2. Le temps des réformes de structure
Les réformes adoptées par le Gouvernement Schröder ont tenté d'apporter des modifications importantes dans l'architecture du système des retraites. En complément du pilier des assurances par répartition - régime légal de base - une première réforme adoptée en 2001 a eu pour objectif de développer le second pilier de retraite d'entreprise et, surtout, de renforcer le troisième pilier par capitalisation, facultatif, en octroyant des avantages fiscaux (réforme dite « Riester »).
Une autre mesure d'envergure a été votée en 2004 afin de renforcer la viabilité du premier pilier à long terme, avec l'introduction d'un facteur de régulation démographique (le « facteur de viabilité ») dans le mode de revalorisation des pensions du régime général, qui aboutit à découpler l'évolution des salaires des actifs et celle des pensions de retraite.
a) La réforme « Riester » : un pas mesuré vers la retraite par capitalisation
Introduite en 2001, la réforme « Riester », du nom de son auteur, ministre des affaires sociales du Gouvernement Schröder, comportait deux volets de développement de l'épargne des ménages en vue de la constitution d'une retraite complémentaire, l'objectif étant de compenser la diminution attendue des taux de remplacement dans le régime de base :
Développer les assurances complémentaires auprès des entreprises
Au début des années 2000, 15 millions de salariés bénéficiaient d'une assurance complémentaire auprès d'une entreprise (deuxième pilier). Cette retraite complémentaire est obligatoire pour les employés non fonctionnaires du secteur public, mais, dans le secteur privé, sa mise en oeuvre est laissée au libre choix des entreprises. Seules 35 % d'entre elles proposent une assurance de ce type à leurs employés. Depuis le 1 er janvier 2002, les employés ont cependant le droit de demander qu'une partie de leur rémunération (Entgeltumwandlung) soit versée à un fonds de retraite d'entreprise de leur choix.
Outre la mise en place d'un régime fiscal favorable à la constitution d'une retraite par capitalisation (voir ci-après), la réforme « Riester » a également eu pour objet d'encourager l'épargne retraite grâce à ce deuxième pilier. Le renforcement de ce pilier se caractérise principalement par la possibilité pour un salarié, depuis le 1 er janvier 2002, de convertir une fraction de sa rémunération salariale brute (contribution) en épargne dans l'un des cinq véhicules d'épargne retraite d'entreprise dorénavant à sa disposition : couverture directe, gérée en interne par l'entreprise, versement des contributions à une caisse d'allocation, un fonds de pension, une caisse de pension ou un assureur privé.
Les pouvoirs publics encouragent le salarié dans cette voie par des avantages fiscaux et sociaux . Trois types d'aides sont prévus : à côté des aides « Riester » dans le cadre de l'assurance directe, de la caisse de pension et du fonds de pension ( voir ci-après ), ces incitation se traduisent par des exonérations d'impôts sur le revenu et de cotisations sociales salariales et patronales (sont concernés tous les véhicules d'épargne à l'exception de l'assurance directe) ainsi que par la possibilité d'une imposition forfaitaire au taux de 20 % (assurance directe et caisse de pension) des contributions.
Ces deux derniers types d'aide, spécifiques à la retraite d'entreprise (défiscalisation et imposition forfaitaire) ne sont toutefois que transitoires et s'éteindront fin 2008, ce qui peut expliquer le faible démarrage de ce mode d'épargne (en mars 2003, 1,14 million de salariés y avaient abondé). Les interlocuteurs de la mission ont globalement porté un jugement négatif sur cet aspect de la réforme « Riester », qui n'aurait pas atteint son objectif.
L'appréciation est aujourd'hui plus positive sur le développement d'un troisième « pilier » individuel.
Instituer un pilier par capitalisation privé et facultatif
Le troisième pilier constitue à proprement parler les retraites « Riester ». Depuis le 1 er janvier 2002, les assurés sont encouragés à souscrire un contrat individuel de prévoyance vieillesse par capitalisation, appelé « contrat Riester ». Le principe consiste à verser sur un contrat d'épargne retraite certifié une contribution dont le montant est égal à une fraction des revenus bruts du travail.
Cette fraction est définie selon des règles précises fixant un minimum et un maximum, pour profiter pleinement des aides publiques qui complètent la contribution individuelle. Le taux de contribution, initialement fixé à 1 % des revenus bruts en 2002 et relevé à 2 % au 1 er janvier 2004, atteint 3 % en 2006 et passera à 4 % en 2008.
Les aides de l'Etat sont constituées de subventions forfaitaires et éventuellement d'un crédit d'impôt rendu possible par la déduction fiscale extraordinaire (« Sonderausgabenabzug ») plafonnée de la contribution. Quand le souscripteur ne respecte pas les minima définis pour la contribution personnelle, les subventions sont ajustées en proportion.
La loi prévoit une subvention de base (« Grundzulage ») par souscripteur et une subvention par enfant (« Kinderzulage ») donnant droit aux allocations familiales 14 ( * ) .
Ce dispositif est tout particulièrement avantageux pour les ménages à bas revenus, la prime pouvant alors constituer l'apport principal.
Parallèlement à ce système de primes, le mécanisme de crédit d'impôt est une incitation supplémentaire pour les assurés à revenus élevés dotés d'une capacité d'épargne supérieure 15 ( * ) .
En dépit d'un subventionnement massif (de l'ordre de 10 milliards d'euros par an), à fin 2004, le nombre de contrats souscrits n'aurait atteint que 4,2 millions, contre 3,9 millions fin 2003 et 3,4 millions fin 2002, ce qui correspondait à une montée en puissance inférieure aux attentes du Gouvernement (8 millions de contrats attendus dès la première année du dispositif sur un potentiel de 31 à 32 millions de bénéficiaires).
De surcroît, selon un sondage publié en 2003, 72 % des Allemands interrogés ne souhaitaient pas souscrire de « retraite Riester », la plupart jugeant le produit trop complexe et insuffisamment attractif par rapport à d'autres formes d'épargne à long terme (notamment les produits d'assurance-vie) 16 ( * ) .
Conscient de l'enjeu, le Gouvernement allemand a produit un important effort afin de simplifier l'accès à cette forme de capitalisation, cependant que les avantages relatifs des produits d'assurance-vie disparaissaient.
L'année 2005 et le début de l'année 2006 semblent ainsi avoir été bien meilleurs en matière de contrats « Riester », avec un total de contrats signés qui aurait atteint 6,2 millions d'unités 17 ( * ) .
b) Découpler l'évolution respective des salaires des actifs et des pensions : l'introduction d'un « facteur de viabilité » (Nachhaltigkeitsfaktor) dans le calcul des retraites
Après le court répit du début des années 2000, le retour des déficits de la branche vieillesse de la sécurité sociale, à partir de 2002, a justifié un nouveau train de mesures de stabilisation : relèvement de 0,4 point des taux de cotisation en 2003, qui atteignent donc dorénavant 19,5 % , et adoption d'un paquet d'économies de 8 milliards d'euros pour 2004 (gel des pensions en 2004-2005, baisse de la réserve de fluctuation de 0,5 à 0,2 mois de paiements, transferts aux retraités de l'ensemble des contributions dépendance contre la moitié précédemment, et report du paiement des pensions des nouveaux entrants en fin de mois).
Au-delà de ces mesures de stabilisation des dépenses à court terme, des réformes de structure devant avoir en principe une incidence à long terme sur l'évolution des dépenses ont été adoptées en 2004 :
- le relèvement progressif entre 2006 et 2008 de l'âge minimal requis pour la liquidation des droits pour les chômeurs (de soixante à soixante-trois ans) ;
- la réduction des bonifications au titre des études professionnelles (dont bénéficiaient jusqu'alors certaines catégories d'étudiants et d'apprentis) et le plafonnement de ces bonifications à trente-six mois ;
- surtout, l'introduction d'un facteur de viabilité (Nachhaltigkeitsfaktor) dans le calcul de la revalorisation des pensions, prenant en compte l'évolution du ratio des retraités par rapport au nombre de cotisants , conformément aux recommandations de la commission d'experts dite « Rürup », chargée de faire des propositions pour assurer la pérennité du système de retraites.
L'objectif de la mise en place de ce facteur de viabilité est donc de contenir l'augmentation du taux de cotisation par la prise en compte de l'évolution du rapport de dépendance économique . Concrètement, lorsque ce rapport de dépendance économique augmente, la progression du salaire brut moyen n'est répercutée qu'en partie, limitant ainsi l'index de revalorisation des pensions.
L'introduction de ce nouvel élément de calcul vient couronner une évolution visant à ralentir la dynamique des retraites :
- jusqu'en 1991, les pensions étaient indexées sur l'évolution des salaires bruts ;
- à partir de 1992, la formule de revalorisation du point de retraite a tenu compte de l'évolution du salaire moyen net des cotisations sociales salariales ;
- depuis le 1 er juillet 2001, l'indexation des pensions est à nouveau fondée sur l'évolution du salaire brut moyen, mais tient également compte de l'évolution des taux de cotisation retraite et de l'évolution des contributions dans un dispositif de prévoyance vieillesse facultatif (de type « Riester »). Concrètement, la progression des taux de cotisation « Riester » impacte négativement l'évolution des retraites.
Afin de réduire le risque de hausse du taux de cotisations au régime légal au-delà du plafond fixé par la loi, l'évolution des pensions est donc désormais minorée par deux facteurs :
- depuis 2001, par la hausse du taux de contribution au régime par capitalisation facultatif « Riester » ; en pratique, une hausse d'un point du taux « Riester » minore la revalorisation d'environ un quart de point (pour un taux de cotisation global de 20 %) ;
- surtout , depuis 2005, en cas de dégradation du ratio entre retraités et cotisants , par l'activation du facteur de viabilité ; à titre d'exemple, une hausse du ratio de dépendance de 1 % freine la revalorisation des pensions d'environ un quart de point.
Cette dernière mesure constituait, dans l'esprit de ses promoteurs, une réforme d'envergure 18 ( * ) , qui rompait avec la logique de stabilisation du ratio de remplacement net et devait permettre des économies importantes à long terme correspondant, selon les estimations initiales du Gouvernement Schröder, à 1,6 point de taux de cotisation à l'horizon 2020 et 2,3 points à l'horizon 2030.
En prenant en compte l'ensemble des mesures adoptées en 2003 et 2004 (mesures de stabilisation à long terme), l'équilibre du système devait être compatible avec le maintien du taux de cotisations sous le seuil de 22 % en 2030, conformément à l'objectif fixé par le législateur.
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Impact des réformes sur les taux de cotisation retraite |
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en % |
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2004 |
2005 |
2010 |
2020 |
2030 |
2040 |
|
|
Taux de cotisation sans réforme |
20,5 |
20,1 |
19,8 |
21,6 |
24,3 |
25,8 |
|
Taux de cotisation après réformes (paquets 2003 et 2004) |
19,5 |
19,5 |
18,6 |
20 |
22 |
22,9 |
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Effet des réformes |
1,0 |
0,6 |
1,2 |
1,6 |
2,3 |
3,0 |
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dont facteur de viabilité |
0 |
-0,1 |
-0,7 |
-1,0 |
-1,6 |
-2,4 |
|
dont paquet de mesures court terme |
-1,0 |
-0,5 |
-0,4 |
-0,5 |
-0,6 |
-0,5 |
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Source : Ministère de la santé et de la protection sociale, rapport du Conseil des sages, 2004. |
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Le choix ainsi fait par la coalition SPD-Verts l'a clairement été au détriment du niveau des retraites de base dont le taux de remplacement ne pouvait être maintenu que par le recours à la capitalisation . En effet, selon les estimations du Conseil des sages, le taux de remplacement de la retraite nette standard, calculée après cotisations et après impôt, doit tomber de 70 % en 2004 à 58,5 % en 2030 , du fait, notamment, de la mise en oeuvre du facteur de viabilité.
A l'effet du facteur de viabilité doit cependant en outre s'ajouter celui du nouveau mode d'imposition des retraites , qui est, lui, indépendant de la volonté du législateur, mais procède d'une injonction de la Cour constitutionnelle fédérale.
L'avantage fiscal qui était consenti aux retraites du privé disparaît en effet progressivement à partir de 2005 . Conformément aux injonctions de la Cour constitutionnelle fédérale formulées en 2002, le Gouvernement Schröder a fait adopter, en 2004, une loi qui met fin, d'ici 2040, à la différence de traitement entre les fonctionnaires (dont la pension est imposée à l'impôt sur le revenu) et les retraités du secteur privé. Pour ces derniers, la part des pensions brutes soumises à l'impôt sur le revenu sera portée par paliers, et pour chaque cohorte successive, de 50 % en 2005 à 100 % d'ici à 2040. En contrepartie, les cotisations sociales payées par les salariés seront progressivement exonérées - comme c'est le cas pour les cotisations employeurs - de l'impôt sur le revenu : l'imposition est donc dorénavant différée . En 2005, 20 % des cotisations sociales salariées ont ainsi été exemptées, l'exemption totale étant programmée pour 2025.
Selon l'estimation du Conseil des sages, le ratio de remplacement net après cotisation et après impôt sera encore amputé de plus de 6 points de pourcentage à l'horizon 2030, par rapport à la situation créée par la mise en oeuvre du seul facteur de viabilité, et descendra de 58,5 % à 52,2 % sous l'effet de l'impôt différé pour une personne partant à la retraite à cette date (contre 70 % en 2001) . D'après une autre étude de Deutsche Bank Research, le taux de remplacement net après impôt tomberait pratiquement à 50 % en 2050 si le taux de cotisation était plafonné à 22 %, toujours grâce au mécanisme du facteur de viabilité.
Cette chute importante du taux de remplacement pouvait poser le problème, à l'échéance 2030, de la compatibilité du plafonnement à 22 % du taux de cotisation à l'assurance vieillesse et d'un taux de remplacement minimal garanti (hors capitalisation « Riester ») .
En effet, le législateur allemand a instauré, en 2001, un ratio de remplacement minimal garanti , initialement fixé à 67 % (contre 70 % aujourd'hui) correspondant à un ratio de remplacement net après cotisation et après impôt.
Le niveau garanti de retraite a été redéfini en 2004 pour tenir compte du nouveau mode de taxation des retraites. Désormais, c'est le ratio de remplacement net après paiement des cotisations sociales mais avant impôt qui est retenu. Le niveau garanti de ce nouveau ratio est de 46 % jusqu'en 2020 et 43 % jusqu'en 2030 (contre 53,3 % en 2003), ce taux de 43 % avant impôt correspondant à un taux d'environ 55 % après impôt (alors que les prévisions du Conseil des sages tablent, on vient de le voir, sur 52,5 % après impôt en 2030). En cas de franchissement de ce seuil, le Gouvernement est tenu de proposer des mesures appropriées pour accroître le niveau des pensions.
Or, le ratio de remplacement net avant impôt pourrait passer sous le plancher de 43 % à l'horizon 2030, si le taux de cotisation était maintenu par ailleurs à 22 % à la même date, comme le montre le tableau ci-après :
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Évolution des ratios de remplacement pour la pension standard (scénario central) |
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2004 |
2010 |
2020 |
2030 |
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Ratio de remplacement brut |
48 % |
44,5 % |
42,3 % |
39,7 % |
|
Ratio de remplacement net après cotisations mais avant impôt |
53 % |
48,5 % |
46,1 % |
42,8 % |
|
Pm : ratio de remplacement net avant impôt garanti |
46 % |
46 % |
46 % |
43 % |
|
Ratio de remplacement net après cotisations et après impôt |
70 % |
- |
- |
55 %* |
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Source : Rapport du Conseil des sages, 2004 et Deutsche Bank Research. |
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* Estimation moyenne. Compte tenu des différents taux d'imposition par cohorte, ce taux varie en effet en fonction de l'âge de départ à la retraite. Hors changement du régime fiscal instauré en 2004, ce ratio aurait été de 58,5 % en 2030. |
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La coalition SPD-Verts a cependant reculé, dans un premier temps, devant la proposition de la commission « Rürup » de relever de soixante-cinq à soixante-sept ans l'âge légal du départ à la retraite qui aurait permis de surmonter la difficulté de l'incompatibilité prévisible entre l'objectif de plafonnement des cotisations et celui de maintien d'un certain taux de remplacement de la pension standard.
* 14 De 76 euros par adulte en 2004 et 2005 à 114 euros en 2006 et 2007 et 154 euros à partir de 2008 pour la subvention de base. Par enfant, le bonus est de 92 euros en 2004 et 2005, 138 euros en 2006 et 2007 et 185 euros à partir de 2008.
* 15 Les plafonds de déduction fiscale sont de 1.050 euros en 2004 et 2005, 1.575 euros en 2006 et 2007 et de 2.100 euros à partir de 2008. Si l'avantage fiscal qui en résulte est supérieur à la prime d'Etat (cas des ménages à haut revenu), la différence est reversée automatiquement au ménage sous forme de crédit d'impôt.
* 16 Mentionné in « Le modèle allemand en question » - op. cit. - page 135.
* 17 Indication fournie oralement à la mission par les représentants du ministère fédéral des affaires sociales et du travail.
* 18 Cf : « Le système des retraites allemand : état des lieux et perspectives financières » - Bulletin d'informations économiques et financières n° 330 - Avril 2005 - Mission économique française de Berlin.