L'encadrement financier du processus électoral
Le financement public et privé international
de la vie politique : un cas d'école
Olivier GUILMAIN,
Enseignant (Belgique), CECE
La NED (National Endowment for Democracy) est une ONG qui promeut la démocratisation depuis sa création en 1982 par l'administration Reagan. Association sans but lucratif, elle se présente comme indépendante du gouvernement américain, mais est en réalité financée à 95 % par le Département d'Etat américain. Les 5 % restant proviennent de sources complexes et parfois peu claires. Alors que les fonds distribués n'étaient que de 40 millions de dollars au début des années 2000, ils atteindront en 2010 105 millions de dollars, versés dans 101 pays pour environ 4 100 projets. Les fonds SOROS participent souvent à ces projets. Ainsi en 2004, ils ont consacré 40 millions au renversement du Président de la Géorgie, M. CHEVARDNADZE.
Quels sont les projets financés et cofinancés par la NED ? Quelle est sa capacité d'influence concrète sur les gouvernements ? Ses actions constituent-elles de l'ingérence politique ? Quelle est la nature concrète de la démocratie que la NED propose à l'exportation ?
Nul ne conteste le rôle fondamental qu'ont joué les ONG dans la gestion de dossiers importants, notamment dans l'innovation institutionnelle. Elles proposent une expertise appréciable et aident à l'élaboration et à la surveillance de la norme. 2 000 ONG ont ainsi participé à la rédaction des statuts de la Cour pénale internationale, qui n'aurait pas abouti en 1998 sans leur appui. Elles ont acquis une notoriété positive et représentent souvent un exemple moral universel pour le public.
Les ONG américaines sont favorisées sur le plan fiscal, et leurs donateurs peuvent déduire de leurs impôts leurs dons. Par ailleurs, elles peuvent financer des ONG à l'extérieur. Des doutes se sont insinués depuis les Révolutions de Couleur. Des plaintes ont été déposées par certaines Etats à l'encontre d'ONG et le Venezuela, la Russie et le Kirghizstan ont même expulsé des organisations. Depuis 2006, la Russie exige le réenregistrement des ONG et leur interdit l'usage de fonds étrangers. Ces derniers sont donc considérés comme un danger.
La NED est d'autre nature que les ONG humanitaires et ses actions sont régulièrement critiquées en ce qu'elles influencent les processus électoraux. Est-il admissible ou souhaitable qu'une organisation privée aux revenus publics finance des partis, syndicats et mouvements de jeunesses, en Russie, en Iran ou en Afrique ? Dans ce domaine, les ONG agissent parfois comme des partis politiques, sans être redevables devant quiconque. Le Conseil de l'Europe, la CSCE et les Etats-Unis idéalisent le rôle des ONG comme acteurs de promotion de la démocratie, mais la circulation libre de leurs fonds dans le monde facilite des dérapages et leurs rapports ne sont pas toujours dénués d'amateurisme et de partisianisme. Il est ainsi avéré qu'une coalition d'ONG, financée à 100 % par le think tank NDI au travers de la NED, a influé sur les processus électoraux du Kirghizstan en 2005. Une solution consisterait à établir une classification d'ONG en fonction de leurs actions sur le terrain et d'en suivre le financement. Les Etats pourraient dès lors dénoncer les pratiques abusives au lieu d'avoir à expulser ces organisations.
Le Département d'Etat américain souhaite faire croire qu'il s'agit d'organisations privées indépendantes, alors qu'en réalité il finance des partis politiques étrangers. Cette attitude fait suite aux scandales des années 1960 et 1970, au cours desquels l'interventionnisme de la CIA dans le monde a été vivement critiqué. La NED, fondée en 1982 par le Congrès, se veut plus respectable. Elle part du principe que ce qui est bon pour l'Amérique est bon pour le monde.
Au sein de son Conseil d'administration sont représentés les deux principaux partis, les fédérations syndicales et la Chambre de commerce. Ses dotations sont reversées à 4 instituts reprenant les intérêts de ces acteurs. Ses objectifs sont au nombre de 5 pour 2010 : ouverture de l'espace politique dans les régimes autoritaires (Iran, Cuba, Chine) ; aide au processus démocratique dans des régimes semi- autoritaires (CEI, Russie) ; aide aux nouvelles démocraties (Europe orientale) ; reconstruction démocratique après un conflit armé (Irak, Afghanistan) ; aide à la démocratie dans le monde musulman (Pakistan). La NED est animée par une idée transnationale. Elle met en question le rôle et la légitimité de l'Etat souverain, favorise la présence massive d'acteurs non étatiques, dépasse le cadre territorial et participe à la recomposition de l'espace politique et social.
Au-delà de ces activités de financement, elle rassemble des intellectuels de haut rang et publie un Journal of Democracy . Les débats de grande qualité qui s'y tiennent contrastent du reste avec le prosélytisme simple mené sur le terrain. Les actions, souvent qualifiées de soft power , reposent sur la capacité d'attraction d'un modèle de bonne gouvernance et de démocratie de marché. Il n'est évidemment pas négatif, mais l'influence sur les résultats des élections pose question.
La Bulgarie a constitué en 1990 le premier exemple d'une révolution de couleur. Malgré l'activisme américain, les élections parlementaires avaient abouti à la victoire des communistes. Les Européens avaient déclaré le vote juste, mais les opposants, soutenus par les Américains, ont crié à la fraude électorale. La NED a alors mobilisé 3 millions de dollars. S'ensuivent 6 mois de chaos total, jusqu'à ce que le Parlement élise le candidat proaméricain à la présidence.
Les projets soutenus par la NED en Géorgie en 2008 fournissent également une idée de ses buts. 34 000 dollars ont été consacrés à « La Géorgie pour l'OTAN », programme visant à éduquer le public sur les réformes nécessaires avant l'entrée du pays dans l'OTAN, au travers de tables rondes et d'une émission de télévision hebdomadaire. « Association des jeunes juristes démocrates géorgiens » bénéficie de 68 000 dollars pour assurer le contrôle des élections. Il fournit également des informations sur la loi électorales aux journalistes et au public et propose une hotline sur ce thème. Enfin, un programme vise à développer les capacités de compréhension des politiciens et partis pour faire face aux problèmes politiques, conduire des enquêtes d'opinion et se former afin de restaurer la confiance dans les institutions. D'autres projets visent la promotion des femmes en politique ou encore l'égalité des citoyens devant la loi électorale. Ce type d'ONG finance sur place des postes de travail, les personnels locaux devenant presque de facto des fonctionnaires américain.
En dépit des lois adoptées en 2007 pour limiter le poids des ONG, la Fédération de Russie reste dotée de 5 millions de dollars et des projets y sont menés. Ils concernent la promotion de la liberté d'association, le respect des droits sociaux, l'assistance aux travailleurs migrants, l'extension du réseau d'ONG, les jeunes manquant de repères idéologiques, le développement du secteur privé ou encore l'aide aux mères de Tchétchénie dans leurs recherches et leurs poursuites contre les autorités russes.
Des fonds importants financent des coalitions d'ONG surveillant les processus électoraux aux côtés de l'OSCE. Ce phénomène a été particulièrement flagrant en Ukraine et au Kirghizstan. Les projets financés présentent donc une nature politique incontestable. Toutefois la tentative d'influence demeure mitigée et connaît des échecs. Les actions de la NED sont souvent perçues comme une ingérence et conduisent à de nombreuses expulsions. Le Conseil de l'Europe considère que les activités des ONG contribuent à la réalisation des buts des Nations Unies, mais que les Etats peuvent les contester si elles outrepassent cette mission. Il s'agit là d'un début dans la remise en cause de la carte blanche laissée aux ONG.
Quant à la démocratie que propose la NED, les débats à son sujet ne sont pas achevés. Les programmes de promotion de la démocratie ont favorisé l'universalisation de l'assistance à la démocratie, mais contribue-t-elle à la généralisation de la démocratie ? Le soft power ne risque-t-il pas de susciter une réaction purement négative, au nationalisme parfois fort, de rejet définitif des ONG et de mise au pas des sociétés ? Les missions d'observation électorale ont-elles à gagner en partageant leur travail avec des ONG partisanes ? Ces questions demeurent en suspend.