Proposition de loi relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité

Rapports législatifs

Rapport n° 444 (2011-2012), déposé le

Rapport n° 444 (2011-2012) de Mme Patricia SCHILLINGER , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 29 février 2012

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AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Lors de l'examen de la proposition de loi 1 ( * ) , dite « Fourcade », modifiant certaines dispositions de la loi HPST 2 ( * ) , le Parlement avait complété ce texte par un certain nombre de dispositions nouvelles qui ont été ensuite censurées par le Conseil constitutionnel pour absence de lien avec la version initialement déposée.

L'un de ces articles concernait, d'une part, la fusion de la caisse régionale d'assurance maladie et de la caisse régionale d'assurance vieillesse d' Alsace-Moselle , d'autre part, deux adaptations techniques du régime local d'assurance maladie complémentaire de ce même territoire.

Adopté une seconde fois par le Parlement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, le même article a été - à nouveau - censuré par le Conseil constitutionnel, cette fois au titre de sa non-pertinence dans le champ d'une loi de financement.

Or cette mesure fait l'objet d' un large consensus politique , puisque plusieurs sénateurs et députés ont déposé des propositions de loi qui en reprennent les termes :

- Sénat n° 220 (2011-2012) du 21 décembre 2011 relative à la gouvernance de la sécurité sociale en Alsace-Moselle 3 ( * ) ;

- Sénat n° 55 (2011-2012) du 24 octobre 2011 relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité 4 ( * ) ;

- Assemblée nationale n° 3977 (XIII e législature) du 22 novembre 2011 relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité 5 ( * ) .

Ces deux derniers textes, identiques, sont toutefois plus larges puisqu'ils incluent également deux autres articles censurés par le Conseil constitutionnel dans la proposition de loi « Fourcade » : la première est relative à la composition du conseil d'administration de la caisse centrale du régime social des indépendants (RSI) ; la seconde au conseil supérieur de la mutualité et aux comités régionaux de coordination de la mutualité.

La disposition relative à la gouvernance de la sécurité sociale en Alsace-Moselle a donc déjà été adoptée deux fois par le Parlement, l'une avant les élections sénatoriales du 26 septembre 2011, l'autre après. Estimant qu'elle avait, en conséquence, été suffisamment examinée tant en commission qu'en séance, votre rapporteure a suggéré, début février 2012, de recourir à l'article 47 ter du Règlement du Sénat permettant à la Conférence des Présidents d'inscrire un texte à l'ordre du jour selon la procédure d'examen en séance publique abrégée, après débat restreint.

Cette initiative a permis de débloquer la situation : le Sénat a alors inscrit à l'ordre du jour de la séance du 6 mars 2012 la proposition de loi n° 3977, sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale, ce qui a été fait le 27 février dernier.

Votre rapporteure se réjouit qu'une solution ait été finalement trouvée pour faire aboutir le processus législatif d'un texte résultant d'une disposition consensuelle, d'initiative locale et d'ordre technique.

Bien que le coeur de la proposition de loi soumise à l'examen du Sénat concerne l'Alsace-Moselle, celle-ci comporte, en définitive, trois volets distincts, sans lien entre eux, compte tenu des dispositifs RSI et mutualité qui y ont été joints.

A. LA GOUVERNANCE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE EN ALSACE-MOSELLE

1. Des particularités historiques

A la suite de la défaite de 1870 et de leur annexion à l'Allemagne, l'Alsace et la Moselle ont connu, plus tôt que le reste de la France, une législation d'assurance sociale très élaborée en bénéficiant des lois de Bismarck. Après le retour à la France en 1918, le dispositif allemand d'assurances sociales en vigueur depuis 1891 y a été maintenu pour une période transitoire, ensuite régulièrement reconduite ; il fut même étendu à l'ensemble des salariés locaux de l'industrie, du commerce et de l'agriculture.

Pendant la Seconde Guerre mondiale, l'Alsace et la Moselle furent de nouveau annexées à l'Allemagne et le régime local d'assurance sociale mis en cohérence avec le système allemand, si bien qu'à la Libération, une réforme était nécessaire.

En 1946, il fallut aussi introduire dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, le régime général de la sécurité sociale créé par les ordonnances du 4 et du 19 octobre 1945.

Là encore, il fut décidé de maintenir le régime local, aux côtés du régime général, pour une période transitoire, dès lors que le premier pouvait, par certains aspects, être plus favorable que le second pour les assurés.

Le régime local d'assurance maladie devint alors un régime complémentaire obligatoire , aux modalités de gestion spécifiques et autonomes par rapport au régime de base.

Par ailleurs, la gouvernance des caisses gérant les régimes de base fut adaptée. Ainsi, une caisse régionale de sécurité sociale fut créée pour gérer les risques maladie et invalidité, de même qu'une caisse régionale d'assurance vieillesse des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle pour le risque correspondant.

Lors de la réforme nationale de 1960 sur l'organisation et le fonctionnement de la sécurité sociale, les caisses régionales de sécurité sociale et les caisses régionales d'assurance vieillesse fusionnèrent pour devenir des caisses régionales d'assurance maladie (Cram) comportant une branche vieillesse. En Alsace-Moselle, compte tenu des particularités du régime local, l'existence de la caisse régionale d'assurance vieillesse (Crav) fut préservée , puis confirmée par les ordonnances du 21 août 1967 relatives à l'organisation administrative et financière de la sécurité sociale.

Depuis cette date, le risque vieillesse est donc géré par la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) qui s'appuie sur le réseau des Cram partout en métropole, sauf en Alsace-Moselle et en Ile-de-France (région où la Cnav assure une gestion directe). Il n'existe donc une Crav qu'en Alsace-Moselle .

2. La création d'une caisse d'assurance retraite et de la santé au travail par fusion de la caisse régionale d'assurance maladie et de la caisse régionale d'assurance vieillesse

Depuis 1960, coexistent donc dans les trois départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle deux structures, Cram et Crav, alors qu'ailleurs en France, une seule prend en charge les risques maladie et vieillesse.

En décembre 2008, les conseils d'administration de la Cram et de la Crav ont engagé un processus de rapprochement en votant le principe d'une direction commune aux deux organismes, décision effective en juillet 2009. Après plusieurs mois de travaux d'expertise, les conseils ont ensuite voté, en mars 2010, en faveur du principe de la fusion complète, qui doit permettre d'améliorer l'efficacité des caisses et de conforter la prise en compte de la cohérence territoriale spécifique de l'Alsace et de la Moselle. Cette initiative se justifie d'autant plus que certaines missions de la Cram et la Crav sont très proches, voire concurrentes, par exemple en matière de santé au travail, de maintien dans l'emploi des seniors ou d'action sociale.

Parallèlement, la loi HPST de 2009 a modifié l'organisation des Cram , en transférant certaines de leurs compétences et de leurs personnels aux nouvelles agences régionales de santé et en les transformant en caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat) .

En conséquence, la proposition de loi vise à créer une Carsat d'Alsace-Moselle , qui regrouperait les missions exercées aujourd'hui par la Cram et par la Crav.

Comme pour les autres Carsat, le conseil d'administration sera composé de vingt et un membres, soit huit représentants des salariés, huit représentants des employeurs, un représentant de la mutualité française et quatre personnalités qualifiées. La seule différence réside dans le fait que l'une de ces personnalités qualifiées devra représenter l'instance de gestion du régime local d'assurance maladie .

Cette mesure entrera en vigueur au 1 er avril 2012.

3. La clarification du champ géographique pour l'affiliation au régime local d'assurance maladie complémentaire

Le régime local couvre 2,1 millions de bénéficiaires, en intégrant les ayants droit ; ils relèvent de plusieurs catégories d'assurés sociaux :

- les salariés du secteur privé et les contractuels de droit public travaillant dans l'un des trois départements ;

- les titulaires de revenus de remplacement (chômage, préretraite, invalidité) ayant préalablement cotisé au régime local ;

- les titulaires d'une pension de retraite qui peuvent justifier d'années de cotisations suffisantes.

En théorie, le régime local couvre également les salariés du secteur privé et les contractuels de droit public travaillant en dehors des trois départements mais dépendant d'une entreprise qui y a son siège. Or, cette règle n'est pas appliquée et pose des difficultés pratiques importantes, notamment en termes de recensement des personnes et entreprises potentiellement concernées.

La proposition de loi prévoit de mettre en cohérence la théorie et la pratique, en clarifiant le champ géographique du régime local. Seront dorénavant affiliés les salariés exerçant une activité dans l'un des trois départements, quel que soit le lieu d'implantation du siège de l'entreprise, et ceux d'un établissement implanté en Alsace-Moselle qui exercent une activité itinérante dans d'autres départements. Les assurés actuels qui n'entreraient plus dans le champ conserveront le bénéfice de l'affiliation tant qu'ils remplissent les conditions d'ouverture des droits.

Il existe également un régime local agricole qui couvre les salariés des professions agricoles et forestières ; les cotisations et prestations y sont différentes de celles du régime local « général ». En raison du faible nombre de ses assurés (42 311 bénéficiaires au 31 décembre 2009), ce régime souhaite continuer d'avoir la possibilité d'affilier les salariés travaillant hors d'Alsace-Moselle au sein d'une entreprise y ayant son siège social. Pour respecter la volonté des gestionnaires de ce régime de conserver le droit constant, la proposition de loi prévoit de préserver le champ actuel d'affiliation à ce régime.

B. LA COMPOSITION DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA CAISSE CENTRALE DU RÉGIME SOCIAL DES INDÉPENDANTS

Le régime social des indépendants (RSI) a été créé en 2006 par la fusion de trois organismes regroupant respectivement les artisans, les commerçants et les professions indépendantes : la caisse autonome nationale de compensation de l'assurance vieillesse artisanale (Cancava), l'organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce (Organic) et la caisse nationale d'assurance maladie des professions indépendantes (Canam). Le RSI assure la couverture maladie et la retraite des artisans et des commerçants et la couverture maladie des professionnels libéraux.

Le RSI regroupe un réseau de trente caisses, vingt-huit territoriales et deux dédiées aux professions libérales, administrées chacune par un conseil élu. Ces conseils d'administration élisent les cinquante membres du conseil d'administration de la caisse nationale qui fédère l'ensemble.

La proposition de loi prévoyait initialement que le conseil d'administration de la caisse nationale serait dorénavant composé par les présidents des conseils d'administration des caisses de base et par des personnalités qualifiées désignées par l'Etat. Cette mesure devait entrer en vigueur le 1 er décembre 2012.

A l'initiative de son rapporteur, pourtant aussi auteur de la proposition de loi, l'Assemblée nationale a supprimé cette modification de la composition du conseil d'administration de la caisse centrale . Elle aurait en effet eu pour conséquence une baisse de la représentation des professions libérales.

Au-delà de cet argument circonstanciel apparu au cours du parcours parlementaire, on peut aussi mentionner que la rédaction initiale renvoyait au pouvoir réglementaire la fixation du nombre des personnalités qualifiées et au Gouvernement le pouvoir de les nommer. L'absence d'encadrement du pouvoir réglementaire sur ce point aurait pu poser des difficultés pour les partenaires sociaux qui gèrent aujourd'hui le RSI.

L'Assemblée nationale a toutefois conservé, dans cet article de la proposition de loi, la prorogation du mandat des membres des conseils d'administration des caisses de base jusqu'au 30 novembre 2012 . Cette prolongation d'environ huit mois est justifiée par la coïncidence des élections au RSI, prévues pour début avril, avec les opérations électorales nationales. On peut toutefois regretter que les acteurs concernés aient anticipé la décision du Parlement, car il ne semble pas qu'ils aient déjà engagé la préparation des élections aux conseils d'administration des caisses.

C. LE MODE DE DÉSIGNATION DES MEMBRES DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MUTUALITÉ ET LA SUPPRESSION DES COMITÉS RÉGIONAUX DE COORDINATION DE LA MUTUALITÉ

Le secteur de la mutualité, qui regroupait de nombreuses mutuelles de petite taille, est en grande restructuration, notamment du fait de la nécessité d'appliquer des critères prudentiels à leurs bilans. Qui plus est, les mutuelles sont extrêmement organisées au niveau professionnel et la principale fédération qui les représente, la fédération nationale de la mutualité française (FNMF), est extrêmement représentative puisqu'environ 95 % des mutuelles y adhèrent. La FNMF regroupe ainsi six cents mutuelles de santé, qui couvrent trente-huit millions de personnes en France.

Des instances de consultation avaient été créées pour coordonner le secteur et permettre un dialogue avec les autorités publiques : les comités régionaux de coordination de la mutualité (CRCM) au niveau régional et le conseil supérieur de la mutualité au niveau national (CSM).

Or, ces instances ne se réunissent plus depuis plusieurs années , par exemple pas depuis 2006 pour le CSM en formation plénière. Diverses explications, d'ordre conjoncturel ou structurel, peuvent être avancées pour comprendre cette très faible activité : la lourdeur d'organisation, la faible volonté politique du Gouvernement pour animer les travaux, des modifications juridiques dans le contrôle prudentiel des mutuelles qui ont supprimé de fait cette compétence pour les CRCM, la disparition des Drass qui étaient chargées d'animer le réseau etc.

Par ailleurs, les CRCM, eux-mêmes élus par les mutuelles, étaient chargés d'élire le CSM.

Dans ce contexte, la proposition de loi prévoit de simplifier le dispositif , en supprimant les CRCM et en remplaçant l'élection des membres du CSM par une désignation par les organisations professionnelles représentatives. Ces mesures d'efficacité ne remettent pas en cause, du fait de la présence de fédérations de mutuelles structurées et actives, la vie démocratique du secteur, ce qui est essentiel si l'on souhaite préserver et développer les particularités du secteur mutualiste, notamment son caractère non lucratif.

L'Assemblée nationale a judicieusement renvoyé à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les critères d'attribution du statut d'organisme professionnel représentatif à une fédération. Il sera cependant nécessaire de veiller à conserver un équilibre juste et fidèle à la réalité du secteur dans la fixation de ces critères.

*

* *

Réunie le 29 février 2012 sous la présidence d'Annie David, la commission a adopté la proposition de loi sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. L. 215-3, L. 215-5, L. 215-6, L. 215-7, L. 216-1, L. 222-1, L. 251-7, L. 281-4 et L. 325-1 du code de la sécurité sociale ; art. L. 761-3 du code rural et de la pêche maritime)
Création d'une caisse d'assurance retraite et de la santé au travail d'Alsace-Moselle et adaptation du champ géographique du régime local d'assurance maladie complémentaire

Objet : Cet article prévoit la fusion de la caisse régionale d'assurance maladie et de la caisse régionale d'assurance vieillesse d'Alsace-Moselle au sein d'une caisse d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat) ; conformément à la pratique en vigueur, il exclut du champ d'affiliation au régime local d'assurance maladie complémentaire les salariés qui travaillent hors d'Alsace-Moselle pour une entreprise qui y a son siège.

I - Le dispositif de la proposition de loi

La création d'une Carsat en Alsace-Moselle

Du fait des spécificités historiques coexistent, dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, une caisse régionale d'assurance maladie (Cram) et une caisse régionale d'assurance vieillesse (Crav). Pour des raisons d'efficacité et de cohésion territoriale, les conseils d'administration des deux caisses se sont engagés dans un processus de rapprochement puis de fusion permettant de créer, comme dans les autres régions, une caisse d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat).

Le 1° du paragraphe I de cet article transforme la caisse régionale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Strasbourg en une Carsat. Les 3° , 4° , 6° et 10° transposent cette nouvelle terminologie respectivement dans les articles L. 215-5, L. 215-6, L. 216-1, L. 281-4 et L. 357-14 du code de la sécurité sociale.

L'article L. 215-3 du même code prévoit actuellement qu'en Ile-de-France et en Alsace-Moselle, les Carsat n'exercent ni les compétences qui leur sont ailleurs attribuées en ce qui concerne la retraite, ni celles relatives aux programmes d'action sanitaire et sociale définis par les caisses nationales. Dans ces régions, ces compétences sont respectivement exercées par la Cnav et par la Crav. En conséquence, le 2° supprime l'exception alsacienne-mosellane et ne conserve que celle relative à l'Ile-de-France.

Le 5° propose une nouvelle rédaction de l'article L. 215-7 relatif à la composition du conseil d'administration de la caisse. Il comprendra huit représentants de salariés, huit représentants des employeurs, un représentant de la mutualité française et quatre personnalités qualifiées désignées par l'Etat, dont au moins un représentant des retraités et un de l'instance de gestion du régime local d'assurance maladie. Siègeront également, avec voix consultative, un représentant des associations familiales et trois représentants élus du personnel.

Par rapport à la situation actuelle de la Crav est ajouté le représentant de la mutualité française et celui du régime local parmi les personnalités qualifiées. Le conseil d'administration sera ainsi composé à l'identique des autres Carsat, à la novation près de la présence de ce représentant du régime local, qui reste une particularité de l'Alsace-Moselle.

Le 7° prend acte de la création d'une Carsat en Alsace-Moselle et supprime la Crav des organismes sur lesquels la Cnav exerce un pouvoir de contrôle et de centralisation des opérations.

Le 8° abroge l'article L. 251-7, devenu sans objet, qui prévoit que la Crav reçoit de la Cnav les ressources nécessaires au service des prestations dont elle est chargée.

Le paragraphe II fixe l'entrée en vigueur de ces modifications au 1 er janvier 2012.

Le paragraphe III prévoit que, de manière dérogatoire, le mandat des membres du conseil d'administration de la Cram et de la Crav expire le 31 décembre 2011.

L'adaptation du champ géographique de l'affiliation au régime local d'assurance maladie complémentaire

L'article L. 325-1 du code de la sécurité sociale définit notamment les catégories d'assurés sociaux du régime local d'assurance maladie complémentaire d'Alsace-Moselle. Il inclut en particulier les salariés d'une entreprise ayant son siège dans l'un des trois départements, quel que soit leur lieu de travail en France. Cette disposition n'a jamais été appliquée par le régime local « général », qui concerne les salariés du secteur privé.

Le 9° du paragraphe I met en concordance la pratique et la théorie ; il prévoit que sont affiliés au régime local « général » les salariés exerçant une activité dans l'un des trois départements, quel que soit le lieu d'implantation du siège de l'entreprise, ainsi que les salariés d'un établissement implanté dans ces départements qui exercent une activité itinérante ailleurs.

Le paragraphe IV prévoit une « clause de sauvegarde » permettant aux salariés qui seraient aujourd'hui affiliés au régime local en travaillant hors des trois départements pour une entreprise y ayant son siège social de conserver leurs droits.

Conformément aux souhaits des gestionnaires du régime local agricole, le paragraphe V propose une nouvelle rédaction de l'article L. 761-3 du code rural et de la pêche maritime pour ne pas appliquer la modification de périmètre à ce régime et conserver le cadre actuel.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre huit modifications rédactionnelles, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté trois amendements pour :

- décaler, par cohérence avec les délais d'examen de la proposition de loi par le Parlement, l'entrée en vigueur des dispositions du paragraphe I (création de la Carsat et modification de l'affiliation des assurés travaillant hors des trois départements) du 1 er janvier au 1 er avril 2012 ;

- supprimer la prorogation du mandat des membres des conseils d'administration de la Cram et de la Crav, devenue inutile entre-temps puisque les conseils ont été renouvelés en novembre 2011 ;

- reporter également au 1 er avril 2012 la « clause de sauvegarde ». A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a finalement fixé cette date au 31 mars 2012 pour des raisons de cohérence avec l'entrée en vigueur des nouvelles conditions d'affiliation au 1 er avril.

III - Le texte adopté par la commission

L'ensemble des modifications proposées, tant en ce qui concerne la Carsat que le régime local, sont issues de travaux d'initiative locale, approuvés après concertation avec les différents acteurs, ce qui est d'ailleurs une caractéristique intrinsèque forte du régime local d'Alsace-Moselle.

La fusion de la Cram et de la Crav en une Carsat ne peut que renforcer l'efficacité de ces structures, éviter les doublons ou actions concurrentes et consolider la prise en compte territoriale des assurances sociales en Alsace-Moselle.

La modification du champ géographique du régime local d'assurance maladie complémentaire constitue une mise en cohérence du code de la sécurité sociale avec la pratique ancienne.

Votre rapporteure défend pleinement la démarche constructive des organismes locaux de sécurité sociale, qui ne peut que renforcer la couverture sociale en Alsace-Moselle.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 (art. L. 611-5 du code de la sécurité sociale)
Composition du conseil d'administration de la caisse nationale du régime social des indépendants

Objet : Cet article modifie la composition du conseil d'administration de la caisse nationale du régime social des indépendants (RSI) et proroge le mandat des administrateurs des caisses de base jusqu'au 30 novembre 2012.

I - Le dispositif de la proposition de loi

Créé en 2006, le RSI est né de la fusion de trois réseaux : la Cancava (caisse autonome nationale de compensation de l'assurance vieillesse artisanale), l'Organic (organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce) et la Canam (caisse nationale d'assurance maladie des professions indépendantes). Il comprend une caisse nationale (au lieu de trois pour les anciens réseaux) et trente caisses de base (au lieu de quatre-vingt-douze auparavant).

L'article L. 611-5 du code de la sécurité sociale prévoit que la caisse nationale du RSI est administrée par un conseil d'administration composé des représentants des caisses de base élus par leur conseil d'administration. L'Etat est représenté auprès du conseil d'administration par des commissaires du Gouvernement.

L'article R. 611-2 fixe à cinquante le nombre d'administrateurs : quarante-deux représentant les caisses des artisans et commerçants et huit les deux caisses de base des professions indépendantes. L'article R. 611-3 précise que les membres du conseil d'administration de la caisse nationale sont élus pour six ans.

Le paragraphe I modifie la composition de ce conseil d'administration qui serait composé par :

- les présidents des conseils d'administration des caisses de base ;

- des personnes qualifiées désignées par l'autorité compétente de l'Etat.

Le paragraphe II proroge jusqu'au 30 novembre 2012 le mandat des administrateurs des caisses de base. Il s'agit d'une disposition de circonstance visant à ce que le renouvellement des conseils d'administration, prévu pour le 4 avril 2012, n'intervienne pas à la même période que l'élection présidentielle. A noter que la proposition de loi 6 ( * ) « Warsmann » en cours d'examen prévoit la même mesure.

Le paragraphe III dispose que la réforme de la composition du conseil d'administration de la caisse nationale entrera en vigueur le 1 er décembre 2012.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative de l'auteur de la proposition de loi, qui en est également rapporteur, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a supprimé les paragraphes I et III de cet article pour ne conserver que la prorogation au 30 novembre 2012 du mandat des membres du conseil d'administration. Selon le rapporteur, « il s'agit, par prudence, de supprimer la réforme du conseil d'administration que contestent les représentants des professions libérales. Nous verrons si, d'ici au 27 février, nous pouvons arriver à un consensus ».

En séance, l'Assemblée nationale a entériné ce choix.

III - Le texte adopté par la commission

Si la composition du conseil d'administration a été pensée à l'origine de façon à assurer la représentation des sensibilités des différents groupes professionnels et à tenir compte des divers risques couverts par le RSI, le nombre élevé d'administrateurs apparaît aujourd'hui, pour certains, comme un frein à un fonctionnement efficace du régime.

En pratique, quatre délégués nationaux sur cinq ne sont pas présidents de caisses de bases, ce qui crée un filtre supplémentaire entre celles-ci et la caisse nationale, contribuant à ralentir la diffusion de l'information et la prise de décision.

Pour autant, la mesure proposée initialement n'est pas consensuelle au sein du régime car elle a pour conséquence une moindre représentation des professions indépendantes au sein de son conseil d'administration, ce qui peut remettre en cause les équilibres trouvés lors de sa création.

Alors que l'entrée en vigueur rapide de l'article 1 er de la proposition de loi lui semble prioritaire parce qu'attendue par les acteurs locaux, la commission estime raisonnable, à ce stade, de ne pas adopter la réforme du conseil d'administration de la caisse centrale du RSI pour permettre une adoption conforme de l'ensemble du texte. Elle se range donc à l'avis de l'Assemblée nationale.

La commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 (art. L. 411-2, L. 411-3, L. 412-1 et L. 412-2 du code de la mutualité)
Désignation des membres du conseil supérieur de la mutualité et suppression des comités régionaux de coordination de la mutualité

Objet : Cet article substitue une désignation des membres du conseil supérieur de la mutualité par les organisations professionnelles représentatives à une élection par les comités régionaux de coordination de la mutualité, eux-mêmes supprimés par l'article.

I - Le dispositif de la proposition de loi

Le conseil supérieur de la mutualité, institué par l'article L. 411-1 du code de la mutualité, rend un avis sur tout projet de texte législatif, réglementaire ou européen relatif au fonctionnement des mutuelles. Il peut présenter, de sa propre initiative ou sur saisine du ministre, toute « suggestion » concernant la mutualité et il débat des bonnes pratiques applicables au secteur.

Il est consulté préalablement aux décisions relatives à l'agrément des mutuelles et des unions. Il gère, pour le compte de l'Etat, le fonds national de solidarité et d'action mutualistes.

Il est présidé par le ministre compétent et est composé en majorité de représentants des mutuelles, unions et fédérations qui sont élus par les comités régionaux de coordination de la mutualité. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application de ces mesures.

Le 1° et le 2° de l'article proposent de remplacer l'élection des membres du conseil supérieur par une désignation par les fédérations les plus représentatives du secteur.

Le 3° prévoit de supprimer le chapitre II du titre I er du livre IV du code de la mutualité (articles L. 412-1 et L. 412-2), qui concerne les comités régionaux de coordination de la mutualité. Ceux-ci seraient donc supprimés de jure . Si l'article R. 412-2 du même code assigne des compétences larges aux comités, il semble, selon les informations transmises par le ministère de la santé, que ceux-ci ne se soient pas réunis depuis plusieurs années ; leur activité est de fait très réduite.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre deux modifications rédactionnelles, la commission des affaires sociales a adopté deux amendements :

- le premier prévoit que le décret en Conseil d'Etat qui fixe les obligations déclaratives auxquelles sont soumises les mutuelles déterminera également les critères d'attribution du statut d'organisme professionnel représentatif à une fédération ;

- le second proroge le mandat en cours des membres du conseil supérieur de la mutualité jusqu'à la date de leur désignation selon les nouvelles modalités, et au plus tard six mois après la promulgation de la loi.

III - Le texte adopté par la commission

Selon les informations recueillies par votre rapporteure, les CRCM, créés en 2001 lors de la réforme du code de la mutualité, en vue de permettre justement l'élection des membres du conseil supérieur, n'ont jamais véritablement exercé leurs missions propres ou alors de manière très hétérogène. La plupart ne se sont pas réunis et seuls trois ont quelque peu fonctionné (Paca, Rhône-Alpes et Ile-de-France).

L'activité réduite des CRCM et du conseil supérieur de la mutualité, qui n'a pas été convoqué en formation plénière depuis 2006, découle de plusieurs facteurs, dont l'évolution structurelle du secteur de la mutualité. Elle résulte également d'une absence de volonté politique de réunir ces instances de consultation. Il est vrai que la représentativité de la FNMF et la structuration des mutuelles en fédérations actives permettent un dialogue régulier avec les pouvoirs publics en-dehors des instances organisées par le code de la mutualité.

En ce sens, la disparition des CRCM et le nouveau mode de désignation du conseil supérieur de la mutualité évitent des dépenses élevées liées à l'organisation des élections, tout en préservant la consultation des organisations représentatives du secteur.

C'est pourquoi la commission a adopté cet article sans modification.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 29 février 2012 sous la présidence d' Annie David, présidente, la commission examine le rapport de Patricia Schillinger sur la proposition de loi n° 3977 (AN, XIII e législature) relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité .

Patricia Schillinger , rapporteure . - Cette proposition de loi, pompeusement intitulée « relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité », traite en fait de quatre sujets relativement techniques. Elle a été adoptée avant-hier à l'Assemblée nationale, mais ses dispositions sont connues depuis assez longtemps déjà.

Il s'agit d'abord de créer en Alsace-Moselle une caisse d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat). Entre 1960 et 2009, les caisses régionales d'assurance maladie (Cram) comportaient en France métropolitaine une branche vieillesse, qui prenait en charge ce risque pour le compte de la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav). Cette dénomination pouvait d'ailleurs prêter à confusion. Pour des raisons historiques, 1'Alsace-Moselle est le seul territoire à disposer d'une caisse régionale d'assurance vieillesse (Crav) en plus d'une Cram spécifiquement dédiée à l'assurance maladie. L'Ile-de-France fait également figure d'exception, puisque c'est la Cnav elle-même qui y est responsable de la prise en charge des bénéficiaires.

En décembre 2008, les conseils d'administration de la Cram et de la Crav d'Alsace-Moselle ont amorcé un rapprochement et adopté le principe d'une direction commune ; en mars 2010, ils ont voté le principe d'une fusion complète. Entre-temps, la loi HPST a transféré certaines compétences des Cram vers les nouvelles agences régionales de santé et les a remplacées par des caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (Carsat). Je ne reviens pas sur les débats parfois agités que nous avons eus alors, y compris sur le nom des nouvelles caisses.

En conséquence, l'article 1 er de la proposition de loi organise la fusion entre la Cram et la Crav, ainsi que la création d'une Carsat. Cette mesure de simplification renforcera l'identité du territoire et du droit local, améliorera le fonctionnement des structures et évitera toute concurrence au détriment des assurés, notamment en ce qui concerne l'action sociale et la santé au travail. Comme pour les autres Carsat, le conseil d'administration sera composé de vingt et un membres, soit huit représentants des salariés, huit représentants des employeurs, un représentant de la mutualité française et quatre personnalités qualifiées. La seule différence réside dans le fait que l'une de ces personnalités qualifiées devra représenter l'instance de gestion du régime local d'assurance maladie complémentaire.

S'agissant ensuite du champ territorial des bénéficiaires du régime local d'assurance maladie complémentaire d'Alsace-Moselle, la proposition de loi accorde la théorie avec la pratique. Le code de la sécurité sociale autorise en effet l'affiliation au régime local des salariés travaillant hors d'Alsace-Moselle pour une entreprise qui y a son siège ; mais cette mesure est trop complexe pour avoir jamais été mise en oeuvre. A l'initiative des instances du régime local, il est donc proposé de la supprimer. Toutefois, le régime local agricole a souhaité la conserver, car il a un nombre d'assurés très faible : un peu plus de 40 000. La proposition de loi préserve donc le droit en vigueur pour les salariés agricoles et forestiers.

Troisième sujet : le conseil d'administration du régime social des indépendants (RSI). Créé en 2006, le RSI regroupe les artisans, les commerçants et les professions libérales. Les membres des conseils d'administration des trente caisses de base élisent les cinquante membres du conseil d'administration de la caisse nationale, qui fédère le réseau. Dans sa version initiale, la proposition de loi prévoyait que le conseil d'administration de la caisse centrale serait dorénavant composé par les présidents des caisses de base, eux-mêmes élus, et par des personnalités qualifiées désignées par l'Etat. Cette mesure aurait certainement rendu plus efficace la gestion de la caisse centrale, mais elle aurait réduit la représentation des professions libérales. En outre, la rédaction renvoyait au pouvoir réglementaire le soin de déterminer le nombre et le type des personnalités qualifiées. Finalement, à l'initiative de son rapporteur Yves Bur qui était pourtant l'auteur de la proposition de loi, l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition. Elle a toutefois conservé la prorogation du mandat des administrateurs des caisses de base jusqu'au 30 novembre 2012, pour éviter tout « télescopage » avec les élections présidentielle et législatives.

Dernier point : les comités régionaux de coordination de la mutualité (CRCM) et le conseil supérieur de la mutualité. Les CRCM sont des instances consultatives du secteur de la mutualité, élues pour six ans par les mutuelles. La partie réglementaire du code de la mutualité leur accorde de très nombreuses compétences mais, étrangement, le ministère de la santé m'a indiqué qu'ils ne se sont pas réunis depuis plusieurs années et que leur activité est très faible. La restructuration du secteur mutualiste et l'ordonnance de janvier 2010, qui a créé l'autorité de contrôle prudentiel, ont ôté tout sens à leur existence, et la proposition de loi les supprime.

Les comités régionaux élisaient les membres du conseil supérieur de la mutualité, instance consultative nationale dont le fonctionnement laisse lui aussi à désirer : selon les informations qui m'ont été fournies, il ne s'est plus réuni en formation plénière depuis 2006 ! Or le secteur de la mutualité est très organisé au niveau professionnel et la fédération nationale de la mutualité française (FNMF) y est très majoritaire : elle regroupe six cents mutuelles de santé qui couvrent trente-huit millions de personnes, et représenterait ainsi 95 % des mutuelles. Il existe un dialogue permanent avec les autorités publiques, ce qui est le rôle de ces instances de consultation. Voilà pourquoi le texte prévoit que les membres du conseil ne seront plus élus mais désignés par les organisations professionnelles ; les critères de représentativité seront fixés par décret en Conseil d'Etat. Cette mesure de simplification, soutenue tant par le ministère de la santé que par la mutualité française, allégera en outre les coûts administratifs. Dans ce secteur, les organisations professionnelles sont de toute façon très représentatives. Cependant, je ne méconnais pas la nécessité de faire vivre la démocratie dans le secteur mutualiste, pour préserver cette forme d'organisation économique et sociale qui repose sur une finalité non lucrative.

Les trois articles de cette proposition de loi ont déjà été adoptés par le Parlement à l'occasion de la loi « Fourcade », puis censurés par le Conseil constitutionnel pour des raisons de forme. L'article 1er a été une seconde fois approuvé par les deux assemblées dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, à l'initiative de plusieurs sénateurs socialistes, mais censuré derechef par le Conseil qui a estimé qu'il n'entrait pas dans le champ d'une loi de financement. Nous sommes plusieurs à avoir déposé une proposition de loi reprenant cette réforme consensuelle, que tous les parlementaires alsaciens-mosellans souhaitent voir aboutir aussi tôt que possible. Je vous propose donc d'adopter la proposition de loi sans modification.

Alain Milon . - Il est étonnant qu'il failler revenir trois fois à la charge pour faire quelques économies !

Annie David , présidente . - Cette proposition de loi ne fait que reprendre des dispositions déjà votées, et c'est pourquoi nous avions pensé un temps l'examiner selon une procédure simplifiée. Mais il n'est pas mauvais de reprendre le débat. Ce texte sera le dernier de la session dont la commission des affaires sociales ait été saisie au fond. Le groupe CRC réserve sa position jusqu'à son examen en séance.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

* 1 Devenue loi n° 2011-940 du 10 août 2011. Voir l'ensemble des documents dans le dossier législatif du Sénat, à l'adresse http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl10-065.html.

* 2 Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

* 3 Présentée par Gisèle Printz, Patricia Schillinger, Jean-Marc Todeschini, Roland Ries et Ronan Kerdraon.

* 4 Présentée par Philippe Leroy, Francis Grignon, Fabienne Keller, André Reichardt, Esther Sittler, Jean-Louis Lorrain et Catherine Troendle.

* 5 Présentée par Yves Bur, Emile Blessig, Jean-Louis Christ, Alain Ferry, Anne Grommerch, Arlette Grosskost, Antoine Herth, Denis Jacquat, Pierre Lang, François Loos, Jean-Philippe Maurer, Frédéric Reiss, Jean-Luc Reitzer, André Schneider, Eric Straumann, André Wojciechowski et Michel Sordi.

* 6 Article 31 de la proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives, dossier législatif à l'adresse : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl11-033.html.

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