N° 406
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 15 juin 2006 |
PROPOSITION DE LOI
visant à garantir le respect de la personne et de ses droits lorsqu'elle est placée sous tutelle ou sous curatelle,
PRÉSENTÉE
Par M. Nicolas ABOUT
Sénateur.
( Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
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Respect de la personne. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Notre législation sur la protection juridique des majeurs date de 1968. Conçue initialement pour protéger le patrimoine des personnes atteintes de maladies mentales, elle a aujourd'hui largement dépassé ce cadre initial pour assurer désormais la prise en charge de divers « handicaps sociaux » tels que la toxicomanie, l'alcoolisme, le surendettement, la précarité, etc. Cette dérive, sans doute due aux carences de nos différentes politiques sociales, a conduit à un engorgement dramatique de nos tribunaux.
Ainsi, 700 000 de nos concitoyens sont actuellement placés sous protection judicaire, soit 1 % de la population active. On dénombre 50 000 nouvelles mesures de placement prononcées chaque année, contre 30 000 en 1983. La tendance s'est même fortement accélérée puisqu'entre 1990 et 1995, ces mesures ont presque doublé. Or, avec l'allongement de l'espérance de vie, l'explosion des maladies neuro-dégénératives et de la grande dépendance, la crise économique accentuant les phénomènes de marginalisation, la complexification des rapports dans notre société de l'information, la multiplication des facteurs d'exclusion, rien n'indique qu'une inversion de tendance interviendra dans les prochaines années, bien au contraire. À ce rythme, la France comptera un million de majeurs protégés en 2010. Ceux-ci étant principalement des personnes démunies, elles représenteront pour l'État une charge budgétaire d'environ 514 millions d'euros.
En outre, cette saturation des tribunaux ne facilite pas la prise en compte réelle des droits de la personne, - dont le plus élémentaire serait de pouvoir sortir un jour de la tutelle -, d'autant plus que la loi de 1968, issue du code civil napoléonien, visait en priorité à protéger un patrimoine plutôt qu'une personne. La place accordée aux libertés individuelles dans notre société, la nécessité de porter une attention renforcée à nos concitoyens les plus vulnérables, doivent nous conduire à reconsidérer notre législation sur les tutelles. Il nous faut désormais recentrer les mesures de protection judiciaire sur la personne, et non plus sur les biens. La protection patrimoniale ne doit être qu'une conséquence de celle de la personne et non un préalable. Elle ne saurait être, en tout cas, synonyme de « mort civique » pour le majeur protégé, comme c'est trop souvent le cas aujourd'hui, ni de privation définitive de liberté.
Cette attention première portée à la personne doit se manifester aussi à chaque étape de la procédure. Etre informé, pouvoir être entendu par le juge, bénéficier d'un recours possible, être défendu sont autant de droits qui doivent se généraliser. Une mesure de protection sera d'autant mieux vécue et acceptée que la personne à protéger sera davantage associée, dans la mesure du possible, aux décisions la concernant. Celle-ci doit pouvoir bénéficier, à intervalles réguliers, du réexamen de la mesure par le juge et obtenir plus aisément, si les conditions médicales sont réunies, la révision de son dossier.
Enfin, la nécessité de protéger un majeur ne doit pas conduire la justice à écarter trop systématiquement la famille. Priorité doit être donnée aux tuteurs familiaux ou aux proches, sauf si ceux-ci sont défaillants. Le recours aux associations tutélaires, ou aux tuteurs privés, doit rester subsidiaire. La place de la famille doit être reconnue, et revalorisée, en respectant son droit à l'information. Elle doit, elle aussi, être obligatoirement auditionnée par le juge, avant toute décision de mise sous protection, en particulier lorsque le majeur ne peut pas s'exprimer lui-même. En particulier, les parents d'un enfant handicapé, qui en ont assumé la charge effective pendant toute son enfance, doivent se voir confier automatiquement la tutelle de leur enfant quand ce dernier devient majeur. Pour assurer son avenir, ils sont aussi les mieux placés pour désigner la personne qui sera la plus à même de leur succéder dans cette responsabilité.
La présente proposition de loi répond donc à trois principaux objectifs :
- assurer le respect de la personne et de ses droits, lorsqu'elle est placée sous tutelle ou curatelle,
- la placer au coeur de la procédure,
- donner la priorité à la famille.
I - Assurer le respect de la personne et de ses droits
L'article premier consiste à supprimer du code civil la notion désuète et, avouons-le, assez humiliante d'« incapable majeur » en la remplaçant par celle de « majeur protégé ». Cette modification n'est pas seulement terminologique. Elle permet d'éviter de pointer une incapacité, qui stigmatise la personne, faisant de la mise sous tutelle comme une sanction. Elle recentre la mesure du juge sur la notion de protection de la personne.
L'article 2 vise à ériger le respect des droits fondamentaux de la personne protégée comme un objectif prioritaire. Il rappelle à ce titre la responsabilité particulière qui incombe à tous les acteurs impliqués dans la mise sous protection juridique.
Tel est également l'objectif de l'article 4 qui précise le devoir personnel de signalisation du subrogé tuteur, en cas de défaillance du tuteur dans la protection des droits fondamentaux et la gestion des biens d'un mineur.
Les articles 16 et 17 rétablissent le droit de vote des majeurs sous tutelle, faisant de cette privation de droit civique non plus une généralité mais une exception. En effet, il conserve au juge la possibilité d'interdire l'inscription d'un majeur protégé sur les listes électorales, mais uniquement en cas d' « incapacité absolue ». Dans ce cas précis, le majeur conserve toutefois le droit d'être représenté pour voter. Le juge désignera à cet effet un membre de son entourage familial, ou bien, dans le cas de majeurs handicapés, la personne désignée par ses parents dans l'acte notarié visé ci - dessous, ou bien, à défaut, le tuteur ou le gérant de tutelle.
II - Placer la personne au coeur de la procédure
L'article 3 rappelle que le juge est garant du caractère strictement confidentiel des documents médicaux produits à l'occasion d'une procédure de mise sous tutelle.
L'article 5 instaure un droit général à l'information des majeurs qui font l'objet d'une demande de mise sous tutelle par un tiers. Cette information est délivrée par le juge des tutelles, au début et à la fin de la procédure engagée.
L'article 10 impose un réexamen obligatoire de toutes les mesures de tutelle et de curatelle par le juge tous les cinq ans.
L'article 11 introduit une possibilité de demande de révision de la mesure, en cas d'amélioration substantielle des facultés du majeur protégé, dûment constatée par un médecin spécialiste. Le juge pourra également se saisir d'office.
Les articles 18 et 24 allongent le délai de recours, suite aux décisions du juge, de quinze jours à un mois. Par ailleurs, l'article 23 étend les possibilités de recours, actuellement prévu en cas d'ouverture de la tutelle, aux décisions de renouvellement et de transformation prises par le juge.
L'article 19 précise les conditions dans lesquelles le procureur de la République établit la liste des médecins spécialistes qui apportent leur expertise lors d'une procédure de mise sous tutelle. Il prévoit notamment une enquête de moralité renouvelée tous les cinq ans. Des conditions de diplômes sont requises.
Aujourd'hui, seul un majeur sur trois est entendu par le juge. L'article 21 vise à rendre cette audition obligatoire, sauf contre-indication médicale absolue.
L'article 22 rend obligatoire, et non plus facultative, l'enquête sociale menée par le juge pendant la procédure, auprès de la personne à protéger et de son entourage.
Enfin, l'article 25 ouvre droit, pour les personnes visées par une demande de tutelle, d'être représentées par un avocat, en cas de recours. Ce dernier rejoindrait alors une commission tripartite composée, par ailleurs, du juge et de l'avocat du requérant, sur le modèle de ce qui se pratique déjà en appel. Dans ce cadre, une contre-expertise médicale serait ordonnée par le juge, auprès, cette fois, de trois médecins spécialistes.
III - Donner la priorité à la famille
Les tuteurs familiaux ont les mêmes droits et obligations que les tuteurs associatifs, hospitaliers ou privés, vis-à-vis de la personne protégée. C'est pourquoi l'article 6 charge le juge des tutelles de leur délivrer une information sur leurs obligations, au moment de leur désignation. L'article leur reconnaît également un même droit à la formation et à la rémunération que les autres tuteurs pour accomplir leur mission.
Les articles 7, 8 et 9 , en établissant un ordre de priorité dans la désignation des tuteurs par le juge, confèrent aux membres de la famille et aux proches une place centrale, dans la protection de la personne et de ses biens.
Cette place centrale doit être reconnue d'office aux parents d'enfants gravement handicapés qui en ont assumé la charge effective et constante. Ainsi, l'article 14 supprime la mise sous tutelle obligatoire de ces enfants lorsqu'ils deviennent majeurs, et que les parents continuent de s'en occuper. Par voie de conséquence, l'article 15 prévoit que, dans ce cas précis, il n'est pas mis fin au droit de jouissance des parents sur les biens de leur enfant, prévu à l'article 384 du code civil.
En cas de tutelle, et si l'entretien d'un enfant handicapé devenu majeur est assuré à domicile par un membre de sa famille, l'article 13 prévoit un seuil minimal de dépenses courantes en dessous desquelles aucun contrôle budgétaire poste par poste ne sera effectué par le juge, afin de soulager la charge de ces aidants. Enfin, l'article 12 permet aux parents de désigner, par acte notarié, la personne qui assurera la tutelle de leur enfant, après leur mort ou bien s'ils se trouvent eux-mêmes un jour dans l'incapacité juridique de l'assumer.
Enfin, l'article 20 crée un établissement public dénommé Comité national des tutelles, sur le modèle du Comité national d'éthique, chargé de rendre des avis et de faire des recommandations, au plan national, sur le fonctionnement des dispositifs de protection juridique des majeurs.
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La présente proposition de loi n'a pas la prétention d'être exhaustive, ni de résoudre tous les dysfonctionnements apparus dans le régime des tutelles en France. Elle se veut plutôt une contribution utile à la vaste réforme annoncée par le Gouvernement pour 2006, et souhaitée par le Président de la République dès 2003. Bien modestement, elle veut ouvrir un débat qui, selon les propos du Médiateur de la République, n'a que trop tardé dans notre pays.
Rappelons seulement que le juge a été érigé par la Constitution gardien des libertés individuelles (article 66). Son rôle est essentiellement de veiller au respect de la personne protégée et de ses droits. L'objectif de la loi ne doit pas être de faire définitivement de la personne un « incapable », mais bien de l'aider à retrouver un jour ses capacités.
C'est dans ce souci de reconstruction de la personne que je vous propose, Mesdames, Messieurs, de bien vouloir adopter la présente proposition de loi.
PROPOSITION DE LOI
Article 1 er
Dans les articles 60 et 249-2 du code civil, le mot : « incapable » est remplacé par les mots : « majeur protégé ».
Article 2
Après l'article 490 du même code, il est inséré un article 490-1 ainsi rédigé :
« Art. 490-1. - Toute personne placée sous protection juridique a droit au respect de sa citoyenneté, de ses droits, de son bien-être et de son choix de vie, ainsi qu'à une saine gestion de ses biens. L'administrateur légal, le mandataire, le curateur, le tuteur, le subrogé tuteur, le conseil de famille doivent être les garants de l'ensemble de ces droits. Toute personne constatant le non respect des droits fondamentaux de la personne à protéger doit immédiatement saisir le Procureur de la République. »
Article 3
Après l'article 490-1 du même code, il est inséré un article 490-2 ainsi rédigé :
« Art. 490-2. - Les documents, en particulier d'ordre médical, produits à l'occasion d'une décision d'ouverture ou de renouvellement d'une mesure de protection, ne sont pas communicables par le juge à des tiers. »
Article 4
Le dernier alinéa de l'article 420 du même code est ainsi rédigé :
« S'il constate, de la part du tuteur, des défaillances dans la protection des droits du mineur, visés à l'article 490-1, ou des fautes dans la gestion de ses biens, le subrogé tuteur doit, à peine d'engager sa responsabilité personnelle, en informer immédiatement le juge des tutelles. »
Article 5
Après l'article 490-3 du même code, il est inséré un article 490-4 ainsi rédigé :
« Art. 490-4. - Quel que soit le régime de protection applicable, le juge des tutelles informe le majeur à protéger de la procédure engagée à des fins d'ouverture, de renouvellement, de transformation ou de fin d'une mesure de protection à son égard, et ce, dès le début de la procédure. Une fois la décision prise, il l'informe de ses droits et de l'incidence de cette mesure sur sa capacité juridique. Le majeur protégé reçoit une information appropriée à son aptitude au discernement. »
Article 6
Après l'article 490-4 du même code, il est inséré un article 490-5 ainsi rédigé :
« Art. 490-5. - Quand le juge des tutelles nomme un membre de l'entourage familial en qualité d'administrateur légal, de curateur ou de tuteur, il l'informe du rôle et des obligations attachés à cette fonction.
Les gérants de tutelle, qu'ils soient associatifs, hospitaliers ou privés, et les tuteurs familiaux reçoivent une même formation, délivrée par un organisme agréé, et une même rémunération, pour l'accomplissement de leur mission, selon la réglementation en vigueur. »
Article 7
Les articles 496, 497 et 499 du même code sont abrogés.
Article 8
Après l'article 490-5 du même code, il est inséré un article 490-6 ainsi rédigé :
« Art. 490-6.- Sauf en cas de désignation par acte notarié en application de l'article 390-1, le curateur ou le tuteur est choisi parmi les membres de la famille ou les proches du majeur dans l'ordre suivant :
1° le conjoint, à moins que la communauté de vie n'ait cessé entre eux ou qu'une autre cause n'interdise de lui confier la curatelle ou la tutelle ;
2° à défaut, le concubin, un parent ou allié ;
3° à défaut, toute autre personne ayant avec lui des liens étroits et stables, à condition qu'elle puisse établir l'existence de ces liens.
Ce n'est qu'en cas d'absence ou de défaillance de l'ensemble de ses proches, que pourra être désigné comme curateur ou gérant de la tutelle un préposé appartenant au personnel administratif de l'établissement de traitement, ou un administrateur spécial, choisis dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'État. »
Article 9
Après l'article 490-6 du même code, il est inséré un article 490-7 ainsi rédigé :
« Art. 490-7.- Si, eu égard à la consistance des biens à gérer, le juge des tutelles constate l'inutilité de la constitution complète d'une tutelle, il se borne à désigner comme gérant de la tutelle, sans subrogé tuteur ni conseil de famille, un membre de l'entourage familial de la personne à protéger ou toute autre personne ayant avec elle des liens étroits et stables, ou à défaut, un préposé appartenant au personnel administratif de l'établissement de traitement, ou un administrateur spécial, choisis dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'État. »
Article 10
Après l'article 493-1 du même code, il est inséré un article 493-1-1 ainsi rédigé :
« Art. 493-1-1. - Les mesures de curatelle et de tutelle font l'objet d'un réexamen périodique. Celui-ci intervient dans un délai maximum de cinq ans.
Au plus tard deux mois avant cette échéance, le juge réexamine la situation du majeur aux fins d'ordonner soit la mainlevée, soit le renouvellement, soit la transformation de la mesure en une mesure allégée de protection.
À défaut de réexamen, le majeur recouvre de plein droit sa capacité juridique. »
Article 11
L'article 507 du même code est rédigé comme suit :
« Art. 507. - À tout moment, la personne protégée ou les personnes visées au premier alinéa de l'article 493 peuvent demander au juge l'allégement, la transformation ou la fin de la tutelle, si une amélioration substantielle des facultés mentales ou corporelles du malade a été constatée par un médecin spécialiste choisi sur la liste visée à l'article 493-1. Le juge peut également la prononcer d'office. Il dispose d'un délai de deux mois, à compter de la réception de la demande, adressée sous pli recommandé avec demande d'avis de réception, pour se prononcer. À défaut, le jugement de mise sous tutelle est réputé levé. La personne sous tutelle reprend automatiquement l'exercice de ses droits. »
Article 12
Après l'article 390 du même code, il est inséré un article 390-1 ainsi rédigé :
« Art. 390-1. - Les parents qui exercent la gestion des biens de leur enfant handicapé, conformément aux articles 382, 383, 384, 385 et à l'article 498-1, peuvent désigner par acte notarié pour le cas où ce dernier serait placé en curatelle ou en tutelle, une ou plusieurs personnes chargées d'exercer les fonctions de curateur ou de tuteur, pour le jour où eux-mêmes seront décédés ou seront dans l'incapacité de remplir cette fonction. Cette désignation est révisable à tout moment.
Elle s'impose au juge lorsqu'il décide l'ouverture d'une mesure de curatelle ou de tutelle ainsi qu'au conseil de famille. »
Article 13
Après l'article 390-1 du même code, il est inséré un article 390-2 ainsi rédigé :
« Art. 390-2. - Lorsque le majeur protégé est handicapé et, séjournant au domicile d'un membre de sa famille, requiert une assistance telle qu'une institution serait dans l'obligation de le prendre en charge totalement en l'absence de sa famille, les dépenses de la personne handicapée sont considérées comme égales à celles qu'aurait engendrées ses soins et son séjour dans la dite institution. Sauf en cas de dépassement de ce montant, il ne peut pas être procédé à un contrôle poste par poste des dépenses effectuées pour le maintien à domicile. »
Article 14
Après l'article 498 du même code, il est inséré un article 498-1 ainsi rédigé :
« Art. 498-1. - Il n'y a pas lieu d'ouvrir une tutelle pour un enfant gravement handicapé, devenu majeur et relevant de l'article 490 si, depuis la constitution du handicap, les parents ont pourvu normalement aux intérêts de leur enfant handicapé, en vertu des articles 382, 383 et 385.
Si au décès du dernier des deux parents, le juge constate qu'il n'a pas été désigné par acte notarié une personne de confiance pour assurer la tutelle du majeur handicapé, comme le permet l'article 390-1, il procède à l'ouverture de la tutelle. La désignation d'un nouveau tuteur est faite en priorité parmi les membres de l'entourage familial, selon les modalités prévues aux articles 402 à 406 pour la tutelle des mineurs.»
Article 15
Dans le 1° de l'article 384 du même code, après les mots : « Dès que l'enfant a seize ans accomplis, ou même plus tôt quand il contracte mariage », sont insérés les mots : « sauf s'il relève des cas visés à l'article 498-1 ; ».
Article 16
L'article L. 5 du code électoral est abrogé.
Article 17
L'article 501 du code civil est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Tout majeur placé sous tutelle dispose du droit de vote. Toutefois si le juge des tutelles constate que la personne est dans l'incapacité absolue d'exercer ce droit, il peut désigner une personne, soit un membre de l'entourage familial, soit la personne désignée dans l'acte notarié visé à l'article 390-1 ou bien, à défaut, le tuteur ou le gérant de tutelle, qui sera chargée d'exécuter cet acte en lieu et place du majeur. La personne ainsi désignée reçoit du préfet à chaque scrutin électoral un mandat de vote par procuration. »
Article 18
Dans tous les cas, la décision du juge peut être frappée de recours dans un délai d'un mois devant le tribunal de grande instance. Le recours est ouvert aux personnes mentionnées à l'article précédent à compter de la notification ou, si elles étaient présentes, du prononcé de la décision.
À moins que l'exécution provisoire n'ait été ordonnée, le délai de recours et le recours lui-même exercé dans le délai suspendent l'exécution de la décision.
Article 19
La liste des médecins spécialistes est établie chaque année par le procureur de la République, après consultation du préfet. À cette fin, il procède à une enquête de moralité. Cette enquête est renouvelée au moins tous les cinq ans.
Cette liste précise obligatoirement la spécialisation de chaque médecin.
Pour être désigné sur cette liste, l'obtention d'un diplôme reconnu par l'État est obligatoire. Les modalités d'obtention de ce diplôme sont définies par décret.
Article 20
Il est créé un établissement public de l'État dénommé Comité national des tutelles. Cet établissement est placé sous la tutelle du ministre chargé de la justice. Ce Conseil a pour mission de donner des avis sur les dispositifs de protection juridique des majeurs et de publier des recommandations sur ces sujets.
Un décret en Conseil d'État précise la composition et les modalités de saisine, d'organisation et de fonctionnement du comité.
La perte de recettes entraînée par l'application du premier alinéa est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus à l'article 575A du code général des impôts.
Article 21
Préalablement à toute décision d'ouverture, de renouvellement, de transformation ou de fin d'une mesure de protection, le juge des tutelles auditionne la personne à protéger. L'audition peut avoir lieu au siège du tribunal, au lieu de l'habitation, dans l'établissement de traitement ou en tout autre lieu approprié.
Article 22
Le juge ordonne toute mesure d'information. Il fait notamment procéder à une enquête sociale. Il peut également faire procéder à des constatations par telle personne de son choix.
Il entend lui-même les parents, alliés et amis de la personne à protéger.
Article 23
Le recours contre la décision qui ouvre, renouvelle, transforme la tutelle ou refuse d'en donner mainlevée est formé, soit conformément aux dispositions de l'article 1216 du nouveau code de procédure civil, soit par lettre sommairement motivée et signée par l'une des personnes ayant qualité pour agir en vertu de l'article 493 du code civil ; cette lettre est remise, ou adressée sous pli recommandé avec demande d'avis de réception, au greffe du tribunal d'instance.
Article 24
Les recours prévus aux articles 1255 et 1256, du nouveau code de procédure civil doivent être exercés dans un délai d'un mois à compter du jugement. À l'égard des personnes à qui la décision est notifiée, le délai ne court qu'à compter de la notification.
Article 25
En cas de recours, il est constitué une commission tripartite composée :
- du juge des tutelles,
- du majeur à protéger, représenté s'il le souhaite par une personne de son choix, ou si son état ne lui permet pas d'en désigner une, par un avocat commis d'office,
- et du requérant, représenté s'il le souhaite par un avocat.
Afin de rendre sa décision, la commission s'appuie sur un nouvel examen médical, pratiqué sur le majeur à protéger par trois médecins spécialistes, chaque médecin étant choisi par l'un des membres de la commission, sur la liste visée à l'article 493-1 du code civil.