Les mineurs étrangers non accompagnés

III. L'ESPAGNE

L'Espagne est confrontée depuis plus d'une quinzaine d'année à l'arrivée sur ses côtes d'étrangers en situation irrégulière, parmi lesquels un nombre significatif de mineurs isolés ( Menores Extranjeros No Acompañados - MENAs ). Selon la réglementation en vigueur, est considéré comme un mineur étranger non accompagné « tout étranger de moins de dix-huit ans arrivant sur le territoire espagnol sans qu'un adulte soit responsable de lui, légalement ou conformément à la coutume ... et tout mineur étranger qui se trouve dans cette situation une fois en Espagne » ^{87 ( * )} .

Le registre national des mineurs étrangers non accompagnés ( Registro de Menores Extranjeros No Acompañados ) recensait, au 31 décembre 2019, 12 471 mineurs étrangers sous tutelle ou accueillis dans des centres de protection de l'enfance en Espagne ^{88 ( * )} . Il s'agissait à plus de 90 % de mineurs de sexe masculin, principalement originaires du Maroc, d'Algérie, de Guinée, de Côte d'Ivoire et du Mali. Le nombre de mineurs étrangers isolés recensés en Espagne est en recul par rapport à l'année record de 2018 (13 796) mais demeure très élevé, après avoir oscillé aux alentours de 3 000 à 4 000 mineurs entre 2008 et 2016 ^{89 ( * )} . Selon le ministère de l'Intérieur, le nombre de mineurs étrangers arrivés seuls par voie maritime dans des embarcations de fortune sur les côtes espagnoles est passé de 588 en 2016, à 2 345 en 2017, 7 026 en 2018 et 2 873 en 2019 ^{90 ( * )} .

Selon le registre national, l'Andalousie (4 617 mineurs isolés), la Catalogne (1 977), le Pays basque (777) et les villes autonomes de Ceuta (712) et Melilla (1 389) étaient les principaux territoires d'accueil en 2019. Le Défenseur du peuple souligne toutefois depuis plusieurs années le manque de fiabilité des données de ce registre et l'écart important avec les statistiques des communautés autonomes.

L'Espagne présente la spécificité de voir très peu de demandes d'asile déposées par des mineurs. Selon Eurostat, seuls 20 mineurs non accompagnés avaient déposé une demande d'asile en 2017, 75 en 2018 et 100 en 2019 ^{91 ( * )} .

Le cadre juridique régissant les mineurs étrangers non accompagnés en Espagne est complexe et comprend à la fois des dispositions relatives :

- à la politique migratoire et au droit des étrangers qui, en vertu de l'article 149 de la Constitution espagnole, relèvent de la compétence exclusive de l'État central (loi organique du 11 janvier 2000 sur les droits et libertés des étrangers en Espagne et leur intégration (LOEX) ^{92 ( * )} , règlement 557/2011 portant application de la loi organique précitée ^{93 ( * )} et loi du 30 octobre 2009 relative au droit d'asile et à la protection subsidiaire ^{94 ( * )} ) ;

- et à la protection de l'enfance (loi organique du 15 janvier 1996 de protection juridique du mineur (LOPJM) ^{95 ( * )} , telle que modifiée à deux reprises en 2015 ^{96 ( * )} ), dont la mise en oeuvre relève des communautés autonomes qui, sans préjudice du cadre national, peuvent adopter leur propre politique en la matière. Des disparités de traitement des mineurs étrangers isolés peuvent exister entre communautés autonomes, voire entre provinces d'une même communauté.

Le protocole cadre de 2014 sur les mineurs étrangers non accompagnés ^{97 ( * )} (dénommé ci-après « protocole cadre MENA ») coordonne les interventions des différentes institutions et administrations compétentes, de la localisation du mineur à son identification, en passant par la détermination de son âge et sa mise à disposition auprès des services de protection des mineurs. Bien qu'il soit juridiquement non contraignant, ce protocole constitue un élément essentiel du cadre normatif en vigueur en Espagne.

A. LES MODALITÉS ET CRITÈRES D'ÉVALUATION DE L'ÂGE D'UN ÉTRANGER SE DÉCLARANT MINEUR

En présence d'un étranger dont la minorité ne peut être établie de façon certaine, le ministère public ( Ministerio fiscal ) est compétent pour déterminer l'âge du supposé mineur, en collaboration avec les services sanitaires compétents, en vertu de l'article 35.3 de la loi organique du 11 janvier 2000 sur les droits et libertés des étrangers en Espagne. La procédure de détermination de l'âge est détaillée dans le protocole MENA de 2014. Les décisions concernant la minorité ou la majorité des jeunes migrants arrivant en Espagne donnent également lieu à une jurisprudence abondante qui a eu une influence significative sur le cadre juridique ^{98 ( * )} .

1. L'examen des documents d'identité

L'examen des documents d'identité en possession du supposé mineur constitue la première étape pour déterminer l'âge d'un étranger se déclarant mineur. Les passeports et documents de voyage authentiques délivrés par les autorités étrangères constituent un titre suffisant pour reconnaître la condition de minorité (protocole cadre MENA, chapitre II). Si ces documents d'identité attestent que l'étranger a moins de 18 ans, il n'est, en principe, pas possible d'exiger la réalisation de tests médicaux. Ce principe selon lequel un immigré dont le passeport ou le document d'identité montre la minorité ne peut être soumis à des tests complémentaires de détermination de l'âge sans justification raisonnable a été réaffirmé à plusieurs reprises par des décisions du Tribunal suprême ^{99 ( * )} .

Cependant, pour être valables, les documents d'identité ne doivent pas :

- présenter de signes de falsification, de corrections, de modifications ou d'éléments barrés ;

- contenir des informations ou des dates contradictoires avec d'autres documents publics émis par le même pays ou dont disposent les autorités espagnoles compétentes ;

- être en contradiction avec de précédentes preuves médicales sur l'âge et la filiation du titulaire du document, produites à la demande du parquet ou par une autre autorité judiciaire, administrative ou diplomatique espagnole ;

- contenir des informations en contradiction évidente avec l'apparence physique de l'intéressé ;

- contenir des données peu plausibles.

Dans l'un des cas énumérés ci-dessous, l'étranger est considéré comme sans papiers.

En cas de doute concernant l'âge, conformément au cadre juridique communautaire, une présomption de minorité s'applique. Selon l'article 12.4 de la loi organique de protection juridique du mineur (LOPJM) ^{100 ( * )} , « lorsque la majorité d'âge d'une personne ne peut être établie, celle-ci sera considérée comme mineure aux fins des dispositions de la présente loi, aussi longtemps que son âge reste indéterminé ». Cette présomption réfragable de minorité peut cependant être contestée si les deux conditions suivantes sont remplies :

- l'élimination de tout doute raisonnable, c'est-à-dire que la majorité d'âge a été prouvée par « l'évaluation rationnelle, logique et conforme aux préceptes scientifiques et aux maximes de l'expérience, de toutes les preuves existantes » ;

- une motivation suffisante de l'arrêté du ministre public déclarant la majorité d'âge « permettant à tout lecteur de comprendre ce qui a conduit le procureur à formuler son décret, en excluant toute trace d'arbitraire » ^{101 ( * )} .

2. L'évaluation médicale de l'âge

Dans le cas le plus courant d'étrangers supposés mineurs localisés par les forces de police et non connus des autorités, l'article 35 de la loi sur les étrangers précitée autorise l'ouverture d'un dossier de détermination de l'âge par le parquet et, le cas échéant, la réalisation d'examens médicaux si les deux conditions suivantes sont remplies :

- premièrement, l'étranger est sans papiers. En droit espagnol, est considéré comme sans papiers tout étranger qui ne détient pas de passeport ou de document d'identité original et authentique équivalent ^{102 ( * )} . Tout étranger porteur de photocopies de passeport ou d'autre pièce d'identité, de documents personnels mais ne permettant pas d'identifier la personne (certificat de naissance, livret de famille, certificat d'immatriculation, cartes professionnelles, etc.), d'un faux passeport ou d'un passeport authentique « non fiable » (par exemple, absence de correspondance entre le porteur et la photographie, informations ou dates contradictoires avec d'autres documents du porteur) est considéré comme sans papiers (cf. supra ) ;

- deuxièmement, la minorité d'âge ne peut être établie de façon certaine. Le doute porte ici sur le fait que la personne ait moins de 18 ans et non sur son âge précis (par exemple, il est indifférent que le mineur ait 14 ans ou 17 ans). Lorsqu'il n'y aucun doute que l'étranger sans papiers est mineur, le procureur ordonne son entrée immédiate dans le système de protection de l'enfance et doit s'abstenir d'exiger toute preuve ^{103 ( * )} .

Si les deux conditions présentées ci-avant sont remplies - l'étranger est sans papier et sa minorité ne peut être établie de façon certaine - le ministère public peut demander la réalisation d'examens médicaux, conformément à la procédure prévue par le chapitre V du protocole cadre MENA. Le cadre juridique tel que modifié en 2015 (article 12.4 LOPJM) affirme les principes de célérité dans la réalisation de ces tests, de respect de la dignité et de la santé de l'étranger supposé mineur et exige son consentement préalable pour la réalisation des tests. La personne doit être informée des types de tests auxquels elle sera soumise, de la finalité des investigations et des conséquences de son éventuel refus. En cas de refus de tests médicaux en présence des policiers, l'étranger est conduit devant le procureur qui, après avoir reçu sa déposition et étudié les circonstances du dossier, pourra déterminer qu'il est majeur, limitant ainsi l'application de la présomption de minorité.

Les tests de détermination de l'âge et les avis d'experts doivent être réalisés par des médecins spécialistes ou légistes travaillant dans les services de santé publique. Il n'existe pas de système unifié de détermination de l'âge sur le territoire espagnol : il revient à chaque communauté autonome d'établir quels sont les spécialistes chargés d'émettre un avis et, indirectement, les tests à effectuer ^{104 ( * )} . Le protocole cadre MENA recommande néanmoins de suivre les lignes directrices sur les méthodes d'estimation de l'âge des mineurs étrangers non accompagnés, établies dans un document de consensus de bonnes pratiques des instituts de médecine légale espagnols en 2011 ^{105 ( * )} .

En 2018, le parquet a également rappelé qu'il est recommandé, si les doutes subsistent, de réaliser une série de tests par ordre successif :

- un examen général, un entretien et un examen morphologique afin de recueillir des données d'identification, d'état de santé, des pathologies et le degré de maturation sexuelle externe de Tanner (poils faciaux, axillaires, pubiens et organes génitaux externes) ;

- un examen radiographique de l'os carpien de la main gauche (atlas de Greulich et Pyle). L'objectif est d'identifier le degré de maturation radiologique des noyaux d'ossification et la fermeture métaphysaire dans les os de la main et du poignet. Cette méthode permet de donner une fourchette d'âge minimal et maximal. Selon le parquet, ce n'est que si le résultat reflète un âge égal ou supérieur à 20 ans que l'on peut affirmer que, selon toute probabilité, l'intéressé a plus de dix-huit ans ;

- un panoramique dentaire et une maturation de la troisième molaire (dent de sagesse) ;

- un examen radiologique ou tomodensitométrique du membre proximal de la clavicule. Celui-ci consiste à quantifier la maturation de l'épiphyse proximale de la clavicule et son attachement à la diaphyse. Selon le parquet, cet examen, recommandé par l'association professionnelle pour le diagnostic médico-légal de l'âge de l'académie de médecine légale allemande présente une fiabilité maximale. « L'expérience scientifique n'a pas décrit de cas dans lesquels la personne qui présente une fusion osseuse complète entre l'épiphyse et la métaphyse avec une cicatrice apophysaire définissable (stade 4) peut être âgée de moins de 19 ans » ^{106 ( * )} .

Si le parquet ne peut imposer à un médecin les examens à effectuer ou les méthodes d'évaluation, en tant que garant de l'intérêt supérieur du mineur, il lui est possible d'exiger la réalisation de tests complémentaires par d'autres spécialistes, des éclaircissements qu'il juge appropriés sur les avis d'expert reçus ou encore de solliciter la collaboration de l'Institut de médecine légale.

Après la réalisation des examens, le rapport médical d'évaluation de l'âge doit être rendu dans les plus brefs délais possibles. Il doit mentionner l'identité du médecin et présenter de façon claire et motivée la ou les techniques utilisées pour estimer l'âge. Il doit « justifier raisonnablement le résultat de chaque test effectué et contenir une conclusion établissant précisément une tranche d'âge minimum et, si possible, l'âge maximum du candidat, qui correspond à la marge d'erreur, au pourcentage d'incertitude ou à la norme d'écart que ce résultat peut avoir » ^{107 ( * )} .

3. La décision et ses conséquences

S ur le fondement du rapport d'expertise médicale, le parquet adopte un arrêté ( decreto ) sur la minorité ou la majorité de l'étranger sans papiers. Dans le cas où la détermination de l'âge se fonde sur une fourchette, il est considéré que l'étranger est mineur si l'âge de la fourchette basse est inférieur à 18 ans. L'arrêté du procureur établissant l'âge du mineur étranger est inscrit au registre national des mineurs étrangers non accompagnés.

Comme l'a rappelé le Tribunal constitutionnel, l'arrêté est une résolution interlocutoire, qui a un caractère préventif et provisoire ^{108 ( * )} . Ainsi, la décision du procureur peut être révisée par lui-même ou faire l'objet d'un contrôle judiciaire dans n'importe quel ordre juridictionnel. En cas de décision ferme émise par un organe judiciaire, celle-ci l'emporte toujours et le parquet doit, le cas échéant, revoir sa décision.

B. L'ACCUEIL ET LA PRISE EN CHARGE DES MINEURS ISOLÉS

En Espagne, toute personne dont le statut de mineur est confirmé dispose d'un statut juridique spécial de protection (article 35.7 LOEX). Dans ce contexte, les mineurs étrangers isolés, quel que soit leur statut - qu'ils soient ou non demandeurs, ou titulaires de protection internationale - bénéficient d'une autorisation administrative de séjour et de la tutelle, garde ou protection provisoire d'un service de protection des mineurs leur offrant une couverture complète de leurs besoins. Le nombre de mineurs étrangers isolés présentant une demande d'asile en Espagne est ainsi très faible (cf. infra ).

Quatre entités interviennent à titre principal dans la prise en charge des mineurs étrangers non accompagnés :

- les communautés autonomes qui, à travers les services de protection de l'enfance, sont responsables de leur protection, tutelle, accueil matériel et hébergement, et ce quel que soit leur statut jusqu'à ce qu'ils deviennent majeurs ;

- l'administration générale de l'État qui, à travers ses services déconcentrés ( Delegación ou Subdelegación del Gobierno ), procède à l'examen du mineur et à son inscription au registre MENAs, traite la procédure de rapatriement des mineurs lorsque cela est dans leur intérêt et peut accorder un statut de protection internationale ou un titre de séjour ;

- le parquet ( Ministerio fiscal ) qui exerce des actions de protection des droits fondamentaux à l'égard des mineurs, suit les mesures que les entités publiques compétentes adoptent pour leur protection et intervient dans les recours. Il participe à la détermination de l'intérêt supérieur du mineur en déterminant son âge lorsque ceci est nécessaire, en coordonnant le registre national des MENAs et en supervisant les mesures prises par les communautés autonomes et par l'administration générale de l'État ;

- la police nationale des étrangers et des frontières à qui doivent être communiquées, en même temps qu'aux services déconcentrés de l'État et au parquet, les informations sur tout étranger mineur non accompagné, afin que celui-ci puisse être inscrit dans le registre national des MENAs.

1. Cadre général de l'accueil des mineurs étrangers non accompagnés

Les communautés autonomes, compétentes en matière de protection de l'enfance, sont responsables de l'accueil et de la prise en charge des mineurs étrangers non accompagnés.

Le processus d'accueil de ces mineurs s'organise en trois phases :

- une « phase d'intervention » qui va de la détection du mineur par les forces de sécurité ou toute autre autorité, à sa prise en charge par les autorités compétentes en matière de protection des mineurs. Formellement, l'arrêté du procureur fixant l'âge du mineur étranger décide de sa mise à disposition auprès des services de protection de l'enfance, et en informe le délégué du gouvernement compétent. À l'arrivée du mineur, le service de protection de l'enfance doit informer ce dernier, de manière fiable et dans une langue compréhensible, du contenu de base du droit à la protection internationale et de la procédure prévue pour sa demande, ainsi que de la réglementation en vigueur sur la protection des mineurs ^{112 ( * )} ;

- une « phase d'étude » de la situation personnelle du mineur et de ses circonstances socio-familiales, visant à statuer sur la possibilité ou non de rapatriement. La loi organique sur les droits et libertés des étrangers (article 35.5) et son règlement d'application (articles 191 et suivants) exigent que le délégué du gouvernement compétent étudie la possibilité de rapatrier le mineur vers son pays d'origine. En accord avec la Convention des droits de l'enfant, il est considéré que la priorité doit être donnée au développement du mineur au sein de sa famille ou dans un environnement proche de ses propres traditions et valeurs. Cette procédure de rapatriement spécifique au mineur diffère du retour volontaire ou forcé et doit servir l'intérêt supérieur du mineur. À cette fin, le délégué peut demander des informations sur la situation familiale du mineur à la représentation diplomatique du pays d'origine. Durant cette phase, le mineur peut être accueilli dans un centre d'accueil immédiat ou d'urgence spécifique aux mineurs étrangers, avant d'être transféré vers un autre centre de protection de l'enfance ;

- une « phase de décision » : à l'issue de la procédure préalable à la décision de rapatriement, durant laquelle le mineur, le service de protection de l'enfance dont il relève et le procureur sont entendus, le délégué du gouvernement décide si le mineur doit être rapatrié vers son pays d'origine par le biais du regroupement familial ou vers les services de protection de l'enfance de son pays, ou bien s'il doit rester en Espagne. En pratique, les rapatriements de mineurs sont très rares : selon le rapport annuel du parquet, seuls deux rapatriements de mineurs ont eu lieu en 2019 ^{113 ( * )} .

Si le rapatriement dans le pays d'origine n'est pas possible, le mineur étranger non accompagné est considéré en situation d'abandon ( declaracion de desamparo ) et se voit attribuer un titre de séjour renouvelable valable un an, au plus tard dans les neuf mois suivant son arrivée dans les services de protection de l'enfance. Dans l'intervalle, l'absence de titre de séjour n'empêche pas la reconnaissance et la jouissance de tous les droits dont il dispose en raison de sa condition de mineur (article 35.7 LOEX). La législation espagnole interdit toute détention de mineur étranger, même en situation irrégulière.

2. La prise en charge et les droits des mineurs

Quel que soit leur statut - même en cas de rejet d'une demande d'asile - les mineurs étrangers isolés sont intégrés au système général de protection des mineurs en Espagne, soit dans des centres spécifiques pour mineurs étrangers, soit dans des foyers pour mineurs mixtes. Ils se voient appliquer le même régime de tutelle et les mêmes mesures de protection prévues par le code civil que les mineurs espagnols. Le cadre législatif prévoit également un accès automatique aux soins de santé et à l'éducation. Les conditions matérielles d'accueil et les politiques menées en matière d'intégration diffèrent de façon significative d'une communauté autonome à l'autre.

Hébergement

Les mineurs étrangers non accompagnés sont, en règle générale, hébergés dans des centres de protection des mineurs. Même s'il est juridiquement possible, l'hébergement en famille d'accueil est extrêmement rare ^{114 ( * )} . Il existe une grande hétérogénéité des centres de protection des mineurs, selon :

- qu'ils sont spécialisés dans l'accueil d'urgence ou l'accueil pérenne. Par exemple, ces dernières années, l'Andalousie a privilégié l'ouverture de centres d'hébergement d'urgence spécialisés pour les mineurs étrangers ^{115 ( * )} . La communauté autonome de Madrid dispose également de trois centres spécialisés dans l'accueil d'urgence ( residencias de primer acogida ) ^{116 ( * )} ;

- qu'ils accueillent uniquement des mineurs étrangers non accompagnés ou également des mineurs espagnols. Face à l'afflux de mineurs étrangers isolés, la communauté autonome de Madrid a ouvert, depuis 2018, neufs nouveaux centres spécialisés ( recursos de menores extranjeros no acompañados ), portant leur nombre total à dix ;

- leur entité gestionnaire. Ces centres sont soit gérés directement par des entités publiques (communautés autonomes ou provinces), soit leur gestion est déléguée à des organisations non gouvernementales ou des entreprises privées ^{117 ( * )} .

Sur la période récente, des situations de surpeuplement de certains centres ont pu être observées par des organisations non gouvernementales et le Défenseur du peuple - en particulier dans les trois centres des villes autonomes de Ceuta et Melilla ^{118 ( * )} .

Éducation

L'article 9 de la loi sur les droits et libertés des étrangers consacre le droit et le devoir des mineurs étrangers à l'éducation de base, gratuite et obligatoire, ainsi que le droit d'accès aux études supérieures. Ce droit comprend l'obtention du diplôme universitaire correspondant et l'accès au système public de bourses et d'aides dans les mêmes conditions que les Espagnols. La scolarisation se fait en règle générale dans les écoles du système public espagnol et il n'existe pas de programme éducatif spécifique aux MENAs au niveau national. Dans quelques communautés autonomes, certains centres de protection des mineurs disposent de classes spécifiques pour les mineurs étrangers, adaptées à leur niveau linguistique.

Santé

Tous les mineurs, y compris les mineurs étrangers isolés, bénéficient d'un accès intégral au système de santé national ^{119 ( * )} . Sur le terrain, il existe diverses initiatives et accords avec des centres de santé pour faciliter leur accès à la carte d'assurance maladie ( tarjeta sanitaria ) et aux soins dont ils ont besoin. En outre, s'agissant des mineurs arrivant par bateau sur la côté sud, la Croix-Rouge espagnole réalise à leur arrivée un examen médical ( triaje ) permettant de distinguer les personnes qui sont en bonne condition de santé de celles qui requièrent un examen plus approfondi et éventuellement un traitement. Une fiche individuelle est rédigée pour chaque personne dans laquelle sont inscrites les données de base et les soins reçus ^{120 ( * )} .

Assistance juridique

Il n'existe généralement pas de service d'assistance juridique gratuite dans les centres de protection pour mineurs, y compris ceux spécialisés dans l'accueil des mineurs étrangers. L'orientation très rapide des mineurs non accompagnés vers les centres de protection pour mineurs implique que les services juridiques d'aide à la demande d'asile, donnés notamment par le collège des avocats, le Haut Conseil pour les réfugiés ou le Comité espagnol d'aide aux réfugiés (CEAR) sont exclusivement destinés aux personnes majeures, dans les centres de premier accueil pour étrangers.

Le nombre de mineurs étrangers isolés déposant une demande d'asile en Espagne est ainsi très faible même s'il tend à augmenter sur la période récente. Selon Eurostat, en 2017, seuls 20 mineurs non accompagnés avaient déposé une demande d'asile, 75 en 2018 et 100 en 2019 ^{121 ( * )} .

Accès au marché du travail

Dès qu'ils atteignent l'âge de 16 ans, les mineurs étrangers non accompagnés peuvent accéder au marché du travail, sous réserve d'obtenir une autorisation administrative après avis de leur entité de tutelle (article 36.1 LOEX). Ils sont alors traités dans les mêmes conditions que les mineurs espagnols (interdiction du travail de nuit ou de postes dangereux pour la santé, article 40.1 LOEX). Toutefois, selon le secrétariat d'État pour les migrations, en 2018, sur les 12 437 mineurs étrangers non accompagnés comptabilisés, seuls 218 ayant entre 16 et 17 ans avaient reçu une autorisation de travail ^{122 ( * )} .

En mars 2020, une instruction aux délégués du gouvernement fut publiée afin de faciliter l'obtention d'un permis de travail pour les mineurs étrangers non accompagnés ayant atteint l'âge de 16 ans ^{123 ( * )} . Le titre de séjour délivré aux mineurs étrangers non accompagnés leur permet désormais d'exercer une activité professionnelle en tant que salariés dès qu'ils atteignent l'âge de 16 ans, sans démarche administrative supplémentaire. Cette autorisation est reflétée dans le titre de séjour par la mention suivante « permet de travailler pour le compte d'un tiers ».

3. L'atteinte de la majorité et ses conséquences

Lorsqu'ils atteignent l'âge de 18 ans, les mineurs étrangers non accompagnés sortent de la tutelle des services de protection de l'enfance. Ils peuvent alors obtenir le renouvellement de leur titre de séjour pour une durée de deux ans (article 197 du règlement 557/2011) ou demander tout autre titre ou autorisation de séjour existant. À titre exceptionnel, l'octroi d'un titre de séjour temporaire est également possible pour les mineurs étrangers confiés aux services de protection de l'enfance qui atteignent la majorité avant d'avoir obtenu un titre de séjour (article 198 du règlement 557/2011). En tant que résidents étrangers, ils peuvent bénéficier des prestations et services de la sécurité sociale et des prestations sociales de base dans les mêmes conditions que les Espagnols (article 14 LOEX). Cependant, une jurisprudence récente du Tribunal suprême a durci les critères d'appréciation laissés à l'administration pour renouveler les titres des séjours des jeunes étrangers sous tutelle lorsqu'ils atteignent la majorité, en particulier le critère de revenus ^{124 ( * )} .

S'agissant des mineurs ayant obtenu le statut de réfugié ou la protection subsidiaire, ils conservent ce statut lorsqu'ils deviennent majeurs.

Depuis la révision, en 2015, de la loi organique de protection juridique du mineur, les autorités publiques doivent proposer aux jeunes qui sont sous mesure de protection des « programmes de préparation à la vie autonome » deux ans avant leur majorité (article 22 bis LOPJM). Ces programmes doivent promouvoir le suivi socio-éducatif, l'hébergement, l'insertion socio-professionnelle, le soutien psychologique et l'aide financière.

Divers programmes de transition vers l'âge adulte sont financés par les communautés autonomes. Par exemple, en Andalousie, le « programme +18 » a vocation à accompagner les jeunes sous tutelle de la protection de l'enfance - étrangers ou non - avant leur majorité et jusqu'à leur vingtième année si nécessaire grâce à des actions de formation professionnelle, d'insertion ou d'accès au logement. En « haute intensité », le programme met à disposition de jeunes des appartements en colocation, tandis qu'en « intensité moyenne » ils sont suivis via un réseau de centres de jour, avec des éducateurs spécialisés ^{125 ( * )} . La disponibilité de ces programmes sur le terrain est cependant inégale, compte tenu de l'afflux de mineurs isolés ^{126 ( * )} . Certains centres ne disposent pas de ce type d'initiative et n'ont aucun mécanisme de suivi des adolescents dont ils sont responsables une fois qu'ils atteignent la majorité.

Les cas de disparition ou de fugue des centres de protection sont très nombreux en Espagne. En 2017, 1 293 mineurs étrangers non accompagnés étaient recensés comme étant « en fugue » par le procureur général de l'État ^{127 ( * )} . Selon le Défenseur du peuple, la disparité entre le nombre de mineurs isolés du registre de l'État et les statistiques des communautés autonomes montre que des milliers de mineurs étrangers non accompagnés abandonnent chaque année le système de protection, sans que les causes de cet abandon soient établies ou que l'on sache ce qu'ils deviennent.

C. LE FINANCEMENT DE LA PRISE EN CHARGE DES MINEURS ISOLÉS

En tant qu'autorités compétentes en matière de protection de l'enfance en vertu de l'article 148 de la Constitution espagnole, les communautés autonomes sont responsables du financement de l'accueil et de la prise en charge des mineurs étrangers non accompagnés.

À titre exceptionnel, le gouvernement central peut verser des subventions directes aux communautés autonomes pour des raisons d'intérêt public, social, économique ou humanitaire ^{128 ( * )} . C'est ce qu'il a fait à trois reprises ces dernières années face à l'afflux de mineurs étrangers en Espagne :

- en 2018, le gouvernement a versé 40 millions d'euros aux communautés autonomes et aux villes de Ceuta et Melilla pour la prise en charge de mineurs étrangers non accompagnés ^{129 ( * )} . Ce montant, financé par le budget du ministère de la santé, fut réparti entre les communautés et villes autonomes selon les critères suivants : l'augmentation du nombre de mineurs étrangers inscrits sur le registre national entre fin 2017 et fin 2018, l'augmentation saisonnière du nombre de mineurs isolés en octobre 2018 et l'offre de places d'accueil par les communautés ayant participé à titre solidaire à la redistribution de mineurs étrangers sur le territoire. Ces subventions pouvaient couvrir les frais relatifs à l'accueil des mineurs étrangers en 2018 ainsi que toutes les actions de maintien, d'extension et d'amélioration des centres de protection pour mineurs et des services en leur faveur. L'Andalousie en fut la première bénéficiaire (25 millions d'euros). Seules les communautés autonomes de Madrid et de La Rioja n'ont reçu aucune subvention ;

- en 2019, le gouvernement a versé 6,5 millions d'euros à Ceuta et Melilla ^{130 ( * )} , justifiant l'absence de subventions extraordinaires aux communautés autonomes par la situation moins exceptionnelle, en termes de nombre d'arrivées de mineurs étrangers, en 2019 comparativement à 2018 ;

- à la fin de l'année 2020, les Canaries se sont vues octroyer 10 millions d'euros du budget général de l'État pour l'accueil de mineurs étrangers isolés entre le 1 ^er janvier 2020 et le 30 juin 2021. Les autorités canaries, qui accueillaient environ 2 000 mineurs étrangers accompagnés fin 2020, estiment avoir dépensé 18 millions d'euros pour ouvrir 21 centres d'accueil d'urgence ^{131 ( * )} .

Au-delà de ces interventions financières ponctuelles, le gouvernement espagnol envisageait, fin 2019 , de mettre en place un nouveau modèle d'accueil et de prise en charge des mineurs étrangers non accompagnés afin de mieux répartir la charge sur le territoire. En octobre 2019, un groupe de travail de l'Observatoire de l'enfance, réunissant le ministère de la santé du gouvernement central, les communautés autonomes et les ONG, ont rédigé un projet de « système de répartition territorial de l'effort » selon lequel l'État assumerait - en lieu et place des communautés autonomes - le premier accueil des nouveaux arrivants mineurs non accompagnés pendant deux à trois semaines, grâce à la création de nouveaux centres d'accueil, puis les répartirait entre communautés selon différents critères (les recettes fiscales, la population et le taux de chômage) ^{132 ( * )} . L'objectif serait d'éviter la surconcentration de mineurs étrangers isolés sur la côte sud (Andalousie, Ceuta et Melilla, Canaries) et dans les régions frontalières (Pays basque, Catalogne). Selon les recherches, aucune suite ne semble avoir été donnée à ce projet de réforme à ce jour.

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* ⁸⁷ Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, article 189.

* ⁸⁸ Fiscalia General del Estado, rapport annuel 2020,

https://www.fiscal.es/memorias/memoria2020/FISCALIA_SITE/index.html

* ⁸⁹ Voir le nombre d'inscrits au registre entre 2008 et 2019 : https://www.defensordelpueblo.es/wp-content/uploads/2020/05/I_Informe_gestion_2019.pdf , p. 194.

* ⁹⁰ Fiscalia General del Estado, rapport annuel 2020.

* ⁹¹ https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/migr_asyunaa/default/table?lang=en

* ⁹² Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

* ⁹³ Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

* ⁹⁴ Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria.

* ⁹⁵ Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

* ⁹⁶ Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia; Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

* ⁹⁷ Resolución de 13 de octubre de 2014, de la Subsecretaría, por la que se publica el Acuerdo para la aprobación del Protocolo Marco sobre determinadas actuaciones en relación con los Menores Extranjeros No Acompañados.

* ⁹⁸ Parmi les décisions récentes, on peut notamment citer : Sentencia del Tribunal Supremo 307/2020

* ⁹⁹ Tribunal Supremo, Chambre des affaires civiles, affaires n° 280/2013 et 1381/2013, 18 juillet 2014.

* ¹⁰⁰ Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

* ¹⁰¹ Fiscalía General del Estado, Nota interna 2/2018 sobre seguimiento los expedientes de revisión de los decretos de la edad de extranjeros indocumentados cuya minoría no puede ser establecida con seguridad.

* ¹⁰² Artículos 25 y 35 LOEX, artículo 12.4 LOPJM y jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo: SSTS Números 452/2014; 453/2014; 11/2015; 13/2015; 318/2015; 320/2015.

* ¹⁰³ Fiscalía General del Estado, Nota interna, p. 6.

* ¹⁰⁴ Fiscalía General del Estado, Nota interna, p. 11.

* ¹⁰⁵ Revista Española de Medicina Legal. 2011, Vol. 37, número 1, enero-marzo.

* ¹⁰⁶ Ministerio fiscal, Nota interna, p. 13.

* ¹⁰⁷ Protocole MENA, p. 13.

* ¹⁰⁸ Autos de la Sala Primera del Tribunal Constitucional de 9/9/2013, Núms. 151/2003 y 172/2013.

* ¹⁰⁹ https://www.defensordelpueblo.es/wp-content/uploads/2020/05/I_Informe_gestion_2019.pdf

* ¹¹⁰ https://news.un.org/es/story/2020/10/1482322

* ¹¹¹ Dans le cas d'espèce, un certificat de naissance authentique attestant la minorité d'âge avait été transmise au juge postérieurement à la décision du parquet estimant l'âge de l'étranger à « au moins 19 ans » sur la base de la radiographie. Toutefois, aucune réponse ni suite n'avait été donnée par ce dernier.

* ¹¹² Real Decreto 557/2011, Article 190.

* ¹¹³ L'un vers l'Algérie et l'autre vers la Colombie.

https://www.fiscal.es/memorias/memoria2020/FISCALIA_SITE/index.html

* ¹¹⁴ https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/26_spain_uam_study_en.pdf

* ¹¹⁵ https://www.unicef.es/sites/unicef.es/files/recursos/informe-ninos-migrantes-no-acompanados.pdf , p. 82

* ¹¹⁶ https://www.comunidad.madrid/sites/default/files/doc/servicios-sociales/residencias_primera_acogida_3-18_anos.pdf

* ¹¹⁷ https://www.juntadeandalucia.es/organismos/igualdadpoliticassocialesyconciliacion/areas/infancia-familias/separacion-familia/paginas/acogimiento-residencial.html

* ¹¹⁸ Défenseur du peuple, rapport annuel 2019.

* ¹¹⁹ Artículo 3 ter de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud.

* ¹²⁰ https://www.unicef.es/sites/unicef.es/files/recursos/informe-ninos-migrantes-no-acompanados.pdf , p. 102

* ¹²¹ https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/migr_asyunaa/default/table?lang=en

* ¹²² https://elpais.com/espana/2020-03-06/el-gobierno-facilitara-el-permiso-de-trabajo-a-los-menores-migrantes.html

* ¹²³ https://extranjeros.inclusion.gob.es/ficheros/normativa/nacional/instrucciones_sgie/documentos/2020/report_final_200305_Instruccion_MENAS.pdf

* ¹²⁴ https://elpais.com/espana/2020-03-06/el-limbo-legal-de-los-menores-inmigrantes-que-se-hacen-adultos.html

* ¹²⁵ https://www.extutelados.es/empleo/programa-18/

* ¹²⁶ En 2019, 1 166 mineurs sont sortis du système de protection de l'enfance pour 293 places en appartement.

https://www.eldiario.es/andalucia/radiografia-menores-extranjeros_1_1297968.html

* ¹²⁷ https://www.fiscal.es/documents/20142/133838/MEMORIA+-+2018.pdf/b1b10006-1758-734a-e3e5-2844bd9e5858?t=1536823985957 . Les données actualisées n'ont pas été publiées par le ministère public.

* ¹²⁸ Artículo 22.2.c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, así como el artículo 67 de su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.

* ¹²⁹ Real Decreto 1340/2018, de 29 de octubre, por el que se aprueban las normas especiales reguladoras de las subvenciones que se otorgarán en régimen de concesión directa a las comunidades autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla para la atención a los menores extranjeros no acompañados acogidos en el año 2018.

* ¹³⁰ https://www.lamoncloa.gob.es/consejodeministros/Paginas/enlaces/311019enlace-menores.aspx

* ¹³¹ https://elpais.com/espana/2020-12-01/el-gobierno-dara-10-millones-de-euros-a-canarias-para-la-atencion-de-los-menores-no-acompanados.html

* ¹³² https://elpais.com/politica/2019/12/23/actualidad/1577089093_054246.html