Référé

N° 269

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

PROJET DE LOI

relatif au référé devant les juridictions administratives ,

PRÉSENTÉ

au nom de M. LIONEL JOSPIN,

Premier ministre,

par MME ELISABETH GUIGOU,

garde des Sceaux, ministre de la justice.

(Renvoyé à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Pour répondre à l'accroissement constant du contentieux dont elle est saisie, la justice administrative s'est profondément modifiée depuis la dernière décennie.

En dépit des efforts de modernisation accomplis qui ont permis une augmentation considérable du nombre de décisions rendues, les juridictions administratives restent souvent confrontées à des délais de jugement encore trop longs. Cette situation est d'autant moins bien ressentie par les justiciables que le juge administratif se trouve démuni pour traiter les situations d'urgence auxquelles il est de plus en plus souvent confronté.

Aujourd'hui, le principal instrument de traitement de l'urgence par le juge administratif est le sursis à exécution qui permet de faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative jusqu'à ce que le juge se prononce sur sa légalité. Mais, d'une part, le sursis ne peut être prononcé que par la formation collégiale de jugement et, d'autre part, il est soumis à des conditions d'octroi qui ont été interprétées restrictivement par la jurisprudence. Le juge est ainsi conduit à procéder à un examen approfondi de la légalité de l'acte en cause, souvent comparable en pratique à celui réalisé par le juge du fond, supposant un minimum de mesures d'instruction peu économes en temps. Le requérant doit en outre faire état d'un préjudice difficilement réparable, ce qui exclut les préjudices pouvant faire l'objet d'une indemnisation pécuniaire.

La justice administrative connaît certes un juge des référés mais les pouvoirs de celui-ci demeurent limités par l'interdiction de prononcer des mesures qui pourraient préjudicier au principal ou qui feraient obstacle à l'exécution d'une décision administrative. Comme le juge ne peut adresser d'injonctions à l'administration, certains justiciables ont pu être tentés de se tourner vers le juge civil des référés dans des domaines ne relevant pourtant pas de sa compétence.

Pour pallier ces insuffisances, certaines procédures ont été instituées au gré des circonstances. Cependant, elles demeurent limitées à des contentieux spécialisés (par exemple, reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière, référé pré-contractuel, demandes de sursis à exécution des actes des collectivités territoriales présentées par le préfet) et ne concernent qu'un nombre réduit de situations.

On est ainsi conduit à constater que le juge administratif ne dispose généralement pas des moyens nécessaires lui permettant de prendre sans délai les mesures qu'exigent tant l'intérêt des justiciables que celui d'une bonne administration de la justice.

*

* *

Le présent projet de loi, qui s'inspire des conclusions d'un groupe de travail mis en place par le Conseil d'Etat, constitue une réforme globale des procédures de référé devant les juridictions administratives. Cette réforme tend à doter le juge des référés de nouveaux pouvoirs et à favoriser le dialogue avec les justiciables, notamment en autorisant l'oralité des débats.

L'objectif est de conférer au juge administratif statuant en urgence une efficacité comparable à celle du juge civil des référés, tout en tenant compte des spécificités du contentieux administratif.

Cette réforme permettra en outre de simplifier quelque peu l'état du droit puisque certaines procédures particulières de sursis à exécution et de référé, devenues inutiles par l'attribution de nouveaux pouvoirs au juge des référés de droit commun, seront abrogées.

Avant d'expliciter en détail le contenu du projet de loi, lequel sera complété par un important volet réglementaire, il convient de rappeler que les dispositions proposées n'affectent pas les procédures de référé qui ne sont pas liées à l'urgence (référé-provision ; référé fiscal ; référé-instruction ; constat).

*

* *

Le projet de loi donne tout d'abord une définition générale du juge des référés, qu'il statue ou non en urgence. Il en réserve la qualité à certains magistrats ( articles 1er et 2 ).

Le projet se consacre ensuite aux procédures d'urgence.

Il organise trois procédures de référés en urgence :

- En premier lieu, il confère au juge des référés la possibilité d'ordonner la suspension d'une décision administrative ou de certains de ses effets. Cette procédure se substitue à l'actuel sursis à exécution prononcé par les formations collégiales. Les conditions de suspension des actes administratifs sont en outre élargies ( article 3 ).

- En deuxième lieu, le projet de loi ouvre au juge la faculté d'ordonner toute mesure de sauvegarde justifiée par l'urgence lorsqu'un acte, un agissement ou une carence de l'administration porte une atteinte manifestement illégale à une liberté fondamentale. Ce « référé-liberté » sera ouvert au représentant de l'Etat à l'égard des collectivités locales et de leurs établissements ( article 4 ).

- En troisième lieu, le texte assouplit les conditions d'application de la procédure de référé dit conservatoire en mettant fin à l'interdiction faite au juge des référés de faire préjudice au principal ( article 5 ).

Dans ces trois référés, le juge se prononce au terme d'une procédure contradictoire, soit écrite, soit orale. Il statue en audience publique qui se déroule sans conclusions du commissaire du Gouvernement. Conformément à un principe général de la procédure administrative contentieuse, le juge des référés a toujours la faculté de renvoyer l'examen de la demande devant la formation collégiale. En ce cas, les règles concernant la procédure de référé demeurent applicables mais le commissaire du Gouvernement est alors appelé à présenter des conclusions ( article 6 ). Compte-tenu des nécessités liées à l'urgence et de la nature provisoire des décisions qu'il prend, le juge peut à tout moment les modifier, même d'office, si un élément nouveau apparaît, dans le respect du contradictoire. Ses décisions ne font dès lors l'objet que d'un recours en cassation ( article 7 ).

Un mécanisme de tri est aussi institué pour permettre au juge, au seul vu de la requête, sans procédure contradictoire, ni audience publique, de rejeter les requêtes qui ne relèvent pas de la compétence du juge administratif ainsi que celles qui sont irrecevables, dépourvues de caractère d'urgence ou manifestement mal fondées ( article 9 ).

Il est prévu, au surplus, de supprimer le droit de timbre créé par l'article 44 de la loi de finances du 30 décembre 1993, pour les requêtes qui seront présentées dans le cadre de ces nouvelles procédures de référé ( article 8 ).

Par ailleurs, le projet modifie les articles L. 22 et L. 23 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel relatifs au mécanisme dit du référé pré-contractuel. Cette procédure interdisant au juge d'intervenir après la signature du contrat, le projet l'autorise, dès sa saisine, à enjoindre à l'administration de différer cette signature jusqu'au terme du référé ( article 10 ). Une telle disposition doit faire échec à certaines pratiques visant à accélérer la signature des contrats en cas de contestation par les tiers afin de déssaisir le juge.

Enfin, le projet abroge les procédures spéciales de sursis à exécution et de référé devenues inutiles ( article 18 ) ou bien leur fait suivre le droit commun ( article 17 ). Seules sont conservées les procédures particulières mises en place dans le cadre de la décentralisation et dont elles constituent un des éléments de l'équilibre institutionnel ( articles 11, 12, 13, 14 et 15 ) ainsi que les procédures instituées pour éviter que ne soient mises à exécution des décisions d'aménagement prises sans étude d'impact préalable (lorsqu'une telle étude est exigée) ou après un avis défavorable émis par le commissaire-enquêteur dans le cadre d'une enquête d'utilité publique ( article 16 ). Ces procédures spéciales sont maintenues sous réserve de l'introduction des améliorations prévues pour la procédure de droit commun.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du garde des Sceaux, ministre de la justice,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi, relatif au référé devant les juridictions administratives, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté au Sénat par le garde des Sceaux, ministre de la justice, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

TITRE Ier

DU JUGE DES RÉFÉRÉS

Article 1er

Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal.

Article 2

La qualité de juge des référés appartient aux présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ainsi qu'aux magistrats qu'ils délèguent.

Pour les litiges relevant de la compétence du Conseil d'Etat, cette qualité appartient au président de la section du contentieux ainsi qu'aux conseillers d'Etat qu'il délègue.

TITRE II

DU JUGE DES RÉFÉRÉS STATUANT EN URGENCE

Article 3

Quand une décision administrative fait l'objet d'une requête en annulation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation de la décision.

Article 4

Lorsqu'une atteinte grave et manifestement illégale est portée à une liberté fondamentale du fait de l'administration, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde de cette liberté.

Cette demande peut être présentée par le représentant de l'Etat si l'atteinte mentionnée à l'alinéa précédent est le fait d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public local.

Article 5

En cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative.

Article 6

Saisi par toute personne intéressée ou même d'office, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d'un élément nouveau, modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou y mettre fin.

Article 7

Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale.

Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles 3 et 4 de la présente loi, il convoque les parties à une audience publique qui, sauf renvoi à une formation collégiale, se déroule sans conclusions du commissaire du Gouvernement.

Les décisions prises en application des articles 3 à 6 et 9 de la présente loi sont rendues en dernier ressort.

Article 8

La demande visant au prononcé de mesures d'urgence est dispensée de l'accomplissement de la formalité prévue à l'article 1089 B du code général des impôts.

Article 9

Lorsqu'il apparaît, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable, qu'elle ne présente pas un caractère d'urgence ou qu'elle est manifestement mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée sans qu'il y ait lieu d'appliquer les deux premiers alinéas de l'article 7 de la présente loi.

TITRE III

DISPOSITIONS PARTICULIÈRES

À CERTAINS CONTENTIEUX

Article 10

Il est ajouté à la fin du troisième alinéa de l'article L. 22 du code des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel ainsi qu'à la fin du troisième alinéa de l'article L. 23 du même code une phrase ainsi rédigée :

« Dès qu'il est saisi, il peut enjoindre de différer la signature du contrat jusqu'au terme de la procédure.»

Article 11

L'article L. 421-9 du code de l'urbanisme est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 421-9 . - L'Etat, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'ils défèrent à un tribunal administratif une décision relative à un permis de construire et assortissent leur recours d'une demande de suspension, peuvent demander qu'il soit fait application des dispositions prévues aux troisième et quatrième alinéas de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales.

« Lorsqu'une personne autre que celles mentionnées à l'alinéa précédent défère une décision relative à un permis de construire et assortit son recours d'une demande de suspension, le juge des référés doit statuer sur cette demande dans un délai d'un mois. »

Article 12

I. - Les troisième et quatrième alinéas de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, les quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 3132-1 dudit code ainsi que les troisième et quatrième alinéas de son article L. 4142-1 sont remplacés par les dispositions suivantes :

« Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois.

« Jusqu'à ce que le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué par lui ait statué, la demande de suspension en matière d'urbanisme, de marchés et de délégation de service public formulée par le représentant de l'Etat dans les dix jours à compter de la réception de l'acte, entraîne la suspension de celui-ci. Au terme d'un délai d'un mois à compter de la réception, si le juge des référés n'a pas statué, l'acte redevient exécutoire. »

II. - Les cinquième et sixième alinéas de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, les sixième et septième alinéas de l'article L. 3132-1 du même code ainsi que les cinquième et sixième alinéas de l'article L. 4142-1 du même code sont remplacés par les dispositions suivantes :

« Lorsque l'acte attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué à cet effet en prononce la suspension dans les quarante-huit heures. La décision relative à la suspension est susceptible d'appel devant le Conseil d'Etat dans la quinzaine de la notification. En ce cas, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou un conseiller d'Etat délégué à cet effet statue dans un délai de quarante-huit heures.

« L'appel des jugements du tribunal administratif ainsi que des décisions relatives aux demandes de suspensions prévues aux alinéas précédents, rendus sur recours du représentant de l'Etat, est présenté par celui-ci.»

III. - Au dernier alinéa de l'article L. 1111-7 du code général des collectivités territoriales, les mots : « sursis à exécution » sont remplacés par le mot : « suspension ».

IV. - Le dernier alinéa de l'article L. 2511-23 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes :

« Sans préjudice du recours dont dispose le représentant de l'Etat dans le département, le maire de la commune peut déférer au tribunal administratif une délibération ayant donné lieu à une seconde lecture en application du troisième alinéa, dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle il a reçu cette délibération. Si ce recours est assorti d'une demande de suspension et si l'un des moyens invoqués à son appui paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la délibération attaquée, le président du tribunal administratif ou un magistrat délégué par lui prononce la suspension dans les quarante-huit heures. La décision relative à la suspension est susceptible d'appel devant le Conseil d'Etat dans la quinzaine de sa notification. En ce cas, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou un conseiller d'Etat délégué à cet effet statue dans un délai de quarante-huit heures. »

Article 13

I. - Le premier membre de phrase de l'article L. 26 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 26 . - La contestation par le maire des villes de Paris, Marseille et Lyon des délibérations des conseils d'arrondissement, à l'exclusion de celles prises en application des articles L. 2511-36 à L. 2511-45 du code général des collectivités territoriales obéit aux règles définies par le dernier alinéa de l'article L. 2511-23 dudit code ci-après reproduit : »

II. - Le premier membre de phrase de l'article L. 27 du même code est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 27 . - La demande de suspension présentée par le représentant de l'Etat à l'encontre d'un acte d'une commune de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle obéit aux règles définies par les cinquième et sixième alinéas de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduits : »

Article 14

A l'article L. 714-10 du code de la santé publique, les phrases : « Il peut assortir son recours d'une demande de sursis à exécution. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué.» sont remplacées par les phrases : « Il peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. »

Article 15

Au deuxième alinéa du II de l'article 15-12 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, les mots : « d'une demande de sursis à exécution » sont remplacés par les mots : « d'une demande de suspension ».

Article 16

I. - Au dernier alinéa de l'article 2 de la loi n° 76-629 du
10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, les mots : « la juridiction saisie fait droit à la demande de sursis à exécution de la décision attaquée » sont remplacés par les mots : « le juge des référés, saisi d'une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit ».

II. - Le premier alinéa de l'article 6 de la loi n° 83-630 du
12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement est ainsi rédigé :

« Le juge administratif des référés, saisi d'une demande de suspension d'une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire-enquêteur ou de la commission d'enquête, fait droit à cette demande si la requête en annulation formée contre la décision comporte un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci. »

Article 17

Le premier alinéa de l'article 17-1 de la loi n° 84-610 du
16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives est remplacé par les dispositions suivantes :

« Lorsque le ministre chargé des sports défère à la juridiction administrative les actes pris en vertu de la délégation mentionnée à l'article 17 qu'il estime contraires à la légalité, il peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est statué sur cette demande dans un délai d'un mois.»

TITRE IV

DISPOSITIONS FINALES

Article 18

Sont abrogées les dispositions suivantes :

1° La première phrase du second alinéa de l'article L. 9 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et les articles L. 10 et L. 25 dudit code ;

2° L'article L. 600-5 du code de l'urbanisme ;

3° La dernière phrase du premier alinéa de l'article 23-1 et les troisième et quatrième alinéas de l'article 25 de la loi n° 79-1150 du
29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes ;

4° La seconde phrase du cinquième alinéa et le sixième alinéa de l'article 14 de la loi n° 92-1443 du 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier.

Article 19

Les titres Ier et II ainsi que l'article 18 de la présente loi sont applicables en Nouvelle-Calédonie, dans les territoires d'outre-mer et dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Les articles 10 et 17 de la présente loi sont applicables dans la collectivité territoriale de Mayotte.

Article 20

Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application de la présente loi.

Article 21

La présente loi entrera en vigueur le même jour que le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article précédent et, au plus tard à l'expiration d'un délai de six mois à compter de sa publication.

Fait à Paris, le 17 mars 1999

Signé : LIONEL JOSPIN

Par le Premier ministre :

Le garde des Sceaux, ministre de la justice,

Signé : ELISABETH GUIGOU