Création d'un statut de l'élu communal

Document "pastillé" au format PDF (250 Koctets)

N° 305

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

PROPOSITION DE LOI

créant un statut de l'élu communal ,

PRÉSENTÉE

Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Mmes Michelle GRÉAUME, Cécile CUKIERMAN, M. Pascal SAVOLDELLI, Mmes Éliane ASSASSI, Cathy APOURCEAU-POLY, Esther BENBASSA, M. Éric BOCQUET, Mmes Céline BRULIN, Laurence COHEN, MM. Fabien GAY, Guillaume GONTARD, Mme Marie-Noëlle LIENEMANN, MM. Pierre LAURENT, Pierre OUZOULIAS et Mme Christine PRUNAUD,

Sénatrices et Sénateurs

(Envoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La commune est le terreau dans lequel s'enracinent la République et la démocratie française, premier garant de la cohésion sociale, premier pourvoyeur de services publics de proximité, premier investisseur public, directement ou indirectement, deuxième employeur public...

Et pourtant les élus qui l'administrent, qui la font vivre sont toujours privés de la reconnaissance de leur fonction essentielle et de la sécurité que représenterait un statut de l'élu communal. Un statut, en effet, fixe l'ensemble des garanties et des obligations qui, s'attachant à une personne, à un groupe, à un territoire, les distingue des autres, facilitant ainsi l'accession du plus grand nombre aux fonctions électives, sans préjudice professionnel ou financier, et permettant la représentation de la population dans toute sa diversité.

Instituer un tel statut serait prendre - enfin ! - notre Constitution au sérieux qui donne un fondement politique aux institutions locales. Selon ses termes, l' « organisation » de la France est « décentralisée » (article 1 ^er ), « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon » et « s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. » (article 72) .

Les communes sont donc loin d'être des institutions destinées à donner un vernis démocratique à une administration d'État déconcentrée et à offrir un passe-temps à des notables rentiers trouvant là des occasions de mériter leurs décorations et les fleurs sous lesquelles tout président de la République et tout ministre se sent obligé d'ensevelir les élus communaux.

Prendre au sérieux l'idée de décentralisation, ce serait d'abord reconnaître symboliquement l'importance de la mission de ceux qui administrent et donnent vie à la commune, ce que fait la loi fondatrice de la nouvelle décentralisation du 2 mars 1982 ^{1 ( * )} qui prévoit que des lois détermineront, entre autres, « le mode d'élection et le statut des élus » locaux. Inspiré du rapport du sénateur DEBARGE, un projet de loi suivra, enterré sous les couches de projets et propositions destinés à « améliorer » ou « faciliter » telle ou telle « condition d'exercice des mandats locaux ».

L'idée de statut de l'élu territorial, aujourd'hui encore, fait peur, le mot même demeure un gros mot. C'est ainsi que, depuis trente ans de promesses en engagements gouvernementaux, généralement aux alentours des congrès de l'Association des maires de France (AMF), on tourne autour et on atermoie.

Et c'est pour les élus de la commune que l'hypocrisie bat des records puisque pour eux seuls a été conservée - article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales (CGCT) - la disposition de la loi du 21 mars 1831 prévoyant que « les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ». Cet hommage de la République à la monarchie de Juillet, à défaut de cohérence, ne manque pas de sel ! La loi du 21 mars 1831 sur l'organisation municipale ne prévoit-elle pas qu' « aucun électeur ne pourra déposer son vote qu'après avoir prêté, entre les mains du président serment de fidélité au roi des Français, d'obéissance à la Charte constitutionnelle et aux lois du royaume. » ?

Accessoirement, supprimer l'article L. 2123-17 du CGCT, comme le propose le présent texte, permettrait de sortir du dilemme qui fait actuellement des indemnités de fonction soit le salaire d'une fonction publique croupion - le rapport MAUROY de 2 000 parle de salaires d'« agents civiques territoriaux » - soit une forme de dédommagement, facultatif, mais soumis à impôt et à cotisations sociales, ce qui n'est pas banal pour un dédommagement. Un dédommagement d'on ne sait de quoi (perte de revenu, frais divers ? ...), cohabitant avec la compensation de frais annexes, tels les frais de représentation !

Actuellement, la seule chose certaine, c'est qu'on ne sait pas ce qu'est l'indemnité de fonction. Selon la circulaire du 15 avril 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, par exemple, ce n'est ni un salaire, ni un traitement, ni une rémunération quelconque.

Cela ne serait pas gênant si, de glissement en glissement, « l'indemnité » n'était pas devenue pour Bercy un salaire comme les autres, imposable selon les modalités communes, et pour les percepteurs sociaux un revenu à taxer comme les autres. Ainsi l'article 10 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, sans crier gare, supprime-t-il la possibilité de déclaration fiscale séparée des indemnités électives et des autres revenus, entraînant une majoration importante de l'impôt pour nombre d'élus : « Les indemnités de fonction perçues par les élus locaux en application du code général des collectivités territoriales sont imposables à l'impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux traitements et salaires » . Étranges « fonctions gratuites » !

On s'aperçoit donc qu'outre la valeur symbolique de la reconnaissance de la fonction communale, créer clairement un statut de l'élu municipal est le seul moyen d'endiguer la dérive qui fait de l'élu territorial, et particulièrement communal, dans l'exercice de ses fonctions - fonctions exercées au nom de la collectivité et dans l'intérêt général - un simple citoyen ou un professionnel.

En effet, si la longue liste des responsabilités des élus n'a rien à voir avec celle du citoyen lambda ou même d'un chef d'entreprise, d'un médecin ou d'un avocat, il en va différemment de sa responsabilité pénale. Au mieux, elle est la même ; souvent, elle est plus lourde, au motif que l'intéressé est « investi d'un mandat électif public », d'un « pouvoir général de police » ou « dépositaire de l'autorité publique ».

Tant qu'on refusera d'articuler principe d'égalité devant la loi et réalité de l'inégalité devant les charges, responsabilités et obligations, ce qui devrait être au coeur d'un authentique statut de l'élu territorial, même en ayant la conscience tranquille, infamants débiteurs des responsabilités qu'ils auront acceptées, les élus auront du mal à dormir en paix !

Trois urgences : préciser les notions de « prise illégale d'intérêt » et de « délit de favoritisme - ce que le Sénat a déjà fait à l'unanimité mais qui a disparu dans le trou noir de la navette - et préciser l'article 122-4 du code pénal en donnant force de loi à l'arrêt de la cour d'appel de Douai du 10 octobre 2012 ^{2 ( * )} relaxant le maire de Cousolre (Nord) précédemment condamné pour avoir donné une gifle à un adolescent provocateur.

Mais l'institution d'un statut de l'élu communal ne permettrait pas seulement de reconnaître les responsabilités particulières des administrateurs communaux élus et d'améliorer les conditions d'exercice de leur mandat, mais aussi de préciser les droits des conseillers municipaux, tout particulièrement ceux de l'opposition, trop souvent tributaires de la bonne ou mauvaise volonté du maire et de sa majorité. Pour que la commune soit réellement la « cellule de base » de la démocratie, il faut que ce soit le lieu du débat informé sur un pied d'égalité. En un temps où fleurissent les propositions de démocratie « post représentative », censée dépasser, vivifier le débat démocratique, de plus en plus transformé en débats parallèles, est une urgence. Avant de remplacer la démocratie représentative par des formules qui n'ont jamais montré leur supériorité, faisons la fonctionner dans de bonnes conditions. La démocratie, ce n'est pas la domination de majorités automatiques, c'est d'abord le débat démocratique à égalité d'information. D'où les dispositions du présent texte.

Compte tenu des contraintes de temps imposées, elles se limitent aux plus importantes, regroupées sous cinq titres :

I - Instituer un statut de l'élu communal

Article 1 ^er :

- Création d'un article L. 1111-1-2 du CGCT créant un statut de l'élu communal ;

- Suppression de l'article L. 2123-17 du CGCT instituant la gratuité des fonctions des élus communaux.

II - Assurer la disponibilité des élus

Article 2 :

- Extension du congé électif de 10 jours aux salariés candidats au conseil municipal des communes de plus 500 habitants au lieu de 1 000 ;

- Inscription dans le code du travail de deux dispositions déjà présentes au sein du CGCT mais difficilement appliquées :

? l'obligation pour les employeurs d'appliquer le droit aux absences pour leurs employés élus municipaux afin que ceux-ci puissent exercer leur mandat (L. 2123-1 du CGCT) ;

? le droit à un crédit d'heures des élus communaux (L. 2123-2 du CGCT).

III - Assurer et financer la formation des élus

Article 3 :

- Extension de l'obligation de formation aux élus des communes de 1 000 habitants ;

- Remplacement du financement de la formation par les indemnités des élus par celui de la collectivité via la création d'un Fonds national pour la formation des élus communaux alimenté à hauteur des sommes non dépensées permettant de financer des formations complémentaires des communes de moins de 3 500 habitants.

IV - Assurer la sécurité de l'exercice du mandat

Sécurité matérielle

Article 4 :

- Revalorise les indemnités des maires et adjoints des communes de moins de 20 000 habitants ;

- Permet d'appliquer une majoration indemnitaire aux maires cessant leur activité professionnelle pour remplir leur mandat ;

- Interdit de fixer une indemnité de maire inférieure au barème pour les communes de moins de 3 500 habitants ;

- Étend le bénéfice de la dotation particulière relative à l'exercice des mandats locaux aux communes de 1 000 à 9 999 habitants.

Article 5 :

- Extension du remboursement des frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées ou handicapées aux élus municipaux.

Article 6 :

- Supprime les pratiques et dispositions augmentant la fiscalité et les cotisations assises sur les indemnités des élus municipaux :

? suppression de la disposition de la loi de finances pour 2017 supprimant la liberté de choix du mode de fiscalisation des indemnités des élus municipaux ;

? exclusion des crédits d'heures non rémunérées des revenus pris en compte lors d'une demande d'accès à une prestation sociale ;

? alignement des « frais d'emploi » sur les indemnités de maires des communes de moins de 1 000 habitants.

Sécurité professionnelle

Article 7 :

- Étend le droit à suspension du contrat de travail et le droit à réintégration à l'ensemble des maires et aux adjoints des communes de 3 500 habitants ;

- Étend le bénéfice de l'indemnité de fin de mandat à tous les maires ainsi qu'aux adjoints de communes de plus de 3 500 habitants.

Sécurité juridique

Article 8 :

- Précise la notion « d'autorité légitime » figurant à l'article 122-4 du code pénal, de « prise illégale d'intérêt » figurant à l'article 432-12, ainsi que celle de « délit de favoritisme » figurant à l'article 432-14 du même code.

V - Assurer les conditions du débat démocratique

L'article 9 prévoit diverses dispositions visant à équilibrer les moyens et l'information de l'opposition, seul façon de faire vivre la démocratie représentative :

- Facilitation de l'accès aux documents administratifs, préalable aux délibérations, y compris les actes préparatoires que la jurisprudence de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ne tient pas comme obligatoirement transmissibles ;

- Institution de séances de questions orales réservées à l'opposition, afin de lui permettre d'exercer un contrôle sur les actes de la majorité ;

- Institution d'un débat sur le fonctionnement démocratique des assemblées délibérantes, suivi d'un vote ;

- Obligation de création d'une commission des finances dans les communes de plus de 1 000 habitants ;

- Dans les communes de plus de 3 500 habitants, obligation de présenter parmi les pièces annexées au compte administratif un rapport relatif aux dépenses de communication.

Proposition de loi créant un statut de l'élu communal

CHAPITRE I ^ER

Création d'un statut de l'élu communal

Article 1 ^er

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Après l'article L. 1111-1-1, est inséré un article L. 1111-1-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 1111-1-2 . - Considérant que l'organisation de la France est décentralisée comme le précise l'article 1 ^er de la Constitution, que les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon tel que défini au deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution, que dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences, il est créé un statut de l'élu territorial. » ;

2° L'article L. 2123-17 est abrogé.

CHAPITRE II

Assurer la disponibilité des élus

Article 2

Le code du travail est ainsi modifié :

1° À la fin du 2° de l'article L. 3142-79, les mots : « d'au moins 1 000 habitants » sont remplacés par les mots : « de plus de 500 habitants » ;

2° La sous-section 8 de la section 2 du chapitre II du titre IV du livre I ^er de la troisième partie est complétée par des articles L. 3142-88-1 et L. 3142-88-2 ainsi rédigés :

« Art. L. 3142-88-1 . - L'employeur est tenu de laisser à tout salarié de son entreprise membre d'un conseil municipal le temps nécessaire pour se rendre et participer :

« 1° Aux séances plénières de ce conseil ;

« 2° Aux réunions de commissions dont il est membre et instituées par une délibération du conseil municipal ;

« 3° Aux réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où il a été désigné pour représenter la commune.

« Selon des modalités fixées par un décret en Conseil d'État, l'élu municipal doit informer l'employeur de la date de la séance ou de la réunion dès qu'il en a connaissance.

« L'employeur n'est pas tenu de payer comme temps de travail le temps passé par l'élu aux séances et réunions mentionnées au présent article.

« Art. L. 3142-88-2 . - I. - Indépendamment des autorisations d'absence dont ils bénéficient dans les conditions prévues à l'article L. 2123-1, les maires, les adjoints et les conseillers municipaux ont droit à un crédit d'heures leur permettant de disposer du temps nécessaire à l'administration de la commune ou de l'organisme auprès duquel ils la représentent et à la préparation des réunions des instances où ils siègent.

« II. - Ce crédit d'heures, forfaitaire et trimestriel, est fixé par référence à la durée hebdomadaire légale du travail. Il est égal :

« 1° À l'équivalent de quatre fois la durée hebdomadaire légale du travail pour les maires des communes d'au moins 10 000 habitants et les adjoints au maire des communes d'au moins 30 000 habitants ;

« 2° À l'équivalent de trois fois la durée hebdomadaire légale du travail pour les maires des communes de moins de 10 000 habitants et les adjoints au maire des communes de 10 000 à 29 999 habitants ;

« 3° À l'équivalent d'une fois et demie la durée hebdomadaire légale du travail pour les conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants au moins et les adjoints au maire des communes de moins de 10 000 habitants ;

« 4° À l'équivalent d'une fois la durée hebdomadaire légale du travail pour les conseillers municipaux des communes de 30 000 à 99 999 habitants, de 60 % pour les conseillers municipaux des communes de 10 000 à 29 999 habitants et de 30 % pour les conseillers municipaux des communes de 3 500 à 9 999 habitants ;

« 5° À l'équivalent de 20 % de la durée hebdomadaire légale du travail pour les conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants.

« Les heures non utilisées pendant un trimestre ne sont pas reportables.

« Lorsqu'un adjoint ou un conseiller supplée le maire dans les conditions fixées à l'article L. 2122-17, il bénéficie, pendant la durée de la suppléance, du crédit d'heures fixé au 1° ou au 2° du présent II.

« Les conseillers municipaux qui bénéficient d'une délégation de fonction du maire ont droit au crédit d'heures prévu pour les adjoints aux 1°, 2° ou 3° du présent II.

« III. - En cas de travail à temps partiel, ce crédit d'heures est réduit proportionnellement à la réduction du temps de travail prévue pour l'emploi considéré.

« L'employeur est tenu d'accorder aux élus concernés, sur demande de ceux-ci, l'autorisation d'utiliser le crédit d'heures prévu au présent article. Ce temps d'absence n'est pas payé par l'employeur. »

CHAPITRE III

Assurer et financer la formation des élus

Article 3

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° À la seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 2123-12, le nombre : « 3 500 » est remplacé par le nombre : « 1 000 » ;

2° Après l'article L. 2123-12, il est inséré un article L. 2123-12-1 A ainsi rédigé :

« Art. L. 2123-12-1 A . - La formation des élus est financée par la collectivité.

« Un Fonds national pour la formation des élus locaux, alimenté par les sommes non dépensées à ce titre, peut, dans les conditions prévues à l'article L. 2123-14, financer des actions de formation complémentaires des collectivités de moins de 3 500 habitants. » ;

3° L'article L. 2123-14 est ainsi modifié :

a) Les deux dernières phrases du troisième alinéa sont supprimées ;

b) Le dernier alinéa est ainsi rédigé :

« Les sommes non dépensées sont obligatoirement reversées au Fonds national pour la formation des élus locaux, pour financer des actions de formation en direction des communes de moins de 3500 habitants, dans des conditions déterminées par décret. »

CHAPITRE IV

Assurer la sécurité des élus

Section 1

Sécurité matérielle

Article 4

L'article L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Le tableau constituant le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

2° Au début du troisième alinéa, sont ajoutés les mots : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, » ;

3° Sont ajoutés quatre alinéas ainsi rédigés :

« Une majoration indemnitaire de 50% est accordée aux maires non retraités des communes de moins de 10 000 habitants qui cessent leur activité professionnelle pour se consacrer à leur mandat.

« La dépense supplémentaire éventuelle pour les collectivités territoriales est compensée par une majoration à due concurrence de la dotation particulière relative à l'exercice des mandats locaux.

« Cette dotation est abondée d'un montant au moins équivalent à celui de l'impôt sur le revenu des élus perçu par l'État et du montant des indemnités écrêtées.

« Le bénéfice de la dotation particulière relative à l'exercice des mandats locaux est étendu aux communes de 1 000 à 9 999 habitants ».

Article 5

Après l'article L. 2123-1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 2123-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2123-1-1 . - Les membres du conseil municipal peuvent bénéficier d'un remboursement par la commune, sur présentation d'un état de frais et après délibération du conseil municipal, des frais de garde d'enfants ou d'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile qu'ils ont engagés en raison de leur participation aux réunions mentionnées à l'article L. 2123-1. Ce remboursement ne peut excéder, par heure, le montant horaire du salaire minimum de croissance. »

Article 6

I. - L'article 80 undecies B du code général des impôts est abrogé.

II. - Après l'article L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 2123-23-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2123-23-1 . - Les crédits d'heures, non rémunérées, ne sont pas assimilables à une durée de travail effectif pour la détermination du droit aux prestations sociales.

« La fraction compensatrice des frais d'emploi est exclue des ressources prises en compte dans le calcul des ressources ouvrant droit à une prestation sociale. »

III. - À la troisième phrase du premier alinéa du 1° de l'article 81 du code général des impôts, le nombre : « 500 » est remplacé par le nombre : « 1 000 ».

Section 2

Sécurité professionnelle

Article 7

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° L'article L. 2123-9 est ainsi rédigé :

« Art. L. 2123-9 . - Les maires ainsi que les adjoints au maire des communes de 3500 habitants, l'ensemble des conseillers départementaux et régionaux titulaires d'une délégation, les présidents et les vice-présidents de communautés de plus de 10 000 habitants, qui, pour l'exercice de leur mandat, ont cessé d'exercer leur activité professionnelle, bénéficient, s'ils sont salariés, des dispositions des articles L. 3142-83 à L. 3182-87 du code du travail relatives aux droits des salariés élus membres de l'Assemblée nationale et du Sénat.

« Le droit à réintégration prévu à l'article L. 3142-84 du même code est maintenu aux élus mentionnés au premier alinéa du présent article jusqu'à l'expiration de deux mandats consécutifs.

« L'application de l'article L. 3142-85 du code du travail prend effet à compter du deuxième renouvellement du mandat.

« Lorsqu'ils n'ont pas cessé d'exercer leur activité professionnelle, les élus mentionnés au premier alinéa du présent article sont considérés comme des salariés protégés au sens du livre IV de la deuxième partie du code du travail. » ;

2° Le premier alinéa de l'article L. 2123-11-2 est ainsi modifié :

a) Les mots : « d'une commune de 1000 habitants au moins » sont supprimés ;

b) Le nombre « 10 000 » est remplacé par le nombre : « 3 500 ».

Section 3

Sécurité juridique

Article 8

Le code pénal est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa de l'article 122-4, après le mot : « légitime », sont insérés les mots : « ou par l'autorité de sa fonction, à condition d'être mesuré et adapté aux circonstances » ;

2° Au premier alinéa de l'article 432-12, le mot : « quelconque » est remplacé par les mots : « personnel distinct de l'intérêt général » ;

3° À l'article 432-14, après le mot : « susmentionnées », sont insérés les mots : « en vue ».

CHAPITRE V

Assurer les conditions du débat démocratique

Article 9

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa de l'article L. 2121-11 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Elle est accompagnée de l'ordre du jour de la réunion et d'une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération du conseil municipal. » ;

2° L'article L. 2121-13 est complété par une phrase ainsi rédigée : « L'ensemble des documents administratifs, y compris préparatoires, à ces délibérations peut lui être communiqué à sa demande, à l'exception des données personnelles des dossiers médicaux des agents de la commune. » ;

3° Après l'article L. 2121-13-1, il est inséré un article L. 2121-13-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 2121-13-2 . - Chaque année, le maire donne lecture d'un rapport sur le fonctionnement démocratique du conseil municipal. Ce rapport donne lieu à un débat puis à un vote. Les modalités d'explication de vote et de vote personnel de chaque conseiller municipal sont fixées par le règlement intérieur. Ce rapport et les débats qui s'y rapportent font l'objet d'une publication. » ;

4° Après la deuxième phrase de l'article L. 2121-19, est insérée une phrase ainsi rédigée : « À la demande d'un dixième au moins des membres du conseil municipal, les trente premières minutes de la séance peuvent être consacrées, tous les trois mois, à l'examen des questions orales posées par l'opposition. » ;

5° L'article L. 2121-22 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Il est créé dans les communes de plus de 1000 habitants une commission chargée des finances. Elle est convoquée de droit pour examiner tout projet de délibération affectant les finances de la commune, et avant les débats prévus au deuxième alinéa de l'article L. 2312-1. » ;

6° Après le 10° de l'article L. 2313-1, il est inséré un 11° ainsi rédigé :

« 11° Un rapport retraçant les dépenses liées à la politique de communication institutionnelle et commerciale de la commune, ainsi que toutes les dépenses d'insertion, de publicité ou autre. »

---

* ¹ Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

* ² Cour d'appel de Douai, arrêt du 10 octobre 2012, 4 ^ème chambre, n° 12/729.