par rapport au matériel coupant, n'écoute pas les consignes..). Je recadre Martin par téléphone le soir même. Le 22 avril , j'ai à nouveau l'employeur. Martin cumule les bêtises et cela ne l'atteint pas, cela ne lui semble pas grave. Le 29 avril , j'ai rendez vous chez l'employeur où je retrouve Martin. L'employeur souhaite mettre fin à l'AFPR. Nous passons deux heures et demie à discuter... Martin aurait plus de facilité à s'intégrer dans une entreprise plus importante, car lui ne peut l'encadrer davantage. L'employeur avance un discours très constructif, donne des noms de grosses enseignes pour que Martin puisse postuler. Depuis cette date, Martin est à nouveau à la recherche d'un contrat. Tout cela était peut être trop rapide pour lui, nous avons retravaillé le savoir-être. Il participe à des ateliers animés par des conseillers ARJ. |
Si cette expérimentation reste à approfondir et à évaluer au terme d'un délai suffisant, les résultats actuels paraissent encourageants : 83 % des adhérents ont bénéficié d'une mise en relation avec une offre d'emploi. Un adhérent sur deux a accédé à un emploi (contre seulement 8 % des non-adhérents) ; 13 % d'entre eux ont obtenu un contrat de plus de six mois (contre 5 % des non-adhérents).
La mission a cependant constaté que Pôle emploi, confronté à un manque d'effectifs dans la région, tend à réduire les moyens consacrés à cette expérimentation. Il faudrait au contraire augmenter les moyens affectés aux dispositifs qui donnent de bons résultats.
d) Offrir un accompagnement global aux titulaires du RSA
Les personnes les plus éloignées de l'emploi rencontrent souvent des difficultés d'ordre social ou de santé qui rendent difficiles leur retour à l'emploi. Pour ce public, la mission recommande un accompagnement global, qui ne dissocie pas le suivi social du suivi professionnel. De ce point de vue, la mission juge que le suivi des titulaires du RSA est largement perfectible et elle invite à engager la réflexion sur ce sujet.
En mars 2011, 625 977 demandeurs d'emploi avaient un droit payable au RSA, soit 15,4 % des demandeurs d'emploi 43 ( * ) . Les deux tiers perçoivent le RSA socle, ce qui signifie qu'ils n'ont pas de revenu d'activité. Les demandeurs d'emploi ayant un droit payable au RSA sont proportionnellement moins nombreux que l'ensemble des demandeurs d'emploi à exercer une activité réduite (l'écart est de 10,7 points). Les demandeurs d'emploi ayant un droit payable au RSA résident davantage en zone urbaine sensible que l'ensemble des demandeurs d'emploi (respectivement 16,9 % et 10,3 %). 19 % d'entre eux sont au chômage depuis plus de deux ans.
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Demandeurs d'emploi ayant un droit payable au RSA par ancienneté d'inscription |
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Mars 2011 |
Structure |
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DEFM RSA |
DEFM RSA |
DEFM |
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Moins de six mois |
269 515 |
43,1 % |
40,8 % |
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six mois à un an |
119 523 |
19,1 % |
21,6 % |
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un à deux ans |
118 244 |
18,9 % |
20,1 % |
|
deux ans ou plus |
118 693 |
19 % |
17,6 % |
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TOTAL |
625 977 |
100 % |
100 % |
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DEFM : demandeurs d'emploi en fin de mois |
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Source : Pôle emploi |
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L'article L. 262-29 du code de l'action sociale et des familles dispose que le titulaire du RSA bénéficie :
- soit d'un suivi social organisé par le conseil général, lorsque des difficultés, tenant notamment aux conditions de logement ou à l'état de santé, font temporairement obstacle à un engagement dans une démarche de recherche d'emploi ;
- soit, lorsqu'il est disponible pour occuper un emploi, d'un suivi professionnel pris en charge par Pôle emploi ou par un autre opérateur du service public de l'emploi ; il doit alors, comme tout demandeur d'emploi, respecter les engagements conclus avec le conseiller qui l'accompagne.
La mission considère que cette distinction entre suivi social et professionnel n'est pas optimale dans la mesure où les problématiques sociales et professionnelles sont souvent intimement liées. Trouver un emploi peut aider à résoudre une difficulté de logement et inversement.
C'est pourquoi la mission est intéressée par l'expérimentation , lancée à l'initiative de l'ancien ministre en charge de la jeunesse et des solidarités, Marc-Philippe Daubresse, en juillet 2010, qui vise à fluidifier le dialogue entre les différents acteurs et à faire du RSA un outil clé de l'insertion professionnelle . Elle est en cours, selon des modalités propres à chaque département, dans l'Aude, le Cantal, le Gard, la Meurthe-et-Moselle, la Gironde, le Morbihan et la Vendée, ainsi que dans le Doubs, que préside le sénateur Claude Jeannerot, président de la mission commune d'information. Le conseil général y travaille avec Pôle emploi pour expérimenter un dispositif d'accompagnement global des titulaires du RSA, avec un traitement simultané des champs professionnel et social .
* 41 Source : rapport annuel de performance « Travail et emploi » annexé au projet de loi de règlement des comptes pour 2010.
* 42 Cf. compte rendu du déplacement du 17 mai 2011.
* 43 Cf. « Les demandeurs d'emploi bénéficiaires du RSA en mars 2011 », Pôle emploi, direction études, statistiques et prévision,- 10 mai 2011.