Projet de loi autorisant la ratification du protocole relatif à la convention n° 29 de l'Organisation internationale du travail sur le travail forcé, 1930

Rapport n° 317 (2015-2016) de M. Gaëtan GORCE , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 20 janvier 2016

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N° 317

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 janvier 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification du protocole relatif à la convention n° 29 de l'Organisation internationale du travail sur le travail forcé , 1930 (procédure accélérée),

Par M. Gaëtan GORCE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Emorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Jean-Vincent Placé, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall .

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

630 (2014-2015) et 318 (2015-2016)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi n° 630 (2014-2015) autorisant la ratification du protocole relatif à la convention n° 29 de l'Organisation internationale du travail (OIT) sur le travail forcé, de 1930.

Cette Convention n° 29 définit le travail forcé comme « tout travail effectué contre son gré et sous la contrainte » . Plus de 75 ans après l'adoption de ce texte, le travail forcé est encore loin d'être éradiqué . Partant de ce constat accablant, la 103 ^ème session de la Conférence internationale du travail (CIT), qui a rassemblé, en 2014, les délégués des gouvernements, des travailleurs et des employeurs des États membres de l'OIT, a procédé à sa première révision, afin d'éliminer le travail forcé et d'apporter des réponses aux nouvelles formes qu'il peut prendre.

La France, qui est un des premiers États à avoir ratifié la Convention n° 29 de l'OIT relative au travail forcé, est un acteur très engagé dans la lutte contre le travail forcé et la traite des êtres humains. Elle a fortement soutenu la mise à jour de la convention de 1930 par un protocole et a participé aux travaux de révision en commission.

Ce Protocole, adopté le 11 juin 2014 par 437 voix pour, 8 voix contre et 27 abstentions, a pour objet d'intensifier la lutte mondiale contre le travail forcé et d'obliger les États membres de l'OIT qui ont ratifié la convention de 1930 à prendre des mesures de prévention, de protection, de recours et de réparation en faveur des victimes . Une Recommandation n° 203 sur le travail forcé (mesures complémentaires), de 2014, adoptée, elle aussi, à la quasi-unanimité, complète la Convention n° 29 et le Protocole par des orientations pratiques non contraignantes.

Compte tenu des lacunes révélées par la mise en oeuvre de la Convention n° 29 et convaincue de l'urgente nécessité d'éradiquer le travail forcé et de combattre les nouvelles formes d'esclavage, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté ce projet de loi .

PREMIÈRE PARTIE : LE PROTOCOLE DE 2014 : UN NOUVEL INSTRUMENT CONTRAIGNANT DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL FORCÉ

I. LA LUTTE CONTRE LE TRAVAIL FORCÉ : UN BILAN ENCORE TROP INSUFFISANT

1. La situation dans le monde

En dépit de la ratification quasi-universelle de la Convention de 1930, le travail forcé demeure un sujet de préoccupation pour l'ensemble de la communauté internationale. Si à l'époque de l'adoption de ce texte, les gouvernements étaient les principales entités qui imposaient des pratiques de travail forcé, le travail forcé se concentre désormais, de plus en plus, dans les sphères privées et domestiques.

90 % des victimes du travail forcé, soit 19 millions de personnes, sont exploitées dans l'économie privée et 2 millions de personnes sont exploitées par des États ou des groupes rebelles. Parmi celles qui sont exploitées par des particuliers ou des entreprises, 4,5 millions subissent une exploitation sexuelle forcée. L'exploitation sexuelle concerne 22 % des victimes, tandis que l'exploitation à des fins de main-d'oeuvre représente 68 % du total. Le travail domestique, l'agriculture, la construction, la production manufacturée et le spectacle figurent parmi les secteurs les plus concernés. La durée moyenne du temps passé dans le travail forcé varie selon les formes et les régions. L'OIT estime que les victimes passent en moyenne 18 mois dans le travail forcé avant d'être secourues ou d'échapper à leurs exploiteurs.

Le travail forcé affecte, d'une manière ou d'une autre, chaque pays dans le monde. Selon les statistiques de prévalence qui indiquent le niveau de risque auquel sont confrontées les populations des différentes régions, les régions ayant la prévalence la plus élevée de travail forcé, c'est-à-dire le nombre de victimes le plus élevé pour 1 000 habitants, sont l'Europe centrale et du Sud-Est (hors UE) et la Communauté des États indépendants (4,2 pour 1 000 habitants). Elles sont suivies par l'Afrique (4 pour 1 000), le Moyen-Orient (3,4 pour 1 000), l'Asie-Pacifique (3,3 pour 1 000), l'Amérique latine et les Caraïbes (3,1 pour 1 000) ainsi que par les économies développées et l'Union européenne (1,5 pour 1 000). L'Asie détient le record en chiffres absolus avec plus de la moitié du total des victimes. Elle est suivie par l'Afrique et l'Amérique latine. Les victimes se recrutent fréquemment dans les groupes minoritaires ou socialement marginalisés.

En mai 2014, le Bureau international du travail (BIT) a affiné ses estimations des profits résultant du travail forcé et a publié un rapport intitulé « Profits et pauvreté : l'économie du travail forcé ». Ce document révèle que le travail forcé génère 150 milliards de dollars de profits illicites par an et que la majeure partie des profits provient d'Asie avec 51,8 milliards de dollars, puis des économies développées et de l'Union européenne avec un total de 46,9 milliards de dollars.

Deux tiers de ces profits annuels, soit environ 99 milliards de dollars proviennent de l'exploitation sexuelle. Le tiers des profits restants, soit environ 51 milliards, résulte du travail forcé dans d'autres activités économiques. 34 milliards de dollars proviennent ainsi de la construction, du secteur manufacturier, de l'industrie extractive et des services publics de distribution ; 9 milliards de dollars de l'agriculture, y compris la sylviculture et la pêche et enfin 8 milliards de dollars sont économisés par des ménages privés qui emploient des travailleurs domestiques dans des conditions de travail forcé.

Les profits annuels les plus élevés par victime sont générés dans les secteurs suivants : le secteur de l'exploitation sexuelle (21 800 dollars) ; le secteur manufacturier, de la construction, des industries extractives, des services publics de distribution (ensemble 4 800 dollars) ; le secteur de l'agriculture (2 500 dollars) et le travail domestique (2 300 dollars).

Parmi les facteurs socio-économiques favorisant le travail forcé , on compte en premier lieu le manque d'éducation et l'illettrisme, puis le genre.

Selon les estimations du BIT, environ 55 % des victimes sont des femmes et des filles, principalement dans les secteurs de l'exploitation sexuelle et du travail domestique. En Asie du Sud, les enquêtes nationales font toutefois apparaître que les hommes et les garçons ont légèrement plus de risque d'être soumis au travail forcé que les femmes et les filles, en raison notamment de la servitude pour dettes.

La migration apparaît également comme un facteur de risque important. 29 % des victimes se sont retrouvées à exercer un travail forcé après avoir franchi des frontières internationales, la majorité d'entre elles étant contraintes de se prostituer. 15 % sont devenues victimes du travail forcé après s'être déplacées au sein de leur pays.

2. La situation en France

Des situations de travail forcé existent également en France. Dans son arrêt rendu en 2005 , dans l'affaire, tristement célèbre, Siliadin - un cas de travail forcé domestique d'une jeune mineure dont les papiers avaient été confisqués par ses « employeurs » - la Cour européenne des droits de l'Homme a conclu que « la France n'a(vait) pas respecté les obligations positives qui lui incomb(ai)ent en vertu de l'article 4 de la Convention européenne des droits de l'Homme relatif à l'interdiction de l'esclavage et du travail forcé ». Au moment des faits, l'esclavage et la servitude n'étaient pas réprimés en tant que tels par le droit français. Depuis la loi n° 2013-711 du 5 août 2013 portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France , qui a notamment transposé la directive de 2011 concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes, le code pénal incrimine la réduction en esclavage (article 224-1 A), la réduction en servitude (article 225-14-2) et le le travail forcé (article 225-14-1).

Lors du colloque organisé en faveur de la ratification de ce protocole par la Commission nationale consultative des droits de l'Homme et l'OIT au Sénat, le jeudi 17 décembre 2015, le Comité contre l'esclavage moderne (CCEM) , une organisation non gouvernementale française, a indiqué qu'il avait « accompagné » environ 500 personnes, en France, depuis 2001 et que le travail forcé faisait très vraisemblablement beaucoup plus de victimes, compte tenu des difficultés rencontrées pour les identifier. Cette ONG a indiqué avoir reçu 252 signalements en 2014.

Au mois d'avril 2013, le CCEEM a notamment attiré l'attention de l'Office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI) sur la situation de deux personnes âgées respectivement de 61 et de 71 ans, travaillant et demeurant dans les locaux d'une société commerciale spécialisée dans la pêche et située dans le département de l'Essonne. Dans cette affaire qui a défrayé la chronique, l'enquête a permis d'établir, de manière incontestable, la traite d'êtres humains ainsi qu'une dissimulation d'activité et un abus de vulnérabilité à l'égard des deux victimes de sexe masculin, hébergées dans des conditions insalubres, au sein même des locaux de l'entreprise. Les victimes prises en charge par le CCEM ont été placées dans une maison de retraite et un tuteur a été désigné. Le 9 avril 2014, les auteurs ont été respectivement condamnés à une peine de 5 ans d'emprisonnement, dont 3 avec sursis, et à une amende de 33 000 euros et à une peine d'emprisonnement de 2 ans et à une amende de 30 000 euros.

S'agissant des condamnations judiciaires prononcées par les juridictions françaises dans le domaine du travail forcé, les derniers chiffres disponibles font apparaître, pour l'année 2014 , 246 condamnations pour faits de traite , ce qui constitue une augmentation de 60 % environ par rapport à 2013 et 114 condamnations pour conditions indignes de travail ou d'hébergement (contre 99 en 2013 et 103 en 2010). Compte tenu de l'apparition récente de l'infraction de travail forcé, aucune condamnation n'avait été encore prononcée en 2013.

En outre, un débat s'est récemment ouvert sur « le devoir de vigilance », encore appelé, dans le protocole, « la diligence raisonnable », notamment à l'occasion de la discussion de la proposition de loi ^{1 ( * )} de plusieurs députés relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre qui vise à responsabiliser les sociétés transnationales pour empêcher la survenance de drames en France et à l'étranger et à permettre aux victimes d'obtenir des réparations en cas de dommages portant atteinte aux droits humains et à l'environnement. Lors du colloque précité, il a été souligné qu'il existe actuellement, partout dans le monde, une forte attente à l'égard des entreprises, notamment des multinationales, pour qu'elles exercent un contrôle sur leurs partenaires dans « les chaînes d'approvisionnement » , dites encore « chaînes de valeur », en vue d'éliminer le travail forcé dans un contexte de forte mondialisation . Au-delà du principal sujet - de respect des droits de l'Homme et de la dignité - et d'un strict point de vue commercial, les entreprises, qui n'ont aucun intérêt à voir leur nom associé à de telles pratiques, se sont déjà engagées dans la lutte contre le travail forcé, en ayant recours à deux types d'instruments pour gérer leur « chaîne de valeur » : des codes éthiques et des chartes conclus avec les fournisseurs qui conduisent à des audits sociaux et à des formations du management, d'une part, et des instruments d'ordre bilatéral, comme les accords-cadres internationaux qui visent à établir les mêmes droits dans tous les pays où les entreprises opèrent, d'autre part. En 2014, les employeurs ont encore marqué leur volonté de s'impliquer dans la lutte contre le travail forcé en votant, à une écrasante majorité, en faveur de l'adoption de ce protocole à la Conférence internationale du travail.

Pour renforcer cette évolution, votre rapporteur jugerait utile, à titre personnel, d'introduire dans le prochain projet de loi consacré à l'emploi, des dispositions nouvelles visant à intégrer, à l'obligation d'information des entreprises à l'égard des représentants du personnel, des éléments relatifs à leur politique de salaires et de conditions de travail hors Union européenne.

II. UN INSTRUMENT QUI RENFORCE LE CADRE JURIDIQUE EXISTANT

1. Les conventions de l'OIT relatives au travail forcé

L'OIT , acteur majeur de la promotion des droits au travail et du travail décent, a adopté deux conventions internationales relatives au travail forcé, respectivement en 1930 et 1957 .

La première Convention sur le travail forcé, qu'il s'agit de compléter et de renforcer aujourd'hui , a été élaborée dans le contexte de l'époque coloniale. En 1926, le Conseil d'administration du BIT a ainsi nommé une commission d'experts pour les questions relatives au travail « indigène ». Cette Commission, chargée « d'étudier les systèmes existants de travail forcé ou obligatoire, notamment dans les pays non dotés d'un gouvernement autonome » a adopté, au terme de ses travaux en 1930, la convention n° 29 sur le travail forcé. En dépit du contexte spécifique, la Conférence internationale du Travail a décidé que cette convention devait être d'application générale.

L'article 1 paragraphe 1 de la Convention n° 29 dispose que les Etats qui ratifient ladite convention s'engagent à « supprimer l'emploi du travail forcé ou obligatoire sous toutes ses formes dans le plus bref délai possible ». Le travail forcé ou obligatoire est défini comme « tout travail ou service exigé d'un individu sous la menace d'une peine quelconque et pour lequel ledit individu ne s'est pas offert de plein gré ». La convention assortit cette engagement de suppression du travail forcé d'une période transitoire, accordée sous certaines conditions, ainsi que d'exceptions, elles aussi soumises à conditions, parmi lesquelles : le service militaire obligatoire, certaines formes de travail pénitentiaire, le travail imposé en cas de force majeure.

Cette convention a été ratifiée par 178 États membres, dont la France le 28 juin 1930. Parmi les 8 États membres ne l'ayant pas ratifiée figurent la Chine, la République de Corée et les États-Unis.

Comme 174 autres États, la France a également ratifié la convention n° 105 sur l'abolition du travail forcé, de 1957, qui interdit explicitement l'emploi de travail forcé en tant que mesure de coercition ou d'éducation politique, en tant que méthode de mobilisation et de discipline de la main d'oeuvre, en tant que punition pour avoir participé à des grèves ou en tant que mesure de discrimination.

Ces deux conventions ont été intégrées dans le bloc des « huit conventions fondamentales » de l'OIT et sont obligatoires pour tous les États membres de l'Organisation , en vertu de la Déclaration, adoptée en 1998, selon laquelle les États membres s'engagent au respect et à la promotion des principes et droits fondamentaux au travail, qu'ils aient ou non ratifié les conventions pertinentes de l'OIT.

2. Les instruments internationaux relatifs à la traite des êtres humains

Le Protocole de 2014 complète également les instruments internationaux relatifs à la traite des êtres humains dont la problématique est étroitement liée à celle du travail forcé.

Sont particulièrement pertinents à cet égard la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée et son protocole additionnel visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants , du 15 novembre 2000, dit Protocole de Palerme, ainsi que la Convention internationale des droits de l'enfant et son Protocole facultatif concernant la vente d'enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants . La France a ratifié ces deux conventions.

Tout aussi important, la Convention n° 197 du Conseil de l'Europe contre la traite des êtres humains du 16 mai 2005, dite convention de Varsovie, entrée en vigueur pour la France le 1 ^er février 2008 qui vise à prévenir la traite des êtres humains sous toutes ses formes (nationale, transnationale, liée ou non au crime organisé, aux fins d'exploitation), à protéger les victimes de la traite, à poursuivre les trafiquants, et à promouvoir la coordination des actions nationales et la coopération internationale. Un organe conventionnel, le Groupe d'experts sur la lutte contre la traite des êtres humains (GRETA), dont le Président est de nationalité française, est chargé notamment d'en suivre l'application par les États Parties. Le Conseil de l'Europe aide aussi les gouvernements à mettre en oeuvre la Convention et les recommandations issues de la procédure de suivi. La France coopère activement avec le GRETA et a reçu sa visite en 2012 dans le cadre de l'évaluation de notre pays. Elle devrait faire l'objet d'une nouvelle évaluation en 2016.

Par ailleurs, la directive 2011/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2011 concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes , qui avait notamment pour objet d'intégrer dans « l'acquis » de l'Union les dispositions du Conseil de l'Europe relatives à la lutte contre la traite des êtres humains, comporte également des dispositions significatives.

Transposée en France, comme cela a déjà été dit, par la loi n° 2013-711 du 5 août 2013 portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France , elle détermine une série de règles communes minimales relatives à la définition des infractions et des sanctions en matière de traite des êtres humains et à leur répression. Elle établit des mesures permettant de mieux lutter contre ce phénomène et de renforcer la protection des victimes. S'y ajoute la stratégie de l'Union européenne 2012-2016 en vue de l'éradication de la traite qui définit 40 mesures concrètes contre le trafic des êtres humains, avec une priorité portée aux droits des victimes.

DEUXIÈME PARTIE : LES APPORTS DU PROTOCOLE

Le protocole à la convention n° 29 sur le travail forcé de 1930 comporte douze articles .

La Convention n° 29 et le Protocole 2014 sont complétés par la Recommandation n° 203 sur le travail forcé (mesures complémentaires), de 2014, instrument juridiquement non-contraignant.

La législation française étant conforme aux obligations résultant du Protocole (sous réserve de la clarification des compétences de l'inspection du travail en la matière, voir Infra ), la ratification ne devrait entraîner que peu de changements en droit national.

I. LE CADRE GÉNÉRAL DE LA LUTTE CONTRE LE TRAVAIL FORCÉ

L'article 1 paragraphe 1 précise, qu'en vue de supprimer le travail forcé, les États Membres doivent prendre des mesures efficaces pour en prévenir et éliminer l'utilisation . Ils doivent en outre assurer aux victimes une protection et un accès à des mécanismes de recours et de réparation appropriés et efficaces, telle l'indemnisation, et sanctionner les auteurs de travail forcé.

1. Réaffirmation de la définition du travail forcé de la convention n° 29

L'article 1 paragraphe 3 du Protocole réaffirme la définition du travail forcé ou obligatoire figurant à l'article 2 de la convention n° 29 : « le terme de travail forcé ou obligatoire désignera tout travail ou service exigé d'un individu sous la menace d'une peine quelconque et pour lequel ledit individu ne s'est pas offert de son plein gré ».

Selon le Bureau international du travail, cette définition englobe toutes les formes de travail ou service , qu'il soit formel ou informel, légal ou illégal. Elle couvre toutes les formes d'exploitation résultant de la traite telle que définie par le Protocole additionnel visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants (2000) à la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée (2000), à l'exception de la traite à des fins de prélèvement d'organes, ainsi que l'esclavage et les pratiques analogues à l'esclavage tels que définis par la Convention supplémentaire relative à l'abolition de l'esclavage, de la traite des esclaves et des institutions et pratiques analogues à l'esclavage (1956).

L'OIT a retenu un faisceau de 11 indicateurs qui permettent de reconnaître une situation de travail forcé :

- la rétention de salaire ;

- la servitude pour dette ;

- l'intimidation et la menace ;

- l'isolement ;

- la restriction de la liberté de mouvement ;

- l'abus de vulnérabilité ;

- la tromperie ;

- la violence physique ou sexuelle ;

- les heures supplémentaires excessives ;

- les conditions de vie et de travail abusives ;

- la confiscation des papiers d'identité.

2. Application du Protocole et consultation

Aux termes de l'article 1 paragraphe 3, les États membres doivent élaborer une politique nationale et un plan d'action national visant à la suppression définitive du travail forcé en consultation, ce qui est novateur, avec les organismes d'employeurs et de travailleurs.

Une action systématique des autorités compétentes, le cas échéant, en coordination avec les organisations d'employeurs et de travailleurs, ainsi qu'avec d'autres groupes intéressés doit également être prévue.

L'article 6 précise les modalités d'application des stipulations du Protocole en droit national, par la législation nationale ou l'autorité compétente, et impose une consultation préalable des organisations d'employeurs et de travailleurs intéressés.

La Recommandation n° 203 sur le travail forcé (mesures complémentaires), 2014, instrument juridiquement non-contraignant qui complète la Convention n° 29 et le Protocole 2014, invite les Etats membres notamment à :

- doter les autorités compétentes, telles que les services de l'inspection du travail, des attributions, ressources et moyens de formations adéquats ;

- prévoir des sanctions autres que pénales telles que la confiscation des profits tirés du travail forcé ;

- s'assurer que des personnes morales peuvent être tenues responsables de la violation de l'interdiction du recours au travail forcé ;

- et à intensifier les efforts dans le domaine de l'identification, y compris en définissant des indicateurs du travail forcé qui pourraient être utilisés par les inspecteurs du travail, les forces de l'ordre, les agents des services sociaux et des services de l'immigration, le ministère public, les employeurs, les organisations d'employeurs et de travailleurs, les ONG et les autres secteurs concernés.

3. La traite des personnes

Selon l'article 1 paragraphe 3 , les mesures nationales doivent inclure une action spécifique contre la traite des personnes à des fins de travail forcé ou obligatoire. La question de la traite des personnes n'était pas abordée dans la convention n° 29.

À titre liminaire, on rappellera que la France s'est dotée d'un arsenal juridique renouvelé en matière de lutte contre la traite des êtres humains à des fins d'exploitation depuis la loi n° 2013-711 du 5 août 2013 portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France. Celle-ci a notamment créé l'infraction de traite aux fins de travail forcé à l'article 225-4-1 du code pénal.

Article 225-4-1 du code pénal

I. - La traite des êtres humains est le fait de recruter une personne, de la transporter, de la transférer, de l'héberger ou de l'accueillir à des fins d'exploitation dans l'une des circonstances suivantes :

1° Soit avec l'emploi de menace, de contrainte, de violence ou de manoeuvre dolosive visant la victime, sa famille ou une personne en relation habituelle avec la victime ;

2° Soit par un ascendant légitime, naturel ou adoptif de cette personne ou par une personne qui a autorité sur elle ou abuse de l'autorité que lui confèrent ses fonctions ;

3° Soit par abus d'une situation de vulnérabilité due à son âge, à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse, apparente ou connue de son auteur ;

4° Soit en échange ou par l'octroi d'une rémunération ou de tout autre avantage ou d'une promesse de rémunération ou d'avantage.

L'exploitation mentionnée au premier alinéa du présent I est le fait de mettre la victime à sa disposition ou à la disposition d'un tiers, même non identifié, afin soit de permettre la commission contre la victime des infractions de proxénétisme, d'agression ou d'atteintes sexuelles, de réduction en esclavage, de soumission à du travail ou à des services forcés, de réduction en servitude, de prélèvement de l'un de ses organes, d'exploitation de la mendicité, de conditions de travail ou d'hébergement contraires à sa dignité, soit de contraindre la victime à commettre tout crime ou délit.

La traite des êtres humains est punie de sept ans d'emprisonnement et de 150 000 € d'amende.

II. - La traite des êtres humains à l'égard d'un mineur est constituée même si elle n'est commise dans aucune des circonstances prévues aux 1° à 4° du I.

Elle est punie de dix ans d'emprisonnement et de 1 500 000 € d'amende.

La France dispose d'un plan national de lutte contre la traite des êtres humains pour la période 2014-2016 qui a été élaboré par la mission interministérielle pour la protection des femmes contre les violences et la lutte contre la traite des êtres humains, créée par le Gouvernement en janvier 2013. Ce plan a été adopté, en mai 2014 , par un Conseil des ministres, qui a également désigné la Commission nationale consultative des droits de l'Homme ( CNCDH) comme rapporteur national indépendant sur la traite des êtres humains.

Compte tenu de l'introduction de cette stipulation relative à la traite dans le protocole, votre rapporteur estime souhaitable, à titre personnel, que le suivi de sa mise en oeuvre soit confié à la CNCDH et encourage vivement le Gouvernement à prendre, dans un proche avenir, une initiative, le cas échéant législative, en ce sens.

Ce plan qui intègre les recommandations de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH) « pose pour la première fois les fondements d'une politique publique transversale de lutte contre la traite des êtres humains sous toutes ses formes d'exploitation : proxénétisme, réduction en esclavage, servitude domestique, soumission à du travail ou des services forcés, trafics d'organes, mendicité forcé, contrainte à commettre des délits » ^{2 ( * )} . Ce plan se décline autour de trois grandes priorités : premièrement, identifier et accompagner les victimes, deuxièmement, poursuivre et démanteler les réseaux de la traite et troisièmement, faire de la lutte contre la traite une politique publique à part entière. Les 23 mesures de ce plan, qui trouvent une application dans le domaine de la traite aux fins de travail forcé, ont notamment pour objet d'identifier les victimes pour mieux les protéger, de donner de la sécurité aux victimes, d'assurer une protection inconditionnelle des mineurs victimes, de mobiliser de façon concertée tous les moyens d'enquête contre les réseaux ainsi que de renforcer la coopération européenne et internationale. La plupart de ces mesures ont été mises en oeuvre ou sont sur le point de l'être.

Par ailleurs, la circulaire du 22 janvier 2015 de politique pénale en matière de lutte contre la traite des êtres humains encourage le recours à la qualification de traite des êtres humains, ainsi que le cumul de qualifications complémentaires , notamment celle de travail forcé, si celle-ci a connu un début de réalisation.

II. LES MESURES DE PRÉVENTION

L'article 2 décline le contenu des mesures de prévention du travail forcé que les États membres doivent prendre :

- l'éducation et l'information des personnes considérées comme particulièrement vulnérables, de la population et des employeurs ;

- l'élargissement du champ d'application et du contrôle de la législation applicable en matière de prévention du travail forcé en vue de couvrir tous les travailleurs et tous les secteurs ;

- le renforcement des services de l'inspection du travail et autres services chargés de faire appliquer la législation relative à la prévention du travail forcé ;

- la protection des personnes, en particulier, les travailleurs migrants , contre des pratiques abusives ou frauduleuses au cours du processus de recrutement et de placement ;

- l'appui à la diligence raisonnable dont doivent faire preuve les secteurs publics et privés pour prévenir les risques de travail forcé et y faire face ;

- et l'action contre les causes profondes et les facteurs qui accroissent le risque de travail forcé.

La Recommandation n° 203 précitée invite les États membres notamment à :

- établir et/ou renforcer les politiques et plan d'actions nationaux, les capacités des autorités compétentes (inspection du travail, institutions judiciaires, organismes nationaux) ;

- collecter, analyser et diffuser des informations et des données statistiques en garantissant le respect du droit à la protection de la vie privée s'agissant des données personnelles ;

- prendre des mesures préventives qui comprennent le respect, la promotion et la réalisation des principes et droits fondamentaux au travail ; la promotion de la liberté syndicale et de la négociation collective ; des programmes visant à combattre la discrimination ; des initiatives de lutte contre le travail des enfants ;

- prendre d'autres mesures préventives telles que des campagnes de sensibilisation ciblées (moyens de défense existants, sanctions encourues etc.) ; des programmes de formation professionnelle destinés aux populations à risque ; des services d'orientation et d'information pour les migrants ;

- et à orienter et à appuyer les employeurs et les entreprises afin qu'ils prennent des mesures efficaces pour identifier, prévenir et atténuer les risques du travail forcé.

S'agissant de l'extension de la compétence des services de l'inspection du travail , il conviendra de modifier l'article L.8112-2 du code du travail qui donne la liste des infractions que les inspecteurs du travail sont habilités à constater pour y inclure expressément, notamment l'infraction de travail forcé créée par la loi n° 2013-711 du 5 août 2013 précitée.

L'infraction de travail forcé figure à l'article 225 - 14- 1 du code pénal qui punit, de sept ans d'emprisonnement et de 200 000 euros d'amende, « le fait, par la violence ou la menace, de contraindre une personne à effectuer un travail sans rétribution ou en échange d'une rétribution manifestement sans rapport avec l'importance du travail accompli ». Le fait de faire subir, de manière habituelle, cette infraction de travail forcé à une personne dont la vulnérabilité ou l'état de dépendance sont apparents ou connus de l'auteur est puni, selon les termes de l'article 225-14-2 du code précité, d'une peine de dix ans d'emprisonnement et de 300 000 euros d'amende.

Répondant par écrit aux questions de votre rapporteur, les services du ministère des affaires étrangères et du développement international ^{3 ( * )} ont indiqué que l'article 261 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité de chances économiques, dite loi Macron , a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures visant notamment à renforcer le rôle de surveillance et les prérogatives du système d'inspection du travail et qu'actuellement, des consultations officielles sont diligentées en vue de présenter un texte au Conseil d'État en début d'année 2016.

Les services du ministère des affaires étrangères et du développement international ^{4 ( * )} lui ont fait aussi savoir que, depuis le décret du 20 mars 2014, l'organisation interne de l'inspection du travail a été réformée aux niveaux local, régional et national, afin de l'adapter aux évolutions économiques et sociales. La nouvelle organisation de l'inspection du travail se compose d'unités de contrôle (UC) aux différents niveaux territoriaux. Dans la région, les unités de contrôle départementales ou infra-départementales composées de sections seront l'échelon généraliste de proximité tandis que des unités de contrôle interdépartementales pourront également être créées ainsi que des unités de contrôle spécialisées dont la compétence territoriale s'étendra à la région. Dans chaque région, une unité d'appui et de contrôle sur le travail illégal (URACTI) est mise en place ainsi que des unités de contrôle sectorielles ou thématiques si nécessaire. En outre, il est créé un groupe national de veille, d'appui et de contrôle dont les missions consistent à apporter un appui à des opérations qui nécessitent une expertise particulière, un accompagnement des services, un contrôle spécifique ou une coordination des contrôles. Cette nouvelle organisation collective de l'inspection du travail devrait permettre une action pro-réactive du réseau des agents spécialisés notamment dans la lutte contre le travail illégal et les formes les plus graves d'atteintes aux droits fondamentaux des travailleurs, tels que le travail forcé, l'exploitation des êtres humains par le travail et les abus de vulnérabilité des salariés. Dans cette perspective, la désignation des « référents TEH » (pour traite des êtres humains) au sein des services territoriaux de l'inspection du travail devrait se faire au cours des prochains mois , conformément aux engagements inscrits dans le Plan d'action national contre la traite des êtres humains pour 2014-2016.

III. LES MESURES DE PROTECTION DES VICTIMES

L'article 3 oblige les États membres à prendre des mesures efficaces en vue d'identifier, libérer et protéger toutes les victimes du travail forcé. Ils doivent également prendre des mesures pour permettre le rétablissement et la réadaptation des victimes, ainsi que pour leur prêter assistance et soutien sous d'autres formes.

Aux termes de l'article 4 paragraphe 2, les victimes du travail forcé doivent être protégées des poursuites et des sanctions pour avoir pris part à des activités illicites, sous la contrainte, et qui seraient une conséquence directe de leur soumission au travail forcé.

La Recommandation n° 203 précitée invite les Etats membres notamment à :

- déployer des efforts ciblés pour identifier et libérer les victimes ;

- ne pas subordonner les mesures de protection à la volonté des victimes de coopérer dans le cadre d'une procédure pénale ou autre et à encourager les victimes à coopérer à l'identification et à la condamnation des auteurs d'infraction ;

- reconnaître le rôle et les capacités des organisations de travailleurs et autres organisations intéressées en matière d'appui et d'assistance aux victimes du travail forcé ;

- prendre les mesures nécessaires pour que les autorités compétentes ne soient pas tenues d'engager des poursuites ou d'imposer des sanctions à l'encontre de victimes de travail forcé pour avoir pris part à des activités illicites qu'elles auraient été contraintes de réaliser et qui seraient une conséquence directe de leur soumission au travail forcé ;

- prendre des mesures pour éliminer les abus et les pratiques frauduleuses des agences d'emplois ;

- prendre des mesures adaptées aux besoins de toutes les victimes (assistance immédiate, rétablissement et réadaptation à long terme) ;

- et prendre des mesures de protection destinées aux enfants victimes de travail forcé ainsi qu'à l'intention des travailleurs-migrants victimes du travail forcé, quel que soit leur statut juridique sur le territoire national.

IV. LES MÉCANISMES DE RECOURS ET DE RÉPARATION

L'article 4 paragraphe 1 oblige les États membres à veiller à ce que les victimes, indépendamment de leur présence ou de leur statut juridique sur le territoire national , aient effectivement accès à des mécanismes de recours et de réparation appropriés et efficaces, tels que l'indemnisation. Les victimes de la traite aux fins de travail forcé notamment sont le plus souvent retournées dans leur pays d'origine au moment où elles pourraient demander réparation du préjudice subi.

En France, un mécanisme d'indemnisation existe déjà. Ainsi, à défaut d'être indemnisée par l'auteur de l'infraction, une personne ayant subi un préjudice résultant de faits volontaires ou non qui présentent le caractère d'une infraction peut obtenir réparation intégrale des atteintes à la personne , auprès de la Commission d'Indemnisation des Victimes d'Infractions (CIVI) , qui siège au sein de chaque tribunal de grande instance, lorsque ces faits sont prévus et réprimés par les articles relatifs à la traite des êtres humains (article 225-4-1 et suivants du code de procédure pénale) et au travail forcé (article 225-14-1 et suivants du code de procédure pénale).

Les sommes allouées sont versées par le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions.

La Recommandation n° 203 précitée invite les Etats membres à s'assurer notamment que toutes les victimes ont également accès aux régimes d'indemnisation appropriés existants, bénéficient d'information et de conseil au sujet de leurs droits et des services disponibles, dans une langue qui leur est compréhensible et d'un accès à une assistance juridique, de préférence gratuite.

V. LA COOPÉRATION INTERNATIONALE

L'article 5 oblige les États membres à coopérer pour assurer la prévention et l'élimination du travail forcé sous toutes ces formes.

La Recommandation n° 203 précitée invite les Etats membres notamment à renforcer :

- la coopération internationale entre les institutions chargées de l'application de la législation du travail ;

- l'entraide judiciaire ;

- la coopération pour combattre et prévenir le recours au travail forcé par le personnel diplomatique ;

- l'assistance technique mutuelle comprenant l'échange d'informations et la mise en commun des bonnes pratiques et des enseignements tirés de la lutte contre le travail forcé ;

- et à mobiliser des ressources pour les programmes d'action nationaux ainsi que pour la coopération et l'assistance techniques internationales.

VI. L'ABOLITION DU TRAVAIL FORCÉ ET LA FIN DE LA PÉRIODE TRANSITOIRE PRÉVUE PAR LA CONVENTION N° 29

L'article 7 formalise l'expiration de la période transitoire qui figure dans la convention sur le travail forcé n° 29 de 1930. Dans le contexte colonial de l'époque, les négociations s'étaient achevées avec l'introduction d'une autorisation de recourir au travail forcé sous certaines conditions pendant une période transitoire.

En pratique, la période transitoire n'était plus applicable depuis de nombreuses années . En effet, en 2004, la Conférence internationale du travail a retiré du corpus normatif de l'OIT, la recommandation n° 36 sur la règlementation du travail forcé, de 1930. Cet instrument donnait des orientations aux mandants de l'OIT sur les conditions et la réglementation du recours au travail forcé. Plus récemment, l'étude d'ensemble sur les instruments relatifs au travail forcé réalisée en 2007 par l'OIT a confirmé ce positionnement de « non-applicabilité » des dispositions transitoires : « puisque la convention, adoptée en 1930, exige la suppression du travail forcé dans le plus bref délai possible, il n'apparaît plus possible d'invoquer ces dispositions transitoires dans la mesure où cela serait contraire à l'objet de la convention. Se prévaloir aujourd'hui de ces dispositions reviendrait à méconnaître la fonction transitoire de celles-ci et ne serait pas conforme à l'esprit de la conventio n ». Par la suite, en 2010, le Bureau international du travail a confirmé la non-applicabilité de la période transitoire en faisant savoir qu'il ne demanderait plus d'information au titre des dispositions transitoires, celles-ci n'étant plus applicables.

L'article 7, à haute valeur symbolique , supprime donc logiquement l'article 1 ^er paragraphes 2 et 3 selon lequel le travail forcé « pourra être employé, pendant la période transitoire, uniquement pour des fins publiques et à titre exceptionnel ». Par coordination, les articles 3 à 24 , qui découlaient de l'acceptation de cette période transitoire et qui règlementaient les conditions de recours au travail forcé ainsi que les garanties accordées en contrepartie, sont également supprimés . Ces articles traitaient notamment du responsable de la décision de recourir au travail forcé ou obligatoire (article 8), des conditions nécessaires pour permettre le recours au travail forcé (article 9), des conditions qui doivent être réunies pour que le travail forcé ou obligatoire puisse être demandé à titre d'impôt (article 10), de la période maximum pendant laquelle un individu quelconque pourra être astreint au travail forcé ou obligatoire (article 12), etc.

La France, qui ne recourait à aucune de ces dispositions transitoires, n'est donc en pratique pas concernée - si ce n'est sur le plan des principes - par cet article 7.

VII. LES AUTRES DISPOSITIONS

L'article 8 est relatif à la ratification du Protocole. Celui-ci entre en vigueur douze mois après que les ratifications de deux membres ont été enregistrées par le Directeur général du Bureau international du travail.

À ce jour, l'instrument n'a été ratifié que par deux États , le Niger le 14 mai 2015 et la Norvège , le 9 novembre 2015. Il entrera en vigueur un an après la deuxième ratification, soit le 9 novembre 2016.

Par la suite, le Protocole entre en vigueur pour chaque État membre douze mois après l'enregistrement de sa ratification.

Les articles 9 à 11 contiennent des dispositions classiques relatives à la dénonciation du Protocole et aux obligations du Directeur général du Bureau international du travail en matière de notification et de communication de ratifications, de déclarations et de dénonciations.

Selon l'article 12, les versions anglaise et française du protocole font également foi.

CONCLUSION

Après un examen attentif des stipulations de ce protocole qui apparaît comme un outil majeur pour lutter contre toutes les formes d'esclavage moderne, la commission recommande l'adoption de ce projet de loi . Ce nouvel instrument, qui a pour ambition de réduire le fossé entre la pratique et les textes, devrait en effet favoriser une prise de conscience générale qui facilitera, à terme, l'identification des victimes du travail forcé, leur protection, leur indemnisation et l'accès au droit au séjour lorsque celles-ci sont de nationalité étrangère. Par ailleurs, la France , par la voix de son Président, s'est engagée à ratifier ce protocole rapidement , d'autant que l'OIT, en partenariat avec la Confédération syndicale internationale et l'Organisation internationale des employeurs a lancé une campagne « 50 for Freedom » visant à promouvoir la ratification et la mise en oeuvre du nouveau Protocole avec l'objectif d'obtenir les 50 premières ratifications d'ici à fin 2018.

Sous réserve de la modification relative aux compétences des inspecteurs du travail qui devrait intervenir par la publication d'une ordonnance prévue par l'article 261 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite loi Macron, début 2016, la législation française est conforme à l'ensemble des exigences posées par ce protocole. En outre, en septembre 2014, la Commission européenne a proposé au Conseil de l'Union européenne que les États membres soient autorisés à ratifier le nouveau protocole relatif à la convention sur le travail forcé de l'Organisation internationale du travail (OIT).

Votre commission se félicite donc de sa très prochaine entrée en vigueur.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 20 janvier 2016, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de M. Gaëtan Gorce et du texte proposé par la commission sur le projet de loi n° 630 (2014-2015) autorisant la ratification du protocole relatif à la convention n° 29 de l'Organisation internationale du travail sur le travail force, 1930.

Après l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé :

M. Jean-Pierre Raffarin . - Merci pour cette présentation dense et synthétique.

M. Claude Malhuret . - Merci pour cette présentation. Comment cette convention sur le travail forcé s'articule-t-elle avec les autres conventions qui existent sur des sujets voisins mais différents, comme celui de l'esclavage ? Comment fait-on la distinction entre ces deux notions ? Comment les organisations internationales concernées, notamment l'Organisation des Nations unies, choisissent-elles d'appliquer telle ou telle convention ?

M. Gaëtan Gorce . - Il y a une articulation un peu complexe entre ces différents dispositifs. D'ailleurs, les rédactions ne sont pas absolument satisfaisantes. On peut considérer que les organisations internationales engagent des actions au vu des situations particulières qu'elles choisissent de définir. C'est la même chose pour la lutte contre la traite, qui a un lien étroit avec la question du travail forcé. Les incriminations et la mobilisation des moyens dépendent vraiment des situations dans lesquelles on se trouve. Personnellement, j'ai regardé la rédaction des différents textes et l'on peut dire que ce n'est pas tout à fait satisfaisant d'un point de vue juridique. Ces définitions peuvent se chevaucher. C'est le résultat du travail qui est fait par les membres de l'organisation. Je ne pense pas que cela nuise à l'efficacité de la démarche. En tout cas, je reconnais que le dispositif n'est pas d'un « cartésianisme » total sur le plan de la rédaction et des moyens mobilisés.

Mme Hélène Conway-Mouret . - Merci pour cette présentation. J'ai deux questions à vous soumettre. Vous avez mentionné des centaines de cas de travail forcé et dit que, pour l'instant, l'inspection du travail n'est pas compétente pour constater cette infraction. Dans ces conditions, comment arrive-t-on à identifier ces cas ? Par ailleurs, la délégation aux droits des femmes travaille sur le sujet de la traite des êtres humains depuis plusieurs mois. Au cours des auditions, on nous a signalé que le Parquet travaillait essentiellement sur les violences faites aux femmes et la prostitution et ne prenait quasiment pas en compte la traite. Avez-vous eu des retours semblables ?

M. Gaëtan Gorce . - Je n'ai pas d'information particulière à ce sujet. La difficulté tient à ce qu'il n'y avait pas d'incrimination spécifique de travail forcé dans le code pénal français avant la loi de 2013. Ce n'est donc logiquement qu'à partir de cette date que l'on dispose d'indications statistiques à travers les plaintes et les signalements des organisations non gouvernementales (ONG). Au préalable, ces situations étaient poursuivies sur d'autres fondements juridiques. Une ONG indique qu'elle a eu connaissance de 500 cas entre 2001 et 2015, ce qui est vraisemblablement inférieur à la réalité. Il faut avoir en tête, qu'à la différence du contexte qui prévalait en 1930 et même en 1957, où l'on visait essentiellement les États et les gouvernements, les situations de travail forcé sont aujourd'hui le fait d'employeurs privés. Pour l'essentiel, ces personnes sont dans une situation de droit privé et il faut donc créer des conditions qui permettent leur information sur les recours possibles, les ONG susceptibles de les aider, les dispositions législatives. L'inspection du travail déclenchait donc des poursuites sur la base d'autres infractions. D'ailleurs, la France avait été pointée du doigt par la Cour européenne des droits de l'Homme qui lui reprochait de n'avoir pas incriminé le travail forcé. Le travail de sensibilisation est utile, l'implication des ONG indispensable. Le fait que la CNCDH veuille se livrer à une évaluation du travail forcé indique une mobilisation et une prise de conscience accrues sur notre territoire.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte à l'unanimité le rapport ainsi que le projet de loi précité.

LISTE DES DÉPLACEMENTS ET AUDITIONS

Jeudi 17 décembre 2015

- Colloque mobilisation mondiale contre l'esclavage moderne, organisé par l'Organisation internationale du travail et la Commission nationale consultative des droits de l'Homme

Mardi 12 janvier 2016

- Organisation internationale du Travail :

M. Cyril Cosme, directeur du Bureau de l'OIT pour la France

M. Houtan Homayounpour, conseiller principal chargé du programme et des opérations

- Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH) :

Mme Christine Lazerges, président de la CNCDH

Mme Magali Lafourcade, secrétaire générale adjointe

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* ¹ Proposition de loi n°2578 - XIV ^ème législature de MM. Bruno Le Roux, François Brottes, Jean-Paul Chanteguet, Dominique Potier et Philippe Noguès relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl14-376.html

* ² Extraits de l'introduction du Plan d'action national contre la traite des êtres humains.

* ³ Source : réponses au questionnaire écrit de la commission.

* ⁴ Source : réponses au questionnaire écrit de la commission.