EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE I ER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE ET À LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE
Article 2 - Approbation du rapport annexé
L'article 2 a pour objet d'approuver le rapport annexé à la loi de programmation militaire.
En première lecture, le Sénat avait apporté les modifications suivantes au rapport annexé :
- à l'initiative de votre commission :
. est rappelé à l'alinéa 30 que le renforcement de la politique de sécurité et de défense commune de l'Union Européenne doit demeurer un objectif majeur de la politique de la France ;
. sont chiffrés à l'alinéa 118 les efforts du Gouvernement concernant l'augmentation des effectifs de l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information, à hauteur de 500 effectifs supplémentaires d'ici 2015, ainsi que des services du ministère de la défense chargés de la cyber-sécurité, à hauteur de 350 effectifs supplémentaires sur la durée de programmation ; votre commission avait initialement introduit le chiffrage des efforts budgétaires du Gouvernement en la matière, mais ce dernier a souhaité retirer cette précision par un amendement adopté en séance. ;
. à l'alinéa 232, il est précisé que les 90 jours de préparation opérationnelle fixés pour l'armée de terre s'entendent bien hors participation de cette dernière aux missions extérieures et intérieures ;
. à l'alinéa 252, est remplacée l'expression « de tendre vers » par « d'atteindre », afin d'indiquer que les normes de préparation opérationnelle fixées par le projet de loi seront effectivement atteintes en 2016 ;
. l'alinéa 306 a été complété afin de sécuriser l'affectation des ressources exceptionnelles, issues notamment de cessions immobilières, indispensables à l'équilibre financier de la loi de programmation militaire. Ainsi, il est indiqué que les dispositions prévues à l'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, modifiée pour les immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, seront prorogées jusqu'au 31 décembre 2019 dans la loi de finances pour 2015 ;
. sont modifiées, dans un souci de coordination, la rédaction des alinéas 313 et 314 relatifs à la clause de sauvegarde sur les recettes exceptionnelles, en reprenant la même rédaction que celle adoptée pour l'article 3 du présent projet ;
. dans le même esprit, l'alinéa 327 est modifié afin d'en assurer la coordination avec l'article 3 bis portant sur le financement interministériel des surcoûts des OPEX ;
. l'alinéa 358 a été modifié pour soustraire le dépassement des dépenses « hors socle », qui regroupent les dépenses non récurrentes liées aux restructurations, aux allocations servies aux familles, aux indemnités chômage des militaires, aux indemnisations des accidents travail et maladies professionnelles, aux cessations anticipées d'activité liées à l'amiante, ou au fonds de concours du service de santé des armées, du mécanisme d'auto-assurance financière par le ministère de la défense en cas de dérapage ;
. un nouvel alinéa après l'alinéa 412 a été inséré pour sécuriser le maintien du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT), pour une période allant jusqu'au 1 er janvier 2022, soit deux ans après l'échéance de la présente loi, afin de soutenir les collectivités ou leurs services publics affectés par une restructuration importante ;
. est inséré un nouvel alinéa après l'alinéa 420 précisant que, pour faciliter la cession des emprises immobilières, une réforme du cadre juridique de la dépollution pyrotechnique sera mise en oeuvre avant le 31 décembre 2014 ;
. par souci de coordination, sont supprimés les alinéas 434, 436 et 437 compte tenu de l'introduction, à l'article 4 bis de la présente loi, d'une clause de « revoyure » ainsi que d'une clause de retour à meilleure fortune.
- en séance publique :
. afin que la lutte contre la prolifération nucléaire figure clairement comme dimension prioritaire de la contribution de la France à la paix et à la sécurité internationale, un alinéa a été inséré après l'alinéa 29 selon le souhait du groupe communiste, républicain et citoyen (CRC) ;
. de la même manière, a été insérée une phrase à l'alinéa 32 indiquant que la France devra oeuvrer au renforcement de l'Europe de la défense, avec l'accord de nos partenaires, pour la création d'un état-major permanent de planification des opérations ou d'une agence européenne d'armement dotée d'une réelle autorité ;
. l'alinéa 32 a également été modifié pour saluer la contribution de la brigade franco-allemande et proposer de la renforcer, tout en rappelant son rôle moteur pour l'Europe de la défense ;
. est introduite une phrase à l'alinéa 41 rappelant que les opérations extérieures de la France doivent être conduites prioritairement dans le cadre d'une coalition multinationale et en s'appuyant de manière privilégiée sur les résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU ;
. sont précisés à l'alinéa 61 les effectifs supplémentaires dont bénéficieront sur la période de programmation la DCRI et les services de renseignement relevant du ministère de la défense ; est également introduit le projet de transformation de la DCRI en une direction générale de la sécurité intérieure ;
. est complété l'alinéa 73 afin de prévoir non seulement la pérennisation de la présence militaire de la France en Afrique, mais aussi sa vocation à contribuer à la construction de capacités africaines de sécurité ;
. enfin, l'alinéa 192 a été modifié dans l'objectif d'accélérer la livraison des avions ravitailleurs MRTT : quatre appareils pourraient être livrés au lieu de deux sur la période, dont deux en 2018 au lieu d'un seul.
En première lecture, l'Assemblée nationale a apporté les modifications suivantes au rapport annexé :
- en commission :
- mention du rôle moteur de la France dans la construction de l'Europe de la défense (amendement de M. Philippe Folliot) ;
- alinéa 192 : rétablissement à l'initiative des rapporteures de la commission de la défense, du texte initial du projet de loi s'agissant du rythme de livraison des MRTT, c'est-à-dire la livraison de deux appareils sur la période, dont le premier en 2018 et le second en 2019 ; les raisons de ce rétablissement ont été données par le ministre de la défense qui a rappelé que la LPM avait fait l'objet d'arbitrages globaux, ce qui signifie que le doublement des livraisons de MRTT aurait dû être fait au détriment d'autres programmes, et probablement ceux destinés à l'armée de l'air. Le ministre a rappelé que ce point ferait l'objet de discussions lors de la clause dite de revoyure en 2015 ;
- alinéa 202 : insertion dans le rapport annexé d'une disposition introduite par le Sénat sous forme d'article additionnel sur le suivi et l'accompagnement médical et psychologique mis en place pour les militaires ayant été engagés dans des OPEX ;
- alinéa 285 : précision que l'Agence européenne de défense devra disposer des moyens humains et matériels nécessaires pour exploiter ses potentialités ; il s'agit d'un amendement de M. François de Rugy ;
- insertion, à l'initiative des rapporteures de la commission de la défense, de la garantie du maintien d'un réseau territorial de compétences en matière de ressources humaines de proximité ;
- création, à l'initiative de la commission de la défense de l'Assemblée nationale et avec l'avis favorable du Gouvernement, d'une section consacrée au dialogue social, permettant notamment de prendre en compte la démarche de rénovation du dispositif de dialogue social spécifique aux personnels militaires du ministère de la défense et d'engager une réflexion sur la mise en place de structures de concertation pour les militaires au sein de leurs organismes d'emploi, dans une logique d'employeur ;
- enfin, plusieurs modifications purement rédactionnelles ou de coordination.
- en séance publique :
- à l'alinéa 12 , l'Assemblée nationale a souhaité faire apparaître parmi les facteurs de risque, dans le rapport annexé, le changement climatique, qui les exacerbe et augmente leur probabilité d'occurrence ;
- à l'alinéa 31 , l'Assemblée nationale a, sur proposition du Gouvernement, indiqué dans le rapport annexé que la France soutiendrait le principe d'une solidarité accrue de la prise en charge des dépenses liées à des opérations militaires conduites pour la sécurité de l'Europe, via le mécanisme de financement européen Athéna qui permet le financement commun d'une partie des dépenses relatives à des opérations militaires menées dans le cadre de l'Union européenne ;
- à l'alinéa 32 , l'Assemblée nationale a précisé les modalités de redynamisation de l'effort de l'Union européenne en matière de gestion de crise et de maintien de la paix : en particulier la mise en oeuvre d'une approche globale, d'actions militaires ambitieuses, incluant l'emploi des groupements tactiques de l'UE ;
- à l'initiative de M. Nauche, Mme Adam, Mme Gosselin-Fleury et autres, elle a précisé, à l'alinéa 134 , que les forces spéciales et conventionnelles se complètent et ne sauraient se substituer les unes aux autres. Cette précision a été apportée dans l'objectif de conjurer tout risque d'évolution de notre modèle d'armées dans lequel les forces spéciales deviendraient une quatrième armée, à côté de la Marine nationale, de l'Armée de Terre ou de l'Armée de l'Air ;
- à l'initiative de M. Nauche, Mme Adam, Mme Gosselin-Fleury et autres, elle a précisé, à l'alinéa 271 , que les études amont doivent continuer de favoriser l'éco-conception des équipements de défense. Cette prise en compte doit, selon les auteurs, permettre d'augmenter l'autonomie des équipements, diminuer leur consommation énergétique et faciliter leur développement ;
- à la demande du Gouvernement, et par coordination avec la modification de la programmation financière prévue à l'article 3, elle a complété le texte du Gouvernement, après les alinéas 302, 306 et 315 , afin de permettre, la majoration, « en cas de besoin », des ressources exceptionnelles à hauteur de 500 millions d'euros (voir article 3) ;
- l'Assemblée a prévu d'étendre le port de l'insigne des blessés de guerre à l'ensemble des militaires blessés en OPEX ( alinéa 338 ) ;
- à l' alinéa 350 , l'Assemblée nationale a souhaité mettre en avant, dans le cadre des restructurations, la nécessité de préserver les unités opérationnelles, d'éviter au maximum les dissolutions d'unité et de faire des choix cohérents avec le schéma d'organisation fonctionnelle des forces et préservant la présence géographique et le lien armée-Nation ;
- à l'initiative de MM. Candelier, Assensi et autres, elle a prévu, après l'alinéa 441, de développer le volontariat dans les armées, qui permet à des jeunes de connaître une première intégration parmi les acteurs de la défense nationale, dans l'optique de vivifier le lien armées-Nation.
Votre commission approuve les modifications apportées par l'Assemblée nationale au rapport annexé.
Son seul regret porte sur le rétablissement du texte initial du Gouvernement s'agissant du rythme de livraison des avions ravitailleurs MRTT , qui s'explique toutefois par la crainte de remettre en cause l'équilibre général de la programmation financière.
Compte tenu de l'importance de ce sujet, votre commission considère qu'il devra être examiné avec la plus grande attention à l'occasion de la première actualisation de la LPM, en 2015, comme le prévoit d'ailleurs la « clause de revoyure » de l'article 4 bis . Pour votre commission, l'accélération de la livraison des avions ravitailleurs MRTT devrait être une priorité dans le cas où la situation financière le permettrait.
Au bénéfice de cette observation, votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 3 - Programmation financière
En commission , l'Assemblée nationale n'a apporté que des modifications formelles aux deux alinéas introduits par le Sénat sur la clause de sauvegarde portant sur les « recettes exceptionnelles » afin de garantir la bonne fin du versement des ressources exceptionnelles à la mission défense.
Elle a, notamment, modifié le temps des verbes utilisé pour passer du présent de l'indicatif au conditionnel.
Il semble important pour votre commission de préciser que ce passage du présent au conditionnel n'a pas pour volonté d'altérer la portée normative des dispositions en question.
En séance publique , l'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement tendant à modifier la trajectoire financière et permettant, le cas échéant, une majoration des ressources exceptionnelles prévues par la loi de programmation, à hauteur de cinq cent millions d'euros.
Cette modification vise à tenir compte des annulations de crédit intervenues entre le dépôt du texte et son examen par le Parlement.
En effet, la fin de gestion de l'année 2013 a été particulièrement tendue pour le ministère de la défense et risquait d'entraîner un important report de charges sur la première annuité de la LPM en 2014, ce qui aurait été susceptible de remettre en cause la soutenabilité de l'ensemble de la trajectoire financière de la LPM.
Fin 2013, le ministère de la défense était confronté à la conjonction de plusieurs phénomènes :
- le « gel » et le « surgel » de crédits liés à la réserve de précaution ;
- un surcoût des OPEX de 1,26 milliard d'euros (dont 630 millions d'euros seulement avaient été budgétés) principalement en raison du financement de l'opération SERVAL ;
- un dépassement de la masse salariale de 232 millions d'euros, dû pour les trois-quarts aux dysfonctionnements du système Louvois, et pour un quart, aux dépenses liées aux indemnités chômage et à l'indemnisation des victimes de l'amiante ;
- et, enfin, des annulations de crédits à hauteur de 486 millions d'euros supplémentaires au titre de la contribution du ministère de la défense à la réduction des déficits publics.
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Point sur les annulations de crédits de la fin de gestion 2013 Sous l'effet combiné du projet de loi de finances rectificative pour 2013 et du décret d'avance du Gouvernement notifié au Parlement le 19 novembre 2013 1 ( * ) , la mission « Défense » bénéficierait d'une ouverture nette de crédits de 18 millions d'euros. Toutefois, cette ouverture masque des mouvements de crédits très importants entre les programmes de la mission, comme le montre le tableau ci-après. Le programme 178 « préparation et emploi des forces » bénéficie d'une ouverture nette de crédits à hauteur de 749 millions d'euros. Cette ouverture est destinée, notamment, à compenser les évolutions suivantes : 1°) Dépenses de personnel la dynamique de dépense liée aux opérations extérieures (OPEX) pour 149 millions d'euros, du fait de l'opération Serval au Mali ; l'apparition d'un besoin de 180,3 millions au titre de la masse salariale hors OPEX qui s'explique par : l'impact des dysfonctionnements récurrents du calculateur Louvois qui a généré en 2013 de nouveaux indus de rémunération et a empêché la récupération dans un délai normal des avances de rémunération servies aux agents partant en OPEX ; de moindres attributions de produits au profit du service de santé des armées ; le dynamisme de certaines dépenses de guichet telles que l'indemnisation du chômage des anciens militaires ou celles des victimes de l'amiante. 2°) Dépenses de fonctionnement Le besoin de crédits par rapport à la construction budgétaire initiale est également lié aux opérations extérieures (OPEX) au Mali. Les crédits de masse salariale devant être mis à disposition avant la liquidation de la paie de décembre, leur ouverture par décret d'avance est impérative, la publication de la dernière loi de finances rectificative, qui devrait intervenir fin décembre, étant trop tardive. Les autres dépenses, effectuées en opérations extérieures, doivent également être ouvertes en urgence, car l'interruption des paiements porterait atteinte à la continuité des opérations extérieures et à la sécurité des personnels engagés. Par ailleurs, une ouverture en décret d'avance permet d'éviter le paiement d'intérêts moratoires vis-à-vis de tiers (fournisseurs notamment). |
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L'annulation d'autorisations d'engagement techniques sur le programme 146. Le programme 146 enregistre des annulations de crédit pour 1,4 milliard concernant les autorisations d'engagement et de 641 millions pour les crédits de paiement. Concernant les autorisations d'engagement, l'annulation porte sur des autorisations dites « techniques ». En effet, selon les informations fournies à vos rapporteurs, les crédits issus des cessions de fréquences n'ont pas été rattachés sur le compte d'affectation spéciale (CAS) Optimisation de l'usage du spectre hertzien selon le calendrier initialement prévu. Pour éviter des retards trop importants dans la réalisation des investissements éligibles au CAS, certaines opérations ont été engagées sur des crédits en AE ouverts à cet effet en LFI, sur le P 146. L'utilisation des ressources en CP du CAS, imposant une consommation à due concurrence en AE, conduit à effectuer un nouvel engagement sur celui-ci. Cette pratique engendre une arrivée d'AE sur le P146 désormais inutile. Il en résulte une nécessaire annulation de ces AE, dites AE techniques, puisque l'autorisation de les engager avait été inscrite dans les lois de finances antérieures à la gestion en cours. Les AE techniques annulées pour le P146 s'élèvent à 793 millions d'euros sur le total de 1,4 milliard. Les annulations en AE et en CP sur les programmes 144, 146 et 212 Les annulations sur les programmes 144 (54 M€), P146 (650 M€) et 212 (37 M€) résultent de facteurs différents : 1 - les annulations sur le titre 2, soit 14 M€ pour le P144 et 7 M€ sur le P212 correspondent aux excédents, estimés au 31 décembre 2013, sur ces programmes. Le redéploiement au sein de la mission défense de la partie hors CAS Pensions de ces excédents (soit 12 M€ pour le P144 et 3 M€ pour le P212) permet de participer à la couverture des insuffisances T2 des programmes P146 et P178. 2 - les annulations sur le hors titre 2, soit 40 M€ sur le P144, 650 M€ sur le P146 et 30 M€ sur le P212, portent sur les crédits bloqués au début de la gestion 2013 (mise en réserve et surgel) et contribuent, d'une part, à l'auto-assurance par le ministère de la défense, conformément à ce qui s'applique pour les différents ministères, de son dépassement de masse salariale et, d'autre part, au financement de dépenses imprévues des autres ministères au titre de la contribution du ministère de la défense à la solidarité interministérielle dans le cadre du redressement des comptes publics. La mise en cohérence, par les responsables de programme, de la gestion 2013 avec les travaux du Livre blanc et du projet de loi de programmation militaire, a conduit à des évolutions par rapport aux objectifs inscrits dans le PAP 2013, des engagements pour des opérations d'armement et d'infrastructure. Cette révision des prévisions d'engagements se traduisait par une diminution de la prévision de report de charges à fin 2013. Le schéma de fin de gestion devrait toutefois conduire à une dégradation transitoire du report de charges à fin 2013 par rapport à celui de 2012. Cette dégradation devrait cependant être inférieure au montant de l'annulation et le report de charges devrait être réduit à compter de 2014 par la poursuite de la mise en oeuvre d'une gestion rigoureuse permettant de garantir la soutenabilité financière des opérations d'investissements en cours, ou à lancer, et, le cas échéant, par le complément de recettes exceptionnelles, pouvant aller jusqu'à 0,5 Md€, introduit par les amendements à la LPM déposés par le Gouvernement, qui permettra de sécuriser cet objectif. La ventilation détaillée des annulations par action/sous-action au sein des programmes sera déterminée dans le cadre de la fin de gestion, la gestion des crédits étant mutualisée au sein de chaque programme. Le rapport annuel de performances pour 2013 en rendra compte. |
En définitive, le ministre de la défense a pu obtenir :
- la couverture par des crédits interministériels à hauteur de 580 millions d'euros du surcoût des OPEX par les jeux combinés du collectif et du décret d'avance, complétés par plus de 70 millions d'euros de fonds de concours de remboursements internationaux : l'intégralité du surcoût des OPEX (1,26 milliards d'euros) sera donc pris en charge : cela illustre tout l'intérêt de la « clause de sauvegarde » confortée par le Sénat en première lecture et maintenue par l'Assemblée nationale ;
- et le dégel de la plus grande partie de ses crédits.
En revanche, il a été convenu que les dépassements de la masse salariale (232 millions d'euros) ainsi que les annulations de crédits supplémentaires (486 millions d'euros) au titre de la solidarité gouvernementale à la réduction des déficits seraient intégralement pris en charge par le ministère de la défense sur son budget.
Il convient toutefois de souligner que le ministère de la défense peut espérer récupérer une partie au moins des trop-versés des soldes liés à Louvois et que cette somme n'est donc pas entièrement perdue.
Afin d'éviter que la situation ainsi créée ne perturbe gravement l'entrée en programmation prévue par la LPM, le Gouvernement a présenté quatre amendements, qui ont été adoptés en séance publique par les députés. Ils prévoient une majoration des ressources exceptionnelles prévues initialement par la LPM, pouvant aller jusqu'à 500 millions d'euros.
Comme l'avait indiqué le ministre de la défense lors de son audition devant la commission sur le projet de loi de finances pour 2014, cette modification vise à compenser les annulations de crédits supplémentaires pour la fin de gestion 2013.
Ainsi, à l'article 3 du projet de loi, relatif à la trajectoire financière, il a été ajouté la phrase suivante : « le montant des recettes exceptionnelles peut être augmenté de 0,5 milliard d'euros afin de sécuriser la programmation des opérations d'armement jusqu'à la première actualisation de la programmation si la soutenabilité financière de la trajectoire des opérations d'investissement programmée par la présente loi apparaît compromise ».
Il est important de noter que l'emploi de ces 500 millions d'euros concerne spécifiquement le début de la programmation, jusqu'à la date de la première actualisation, prévue, comme le Sénat l'a fait inscrire à l'article 4 bis de la loi, « avant la fin de l'année 2015 ». Cette disposition explique que l'affectation de ces nouvelles ressources ne s'impute pas nécessairement en totalité sur l'année 2014. Elles ne figurent donc pas explicitement dans le projet de loi de finances pour 2014 mais il est clair que le droit de tirage s'ouvre à compter de 2014.
Les amendements gouvernementaux ont deux objectifs complémentaires :
- sécuriser l'entrée en programmation spécialement dans le domaine des investissements nouveaux, donc des nouveaux programmes nécessaires aux armées, qui figurent dans la trajectoire des programmes déjà exposés au Sénat lors de la première lecture et rappelés par le ministre de la défense lors de son intervention devant l'Assemblée nationale lors de la discussion sur le présent projet de loi ;
- contenir le gonflement du report de charges et donc éviter une nouvelle aggravation de la « bosse », repoussée d'année en année, conduisant d'emblée à des décalages significatifs dans la programmation de l'équipement des forces. Il faudra néanmoins, comme le réclame votre commission, s'attaquer résolument à la résolution de ce report de charges. Ce sera l'un des axes de travail de votre commission avec le ministère.
On peut relever, enfin, que le rapport annuel sur l'exécution de la loi de programmation, inséré à l'initiative du Sénat, et qui donnera lieu à un débat au Parlement comme l'a souhaité l'Assemblée nationale, sera l'occasion pour les Parlementaires d'exercer, dès l'an prochain, un contrôle d'une vigilance particulière sur la mise en oeuvre de ces dispositions.
Au bénéfice de ces observations, votre commission a adopté cet article sans modification
Article 3 bis - Dotation prévisionnelle destinée à financer les surcoûts des opérations extérieures (OPEX)
Cet article introduit par votre commission en première lecture avait plusieurs objets :
- faire figurer dans le texte même du projet de loi les mécanismes de financement des opérations extérieures (OPEX) ;
- sans aller jusqu'à remettre en question le montant de 450 millions d'euros retenu pour la dotation prévisionnelle annuelle destinée à financer les surcoûts des opérations extérieures, prendre toutefois en compte le risque de dépassement de cette enveloppe (les surcoûts liés aux opérations extérieures sont restés en moyenne à 961,5 millions d'euros par an sur la période 2009-2012) en sécurisant son financement interministériel ;
- prévoir, enfin, que les opérations extérieures feraient l'objet d'un débat annuel au Parlement et qu'un bilan politique, opérationnel et financier soit préalablement transmis aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat, sur le modèle de la procédure existante au Bundestag.
L'Assemblée nationale a souscrit aux objectifs de cet article et n'y a apporté que des modifications d'ordre rédactionnel, à l'initiative de sa commission de la défense.
Il faut noter, en outre, que, sans aller jusqu'à exclure une partie des dépenses de défense des normes de calcul des déficits appliqués par l'Union européenne, comme le proposaient certains députés, l'Assemblée nationale a, sur proposition du Gouvernement, indiqué (dans le rapport annexé) que la France soutiendrait le principe d'une solidarité accrue de la prise en charge des dépenses liées à des opérations militaires conduites pour la sécurité de l'Europe, via le mécanisme de financement européen Athéna (alinéa 31 du rapport annexé).
Votre commission a adopté cet article sans modification
Article 4 - Trajectoire des réductions d'effectifs
Afin de garantir la soutenabilité de la trajectoire, la programmation prévoit une diminution de la masse salariale, reposant sur la poursuite des réductions d'effectifs.
L'article 4 prévoit ainsi que les réductions nettes d'effectifs du ministère de la défense (missions défense et anciens combattants) s'élèveront à 33 675 équivalents temps plein soit 23 500 suppressions d'emplois entre 2014 et 2019, qui viennent s'ajouter aux 10 175 suppressions de postes déjà décidés pour 2014 et 2015 par la précédente loi de programmation militaire.
L'Assemblée nationale n'a apporté qu'une modification d'ordre rédactionnel, à l'initiative de sa commission de la défense, à cet article.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 4 bis - Actualisation de la programmation et objectif d'un redressement de l'effort de défense vers 2 % du PIB
Introduit en première lecture à l'initiative de votre commission , cet article vise à instaurer une « clause de revoyure » et une « clause de retour à meilleur fortune ».
La « clause de revoyure », qui figurait initialement dans le rapport annexé mais que votre commission a souhaité faire figurer dans le corps du texte de loi, prévoit des actualisations régulières, dont la première devrait intervenir fin 2015, et qui devraient permettre de vérifier, avec le Parlement, la bonne adéquation entre les objectifs fixés par la loi de programmation et les réalisations.
Cette clause de revoyure a été complétée en séance publique afin de préciser que la première actualisation à la fin de l'année 2015 devra aborder la question du report de charges du ministère de la défense « afin de le réduire, dans l'objectif de le solder », et certaines capacités critiques, telles que le ravitaillement en vol et les drones, ainsi que la livraison des avions Rafale, à la lumière des résultats à l'export.
La « clause de retour à meilleur fortune » vise, pour sa part, à tenir compte de l'éventuelle amélioration de la situation économique et des finances publiques afin de permettre le nécessaire redressement de l'effort de la Nation en faveur de la défense et tendre vers l'objectif d'un budget de la défense représentant 2 % du produit intérieur brut.
Souscrivant pleinement à ces deux objectifs, l'Assemblée nationale n'a adopté, en commission, puis en séance publique, que des amendements rédactionnels.
Il résulte de la nouvelle rédaction du texte issu des travaux de l'Assemblée nationale que ce n'est pas seulement lors de la première actualisation, qui doit intervenir fin 2015, que devraient être examinées la question du report de charges du ministère de la défense et les capacités critiques, telles que le ravitaillement en vol, les drones et la livraison des avions Rafale, mais à l'occasion de chacune des actualisations.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
CHAPITRE I ER BIS - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE L'EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION
Article 4 ter - Contrôle sur pièces et sur place pour les membres des commissions parlementaires chargées de la défense
En première lecture, à l'initiative de votre commission , le Sénat a doté les commissions permanentes de l'Assemblée et du Sénat, chargées de la défense de pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place afin de suivre et contrôler l'application de la programmation militaire.
L'Assemblée nationale a précisé les contours du contrôle sur pièces et sur place, sans modifier l'esprit du texte adopté par le Sénat.
Ce contrôle est confié :
• Es qualité :
- aux président(e)s des deux commissions
- aux rapporteur(e)s budgétaires de ces commissions
• Pour une mission déterminée :
-à tous membres de ces commissions spécialement désignés
Il consiste :
• Dans le pouvoir de mener toutes les auditions qu'ils jugent utiles ;
• Dans le pouvoir de mener toutes investigations sur pièces et sur place et de se faire transmettre tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratifs utiles à l'exercice de la mission.
Il porte sur :
• le ministère de la défense et tous les organismes qui lui sont rattachés ;
• le ministère de l'économie et des finances.
Il ne peut s'exercer, ni porter sur :
• les services de renseignement soumis au contrôle de la délégation parlementaire du renseignement ;
• les sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat.
Rappelons à toutes fins utiles que l'accès au « secret de la défense nationale » est constitué de deux éléments :
- l'habilitation qui peut être délivrée intuitu personae par les services idoines ou bien, comme dans le cas présent, directement par la loi ;
- le « besoin d'en connaître » qui est directement lié à l'objet de la mission.
Ces deux éléments doivent se conjuguer dans les mêmes mains afin que la personne questionnée ait le devoir de répondre à la personne qui questionne.
Dans le cas d'espèce, le besoin d'en connaître porte sur toutes les informations nécessaires pour suivre et contrôler l'application de la programmation militaire.
Il ne saurait donc s'agir pour les parlementaires de connaître les noms et qualités des agents des services, la présence ou l'absence d'agents dans telle ou telle région, voire l'existence présente, passée ou future d'opérations secrètes, car cela serait sans rapport avec l'objet du contrôle : l'application de la programmation militaire.
De même, il ne saurait s'agir de questionner le Gouvernement ou ses services sur les secrets de fabrication des armements (composition, technologie utilisée...) ou leurs effets militaires secrets (portée, puissance...).
En revanche, le Gouvernement ne pourra plus désormais refuser aux parlementaires habilités par la loi des informations telles que le coût des programmes, le choix des armements, les méthodes de choix (appel d'offres, gré à gré...), l'existence d'études amont et leur coût, ni les décisions prises à la suite d'exercice d'actualisation de la programmation, tels que la VAR ou le relevé de décisions du CMI, ou encore refuser l'audition de personnalités clefs, tels que les responsables de programme d'armement, afin de comprendre la réalisation de tels programmes.
Au bénéfice de ces observations, votre commission a adopté cet article sans modification
Article 4 quater - Réunions de contrôle de l'exécution de la loi de programmation
Introduit par votre commission en première lecture, cet article vise à consacrer au niveau législatif les réunions qui se tiennent régulièrement avec les présidents et les rapporteurs budgétaires de la défense des commissions chargées des finances et de la défense et le ministère de la défense qui portent sur l'exécution des lois de finances dans le domaine de la défense.
Partageant pleinement le souhait du Sénat d'inscrire dans la loi le principe de ces réunions semestrielles, l 'Assemblée nationale n'a, en commission, puis en séance publique, apporté que des modifications rédactionnelles à cet article.
Votre commission a adopté cet article sans modification
Article 4 quinquies - (Art L. 143-5 du code des juridictions financières) - Transmission des observations de la Cour des comptes aux commissions chargées de la défense et des affaires étrangères et à la délégation parlementaire au renseignement
Cet article a été introduit par votre commission en première lecture, pour élargir la transmission, prévue par le code des juridictions financières du bénéfice de la transmission des communications de la Cour des comptes aux ministres, ainsi que, à leur demande, des observations définitives de la Cour des Comptes, aux commissions chargées de la défense et des affaires étrangères, ainsi qu'à la délégation parlementaire au renseignement.
L'Assemblée nationale a modifié cet article, à l'initiative de sa commission des Lois, pour prévoir que cette transmission soit étendue à l'ensemble des commissions permanentes.
Souscrivant à cette rédaction conforme à l'article 47-2 de la Constitution qui dispose que " La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement (...) dans l'évaluation des politiques publiques ", votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 4 sexies - Rapport et débat au Parlement sur le contrôle de l'exécution des lois de programmation et diverses autres mesures
Cet article, introduit à l'initiative de votre commission , vise à prévoir la présentation annuelle par le Gouvernement, préalablement au débat d'orientation budgétaire, d'un rapport sur l'exécution de la loi de programmation militaire, pouvant faire l'objet d'un débat au Parlement.
Dans le second alinéa de cet article, le Sénat a souhaité que le gouvernement publie chaque année, dans le rapport sur l'exécution de la programmation, sa propre stratégie d'acquisition d'équipements de défense.
La stratégie d'acquisition consiste pour l'Etat - ici le ministère de la défense - à dire quels sont les équipements militaires et les technologies militaires critiques qu'il compte acquérir pour satisfaire le besoin opérationnel de ses forces. Elle le force à prendre le point de vue de ses forces et non celui de la préservation de sa base industrielle de défense.
La publication de la stratégie d'acquisition de l'Etat était prévue par le Livre blanc de 2008. Mais cette disposition n'a jamais été mise en oeuvre. Elle n'a pas été reprise dans le Livre blanc de 2013. C'est pourquoi votre commission a souhaité introduire une obligation de publication annuelle.
L'Assemblée nationale a adopté, en commission, un amendement rédactionnel, et en séance publique , deux amendements .
Le premier vise à prévoir que le rapport sur l'exécution de la loi de programmation militaire fera l'objet d'un débat en séance publique. Dans le texte initialement adopté par le Sénat, il s'agissait d'une simple faculté.
Le second, à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des finances, M. Launay, vise à préciser que ce rapport décrira la ventilation, en dépenses, entre actions et sous-actions des programmes concernés, des ressources issues des recettes exceptionnelles.
Votre commission a adopté cet article sans modification
Article 4 septies (nouveau) - Rapport au Parlement sur les exportations d'armement
Introduit à l'initiative de la Commission des Finances de l'Assemblée nationale , saisie pour avis, ce nouvel article additionnel prévoit désormais qu'à compter de l'exercice 2015, le rapport annuel sur les exportations d'armement sera adressé au Parlement au plus tard à la date du 1 er juin de chaque année.
« Il sera ainsi plus aisé pour les parlementaires d'identifier les éventuels ajustements de crédits qui résultent de l'absence d'export de certains matériels », comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement.
Votre commission a adopté cet article sans modification
CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU RENSEIGNEMENT
Article 5 (Article 6 nonies de l'ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958) - Renforcement des prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement
Cet article vise à renforcer les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement. Profondément modifié en première lecture au Sénat, il a été à nouveau sensiblement modifié à l'Assemblée nationale.
1. La situation actuelle
Instituée par la loi du 9 octobre 2007 modifiant l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, la délégation parlementaire au renseignement est un organe commun à l'Assemblée nationale et au Sénat.
Elle se compose de quatre députés et quatre sénateurs, parmi lesquels les présidents des commissions des Lois et de la Défense des deux assemblées, membres de droit. Les quatre autres membres sont désignés par les présidents de chaque chambre « de manière à assurer une représentation pluraliste ». Sa présidence est alternativement exercée, chaque année, par l'un des quatre membres de droit.
La délégation a pour mission « de suivre l'activité générale et les moyens des services spécialisés » des ministères de la Défense, de l'Intérieur et des Finances. Elle n'est donc pas un organe de contrôle au sens strict.
La loi précise que, dans le cadre de ses fonctions, la délégation est informée des éléments relatifs « au budget, à l'activité générale et à l'organisation des services de renseignement » mais elle précise que ces éléments ne peuvent porter « ni sur les activités opérationnelles de ces services » et leur financement, « ni sur les échanges avec des services étrangers ».
La loi énumère avec précision les personnalités que la délégation peut entendre : le Premier ministre, les ministres, le secrétaire général de la défense nationale ainsi que les directeurs en fonction des services de renseignement.
Les travaux de la délégation sont couverts par le secret de la défense nationale. Chaque année, elle publie un rapport d'activité « qui ne peut faire état d'aucune information ni d'aucun élément d'appréciation protégés par le secret de la défense nationale ».
Elle peut, enfin, adresser des recommandations et des observations au Président de la République et au Premier ministre, qu'elle transmet également au Président de chaque assemblée. Ces recommandations, qui ne sont pas rendues publiques, lui permettent de rendre compte avec plus de précision de son activité.
2. Le texte initial du projet de loi du Gouvernement
Le texte initial du projet de loi présenté par le Gouvernement prévoyait de renforcer les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement de plusieurs manières.
? Il prévoyait tout d'abord d'élargir le champ des missions de la délégation.
Celle-ci se verrait ainsi reconnaître une mission générale de « contrôle parlementaire de l'action du Gouvernement en matière de renseignement » et d'évaluation de la politique publique dans ce domaine. Il s'agit bien de contrôler l'action du Gouvernement, et non pas les services de renseignement eux-mêmes.
? Les moyens d'information de la délégation seraient sensiblement améliorés. Le texte initial du projet de loi prévoyait que la délégation serait « informée » de la stratégie nationale du renseignement et du plan national d'orientation du renseignement (PNOR),
La stratégie nationale du renseignement est un document qui aura pour vocation à fixer, pour une période de trois à cinq ans, les grands axes de la politique du Gouvernement en matière de renseignement. Il s'agira d'un document assez bref et qui devrait être - en totalité ou en partie - rendu public.
Le plan national d'orientation du renseignement sera la déclinaison annuelle de cette stratégie nationale, à destination des services. Il s'agira donc d'un document plus complet, à vocation opérationnelle, qui sera naturellement couvert par le secret de la défense nationale.
Par ailleurs, afin d'effectuer au mieux ses missions, le projet de loi prévoyait que la délégation bénéficiera d'une présentation d'un « rapport annuel de synthèse des crédits du renseignement » et du « rapport annuel d'activité de la communauté française du renseignement ».
? Le texte initial du projet de loi complétait la liste des personnes que la délégation peut entendre en y ajoutant le coordonnateur national du renseignement, le directeur de l'Académie du renseignement ainsi que « sous réserve de l'accord des ministres concernés », les autres directeurs d'administration centrale ayant à connaître les activités des services. Il s'agit en fait de mettre le droit en conformité avec la pratique observée ces dernières années.
En outre, la délégation pourra entendre les présidents de la commission consultative du secret de la défense nationale et de la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité pour qu'ils lui présentent les rapports d'activité de ces commissions.
? Le texte initial du projet de loi prévoyait que la délégation pourra désormais adresser des recommandations et observations non plus aux seuls Président de la République et Premier ministre, mais aussi aux ministres de la Défense, de l'Intérieur et des Finances.
? Enfin, le projet de loi prévoit que la délégation parlementaire au renseignement exercera les attributions de la commission de vérification des fonds spéciaux, qui deviendra une formation spécialisée de la délégation, en vertu de l'article 6 du projet de loi.
3. Le texte adopté par le Sénat
Le Sénat a approuvé le renforcement des prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.
A l'initiative de la commission des Loi s, saisie pour avis, et de votre commission , le Sénat a adopté plusieurs amendements en séance publique, parfois malgré l'avis défavorable du gouvernement, visant à renforcer encore davantage les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement :
- En prévoyant que la stratégie nationale du renseignement serait transmise à la délégation parlementaire au renseignement et que celle-ci pourra prendre connaissance du Plan national d'orientation du renseignement (PNOR), alors que le texte initial prévoyait qu'elle serait simplement « informée » ;
- En précisant que la délégation parlementaire au renseignement sera destinataire des informations utiles à l'accomplissement de sa mission, ce qui lui laisse la possibilité de prendre connaissance d'informations autres que celles prévues limitativement par les textes ;
- En prévoyant que la délégation pourra prendre connaissance des rapports de la nouvelle inspection des services de renseignement et des rapports de services d'inspection des ministères portant sur les services de renseignement relevant de leur compétence, sous réserve de l'anonymisation des agents ;
- En prévoyant que la délégation parlementaire au renseignement pourra entendre, outre les directeurs des services de renseignement, les autres agents de ces services, sous réserve de l'accord et en présence du directeur du service concerné ;
- En supprimant l'obligation d'obtenir l'accord des ministres pour entendre les autres directeurs d'administration centrale ayant à connaître des activités des services spécialisés de renseignement ;
- En prévoyant que, sauf opposition du Premier ministre, la délégation parlementaire au renseignement pourra désormais avoir connaissance des activités opérationnelles des services et de leur financement, à l'exception des opérations en cours et des échanges avec les services étrangers. On resterait donc dans le cadre d'un contrôle a posteriori de ces activités, sans volonté d'interférer dans les décisions du Gouvernement en la matière, ce qui est conforme à la fois à la recommandation exprimée par la délégation dans son rapport d'activité 2012 et aux exigences du Conseil constitutionnel qui, dans sa décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001, avait estimé que le Parlement ne saurait intervenir dans « les opérations en cours. »
3. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
A l'initiative de sa commission des Lois, saisie pour avis , et avec l'avis favorable de la commission de la défense, saisie au fond, et du gouvernement, l'Assemblée nationale a largement réécrit cet article. Elle est également revenue sur certaines des avancées du texte tel qu'adopté par le Sénat, dans un sens plus conforme aux souhaits du Gouvernement. Ainsi, elle a modifié le texte afin de prévoir que :
- la délégation parlementaire au renseignement ne pourra prendre connaissance que d'« éléments d'information issus du plan national d'orientation du renseignement », et non pas du plan lui-même ;
- elle devra solliciter le Premier ministre pour avoir connaissance de tout ou partie des rapports de l'inspection des services de renseignement et des rapports des services d'inspection des ministères portant sur les services de renseignement ;
- les documents, informations ou éléments d'appréciation portés à la connaissance de la délégation ne pourront pas porter, outre sur les opérations en cours et les échanges avec les services étrangers, ni sur les instructions données par les pouvoirs publics, ni sur les procédures et méthodes opérationnelles ;
- le droit pour la délégation d'entendre les agents des services, sous réserve de l'accord et en présence du directeur du service concerné, est remplacé par la possibilité laissée aux directeurs des services de se faire accompagner des collaborateurs de leur choix en fonction de l'ordre du jour de la délégation.
A l'initiative des rapporteurs de la commission de la défense , l'Assemblée nationale est également revenue sur la possibilité d'adresser des observations et recommandations de la délégation à l'ensemble des ministres concernés, prévue par le projet de loi initial ; demeure donc le droit actuel prévoyant l'envoi de ces recommandations au Président de la République et au Premier ministre et leur transmission au Président de chaque Assemblée ;
En revanche, l'Assemblée nationale n'a pas adopté un amendement adopté par la commission des Lois, visant à supprimer les membres de droit au sein de la délégation parlementaire au renseignement. Cet amendement avait reçu un avis défavorable de la commission de la défense, saisie au fond.
Elle a également rejeté un amendement proposé par le député M. Yves Fromion visant à confier à la délégation parlementaire au renseignement le contrôle des exportations d'armement.
Votre commission regrette que l'Assemblée nationale n'ait pas souhaité conserver la totalité des modifications introduites par le Sénat qui auraient permis de renforcer encore davantage les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement et d'aller vers un véritable contrôle parlementaire.
Elle n'a cependant pas souhaité revenir en deuxième lecture sur ces aspects , en estimant que sur un sujet aussi sensible que le renseignement, il était souhaitable de privilégier une approche consensuelle entre les deux assemblées et, plus largement, parmi les parlementaires au-delà des clivages partisans.
Elle considère que cet article permettra de renforcer sensiblement les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement et représente un progrès important par rapport à la situation actuelle.
Votre commission a, en conséquence, adopté cet article sans modification
Article 6 (Article 154 de la loi n°2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2012) Absorption de la commission de vérification des fonds spéciaux par la délégation parlementaire au renseignement
L'article 6 a pour objet de modifier la nature de la commission de vérification des fonds spéciaux, qui deviendrait une formation spécialisée de la délégation parlementaire au renseignement, comprenant uniquement des parlementaires.
En première lecture, à l'initiative de votre commission , le Sénat avait adopté plusieurs amendements visant à simplifier l'organisation et le fonctionnement interne de cet organe. Ainsi, le Sénat avait supprimé toute référence à la désignation de son Président, qui aurait été, selon le texte initialement proposé par le Gouvernement, alternativement choisi pour un an parmi les députés ou les sénateurs, de manière à ce qu'il soit issu d'une autre assemblée que le Président de la délégation parlementaire au renseignement. Par un amendement adopté en séance publique, le Sénat avait également tenu à préciser que les membres de la commission de vérification des fonds spéciaux seront désignés de manière à assurer une représentation de la majorité et de l'opposition.
L'Assemblée nationale a, à l'initiative de sa commission des Lois, saisie pour avis, adopté plusieurs amendements, visant notamment à :
- remplacer l'expression « représentation de la majorité et de l'opposition » par celle, plus adéquate, de « représentation pluraliste » ;
- préciser que le président de la commission de vérification des fonds spéciaux est désigné chaque année par les membres de la délégation, ce qui permet théoriquement au même parlementaire de cumuler les fonctions de président de la délégation parlementaire au renseignement et de président de la commission de vérification des fonds spéciaux ;
- supprimer la transmission du rapport annuel aux ministres concernés afin de consacrer la place du Président de la République et du Premier ministre comme interlocuteurs privilégiés de la commission ;
Elle a également adopté un amendement présenté par les rapporteures de la commission de la défense et des forces armées visant à préciser que la désignation des membres de la commission de vérification des fonds spéciaux interviendra dans un délai de deux mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.
Votre commission a adopté cet article sans modification
Article 7 (Article 656-1 du code de procédure pénale) - Renforcement de la protection de l'anonymat des agents des services de renseignement à l'occasion des procédures judiciaires
L'article 7 vise à renforcer la protection de l'anonymat des agents des services de renseignement appelés à témoigner dans le cadre de procédures judiciaires.
L'Assemblée nationale n'a apporté, en commission, que des modifications rédactionnelles.
Votre commission a adopté cet article sans modification
Article 8 (Article L. 222-1 du code de la sécurité intérieure) - Extension de l'accès aux fichiers administratifs du ministère de l'intérieur aux agents des services de renseignement
L'article 8 vise à étendre l'accès aux fichiers administratifs du ministère de l'intérieur (comme le fichier des permis de conduire ou celui des cartes nationales d'identité) aux agents des services de renseignement.
L'Assemblée nationale n'a apporté, en commission, qu'une modification de nature rédactionnelle.
Votre commission a adopté cet article sans modification
Article 10 (Article L. 232-7 nouveau du code de la sécurité intérieure) - Création à titre expérimental d'un nouveau traitement relatif aux données API et PNR des transporteurs aériens
L'article 10 vise à autoriser la création, à titre expérimental, d'un nouveau système de traitement automatisé relatif aux données dites PNR (« Passenger name record » ) des passagers aériens.
Lors de l'examen en première lecture au Sénat, cet article avait fait l'objet de plusieurs modifications afin de renforcer la protection des données personnelles.
A l'initiative de votre commission , une durée maximale de conservation des données, fixée à 5 ans, a été introduite.
En séance publique , le Sénat a adopté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Sueur, au nom de la commission des Lois, saisie pour avis, visant à préciser, dans le texte de loi, que le décret en Conseil d'Etat déterminera les services autorisés à interroger l'unité de gestion chargée de la collecte des données auprès des transporteurs aériens, de leur conservation et de leur analyse, en précisant si cette autorisation est délivrée à des fins de répression ou à des fins de prévention. Ainsi, les agents des services de police et de gendarmerie ou des douanes, ainsi que les agents des services de renseignement ne pourront pas avoir un accès direct au fichier des données des passagers aériens mais devront nécessairement passer par l'intermédiaire de la plateforme (ou unité de gestion) chargée du traitement de ce fichier.
L'Assemblée nationale a, pour sa part, adopté, à l'initiative de sa commission de la défense, plusieurs amendements rédactionnels mais aussi un amendement de la commission des Lois visant à exclure de ce traitement les données à caractère personnel susceptibles de révéler l'origine raciale ou ethnique d'une personne, ses convictions religieuses ou philosophiques, ses opinions politiques, son appartenance à un syndicat, ou les données qui concernent la santé ou la vie sexuelle de l'intéressé.
Etant donné que cette modification renforce la protection des données à caractère personnel, en excluant les données sensibles, v otre commission a adopté cet article sans modification
Article 11 (Article L. 234-2 du code de la sécurité intérieure) - Extension de l'accès aux fichiers de police judiciaire aux agents des services de renseignement à des fins de recrutement ou de délivrance d'une autorisation
Cet article visait initialement à élargir aux seuls services de renseignement relevant du ministère de la défense (la DGSE, la DPSD et la DRM) l'accès aux fichiers de police judiciaire (en particulier le fichier des antécédents judiciaires) à des fins de recrutement ou de délivrance d'une autorisation.
En première lecture, le Sénat avait adopté, à l'initiative de votre commission, un amendement visant à élargir cet accès aux services de renseignement relevant de Bercy (c'est-à-dire la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières et la cellule Tracfin). Il convient de préciser que les agents de la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) qui relève du ministère de l'intérieur, peuvent d'ores et déjà y avoir accès directement.
L'Assemblée nationale n'a adopté, à l'initiative de sa commission des Lois, saisie pour avis, qu'un amendement de coordination.
Votre commission a adopté cet article sans modification
Article 13 (Articles L. 34-1, L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques, article 6 de la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, articles L. 222-2 et L.222-3 du code de sécurité intérieure) - Clarification du cadre juridique relatif à l'accès aux données de connexion et à la géolocalisation en temps réel
Cet article visait uniquement à l'origine à clarifier le régime juridique de la géolocalisation en temps réel. Profondément remanié par le Sénat, à l'initiative du Président de la commission des Lois , M. Jean-Pierre Sueur, il a désormais pour objet de refondre le régime juridique de l'accès administratif aux données de connexion, issu de l'article 6 de la loi du 23 janvier 2006, en le rapprochant de celui des interceptions de communications, issu de la loi du 10 juillet 1991.
1. La situation actuelle
L'article L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques, introduit par l'article 6 de la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, permet aux agents individuellement désignés et dûment habilités des services de la police et de la gendarmerie nationales, dans le cadre de la prévention des actes de terrorisme, d'exiger des opérateurs de communications électroniques la transmission « des données conservées et traitées par ces derniers » . Il s'agit notamment des fameuses « fadettes ».
Cette disposition permet donc, mais uniquement dans le cadre de la prévention du terrorisme, d'avoir connaissance des données figurant sur les factures détaillées (identité des personnes entrée en communication, date et durée de l'échange), de localiser un téléphone portable ou un ordinateur, etc.
Ce dispositif fonctionne sur la base d'une saisine obligatoire d'une personnalité qualifiée placée auprès du ministre de l'intérieur, d'une mise en oeuvre par la plate-forme de l'unité de coordination de la lutte anti-terroriste (UCLAT) et d'un contrôle a posteriori par la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), autorité administrative indépendante, présidée par un haut magistrat et comportant des Parlementaires.
Ce dispositif, initialement créé à titre provisoire, a été prolongé jusqu'au 31 décembre 2015 par la loi du 21 décembre 2012.
Si le dispositif prévu par l'article L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques a trait aux données de connexion, les articles L. 241-1 à L. 245-3 du code de la sécurité intérieure, introduits par la loi du 10 juillet 1991, ont trait, pour leur part, au régime des interceptions de sécurité (les « écoutes administratives »). Il ne s'agit là plus du « contenant », mais bien du « contenu » des communications.
Ce dispositif couvre un champ plus vaste : il ne s'agit pas seulement de la prévention d'actes de terrorisme mais de la recherche de « renseignements intéressant la sécurité nationale, la sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France, ou la prévention du terrorisme, de la criminalité et de la délinquance organisées et de la reconstitution ou du maintien de groupements dissous » (article L. 241-2 du code de la sécurité intérieure).
S'il est ouvert à tous les services de renseignement, les conditions d'utilisation sont en revanche plus restrictives que celles prévues par le code des postes et des communications électroniques, car plus attentatoires aux libertés publiques.
Alors que l'accès aux données de connexion est autorisé par une personnalité qualifiée placée auprès du ministre de l'Intérieur, s'agissant des interceptions de sécurité, l'autorisation « est accordée par décision écrite et motivée du Premier ministre ou de l'une des deux personnes spécialement déléguées par lui. Elle est donnée sur proposition écrite et motivée du ministre de la Défense, du ministre de l'intérieur ou du ministre chargé des douanes, ou de l'une des deux personnes que chacun d'eux aura spécialement déléguées ». La décision du Premier ministre est communiquée au président de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS).
Ce régime des interceptions de sécurité comporte également, de façon accessoire, une disposition permettant l'accès des services aux données de connexion dans un but de préparation et de mise en place des interceptions de sécurité autorisées. C'est l'article L. 244-2 du code de la sécurité intérieure.
Or, selon une jurisprudence de la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité datant de 2010, les services du ministère de l'intérieur mais aussi les autres services de renseignement peuvent solliciter les données de connexion auprès des opérateurs téléphoniques et des fournisseurs d'accès à Internet pour la protection des intérêts fondamentaux de la Nation, sur le fondement des dispositions de l'article L. 244-2 du code de la sécurité intérieure.
2. Le texte initial du projet de loi
L'article 13 du projet de loi présenté par le Gouvernement avait initialement pour unique objet de clarifier le régime juridique de la géolocalisation en temps réel par les services du ministère de l'intérieur dans le cadre de la prévention du terrorisme.
La géolocalisation consiste à localiser un objet, téléphone ou ordinateur portable par exemple, en temps réel ou de manière différée. Elle peut être réalisée par satellite, mais également par GSM ou WIFI, ou encore par le biais de l'adresse IP. Elle permet, indépendamment de l'interception du contenu de la communication, de suivre les déplacements du terminal de communication, à intervalles réguliers ou aléatoires. La localisation d'un appareil est effectuée en traduisant les données techniques obtenues, comme par exemple l'identification d'une station de base du réseau GSM, en coordonnées géographiques (longitude et latitude) utilisables sur une carte.
Elle permet de détecter rapidement tout numéro de téléphone mobile étranger, signalé comme pouvant être utilisé par un individu suspecté de menées terroristes, dès lors qu'il apparaît sur les réseaux de téléphonie mobile de notre pays.
Cette faculté est donc essentielle à l'activité des services en matière de prévention des actes de terrorisme. La géolocalisation représente un outil opérationnel précieux d'aide à la surveillance et de localisation des personnes. Les informations recueillies par ce moyen peuvent ensuite être d'une grande utilité en phase judiciaire.
Si la rédaction de l'article L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques, introduit par l'article 6 de la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, permet, sans ambiguïté, d'accéder a posteriori à ces données, elle ne semble pas couvrir le cas de la géolocalisation en temps réel.
Cette fragilité avait été soulignée par le rapport d'information de la commission des Lois de l'Assemblée nationale sur l'évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement 2 ( * ) , qui rappelait le risque élevé d'une condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme. Celle-ci a en effet rappelé, dans un arrêt du 2 septembre 2010, la nécessité de disposer, pour cette méthode comme pour d'autres moyens spéciaux d'investigation, « d'une loi particulièrement précise, en particulier compte tenu de ce que la technologie disponible devient de plus en plus sophistiquée ». Aussi, pour remédier à cette imprécision de la loi actuelle, la rédaction initiale de l'article 13 du projet de loi prévoyait de compléter l'article L. 34-1-1 du code des postes et des communications électroniques pour y ajouter explicitement la faculté de recueillir les données en temps réel.
3. Le texte adopté par le Sénat
Lors de la discussion en séance publique, le Sénat a adopté, avec l'avis favorable de votre commission et du gouvernement, un amendement présenté par le Président de la commission des Lois, M. Jean-Pierre Sueur, au nom de la commission des Lois, saisie pour avis, ayant un objet beaucoup plus large, puisqu'il vise à refondre le régime juridique relatif à l'accès aux données de connexion, issu de l'article 6 de la loi du 23 janvier 2006, en le rapprochant de celui applicable aux interceptions de communication issu de la loi du 10 juillet 1991.
Cette refonte répond à une préoccupation exprimée par la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, par la délégation parlementaire au renseignement et par les deux commissions des Lois de l'Assemblée nationale et du Sénat. Elle traduit aussi un engagement pris par le ministre de l'Intérieur, lors de la discussion en séance publique, le 27 novembre 2012, du projet de loi relatif à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme, d'oeuvrer à la « réunification » des deux systèmes de recueil de données, travail auquel « le Parlement (sera) étroitement associé ». De fait, elle permet de redonner à l'article L. 244-2 une portée plus conforme à sa lettre et donc une vocation qui consiste seulement à permettre techniquement la mise en place d'une interception de sécurité autorisée.
Compte tenu du caractère plus intrusif dans la vie privée que constituerait la géolocalisation en temps réel d'une personne par rapport au simple recueil a posteriori de données de connexion, la commission des Lois du Sénat a proposé d'aligner son dispositif non pas sur le régime de l'accès aux données de connexion mais sur celui - plus protecteur des libertés publiques - des interceptions de sécurité.
Le Sénat a donc inséré, au sein du code de la sécurité intérieure, un dispositif complet de recueil administratif des données techniques de connexion et de géolocalisation en temps réel, applicable au 1 er janvier 2015.
La nouvelle rédaction de l'article procède pour cela à la modification du code de la sécurité intérieure en créant un chapitre intitulé « Accès administratifs aux données de connexion ».
Ce dispositif pourra être utilisé pour les mêmes finalités que celles prévues pour les interceptions de sécurité et mentionnées à l'article L. 241-2 du code de la sécurité intérieure, c'est-à-dire « la recherche des renseignements intéressant la sécurité nationale, la sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France, ou la prévention du terrorisme, de la criminalité et de la délinquance organisées et de la reconstitution ou du maintien de groupements dissous ».
Bien que ces finalités ne recouvrent pas strictement la définition des intérêts fondamentaux de la Nation de l'article 410-1 du code pénal, le périmètre retenu est cependant suffisamment proche pour couvrir la diversité des missions des services et excède désormais la seule prévention des actes de terrorisme initialement prévue par le projet de loi.
Il sera ouvert à tous les services de renseignement, et plus seulement aux agents habilités des services de la police et de la gendarmerie.
Les demandes des agents sont motivées et soumises à la décision d'une personne qualifiée placée auprès du Premier ministre. Chaque décision est enregistrée et communiquée à la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, qui effectuerait un contrôle a posteriori en ayant un accès plein et entier au dispositif technique de recueil des données.
Ainsi, ce nouveau régime de recueil des données de connexion s'inspire à la fois du dispositif relatif aux interceptions de communications de la loi de 1991 et celui, propre à la prévention du terrorisme, créé par la loi du 23 janvier 2006 et validé par le Conseil constitutionnel.
Il permet de recueillir les données de connexion conservées par les opérateurs de communications électroniques et par les hébergeurs de contenus. Les premiers sont tenus de conserver ces données en application de l'article L. 34-1 du code des postes et communications électroniques, les seconds sont tenus de les conserver en application de l'article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique.
Les conditions d'utilisation de la géolocalisation en temps réel seront plus strictes que celles prévues par l'article L. 34-1-1 du code des postes et communications électroniques pour l'accès aux données de connexion puisqu'elles seront identiques à celles prévues pour les interceptions de sécurité.
L'autorisation sera accordée, sur demande écrite et motivée des ministres concernés, par décision écrite du Premier ministre ou des personnes spécialement désignées par lui. Chaque décision sera communiquée au président de la CNCIS. L'autorisation ne serait accordée que pour une durée maximale de dix jours, d'après le texte adopté par le Sénat.
En définitive, en s'alignant sur les exigences de la loi de 1991, le dispositif adopté par le Sénat est à la fois plus protecteur des libertés publiques que celui initialement prévu par le projet de loi, mais également plus adapté aux besoins opérationnels des services , car il sera ouvert à tous les services de renseignement, et pour des motifs plus larges.
Il sera plus protecteur des libertés publiques :
- par un accroissement du contrôle effectué par la CNCIS ;
- les demandes de géolocalisation en temps réel, motivées, devront émaner du ministre et non uniquement des personnes désignées et habilitées ;
- la mesure permettra aux seuls services déjà compétents pour demander l'accès aux contenus d'accéder aux contenants, pour les mêmes motifs ; les motifs au regard desquels les demandes sont formulées sont limitativement listés dans le L. 241-2 du code de la sécurité intérieure et n'incluent pas toutes les infractions.
Ce dispositif n'entrera en vigueur que le 1er janvier 2015, afin de laisser le temps nécessaire à la préparation de ce nouveau système.
L'article L. 34-1-1 du code des postes et télécommunications est en conséquence abrogé.
Ce dispositif unifié est indépendant des outils mis à disposition de l'autorité judiciaire qui sont définis, pour leur part, dans le code de procédure pénale.
4. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale n'a pas remis en cause, en dehors de quelques modifications, en commission et en séance publique, d'ordre rédactionnel, l'économie générale du texte adopté par le Sénat. L'unique changement important porte sur la durée de l'autorisation pour la géolocalisation en temps réel.
Alors que le Sénat avait retenu un délai maximal de dix jours , la commission des Lois de l'Assemblée nationale, saisie pour avis, a souhaité porter la durée des autorisations de géolocalisation à quatre mois . Elle a estimé, en effet, que dans la mesure où le procédé de géolocalisation est moins intrusif dans la vie privée qu'une interception de sécurité, la durée de l'autorisation pour la géolocalisation en temps réel devrait être alignée sur celle applicable en matière d'interception de sécurité, soit quatre mois.
La commission de la défense de l'Assemblée nationale, saisie au fond, n'a cependant pas suivi l'avis de la commission des Lois, puisqu'elle a estimé qu'un délai de quatre mois serait excessif. Elle a préféré retenir un délai de trente jours .
Rappelons à cet égard que le délai prévu initialement par la commission des Lois du Sénat était de trois jours , mais qu'il avait été porté à dix jours à la demande de votre commission, afin de tenir compte des nécessités opérationnelles des services.
Votre commission estime qu'un délai de trente jours représente un équilibre raisonnable pour concilier l'impératif d'efficacité et la nécessaire protection des droits et libertés individuelles. Le procédé de géolocalisation en temps réel peut certes être considéré comme moins intrusif que l'accès au contenu même des communications mais il représente néanmoins un procédé sensible du point de vue des droits et libertés des individus, notamment de la liberté d'aller et venir, puisqu'il permet de suivre tous les déplacements d'une personne.
Votre commission a donc adopté cet article sans modification
CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROTECTION DES INFRASTRUCTURES VITALES CONTRE LA CYBERMENACE
Article 14 (Articles L. 2321-1 et L. 2321-2 nouveaux du code de la défense) - Renforcement du dispositif étatique en matière de cyberdéfense
L'article 14 a trois objets. Il vise, en premier lieu, à consacrer au niveau législatif la compétence du Premier ministre en matière de protection et de défense des systèmes d'information. En deuxième lieu, il reconnaît la possibilité pour les services compétents de l'Etat, en cas d'attaque informatique importante visant les intérêts fondamentaux de la Nation, d'accéder aux systèmes d'information qui sont à l'origine de l'attaque. En dernier lieu, il permet aux services de l'Etat déterminés par le Premier ministre de détenir des équipements ou des programmes informatiques susceptibles d'être utilisés lors d'attaques informatiques (comme des virus informatiques par exemple) afin d'analyser leur conception et d'observer leur fonctionnement.
L'Assemblée nationale a apporté, en commission, des modifications purement rédactionnelles à cet article.
Votre commission a adopté cet article sans modification
Article 15 (Articles L. 1332-6-1 à L. 1332-6-6 nouveaux du code de la défense et article L. 1332-7 du code de la défense) - Renforcement des obligations des opérateurs d'importance vitale en matière de sécurité et de défense des systèmes d'information
Cet article vise à renforcer les obligations des opérateurs d'importance vitale en matière de sécurité et de défense de leurs systèmes d'information. Il prévoit notamment l'obligation de notifier les incidents informatiques importants ou la réalisation d'audits réguliers.
L'Assemblée nationale a apporté, en commission, des modifications purement rédactionnelles.
Votre commission a adopté cet article sans modification
Article 16 bis (Article L. 2321-3 nouveau du code de la défense, articles L.336-3 et L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques) - Accès aux coordonnées des utilisateurs des adresses Internet pour les besoins de la sécurité informatique
Cet article, introduit par un amendement de votre commission , vise à permettre aux agents de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information, habilités par le Premier ministre et assermentés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, d'obtenir des opérateurs de communications électroniques l'identité, l'adresse postale et l'adresse électronique d'utilisateurs ou de détenteurs de systèmes d'information vulnérables, menacés ou attaqués.
Lors de la discussion en séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le député M. Lionel Tardy, visant à mieux préciser l'objectif de cette transmission, qui est de pouvoir les alerter sur la vulnérabilité ou la compromission de leur système.
Votre commission a adopté cet article sans modification
CHAPITRE III BIS (NOUVEAU) - DISPOSITIONS RELATIVES AUX MATÉRIELS DE GUERRE, ARMES ET MUNITIONS, À CERTAINS PRODUITS CHIMIQUES ET AUX PRODUITS EXPLOSIFS
Les trois articles additionnels composant le chapitre III bis (nouveau) sont issus d'amendements adoptés par l'Assemblée nationale . Ils visent à introduire, dans le projet de loi, un certain nombre de dispositions pour lesquelles le Gouvernement sollicitait initialement l'habilitation du Parlement à légiférer par voie d'ordonnances (à l'article 34 du projet de loi).
Le Parlement étant, par construction, réticent à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnances, votre commission comprend cette démarche proposée par l'Assemblée nationale, à laquelle elle souscrit. Il faut toutefois veiller à ne pas non plus transformer la loi de programmation militaire, dont la partie « non programmatrice » est déjà fort étoffée par rapport aux précédentes, qui étaient avant tout des lois d'équipement, en loi « portant diverses dispositions relatives à la défense ». Un point d'équilibre doit être trouvé.
Article 16 quater (nouveau) (Art. L. 2335-1 du code de la défense) - Dispositions relatives aux importations de matériels de guerre, armes et munitions
En application de l'article L. 2335-1 du code de la défense, l'importation, sans autorisation préalable, de certains matériels de guerre est prohibée. Des dérogations peuvent toutefois être accordées.
Le présent article, introduit par la commission de la défense de l'Assemblée nationale , prévoit qu'à l'avenir, les dérogations à une autorisation d'importation de matériels de guerre pourront être fixées par arrêté ministériel , et non plus par un décret en Conseil d'État.
À titre d'exemples, les dérogations à l'autorisation d'importation peuvent notamment être accordées :
- pour des opérations de réparation des matériels concernés, pour effectuer des essais, pour mener des expertises, ou pour des démonstrations ou des présentations de ces matériels ;
- à l'occasion de concours internationaux ou de stages de formation de moniteurs de tir effectués par des fonctionnaires de police étrangers auprès de centres de perfectionnement au tir relevant du ministère de l'Intérieur.
Le fait que ces dérogations soient régies par un simple arrêté interministériel, et non plus par un décret en Conseil d'État, soit le texte présentant la plus haute valeur dans la hiérarchie des normes réglementaires, facilitera leur modification et leur adaptation.
C'est déjà d'ailleurs le cas pour des autorisations d'exportation et les transferts intracommunautaires 3 ( * ) .
Il s'agit donc, en substance, d'aligner le régime applicable aux importations sur les deux autres régimes juridiques, moins contraignants.
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Les dérogations à l'importation et l'exportation de matériels de guerre, armes et munitions D'après les services du ministère de la Défense, il n'est pas possible d'indiquer précisément le nombre de dérogations accordées, celles-ci étant de natures très différentes (programmes en coopération, matériels introduits récemment dans les listes de contrôle, matériels en réparation par exemple). Selon les informations fournies par le gouvernement : - la liste des dérogations liées aux programmes de la coopération intergouvernementale compte environ 60 accords en cours de validité pour lesquels le régime dérogatoire est appliqué régulièrement ; - environ 40 armuriers ont bénéficié dans les dernières années de dérogations permettant l'exportation d'armes de chasse et de tir sportif vers des pays tiers à l'Union européenne et non soumis à embargo ou mesures restrictives ; - tous les exportateurs ou importateurs d'armement bénéficient en permanence de la dérogation liée à la réparation des matériels exportés ou importés. Source : rapport de la commission de la défense de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de programmation militaire |
Votre commission est favorable à cette rédaction, pour deux raisons :
- le Sénat a déjà marqué son accord de principe sur cette simplification de régime juridique en adoptant, en première lecture, sans modification, l'alinéa 7 de l'article 34 du présent projet de loi ;
- par principe, on ne peut que souhaiter que le législateur épuise sa compétence et que le recours à la procédure des ordonnances soit, dans toute la mesure du possible, limité au strict nécessaire.
Votre commission a adopté cet article sans modification
Article 16 quinquies (nouveau) (Art. L. 2342-8, L. 2342-59, L. 2342-60, L. 2342-62, L. 2342-68 et L. 2342-69 du code de la défense) - Dispositions relatives au transfert de certains produits chimiques entre États membres de l'Union européenne
Cet article, introduit par la commission de la défense de l'Assemblée nationale et modifié lors de la discussion en séance publique, a deux objets :
- d'une part il soumet à autorisation préalable les transferts de certains produits chimiques entre États membres de l'Union européenne ;
- d'autre part, pour couvrir les cas où de tels transferts seraient effectués en violation de la loi, il prévoit, par coordination, de les soumettre aux mêmes sanctions pénales que celles applicables à l'importation et l'exportation illégales de ces produits.
Il tend, comme l'article précédent, à effectuer dans la loi de programmation militaire des modifications législatives que le Gouvernement demandait au Parlement l'autorisation d'effectuer par ordonnances dans l'article 34 du projet de loi (alinéas 9 et 10).
Ainsi, l'alinéa 9 de l'article 34 du projet de loi tendait à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de soumettre à autorisation administrative préalable le transfert intracommunautaire de certains produits chimiques : ceux qui sont inscrits au tableau 1 annexé à la convention de Paris de 1993 sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques.
L'alinéa 10 du même article habilitait le Gouvernement à prendre des ordonnances afin de soumettre ce même transfert, lorsqu'il est effectué en violation de la loi, aux sanctions pénales qui s'appliquent à l'importation et à l'exportation de ces produits.
L'Assemblée nationale a estimé que 4 ( * ) « le recours aux ordonnances ne se justifie pas dès lors que ces modifications législatives peuvent être opérées dès à présent par voie d'amendement. ». En conséquence, elle a inséré une mention des transferts entre États membres des dits produits au sein des articles L 2342-8 et L 2342-59, L. 2342-60, L. 2342-62, L. 2342-68 et L. 2342-69 du code de la défense.
Les produits concernés sont ceux détaillés au tableau 1 annexé à la Convention de Paris sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction. Y figurent les produits chimiques toxiques et leurs précurseurs, par exemple les moutardes au soufre ou à l'azote, les lewisites, la saxitoxine, la ricine ou encore le chloro sarin. Sont interdits la mise au point, la fabrication, l'acquisition, la cession, l'utilisation, la détention, la conservation, le stockage, l'importation, l'exportation, le transit et le commerce des produits chimiques du tableau 1.
Ces transactions peuvent toutefois être autorisées à des fins médicales, pharmaceutiques, de recherche ou de protection. Les quantités sur lesquelles portent ces transactions doivent être strictement limitées au but poursuivi. L'autorisation fixe alors les quantités pour lesquelles elle est accordée.
Naturellement, l'importation ou l'exportation de produits chimiques du tableau 1 autorisée au titre d'une des fins précitées reste interdite lorsque ces produits proviennent ou sont à destination d'un État non partie à la convention de Paris. Par ailleurs, lorsque l'importation ou l'exportation de ces produits est faite en provenance ou à destination d'un État partie à la convention, la réexportation à destination de tout État, partie ou non, est interdite.
Outre la nécessaire consécration d'un régime d'autorisation préalable pour les transferts intracommunautaires faisant intervenir de tels produits, cet article insère des dispositions pénales réprimant de tels transferts à des fins autres que celles permises par la loi, ainsi que l'incitation à commettre de telles infractions.
Votre commission est favorable à cette rédaction, pour deux raisons :
- le Sénat a déjà marqué son accord de principe sur l'extension de ce régime juridique aux transferts de produits chimiques entre États membres en adoptant, en première lecture, sans modification, les alinéas 9 et 10 de l'article 34 du présent projet de loi ;
- par principe, on ne peut que souhaiter que le législateur épuise sa compétence et que le recours à la procédure des ordonnances soit, dans toute la mesure du possible, limité au strict nécessaire.
Votre commission a adopté cet article sans modification
Article 16 sexies (nouveau) (Art. L. 2352-1 du code de la défense) - Dispositions relatives aux modalités administratives préalables à la destruction d'explosifs
L'article 16 sexies , introduit par la commission de la défense de l'Assemblée nationale , propose de corriger une omission en rétablissant la mention de la destruction des produits explosifs parmi les activités liées à ces produits et soumises à un agrément technique et aux autorisations et contrôles.
En effet, en application de l'article L. 2352-1 du code de la défense, certaines opérations relatives aux produits explosifs sont soumises à un agrément technique et aux autorisations et contrôles exigés par la sécurité publique et la défense nationale. Il s'agit de :
- la production ;
- l'importation et l'exportation hors du territoire de l'Union européenne ;
- le transfert entre États membres de l'Union européenne ;
- le commerce ;
- l'emploi ;
- le transport ;
- la conservation de ces produits.
Dans sa version antérieure à l'adoption de la loi n° 2011-702 du 22 juin 2011 relative au contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre et de matériels assimilés, cet article mentionnait aussi la destruction de produits explosifs.
Or, lors de sa modification par l'article 2 de la loi précitée, cette mention a été omise. Il convient par conséquent de la rétablir.
Le gouvernement entendait initialement procéder par ordonnances et demandait une habilitation en ce sens à l'alinéa 11 de l'article 34. L'assemblée nationale a quant à elle préféré procéder directement à la modification dans le corps du texte de la loi de programmation, sans passer par le truchement d'une ordonnance.
Votre commission est favorable à cette rédaction, pour deux raisons :
- le Sénat a déjà marqué son accord de principe en adoptant, en première lecture, sans modification, l'alinéa 11 de l'article 34 du présent projet de loi ;
- par principe, on ne peut que souhaiter que le législateur épuise sa compétence et que le recours à la procédure des ordonnances soit, dans toute la mesure du possible, limité au strict nécessaire.
Votre commission a adopté cet article sans modification
CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AU TRAITEMENT PÉNAL DES AFFAIRES MILITAIRES
Article 18 (Art. L. 211-11 du code de justice militaire et art. 698-2 du code de procédure pénale) - Monopole du parquet pour la mise en mouvement de l'action publique pour les infractions relatives aux opérations des militaires à l'étranger.
L'article 18 confère au Parquet le monopole de la mise en mouvement de l'action publique pour les infractions commises par des militaires en opération dans l'accomplissement de leur mission.
En première lecture, sur proposition de votre commission, les rédactions initiales des articles 18 et 19 avaient été modifiées, afin de leur permettre d'atteindre réellement leur objet. Faute de quoi, la trop grande marge d'appréciation laissée au juge quant à ce que recouvrait la notion initialement employée « d'opération militaire » aurait pu donner lieu à une jurisprudence restrictive, contraire à l'intention du législateur.
Aussi le Sénat avait-il entendu couvrir les faits commis dans l'accomplissement de sa mission par un militaire lors d'une opération :
- « mobilisant des capacités militaires » pour introduire une approche matérielle, non subjective. Il faut noter que le terme de « capacités » est volontairement large : outre les matériels, il inclut également les personnels ;
- se déroulant en dehors « des eaux territoriales » (et non seulement du seul « territoire »), ceci notamment dans le cadre des opérations de police en haute mer,
- et visant « y compris la libération d'otages, l'évacuation de ressortissants ou la police en haute mer. »
Il était ainsi parfaitement clair que les opérations du commandement des opérations spéciales (COS), notamment, ou encore celles menées dans le cadre de la lutte contre la piraterie, par exemple, entreraient bien dans le champ d'application
L'Assemblée nationale a souscrit à l'analyse du Sénat en ce qui concerne la nécessité de préciser le champ d'application des dispositions relatives à la lutte contre la judiciarisation excessive de l'action militaire.
Loin de vouloir revenir au texte initial proposé par le Gouvernement, l'Assemblée nationale a au contraire souscrit à l'analyse et à la rédaction du Sénat.
Il faut noter que cette adhésion s'est manifestée tant au niveau de la commission de la Défense de l'Assemblée qu'au sein de la commission des Lois, saisie pour avis.
L'Assemblée Nationale ayant utilement complété la rédaction du Sénat (mention de l'adjectif « françaises » après la mention des « eaux territoriales »), votre commission a adopté cet article sans modification .
Article 19 (Art. L. 4123-11 et L.4123-12 du code de la défense) - Spécificité de l'action de combat pour les délits non intentionnels - Clarification de la portée de l'excuse pénale pour usage de la force
L'article 19 permet la prise en compte des spécificités de l'action de combat pour les délits non intentionnels et explicite le champ de l'excuse pénale (« fait justificatif ») pour usage de la force créée par la loi du 24 mars 2005 portant statut général des militaires et qui figure aujourd'hui au II de l'article L. 4123-12 du code de la défense.
En première lecture, sur proposition de votre commission, le Sénat avait également précisé le champ d'application de cette disposition. L'Assemblée Nationale ayant utilement complété la rédaction du Sénat (mention de l'adjectif « françaises » après la mention des « eaux territoriales »), votre commission a adopté cet article sans modification .
CHAPITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES HUMAINES
SECTION 1A (NOUVELLE) - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ATTRIBUTION DE LA CARTE DU COMBATTANT AUX MILITAIRES AYANT PARTICIPÉ À DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES
* 1 http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/commission/finances/decret_avance_nov2013.pdf
* 2 Rapport d'information n°1022 AN (XIVe législature) présenté par MM. Jean-Jacques Urvoas et Patrice Verchère, au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, en conclusion d'une mission d'information sur l'évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement
* 3 En application respectivement des articles L. 2335-2 L. 2335-11 du code de la défense.
* 4 Rapport de la commission de la défense sur le projet de loi de programmation militaire