Industrie

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Jean CLOUET

Table des matières

I. LA CONSTELLATION INDUSTRIE DANS LA NÉBULEUSE DE BERCY

A. UN ENSEMBLE FLOU D'AGRÉGATS

1. Quatre agrégats traditionnels

Selon leur finalité ou leur affectation, les crédits du gigantesque ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie font l'objet de regroupements en agrégats.

Le « bleu » de la loi de finances pour 2002 en distingue pas moins de 32.

Quatre de ceux-ci rassemblent, traditionnellement, des moyens qui financent spécifiquement l'action du secrétariat d'État à l'Industrie.

Ce sont les agrégats :

- 21 : « Énergie et matières premières »

- 22 : « Développement des PMI, recherche industrielle et innovation »

- 23 : « Action sur l'environnement et le développement de la compétitivité des entreprises »

- 24 : « Accompagnement des mutations industrielles ».

L'examen détaillé des crédits ainsi agrégés dans ces quatre ensembles (voir plus loin) révèle que :

- ces différents moyens ne sont pas exclusivement consacrés à la mise en oeuvre d'une véritable politique industrielle et ne constituent pas, à proprement parler, un véritable budget ;

- la distinction ainsi effectuée entre les différentes actions du secrétariat d'État n'est pas satisfaisante ^{1( * )} .

Votre rapporteur l'avait qualifiée, l'an dernier de « fruste », et avait déploré, une fois de plus, que les moyens de fonctionnement (personnel et matériel) du secrétariat d'État à l'Industrie n'y figurent pas et ne soient même pas individualisés ailleurs dans le « bleu » du ministère.

2. Un cinquième nouvel agrégat

Est-ce pour lui donner partiellement satisfaction sur ce dernier point qu'est créé cette année un nouvel agrégat  18 intitulé « Services de l'action régionale pour la sécurité et la compétitivité industrielle » ?

Celui-ci, cependant, ne concerne pas seulement les moyens et les actions du secrétariat d'État à l'industrie.

Y sont, en effet, récapitulés les dépenses ordinaires, les crédits d'études ainsi que les moyens d'équipement des DRIRE (directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement). Or, ces services de terrain ont un caractère interministériel ^{2( * )} . Plusieurs de leurs missions relèvent, notamment, des responsabilités du département de l'environnement au budget duquel sont inscrits, pour cette raison, certains crédits afférents à la composante « prévention des pollutions et des risques » du nouvel agrégat.

3. Quelques changements de périmètres

Tout ceci ne facilite pas la lecture des documents budgétaires, d'autant que différentes « mesures d'ordre » -peu importantes, il est vrai- affectent, cette année encore, le périmètre des crédits de l'industrie (création de lignes spécifiques consécutives à l'installation d'un médiateur de la Poste et d'un délégué pour les questions de sûreté nucléaire et de radioprotection intéressant la Défense ; transfert au secrétariat d'État aux PME des crédits de l'Agence pour la création d'entreprises, incorporation dans le nouvel agrégat susvisé de certains crédits d'études...).

Les intitulés de certaines lignes budgétaires (relatives notamment à « l'après mines ») sont modifiés sans que le contenu des actions qu'elles financent s'en trouve modifié.

La provision constituée en vue de la scission de l'IPSN (Institut de Protection et de Sûreté Nucléaire) d'avec le CEA disparaît, comme suite à la réalisation effective de l'opération en question, durant l'année 2001.

II. PRÉSENTATION ET ÉVOLUTION DES CRÉDITS POUR 2002

A. EN SUIVANT LE MODÈLE DU « BLEU » DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE

1. Montant des principaux agrégats (en M€)

a) hors DRIRE

- Énergie et matières premières 509

- PMI, recherche et innovation 460,5

- Amélioration de l'environnement

et de la compétitivité des entreprises 681

- Accompagnement des mutations industrielles 645

b) actions de la DRIRE

- Actions régionales pour la sécurité et

la compétitivité industrielles (nouveau) 143

Total 2.438,5 (D.O.+C.P.)

2. Un effritement global en loi de finances initiale

Les crédits de l'industrie récapitulés dans les cinq agrégats qui lui sont désormais consacrés se montent pour 2002 à 2.438,5 millions d'euros, soit environ 16 milliards de francs.

Ceux qui sont regroupés dans les quatre agrégats traditionnels du secrétariat d'État (c'est-à-dire en-dehors des dépenses d'équipement et de fonctionnement des DRIRE) régressent pour leur part de 3,64 %, passant de 15,6 à 15,06 milliards de francs (environ 100 M€).

3. Une évolution peu significative

Cet effritement des crédits destinés par la loi de finances initiale à l'industrie est, en fait, peu significatif.

En effet, des crédits d'un montant important sont soit :

a) reportés de l'exercice précédent

Reports 2000/2001 (en millions d'€)

384,3

dont

ch. 66-01 - développement de la recherche industrielle et innovation 88,4

ch. 64-93 - aide à l'équipement naval 81,6

ch. 64-96 - restructurations industrielles 78,6

ch. 54-93 - études 71,13

b) transférés du budget de la Défense à celui de l'Industrie pour l'exécution d'objectifs communs (CEA, infrastructures pétrolières)

Les sommes en cause ont dépassé, en crédits de paiement, un milliard d'euros en 2000, et se montaient, pour 2001, à 585 MF (89,2 M€) à la date du 21 septembre.

c) modifiés en cours d'exercice (ouvertures, gels, annulations)

Plus de 90 M€de subventions d'investissement ont ainsi été annulées en 2000 au titre VI dont 85 M€ au chapitre 66-01 (en liaison avec les reports importants signalés plus haut)

Par ailleurs, l'ANVAR (agence nationale de valorisation de la recherche), du fait du remboursement d'avances qu'elle a précédemment consentis ou de reports, dispose généralement de crédits d'un montant presque deux fois supérieur à celui inscrit en loi de finances initiale.

4. Des marges de manoeuvre réduites

Les quatre plus grosses dotations ci-après représentent, ensemble, encore plus de la moitié (55 %) des crédits de l'industrie (hors fonctionnement et équipement des DRIRE) :

- subvention au CEA (titres IV et VI) 424 M€

- transport de presse (ch. 44-80-60) 289,6 M€

- subvention à Charbonnage de France (ch. 45-10-10) 447 M€

- aide à la construction navale (ch. 64-93) 71,13 M€

1.264,3 M€

En ajoutant à la subvention à Charbonnages de France, et aux autres grosses dotations évoquées plus haut, le reliquat des dépenses de restructuration et de reconversion (agrégat 24), ce sont près des deux tiers des crédits de l'industrie (63,7 %) qui se trouvent affectés d'une grande inertie.

Cependant, les crédits consacrés à l'équipement naval diminuent fortement, sous l'effet de la limitation communautaire des aides autorisées (- 25 %) et la subvention à CDF (Charbonnages de France) est stabilisée (- 2 %).

Seule, dans cet ensemble, la subvention au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) correspond à la préparation de l'avenir. Si cet objectif avait été mieux exécuté, le poids de « l'accompagnement des mutations » ne serait pas si lourd. Quant à l'aide au transport postal de la presse, son lien avec la politique industrielle est loin d'être évident !

B. SELON LA VENTILATION PROPOSÉE PAR VOTRE RAPPORTEUR

1. Les regroupements de crédits opérés au sein du bleu de l'économie, des finances et de l'industrie sont discutables

Comme votre rapporteur l'avait fait valoir l'an dernier, les regroupements de crédits de l'industrie effectués au sein du bleu du ministère de la rue de Bercy ne lui paraissent pas très heureux en raison, essentiellement, du caractère « fourre-tout » de l'agrégat n° 23  « action sur l'environnement et le développement de la compétitivité des entreprises ».

Outre l'aide postale, précitée, au transport de la presse, il comprend en effet des crédits, quelque peu hétéroclites respectivement destinés à :

la formation (subventions à des écoles comme les mines de Paris ou Supelec) ;

le développement de la normalisation et de la certification et la promotion de la qualité des produits ;

le contrôle et la régulation des télécommunications (Agence nationale des fréquences et Agence de régulation des télécommunications).

Au total, la poste et les télécommunications, mobilisent plus de 60 % de cet ensemble de dépenses.

Par ailleurs, en ce qui concerne l'agrégat 24, le terme « mutations », trop englobant, peut prêter à des confusions avec d'autres objectifs (recherche, développement, compétitivité). Mieux vaut, semble-t-il, évoquer des « restructurations ou reconversions » (même si l'usage de ces termes est un peu un aveu d'échec d'anticipation industrielle).

2. Une présentation selon des finalités plus nombreuses rend mieux compte de la réalité des dépenses

La présentation détaillée des crédits qui suit, a l'avantage de reposer sur une distinction, plus fine que celle qui résulte de la répartition par agrégat.

Huit domaines sont ainsi différenciés :

énergie et matières premières

innovation et recherche

action en faveur des PMI (petites et moyennes industries) et du développement local

amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises

actions de formation

normalisation et promotion de la qualité

postes et télécommunications

restructurations et conversions

Cette ventilation, toutefois, n'est pas parfaite, car des chevauchements entre différents objectifs sont inévitables :

La formation par exemple (domaine 5) concerne aussi les postes et télécommunications (domaine 7) ainsi que les actions en faveur des PMI (domaine 3), dans la mesure où certaines écoles d'ingénieurs contribuent à des créations d'entreprises ou à des transferts de technologie.

Enfin, l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises (domaine 4) peut bénéficier aux PMI comme aux autres.

3. Principales conclusions

Le tableau ci-dessus fait apparaître que :

a) Les différentes actions du secrétariat d'Etat ne se rattachent pas toutes à la mise en oeuvre d'une véritable politique industrielle.

Elles se déclinent thématiquement (énergie, recherche, formation), sectoriellement (construction navale, charbon, atome...), géographiquement (développement local) et selon la dimension des entreprises (PMI ou autres).

b) Des marges de manoeuvre assez importantes se dégagent au titre des dépenses de restructuration et de reconversion (42,2 M€, soit 277 MF), du fait notamment de la baisse, conforme aux décisions de Bruxelles, des aides à la construction navale.

Mais seules deux véritables priorités apparaissent en contrepartie :

- la formation (+ 0,75 M€ au chapitre 43-01 et surtout + 11 M€ pour le Groupe des Ecoles de Télécommunications) ;

- l'« après mines », avec de fortes augmentations de crédits à la fois en pourcentage (+ 41 % au chapitre 44-80 et +91 % au chapitre 57-91) et en valeur absolue (+ 31,5 M€ pour l'ensemble des lignes budgétaires concernées).

c) Les autres principaux écarts constatés dans l'évolution détaillée des crédits retracée dans le tableau qui précède s'expliquent par des raisons techniques ou ponctuelles :

- diminution apparente au chapitre 66-01 (développement de la recherche et innovation) mais, compte tenu des reports, le volume des engagements reste constant ;

- reports, importants également, en ce qui concerne les actions du Fonds de soutien des hydrocarbures, d'où la diminution de l'article 30 du chapitre 62-92 ;

- remise en ordre de la gestion de l'ADEME (agence pour le développement et la maîtrise de l'énergie) qui entraîne une forte diminution de crédits de paiement à l'article 10 du chapitre 62-92 (voir observations) ;

- poursuite par l'ANDRA de son inventaire national de référence de tous les déchets radioactifs qui justifie l'augmentation de l'article 51 du chapitre 44-80 (actions dans le domaine du nucléaire).

En résumé, l'inertie des plus grosses dotations (construction navale mise à part) et notamment de celles tournées vers le traitement des séquelles d'un passé révolu ou sans lien avec une quelconque politique industrielle contrarie quelque peu le dynamisme avec lequel ces crédits devraient être utilisés.

Ils contribuent, malgré tout, à la préparation de l'avenir grâce, notamment, au remarquable travail de l'ANVAR et permettent de mener des actions structurelles opportunes.

Les différences importantes entre budget voté et exécuté limitent grandement, de toute façon, les commentaires que peut inspirer l'analyse des crédits en question.

Mais ces écarts tiennent à ce que le financement des actions industrielles devient de plus en plus complexe, faisant appel à des techniques et des participations diversifiées.

L'Europe, les collectivités territoriales, des sociétés de reconversion interviennent aux côtés de l'Etat. L'utilisation de la subvention est complétée par d'autres formes d'aides (fonds propres, conseils, recherche de partenaires, transferts de technologie...).

La maîtrise du calendrier et la transparence des interventions concernées n'en demeure pas moins, même si elle est plus difficile, absolument nécessaire.

Il n'apparaît pas opportun, enfin, de dresser un bilan (qui de toute façon serait prématuré) de l'utilisation des crédits de l'industrie durant la législature qui va s'achever, pour un ensemble de raisons déjà avancées (modifications des lois de finances initiales, changements de périmètres budgétaires, caractère interministériel ou peu significatifs de certaines dépenses, etc...).

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. PRÉSERVER UNE CAPACITÉ D'EXPERTISE INDUSTRIELLE SUFFISANTE

1. Le prestige du grand ministère de l'industrie de jadis reposait pour beaucoup sur sa capacité d'expertise technique, pourvue notamment par des ingénieurs des mines attachés au service de l'Etat.

Une telle capacité demeure éminemment nécessaire pour des raisons non seulement d'orientation stratégique et de contrôle de l'efficacité des dépenses mais aussi de sûreté industrielle, comme le montrent les événements récents (notamment à Toulouse où les facultés d'analyse de l'administration ont semblé défaillantes...).

Or, l'intégration dans Bercy des services de l'industrie ne permet pas de vérifier si leur compétence se maintient comme il conviendrait. Cette évolution peut au contraire laisser craindre une perte de substance de l'expertise proprement industrielle du mégalithique ministère au profit d'un développement de ses capacités d'analyse économique et financière.

C'est peut-être pour conjurer ce danger qu'il a été décidé de créer :

- à l'administration centrale, 71 emplois d'ingénieurs des mines (les effectifs correspondants au 31 décembre 2001 étaient inférieurs à une trentaine) ;

- auprès des secrétaires d'État à l'Industrie et aux PME, un conseil du développement économique et de la stratégie industrielle (mesure annoncée par M. Laurent Fabius à l'occasion d'une réunion à Bercy, le 18 octobre, du comité technique paritaire ministériel).

2. La sûreté nucléaire est fondée plus particulièrement sur la qualité de l'expertise dont elle fait l'objet.

Or, la récente réforme qui a abouti à la création de l'IRSN ne doit pas conduire, sous couvert de « transparence » (qui ne garantit pas la compétence) à déconnecter les activités de contrôle de celles qui sont liées à la recherche , notamment dans le domaine de la conception même des réacteurs.

B. NE PAS RETARDER LA CONSTRUCTION D'UN PROTOTYPE D'EPR (RÉACTEUR À EAU SOUS PRESSION)

Devant les perspectives favorables d'évolution des marchés en Europe du Nord (Finlande), en Asie (Chine) et en Amérique du Nord, il importe absolument de ne plus différer la construction d'une tête de série du modèle de réacteur à eau sous pression conçu par la filiale commune de Framatome et Siemens, Nuclear Power International (NPI).

C. RENDRE L'ADEME PLUS PERFORMANTE

Les moyens de l'ADEME (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie) ont été considérablement augmentés et modifiés (multiplication par dix des crédits affectés aux économies d'énergie et aux énergies renouvelables, budgétisation de ses ressources procurées auparavant par des taxes parafiscales).

L'Agence s'est difficilement adaptée à ces changements et ses problèmes de gestion se sont multipliés et aggravés (déficit de trésorerie puis, au contraire, excédent de crédits de paiement, absence de contrats d'objectifs, d'indicateurs d'activité, de comptabilité analytique...). Ces insuffisances ont été dénoncées à la fois par l'inspection générale des finances et notre collègue Philippe Adnot, dans un rapport d'information.

Les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur des crédits de l'industrie montrent qu'il reste encore beaucoup à faire pour que l'Agence :

- passe, enfin, d'une logique de guichet à une logique de projet dans l'attribution de ses subventions ;

- améliore le contrôle de sa gestion (suivi des activités) et la sélection des opérations aidées.

L'ADEME reconnaît notamment :

- que 15 à 20 % de ses dépenses en matière de maîtrise de l'énergie ont une « efficience environnementale » faible. L'IGF avait déploré par ailleurs, dans ce domaine, le poids excessif des « engagements de dernière minute ») ;

- que la constitution d'un réel savoir-faire stratégique en matière de prévision budgétaire et de gestion du portefeuille des projets aidés « demandera à l'évidence plusieurs années » !

Manifestement, l'augmentation des moyens de l'ADEME a été, pour des raisons d'affichage, trop massive et trop rapide.

Il semble par ailleurs que l'agence ne travaille pas suffisamment en partenariat avec les entreprises, dans une logique de marché, en ce qui concerne la recherche et le développement de technologies propres ou dépolluantes.

D. LES DIFFICULTÉS DES INDUSTRIES TRADITIONNELLES

L'État, en France, a toujours excellé davantage dans la mobilisation de l'industrie dans le cadre de « grands programmes » destinés à promouvoir des technologies nouvelles (aéronautique, espace, nucléaire, TGV...) que dans l'accompagnement des mutations d'activités traditionnelles (extraction charbonnière, construction navale, textile...).

Le rattrapage de notre retard dans le domaine des technologies de l'information ne devrait pas conduire ainsi, aujourd'hui, à négliger le sort des anciennes industries de main d'oeuvre dont la limitation du déclin est vitale pour l'emploi.

On peut s'interroger à ce sujet sur les points suivants :

- Pourquoi l'endettement de Charbonnages de France a-t-il continué de s'accroître, en période de baisse des taux d'intérêt, malgré des subventions qui sont les plus élevées d'Europe ? Pourquoi avoir fermé en 2001 le découvert d'Aumance, seul gisement rentable de France ?

- Concernant le secteur textile-habillement , la création, bienvenue, d'un réseau d'innovation et d'une « Cité de la Mode » à Paris ne sont-elles pas des mesures bien tardives ? L'emploi a continué de baisser en 2000 dans les industries de l'habillement-cuir (-4,5 %), contrairement à la tendance générale.

L'Italie, et même l'Allemagne, résistent mieux que nous à la concurrence des pays à bas salaires.

- Concernant la construction navale, un « positionnement » intelligent sur des créneaux moins exposés à la concurrence extérieure explique l' « embellie » constatée en 2000-2001 (du moins pour les ateliers de l'Atlantique), mais la situation va tendre à se dégrader à nouveau.

Les carnets de commande italiens et allemands sont beaucoup mieux garnis que les nôtres (respectivement 2,4 et 2,7 millions de tonneaux bruts compensés au lieu de 1,2 au 31 décembre 2000).

En tout état de cause, la commission de Bruxelles ne semble soutenir que mollement l'industrie européenne face au « dumping » coréen.

¹ Il est à espérer que l'application de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances conduira à des regroupements de crédits par missions et programmes plus significatifs

² Le réseau des DRIRE est certes piloté par la DARPMI (Direction de l'Action Régionale de la Petite et Moyenne Industrie) mais travaille pour le compte des ministères de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, de la Recherche, des Transports, de la Santé, etc...

Leur mission comporte en effet un double aspect : développement économique et contrôles techniques