Macédoine du Nord, Serbie et Monténégro : trois pays en marche vers l'Union européenne

Rapport de groupe interparlementaire d'amitié n° 158 - 23 novembre 2021

• SYNTHESE
  
• INTRODUCTION
  
  • I.  DES DÉMOCRATIES FRAGILES QUI RESTENT CONFRONTÉES À D'IMPORTANTS DÉFIS EN MATIÈRE DE DÉMOCRATIE, D'ÉTAT DE DROIT ET DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION
    
    • A. DES TENSIONS POLITIQUES QUI RESTENT VIVES
      
      • 1. De fortes tensions entre la majorité et l'opposition en Macédoine du Nord
        
      • 2. La marginalisation de l'opposition en Serbie
        
      • 3. Le Monténégro confronté à la première alternance depuis son indépendance
        
    • B. DES ÉCONOMIES FRAGILES QUI ONT ÉTÉ DUREMENT TOUCHÉES PAR LA CRISE SANITAIRE LIÉE À LA PANDÉMIE DE LA COVID-19
      
      • 1. L'économie de la Macédoine du Nord a été sévèrement impactée par la crise sanitaire
        
      • 2. L'économie serbe a plutôt bien résisté à la pandémie de la Covid-19 et a conforté sa place majeure dans la région
        
      • 3. L'économie du Monténégro, fortement dépendante du tourisme, a été fortement touchée par l'impact de la pandémie de la Covid-19
        
    • C. UNE REGION QUI SOULEVE DES ENJEUX IMPORTANTS EN MATIERE DE SECURITE ET DE MIGRATIONS ET QUI EST AU CENTRE DU JEU D'INFLUENCE DE LA RUSSIE, DE LA CHINE ET DE LA TURQUIE
      
  • II. LE PROCESSUS D'ÉLARGISSEMENT : UN LEVIER D'INFLUENCE MAJEUR POUR L'UNION EUROPÉNNE
    
    • A. UNE PERSPECTIVE EUROPÉENNE RECONNUE DÈS 2003
      
    • B. LA NOUVELLE MÉTHODOLOGIE ADOPTÉE À L'INITIATIVE DE LA FRANCE N'A PAS PERMIS DE DONNER UN NOUVEL ÉLAN
      
    • C. LA LENTEUR DU PROCESSUS DE NÉGOCIATION
      
      • 1. Le blocage bulgare sur l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord
        
      • 2. L'absence d'avancées dans les négociations d'adhésion avec la Serbie
        
      • 3. L'impact de l'alternance sur les négociations d'adhésion avec le Monténégro
        
    • D. LES BALKANS OCCIDENTAUX ET LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉNNE AU PREMIER SEMESTRE 2022
      
  • III. LA STRATÉGIE FRANÇAISE POUR LES BALKANS OCCIDENTAUX : UN OBJECTIF LOUABLE QUI NE S'EST PAS TRADUIT PAR DES MOYENS À LA HAUTEUR DES AMBITIONS
    
    • A. LA STRATÉGIE FRANÇAISE POUR LES BALKANS OCCIDENTAUX
      
    • B. UNE PRÉSENCE ÉCONOMIQUE FRANÇAISE QUI RESTE FAIBLE ET QUI POURRAIT ÊTRE DAVANTAGE RENFORCÉE
      
    • C. FACE AU RECUL DU FRANÇAIS, LE RENFORCEMENT INDISPENSABLE DE LA COOPÉRATION CULTURELLE ET LINGUISTIQUE
      
• CONCLUSION
  
• PROGRAMME DE LA MISSION
  
• CARTES
  

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Groupe interparlementaire d'amitié

France - Balkans occidentaux ^{1 ( * )}

Compte rendu du déplacement effectué par une délégation du groupe

en Macédoine du Nord, en Serbie et au Monténégro

du 12 au 17 septembre 2021

La délégation était composée de :

Mme Marta de CIDRAC, Présidente

M. Arnaud BAZIN, Président délégué pour la Macédoine du Nord

M. Mickaël VALLET, Président délégué pour la Serbie

M. Vincent SEGOUIN, Président délégué pour le Monténégro

SYNTHESE

INTRODUCTION

Une délégation du groupe interparlementaire d'amitié France-Balkans occidentaux du Sénat, conduite par sa Présidente, Mme Marta de Cidrac (Les Républicains - Yvelines), et composée de MM. Arnaud Bazin (Les Républicains - Val d'Oise), Président délégué pour la Macédoine du Nord, Mickaël Vallet (SER - Charente Maritime), Président délégué pour la Serbie, et Vincent Segouin (Les Républicains - Orne), Président délégué pour le Monténégro, a effectué un déplacement en Macédoine du Nord, en Serbie et au Monténégro , du 12 au 17 septembre 2021.

L'objectif de cette mission était de faire le point sur la situation intérieure de ces pays , le processus de rapprochement avec l'Union européenne et leurs relations avec la France , à la veille de la présidence française de l'Union européenne au premier semestre 2022.

Trois thèmes ont particulièrement été au coeur des échanges :

- les négociations d'adhésion à l'Union européenne ;

- la lutte contre le réchauffement climatique et l'énergie ;

- les relations économiques bilatérales entre la France et chacun des pays concernés.

Des entretiens avec les responsables politiques de ces trois pays ont été privilégiés. La délégation a également accordé un intérêt tout particulier aux acteurs économiques, aux responsables chargés des relations culturelles et linguistiques, ainsi qu'aux représentants de la société civile. La question religieuse a, par ailleurs, retenu toute son attention.

La délégation s'est d'abord rendue en Macédoine du Nord , du 12 au 14 septembre, où elle a eu des entretiens avec de nombreuses personnalités politiques, en particulier M. Nikola Dimitrov, vice-Premier ministre en charge des affaires européennes, M. Talat Xhaferi , Président du Parlement, MM. Arber Ademi et Antonio Milososki, respectivement Présidents de la commission des affaires européennes et de la commission des affaires étrangères, M. Naser Nuredini, Ministre de l'environnement, M. Aleksandar Nikoloski, Président du groupe d'amitié Macédoine du Nord-France, et plusieurs Députés membres du groupe d'amitié. La délégation sénatoriale a également eu des échanges avec l'Ambassadeur M. David Geer, délégué de l'Union européenne en Macédoine du Nord.

La délégation sénatoriale a aussi visité l'Institut français de Skopje et a déposé une gerbe en hommage aux soldats français de l'armée d'Orient au cimetière militaire français de Skopje.

Au cours de sa visite en Serbie , les 14 et 15 septembre, la délégation sénatoriale a été reçue par le Président de la République, M. Aleksandar Vucic, la Première ministre, Mme Ana Brnabic, le Ministre des Affaires étrangères, M. Nikola Selakovic, et la Ministre de l'intégration européenne, Mme Jadranka Joksimovic.

Elle a également pu s'entretenir avec le Président du Parlement, M. Iva Dadic, la Présidente du groupe d'amitié Serbie-France, Mme Jadranka Jovanovic, et plusieurs Députés serbes membres du groupe d'amitié.

Les membres de la délégation ont également eu des échanges avec des représentants de la société civile serbe.

La délégation s'est aussi rendue sur le site de l'usine de retraitement des déchets solides de Suez à Vinca, à proximité de Belgrade, à l'Institut français de Belgrade, et elle a rencontré les conseillers du commerce extérieur ainsi que les représentants de la communauté française et la Directrice de l'école française. Elle s'est enfin rendue devant le monument en l'honneur de la France, situé dans le parc de Kalemegdan.

Enfin, au cours de sa visite au Monténégro , les 16 et 17 septembre, la délégation sénatoriale a eu de nombreux entretiens avec des responsables politiques, notamment le Premier ministre, M. Zdravko Krivokapic, le Président du Parlement, M. Aleksa Becic, la négociatrice en chef pour l'adhésion à l'Union européenne, Mme Zorka Kordic, la Secrétaire générale du ministère des Affaires étrangères, Mme Milica Periiæ, le Président de la commission des Affaires étrangères M. Miodrag Lekiæ, qui préside également le groupe d'amitié Monténégro-France, ainsi que plusieurs Députés membres de la majorité et de l'opposition.

Elle a également rencontré la déléguée de l'Union européenne, Mme Cristina Oana Popa, des représentants du monde économique et de la société civile, notamment l'ancienne négociatrice en chef pour l'Union européenne, aujourd'hui Présidente de l'Union paneuropéenne monténégrine, Mme Gordana Djurovic.

La délégation sénatoriale a également visité l'Institut français de Podgorica, la nouvelle école française, et a eu des échanges avec le Président du cercle d'affaires franco-monténégrin. Elle a enfin déposé une gerbe devant le monument en hommage aux résistants.

La délégation tient à exprimer sa sincère reconnaissance à Son Exc. M. Cyrille Baumgartner, Ambassadeur de France en Macédoine du Nord, à M. Fatih Akçal, chargé d'affaires en Serbie, à Son Exc. M. Christian Thimonier, Ambassadeur de France au Monténégro, ainsi qu'à l'ensemble de leurs collaborateurs, pour la qualité de leur accueil et l'aide qui lui a été apportée pour l'organisation et le bon déroulement de la mission.

I. DES DÉMOCRATIES FRAGILES QUI RESTENT CONFRONTÉES À D'IMPORTANTS DÉFIS EN MATIÈRE DE DÉMOCRATIE, D'ÉTAT DE DROIT ET DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION

A. DES TENSIONS POLITIQUES QUI RESTENT VIVES

1. De fortes tensions entre la majorité et l'opposition en Macédoine du Nord

La délégation sénatoriale est arrivée en Macédoine du Nord, le 12 septembre 2021, quelques jours après la fête nationale marquant le 30 ^e anniversaire de l'indépendance du pays, le 8 septembre 1991. Cet anniversaire a été endeuillé par l'incendie criminel, dans la soirée, d'une unité modulaire spéciale de lutte contre la Covid-19 dans la ville de Tetovo, ayant fait une dizaine de victimes et plusieurs blessés parmi les patients, et ayant conduit à la démission du ministre de la santé.

Ancien membre de la Fédération de Yougoslavie, peuplée d'environ 2 millions d'habitants, la Macédoine du Nord a déclaré son indépendance en 1991, approuvée par référendum avec 95 % des voix. La Macédoine du Nord a été la seule des quatre républiques issues de l'ex-Yougoslavie à accéder à l'indépendance de manière pacifique. Membre de l'ONU depuis 1993, le pays n'a pu y être admis que sous le nom provisoire d'« Ancienne république yougoslave de Macédoine » car la Grèce contestait la dénomination inscrite dans la Constitution macédonienne, à savoir « République de Macédoine ». Athènes considérait que le terme « Macédoine » désignait la région grecque de Thessalonique et soupçonnait les autorités macédoniennes de velléités irrédentistes. Pendant plusieurs années, la Grèce a mis son veto à l'ouverture des négociations d'adhésion de la Macédoine du Nord à l'Union européenne et à son entrée dans l'OTAN.

Après plusieurs mois de négociations, l'accord dit de PRESPA, conclu avec la Grèce le 17 juin 2018, a permis de mettre un terme à ce différend . Cet accord règle la question de la dénomination du pays, renommé « République de Macédoine du Nord » (ou « Macédoine du Nord » en abrégé). Skopje a obtenu en contrepartie de pouvoir qualifier de « macédonienne » l'identité, la nationalité et la langue du pays. L'accord de PRESPA a permis de lever le véto de la Grèce à l'adhésion de la Macédoine à l'OTAN et à l'ouverture des négociations d'adhésion à l'Union européenne.

Par ailleurs, les tensions entre la majorité slavo-macédonienne et les minorités, notamment albanaise, ainsi que le conflit au Kosovo en 1999 ont impacté la stabilité du pays. L'insurrection armée de la minorité albanaise début 2001 dirigée par l'UCK-M (armée de libération nationale - prolongement en Macédoine du Nord de l'UCK au Kosovo) a failli faire basculer le pays dans la guerre civile.

L'accord-cadre d'Ohrid du 13 août 2001, qui a mis fin à la crise, prévoit une nouvelle architecture constitutionnelle dans laquelle la minorité et la langue albanaises bénéficient d'une reconnaissance beaucoup plus importante. Malgré l'apaisement suscité par cet accord, les relations entre la communauté macédonienne (slavophone majoritaire) et albanaise (minoritaire) restent complexes.

À cet égard, le recensement de la population, qui vient d'être lancé par le Gouvernement le 5 septembre dernier après avoir été plusieurs fois reporté, représente un enjeu, le précédent recensement remontant à 2002.

Sur le plan intérieur, la Macédoine du Nord a traversé une grave crise politique entre 2014 et mai 2017 avec un point culminant le 27 avril 2017, où le pays aurait pu basculer dans l'affrontement intercommunautaire en raison de graves incidents au Parlement.

Le VMRO-DPMNE, parti conservateur au pouvoir entre 2006 et 2016, avait opéré, au milieu des années 2010, un virage autoritaire qui avait conduit à une grave crise lorsqu'un vaste réseau d'écoutes téléphoniques contrôlé par le Gouvernement avait été dévoilé en 2015 (par Zoran Zaev, alors leader de l'opposition). Les élections de décembre 2016 ont vu l'arrivée du SDSM (social-démocrate) au pouvoir avec l'appui du parti albanais DUI. Le Gouvernement de coalition SDSM-DUI, dirigé par le chef du parti SDSM, Zoran Zaev, a pris ses fonctions le 31 mai 2017.

À la suite du veto de la France et de plusieurs autres Etats membres sur l'ouverture des négociations d'adhésion à l'Union européenne de la Macédoine du Nord et de l'Albanie, lors du Conseil européen des 17 et 18 octobre 2019, le Premier ministre Zoran Zaev a annoncé sa démission et des élections législatives anticipées, qui devaient se tenir le 12 avril 2020, ainsi que la mise en place d'un gouvernement technique (avec la participation de l'opposition).

La crise sanitaire liée à la pandémie de la Covid-19 a contraint le Gouvernement à repousser la date des élections, qui se sont finalement tenues le 15 juillet 2020. Ces élections ont donné une très courte victoire au parti social-démocrate (SDSM), avec 46 sièges contre 44 au parti conservateur VMRO. Le parti de l'Intégration des Albanais (DUI) s'est imposé comme partenaire central pour une coalition gouvernementale avec 15 sièges.

Un accord de coalition a été trouvé à l'été 2020 pour reconduire la coalition SDSM-DUI et former un gouvernement mené par Zoran Zaev . Le nouveau Gouvernement, investi le 30 août 2020, accorde ainsi une large place au DUI. Le programme du nouveau gouvernement est ambitieux et avance trois priorités : la relance économique, la lutte contre la corruption, et les négociations d'adhésion à l'Union européenne.

Comme ont pu le constater les membres de la délégation lors de leur visite, les relations entre la majorité et l'opposition demeurent tendues.

Plusieurs mesures ont été prises depuis 2017 en vue du rapprochement européen du pays : la loi sur la prévention de la corruption a été adoptée en 2018, permettant notamment d'élargir les compétences de commission nationale anticorruption, réforme de l'administration et réforme des services. Les réformes peinent toutefois à se traduire concrètement.

Le récent rapport de la Commission européenne sur les avancées réalisées par la Macédoine du Nord, publié le 19 octobre dernier, pointe toutefois des carences importantes en matière d'indépendance de la justice et de lutte contre la corruption.

L'affaire « Racket » a fortement affecté la crédibilité de l'institution judiciaire. Le scandale impliquant le Bureau du Procureur spécial (SPO), chargé de poursuivre les individus impliqués dans l'affaire des écoutes de 2015, a été révélé à l'été 2019. Si les individus impliqués dans l'affaire (notamment l'ex-Procureure spéciale) ont été jugés et condamnés en juin 2020, la poursuite des enquêtes suivies par le SPO est incertaine. Une loi sur le parquet, adoptée juste avant la dissolution du Parlement le 16 février 2020, a permis d'encadrer juridiquement le transfert des dossiers vers le Ministère public mais plusieurs affaires ont déjà dépassé le délai de prescription.

En matière de politique étrangère, le Gouvernement de Zoran Zaev a fait du rapprochement avec l'Union européenne et l'OTAN ses priorités stratégiques.

La ratification par la Grèce du protocole d'adhésion à l'OTAN à la suite de l'accord de PRESPA a permis de lever le veto d'Athènes. La Macédoine du Nord est ainsi devenue, le 27 mars 2020, le 30 ^e membre de l'Alliance atlantique.

En revanche, les relations avec la Bulgarie connaissent actuellement de fortes tensions, qui semblent liées à la crise politique actuelle en Bulgarie et à l'approche de nouvelles élections présidentielles et législatives.

Pourtant, à l'initiative de Zoran Zaev, et après six années de difficiles négociations, dans un contexte historique complexe, un traité d'amitié, de bon voisinage et de coopération avec la Bulgarie avait été signé le 1 ^er août 2017 par les Premiers ministres des deux pays à Skopje, et ratifié par les parlements des deux pays en janvier 2018.

Cependant, le Gouvernement bulgare a récemment durci sa position à l'égard de Skopje. Alors que les ministres des affaires étrangères de l'Union européenne ont accepté, lors du Conseil Affaires générales du 25 mars 2020, le principe de l'ouverture des négociations d'adhésion de la Macédoine du Nord à l'Union européenne, les autorités de Sofia ont mis leur veto à l'ouverture effective des discussions. Le gouvernement bulgare exige des garanties de la part de Skopje sur certains sujets historiques et identitaires liés à la dénomination du pays, à la langue et aux relations avec la minorité macédonienne en Bulgarie. Le contexte des élections présidentielles et législatives du 14 novembre 2021 en Bulgarie ne semble pas étranger à ce durcissement de la position de Sofia.

La Macédoine du Nord s'efforce de jouer un rôle de médiateur dans la région des Balkans occidentaux, notamment sur le plan de la coopération régionale . Elle soutient ainsi l'initiative de coopération économique, dénommée « Open Balkans », lancée le 29 juillet dernier avec la Serbie et l'Albanie, qui vise à créer un marché commun régional.

Malgré leur proximité culturelle, les relations de la Macédoine du Nord avec la Serbie sont toutefois parfois marquées par des tensions . Cette dernière reproche notamment à la Macédoine du Nord d'avoir reconnu le Kosovo. Quant à l'Église orthodoxe serbe, elle ne reconnaît pas le caractère autocéphale de l'Église macédonienne.

Les relations avec l'Albanie connaissent également des difficultés en raison notamment de la proximité de Tirana avec la minorité albanaise de Macédoine du Nord. Le rôle joué par l'Albanie auprès des partis albanais de Macédoine du Nord début 2017 pour constituer une plateforme de revendications communes (« Plateforme de Tirana ») a été négativement perçu à Skopje, notamment par le parti conservateur VMRO.

2. La marginalisation de l'opposition en Serbie

Après l'éclatement de la Yougoslavie dont elle constituait le centre politique, la Serbie demeure le pays le plus important des Balkans occidentaux, avec près de 7 millions d'habitants.

Sur le plan intérieur, la Serbie se caractérise par sa stabilité en raison de la domination sur l'échiquier politique du principal parti au pouvoir, le SNS (droite conservatrice et pro-européenne), et de son leader, Aleksandar Vucic , Premier ministre de 2014 à 2017 et élu Président de la République de Serbie le 2 avril 2017 (dès le premier tour) pour cinq ans. Il s'appuie sur une majorité absolue à l'Assemblée nationale (chambre unique du Parlement serbe), issue des dernières élections législatives (21 juin 2020) au cours desquelles le SNS a recueilli plus de 60 % des voix. Les principaux partis d'opposition ont boycotté les élections en raison de conditions d'organisation jugées insatisfaisantes. De ce fait, l'opposition est quasiment absente du Parlement. Ana Brnabic a été nommée au poste de Première ministre (première femme à ce poste) en juin 2017 et reconduite le 5 octobre 2020. Le SNS est associé, au sein du Gouvernement, au SPS (parti socialiste de Serbie) et au parti SPAS (Alliance patriotique serbe).

De décembre 2018 au printemps 2019, des manifestations se sont déroulées à Belgrade et dans plusieurs autres villes du pays. Les revendications des manifestants portaient en particulier sur la liberté de la presse, la liberté d'expression, ainsi que la transparence de la vie publique.

Dans ses derniers rapports, la Commission européenne souligne l'absence de progrès, voire les reculs de la Serbie, en matière de démocratie, d'État de droit, d'indépendance de la justice et de lutte contre la corruption, de respect des libertés et de l'indépendance des médias.

Sur le plan extérieur , et malgré son rôle lors des conflits nés de l'éclatement de l'ex-Yougoslavie, la Serbie continue de jouer un rôle important et tente de s'imposer comme une puissance régionale dans la région des Balkans.

Les autorités serbes sont ainsi régulièrement accusées d'ingérence dans les affaires intérieures de leurs voisins, par le biais des communautés serbes locales et de leurs représentants politiques. C'est particulièrement vrai en ce qui concerne la Bosnie-Herzégovine, mais aussi le Monténégro.

Rappelons aussi que la Serbie n'a pas reconnu l'indépendance du Kosovo, de même que cinq des Vingt-sept États membres de l'Union européenne (Espagne, Chypre, Grèce, Roumanie, Slovaquie).

Le dialogue entre Belgrade et Pristina , conduit sous l'égide de l'Union européenne depuis le début des années 2010, a été interrompu en novembre 2018. Ce dialogue a repris à la suite du Sommet tenu le 10 juillet 2020, en présence du Président de la République Emmanuel Macron et de la Chancelière allemande Angela Merkel. Il reste toutefois difficile, comme l'ont illustré les récents affrontements violents entre les Serbes et les Albanais concernant les plaques d'immatriculation au Kosovo.

La Serbie a aussi lancé, avec l'Albanie et la Macédoine du Nord, l'initiative « mini-Schengen » (2019), devenue en juillet 2021 l'initiative « Open Balkans », réunissant la Serbie, l'Albanie et la Macédoine du Nord, qui vise une meilleure intégration économique dans les Balkans occidentaux et la création à terme d'un marché commun régional, initiative qui mérite d'être saluée et encouragée car allant dans le sens de la réconciliation régionale.

Les autorités serbes, tout en répétant que l'intégration européenne constitue leur priorité stratégique, ont aussi développé des relations approfondies avec la Russie et la Chine .

La Russie demeure un partenaire important pour la Serbie et s'appuie sur plusieurs atouts (russophilie traditionnelle, orthodoxie partagée, ressentiment à la suite des bombardements de l'OTAN en 1999 et de la reconnaissance du Kosovo en 2008). La Russie est ainsi vue comme un rempart contre l'adhésion du Kosovo à l'ONU. Elle est aussi un partenaire économique important dans les secteurs de l'énergie et de l'armement.

Ces dernières années, l'influence de la Chine s'est fortement accrue, en particulier sur le plan économique. Elle s'est encore renforcée dans le contexte de la crise sanitaire. Face à la pénurie de vaccins, la Serbie a, en effet, eu recours aux vaccins russe et chinois.

3. Le Monténégro confronté à la première alternance depuis son indépendance

Le Monténégro est un petit pays d'environ 660 000 habitants, qui est indépendant depuis 2006. Les relations entre les différentes communautés, notamment entre la communauté monténégrine et la communauté serbe, sont complexes , et, là aussi, l'organisation prochaine du recensement représente un enjeu.

Gouverné par le Parti démocratique des socialistes (DPS) depuis l'éclatement de la Yougoslavie, il connaît une alternance politique pour la première fois de son indépendance en 2006. Les élections législatives du 30 août 2020 ont ainsi marqué le recul du DPS et la formation d'une nouvelle majorité parlementaire menée par deux partis conservateurs (Front démocratique, pro-serbe, et Démocrates, parti plus centriste) avec le parti libéral progressiste URA. Ces trois partis, qui ont signé un accord de coalition le 8 septembre 2020, ont obtenu une majorité de 41 sièges sur les 80 que compte le Parlement monocaméral, leur permettant de former le premier Gouvernement d'alternance du Monténégro, qui a été investi le 4 décembre dernier. Il est dirigé par Zdravko Krivopkapic, leader du Front démocratique, secondé par Dritan Abazovic (de la minorité albanaise), le leader du parti URA, au poste de vice-Premier ministre. Les autres membres du Gouvernement sont pour la plupart des experts qui n'ont pas ou peu d'expérience politique. Le Monténégro connaît par ailleurs une cohabitation difficile entre le Gouvernement de Zdravko Krivokapic et le Président de la République Milo Djukanovic (DPS), dont le mandat court jusqu'aux prochaines élections en 2022.

Comme la délégation sénatoriale a pu le constater lors de ses différents entretiens, les relations entre les représentants de la majorité gouvernementale et ceux de l'opposition demeurent très tendues.

Ces dissensions se cristallisent autour de la question religieuse , au sein de l'église orthodoxe, une partie du clergé étant rattachée à la Serbie, l'autre étant indépendante de Belgrade.

Sous le précédent Gouvernement, le Monténégro avait adopté, le 27 décembre 2019, une loi sur les religions visant à clarifier la situation patrimoniale des différentes communautés religieuses, en particulier celle de l'Église orthodoxe serbe. L'adoption de cette loi avait donné lieu à de vives protestations et à des manifestations de la part de l'Église orthodoxe serbe et de ses partisans, et à des tensions avec la Serbie. Elle a été modifiée depuis.

Plus récemment, l'intronisation du nouveau métropolite de l'Église orthodoxe serbe au Monténégro, Joanikije, dans la ville de Cetinje, le 5 septembre dernier, a donné lieu à des affrontements violents entre les « patriotes » monténégrins, soutenus par le DPS du Président Dukanovic, et la police. Le nouveau métropolite et le patriarche de l'Église orthodoxe serbe ont dû arriver à Cetinje en hélicoptère, sous la protection de la police, les routes ayant été bloquées par les manifestants opposés à la venue du métropolite et du patriarche dans l'ancienne capitale.

La majorité connaît par ailleurs des dissensions internes entre la frange radicale du FD, qui s'opposait à la constitution d'un gouvernement technique, et les mouvances plus modérées de la coalition. Les éléments plus radicaux du FD, qui ne sont pas représentés au Gouvernement, affichent des positions nationalistes pro-serbes, relayées par l'Église orthodoxe, et pro-russes, qui inquiètent les observateurs occidentaux quant au respect des obligations internationales du Monténégro.

L'accord de coalition signé le 8 septembre 2020 prévoit cependant que les trois partis formant la majorité gouvernementale s'engagent à mettre en oeuvre les obligations internationales du Monténégro, et notamment son maintien dans l'OTAN, la poursuite du rapprochement avec l'Union européenne et le maintien de la reconnaissance du Kosovo.

Les dissensions au sein de la majorité se sont accentuées en mars dernier. Zdravko Krivokapic a en effet demandé la démission de son ministre de la Justice, Vladimir Leposavic, qui a tenu le 26 mars dernier des propos mettant en doute le qualificatif de « génocide » reconnu par la justice internationale pour les crimes commis à Srebrenica, propos qui ont soulevé des réactions critiques de la Commission européenne et de plusieurs pays occidentaux. La démarche du Premier ministre, appuyée par une partie de sa majorité, est toutefois vivement critiquée par certains députés du FD, qui ont fait savoir qu'ils se désolidarisaient du Premier ministre. Le ministre de la Justice a bien été démis de ses fonctions le 17 juin, avec les voix de l'opposition DPS et celles du parti civique URA (majorité), ce qui a scellé la rupture entre le Premier ministre et le Front démocratique pro-serbe.

Depuis lors, on évoque un probable remaniement du gouvernement et l'entrée de ministres issus du FD en son sein, ce qui risque de provoquer une rupture au sein de la coalition gouvernementale, voire d'éventuelles élections anticipées.

Au-delà de ces divergences politiques, le Premier ministre Kripakovic et l'ensemble des interlocuteurs rencontrés par la délégation sénatoriale, tant de la majorité que de l'opposition, ont réitéré leur attachement aux négociations d'adhésion à l'Union européenne, qui continue de bénéficier d'un large soutien dans l'opinion.

B. DES ÉCONOMIES FRAGILES QUI ONT ÉTÉ DUREMENT TOUCHÉES PAR LA CRISE SANITAIRE LIÉE À LA PANDÉMIE DE LA COVID-19

1. L'économie de la Macédoine du Nord a été sévèrement impactée par la crise sanitaire

En 2018 et 2019, la Macédoine du Nord a vu son économie retrouver le chemin de la croissance (+2,7 % en 2018 et +3,2 % en 2019), après avoir stagné en 2017 en raison de la crise politique. Compte tenu de sa forte ouverture au reste du monde, l'économie du pays a été lourdement impactée par la pandémie de Covid-19 et fait face à une récession de - 4,4 % en 2020 avec un redémarrage de la croissance dès 2021 à +3,8 % (estimations du FMI). Le FMI estime que la Macédoine du Nord ne devrait pas connaitre de difficultés de financements en 2021. Le retour vers la croissance est essentiel pour opérer la convergence économique vers l'Union européenne (le PIB par habitant représente environ 38 % de la moyenne de l'Union européenne), et réduire l'économie informelle encore très prégnante (plus d'un tiers du PIB).

2. L'économie serbe a plutôt bien résisté à la pandémie de la Covid-19 et a conforté sa place majeure dans la région

Après plusieurs années de récession et trois programmes du FMI depuis 2009, l'économie serbe connaît désormais une amélioration sensible de ses fondamentaux. La reprise était bien ancrée (+4,2 % en 2019) avant la crise liée à la pandémie de Covid-19. L'impact de la pandémie aura finalement été moins marqué que dans la plupart des pays de la région, avec une récession de -1 % en 2020. Le déficit public, qui s'établit fin 2020 à -8,9 % du PIB (initialement prévu à -0,5 % pour 2020), est la conséquence des mesures de soutien à l'économie pour contrer les effets de la crise sanitaire (5,9 milliards d'euros soit 12,5 % du PIB, en incluant les mesures de garanties et de moratoires de crédit) et de l'augmentation des dépenses de santé (+512 millions d'euros soit 1,1 % du PIB). Le FMI estime que le déficit budgétaire devrait diminuer à -3 % en 2021 puis -1,5 % en 2022. La dette publique atteint 59 % du PIB en 2020 (52,9 % en 2019) et devrait être réduite à 56 % du PIB d'ici 2023, en ligne avec les prévisions du FMI. L'inflation reste sous contrôle, tandis que les prêts non performants continuent de se réduire. Le pays reste encore vulnérable à l'environnement monétaire international en raison de son endettement en devises.

Le Gouvernement serbe et les institutions financières internationales prévoyaient avant la crise une croissance stabilisée autour de 4 %, tout en soulignant que cette croissance reste insuffisante pour permettre une convergence de la Serbie vers le coeur de l'Europe (le PIB par habitant serbe est équivalent à 39 % du PIB par habitant moyen de l'Union européenne).

3. L'économie du Monténégro, fortement dépendante du tourisme, a été fortement touchée par l'impact de la pandémie de la Covid-19

Le Monténégro est le pays des Balkans occidentaux qui fait face à la récession la plus importante du fait de la crise sanitaire, notamment en raison de sa forte dépendance au tourisme (un quart du PIB). En décembre 2020, le taux de chômage s'est établi à 20,5 % (soit une augmentation de 5 % en un an). En 2020, le PIB reculait de 12 % pour se redresser à +5,5 % en 2021 puis +4,2 % en 2022. Le Monténégro ne retrouverait son niveau de PIB réel de 2019 qu'en 2024. Le tourisme, qui représentait 65 % des exportations de services en 2019, n'en constituait plus que 22 % en 2020. Le pays a en outre enregistré une baisse de -6,3 % des remises migratoires. Le niveau d'endettement externe a augmenté de 20 points de pourcentage pour atteindre 190,9 % du PIB (contre 170 % du PIB fin 2019).

Près d'un tiers de la dette externe est constitué par la dette publique, en raison d'une dette de 944 millions d'euros contractée en 2014 par l'État monténégrin auprès de l'Eximbank chinoise pour la construction du premier tronçon de l'autoroute entre le port de Bar et la frontière serbe (Boljare), dont le remboursement doit débuter en 2021 après un délai de grâce de six ans. La Chine détient ainsi 25 % de la dette publique du Monténégro.

La récession met à mal le plan de consolidation budgétaire décidé en 2019. La dette publique dépasse désormais 100 % du PIB. En décembre 2020, le Monténégro a contracté un prêt sur les marchés internationaux de 750 millions d'euros sur 7 ans, destiné au refinancement de sa dette.

C. UNE REGION QUI SOULEVE DES ENJEUX IMPORTANTS EN MATIERE DE SECURITE ET DE MIGRATIONS ET QUI EST AU CENTRE DU JEU D'INFLUENCE DE LA RUSSIE, DE LA CHINE ET DE LA TURQUIE

D'une manière générale, comme la délégation a pu le constater lors de son déplacement, les pays des Balkans occidentaux restent confrontés à d'importants défis.

Ainsi, en matière politique, selon les rapports de la Commission européenne, beaucoup de progrès restent à accomplir en matière de démocratie, de respect de l'État de droit, d'indépendance de la justice et des médias ou de lutte contre la corruption.

Comme le soulignent les rapports de la Commission européenne, les institutions démocratiques restent fragiles. Les exécutifs et les partis majoritaires abusent souvent de leur position dominante et le contrôle de l'exécutif par les Parlements demeure encore largement insuffisant et les droits de l'opposition sont limités. La séparation des pouvoirs est généralement déficiente et les contre-pouvoirs sont faibles, privés de moyens ou proches des autorités en place. Concernant les médias, dans la plupart des pays, le pluralisme est limité, l'influence des Gouvernements est forte et l'accès de l'opposition est restreint. L'indépendance de la justice n'est pas toujours assurée en raison d'influences politiques persistantes et de l'absence de tradition d'indépendance. La corruption demeure très répandue, notamment au niveau politique et dans les marchés publics. La lutte contre la criminalité organisée reste également insuffisante, comme en témoigne le maigre bilan en matière de condamnations, de saisies et de confiscation des avoirs. Les administrations publiques, qui manquent de personnels qualifiés, ne se dépolitisent et ne se professionnalisent que lentement.

Comme cela a été mentionné précédemment, les économies de ces pays restent fragiles et ont été sévèrement touchées par les conséquences de la crise liée à la pandémie de la Covid-19 , l'économie serbe ayant toutefois mieux résisté que les autres.

S'agissant de la sécurité, malgré de fortes tensions qui persistent, à la fois sur le plan interne et entre les pays de la région, le risque d'un nouveau conflit paraît faible. Trente ans après les conflits meurtriers nés de l'éclatement de l'ex-Yougoslavie, l'idée d'un redécoupage des frontières, qui a été avancée récemment, a ainsi été rapidement écartée pour ne pas risquer de réveiller les démons du passé.

Cette région présente toutefois d'importants enjeux sécuritaires et migratoires.

Un premier risque est lié à la radicalisation islamiste et à la menace terroriste.

Malgré une tradition de tolérance, qui reste majoritaire au sein des populations musulmanes de la région des Balkans, on constate une radicalisation islamiste, notamment en Bosnie-Herzégovine, au Kosovo ou en Macédoine du Nord et en Albanie, souvent influencée par des pays étrangers, comme les pays du Golfe, l'Arabie Saoudite ou la Turquie, par l'intermédiaire de la construction de mosquées ou l'envoi d'imams radicaux.

Ainsi, on estime qu'environ 150 ressortissants de Macédoine du Nord sont partis en Irak ou en Syrie. Un attentat terroriste, ayant fait plusieurs morts et blessés, a été commis à Vienne, le 2 novembre 2020, par un terroriste ayant la double nationalité autrichienne et macédonienne.

Le deuxième risque tient aux questions migratoires. Après avoir figuré sur la « route des Balkans » lors de la crise migratoire de 2015, les pays des Balkans occidentaux continuent à être l'une des principales voies de transit de flux migratoires en provenance du Moyen-Orient et d'Asie vers l'Europe, via la Turquie.

Il est donc important de maintenir une coopération étroite avec ces pays sur les questions de sécurité et de migrations.

Les vulnérabilités à plus long terme demeurent, en particulier, le déclin démographique , les pays des Balkans occidentaux cumulant des caractéristiques de pays pauvres, comme l'émigration, notamment des jeunes, alimentée non seulement par la situation économique mais aussi par les insuffisances de l'État de droit et de pays riches, telle la faible natalité. Selon les projections démographiques, la Serbie, qui compte aujourd'hui près de 7 millions d'habitants, devrait perdre environ 20 % de sa population à l'horizon 2050.

Enfin, la région des Balkans occidentaux reste au confluent du jeu des puissances extérieures qui cherchent à renforcer leur emprise sur la région, souvent en contradiction avec les valeurs européennes.

L'influence de la Russie reste importante en Serbie et dans les zones de peuplement serbe (Republika Srpska en Bosnie-Herzégovine, Monténégro). Elle s'appuie principalement sur des intérêts dans le secteur de l'énergie et de la défense, sur la proximité avec certains cercles du pouvoir, ainsi que le relais de l'Église orthodoxe.

La Chine est aussi un acteur qui monte rapidement en puissance dans la région. Lors de la crise sanitaire, elle a ainsi apporté une aide, ce qui lui a permis de consolider son image d'acteur responsable et bienveillant. Active dans le domaine économique, elle propose aux pays de la région un contre-modèle de développement comparé au modèle européen.

Ainsi, face à la pénurie de vaccins lors de la pandémie de la Covid-19, plusieurs pays des Balkans ont eu recours aux vaccins russe et chinois.

L'Union européenne reste toutefois le partenaire économique le plus proche de la région des Balkans occidentaux, le principal investisseur et le principal donateur. Elle a ainsi fourni 2,9 millions de doses de vaccins pour les pays de la région.

Enfin, la Turquie , forte de ses liens historiques avec la région, y mène, en particulier depuis l'arrivée au pouvoir de l'AKP et l'adoption d'une politique étrangère « néo-ottomane », une politique d'influence active sur les plans culturel et religieux vis-à-vis des communautés musulmanes, et économique dans toute la région. Elle a également une dimension politique, avec une diplomatie personnelle du Président Erdogan, qui entretient des relations étroites avec plusieurs dirigeants de la région.

II. LE PROCESSUS D'ÉLARGISSEMENT : UN LEVIER D'INFLUENCE MAJEUR POUR L'UNION EUROPÉNNE

A. UNE PERSPECTIVE EUROPÉENNE RECONNUE DÈS 2003

La perspective européenne des pays des Balkans occidentaux a été reconnue dès les Sommets de Zagreb en 2000 et de Thessalonique en 2003.

Deux pays issus de l'ex-Yougoslavie sont d'ores et déjà membres de l'Union européenne : La Slovénie a adhéré en 2004 et la Croatie en 2013.

Les six autres pays des Balkans occidentaux ne sont pas au même stade d'avancement de leur rapprochement européen : le Monténégro et la Serbie sont en cours de négociations d'adhésion, la Macédoine du Nord et l'Albanie ont reçu l'aval politique des chefs d'État et de gouvernement en mars 2020 pour ouvrir les négociations d'adhésion mais ne les ont pas encore débutées formellement. La Bosnie-Herzégovine a déposé sa candidature en février 2016 et le Kosovo reste éloigné de cette perspective, étant encore non-reconnu par cinq États membres. Ces deux derniers pays sont considérés comme candidats potentiels.

L'Union européenne a, par ailleurs, établi avec chacun des six pays un accord de stabilisation et d'association. De nature à la fois politique et économique, il représente une sorte d' « antichambre » à l'adhésion en permettant un dialogue étroit de l'Union européenne avec chacun de ces pays sur les questions politiques, économiques, sociales et de politique étrangère.

L'Union européenne accompagne également les réformes avec un instrument d'aide de préadhésion doté de 14,16 milliards d'euros pour 2021-2027 (la Turquie fait également partie des bénéficiaires) et 9 milliards d'euros de subventions européennes au sein d'un « plan économique et d'investissement global pour les Balkans occidentaux » présenté en 2020. En outre, le mécanisme de garantie en faveur des Balkans occidentaux doit permettre de mobiliser des investissements pouvant atteindre jusqu'à 30 milliards d'euros au cours de la prochaine décennie, l'équivalent d'un tiers du PIB de la région. Ce plan vise à favoriser la transition numérique, l'intégration régionale et la cohésion sociale, avec notamment l'extension de l'accès au dispositif de la garantie européenne aux jeunes originaires des Balkans occidentaux. Le plan énumère dix projets phares afin de renforcer le développement économique, la capacité d'investissement de la région, et de mieux connecter les économies des pays des Balkans occidentaux entre eux et avec l'Union européenne.

B. LA NOUVELLE MÉTHODOLOGIE ADOPTÉE À L'INITIATIVE DE LA FRANCE N'A PAS PERMIS DE DONNER UN NOUVEL ÉLAN

En octobre 2019, la France a opposé son véto à l'ouverture des négociations d'adhésion à la Macédoine du Nord et à l'Albanie à l'Union européenne en conditionnant cette ouverture à une réforme de la méthodologie du processus de négociation.

Le 5 février 2020, la Commission européenne a publié une communication intitulée « Renforcer le processus d'adhésion - Une perspective européenne crédible pour les Balkans occidentaux », inspirée des propositions françaises qui prévoit une nouvelle méthodologie .

Celle-ci vise à rendre le processus plus crédible, plus dynamique, avec un renforcement du pilotage politique et avec la possibilité de réversibilité du processus.

Elle prévoit en particulier :

- la réorganisation des chapitres en « clusters » ou groupes de chapitres ;

- un accent renforcé sur les fondamentaux, notamment le bon fonctionnement démocratique, l'État de droit et la réforme de l'administration publique ;

- une participation progressive aux programmes et une association aux politiques de l'Union européenne ;

- une réversibilité du processus et des mesures correctrices renforcées.

Les négociations d'adhésion se veulent également plus politiques avec des dialogues de haut niveau plus réguliers, par exemple avec l'organisation de conférences intergouvernementales de pilotage politique.

Cette nouvelle méthodologie a été approuvée par les États membres lors du Conseil de mars 2020. La Serbie et le Monténégro, bien qu'ayant déjà débuté leurs négociations selon l'ancienne méthodologie, ont accepté, bon gré mal gré, de se voir appliquer la nouvelle méthodologie, qui concernera aussi les futurs candidats, comme la Macédoine du Nord et l'Albanie.

C. LA LENTEUR DU PROCESSUS DE NÉGOCIATION

1. Le blocage bulgare sur l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord

La Macédoine du Nord, comme l'ensemble des pays des Balkans occidentaux, bénéficie d'une « perspective européenne » depuis les Sommets Union européenne-Balkans occidentaux de Zagreb (2000) et de Thessalonique (2003).

Le pays a longtemps été l'un des plus avancés des Balkans occidentaux sur le chemin du rapprochement européen. Reconnue candidate à l'adhésion à l'Union européenne dès 2005, la Macédoine du Nord a obtenu une première recommandation d'ouverture des négociations dès 2009, confirmée chaque année depuis lors. L'avancement de la Macédoine du Nord dans le processus de rapprochement européen a été bloqué par la persistance du différend avec la Grèce au sujet du nom de la « Macédoine ».

Après plusieurs mois de négociations, les ministres grec et macédonien des Affaires étrangères, MM. Kotzias et Dimitrov, ont signé un accord bilatéral, le 17 juin 2018, sur les rives du lac Prespa, partagé entre les deux pays. L'accord, dit de « Prespa », règle principalement la question de la dénomination de l' « Ancienne République yougoslave de Macédoine », renommée « République de Macédoine du Nord » (ou « Macédoine du Nord », en abrégé). Skopje obtient en contrepartie de pouvoir qualifier de « macédonien(ne) » l'identité, la nationalité et la langue du pays. Par ailleurs, l'accord prévoit un approfondissement des relations bilatérales entre les deux pays, et l'engagement de la Grèce qu'elle ne s'opposera pas à la candidature de la Macédoine du Nord à l'Union européenne.

Le Conseil de l'UE a décidé, le 25 mars 2020, d'ouvrir les négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord et l'Albanie , et d'endosser la proposition de la Commission d'une méthodologie d'adhésion à l'Union européenne renouvelée, après un véto de la France en 2019 conditionné à la réforme du processus de négociation.

Cependant, la Bulgarie s'oppose actuellement à l'ouverture effective des négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord. Les autorités bulgares ont adopté une déclaration annexée aux conclusions du Conseil Affaires générales du 25 mars 2020, qui prévoit que la position de la Bulgarie concernant l'avancée des négociations d'adhésion de la Macédoine du Nord sera conditionnée à la prise en compte de certaines préoccupations. Il s'agit notamment de trois sujets :

- la mention de la langue « macédonienne » que la Bulgarie ne reconnait pas officiellement et qu'elle exige de remplacer par « langue officielle de la République de Macédoine du Nord » dans les textes officiels de l'Union européenne ;

- la dénomination du pays sous son nom complet de « République de Macédoine du Nord », le nom abrégé de « Macédoine du Nord » renvoyant, selon Sofia, à une région de Bulgarie ;

- La question de la reconnaissance tacite par Skopje d'une communauté macédonienne en Bulgarie, et l'image négative de la Bulgarie véhiculée dans les discours et les livres d'histoire en Macédoine du Nord.

La Bulgarie bloque à ce jour l'avancée des négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord, en exigeant des garanties de la part de Skopje sur ces différents points historiques et identitaires avant l'ouverture effective de ses négociations d'adhésion à l'Union européenne.

Dans son dernier rapport de progrès, publié le 19 octobre, la Commission européenne souligne que la Macédoine du Nord a montré sa détermination et fait des progrès constants concernant son programme de réformes lié au processus de rapprochement avec l'Union européenne, y compris sur l'État de droit, la lutte contre la corruption et le crime organisé. La Commission européenne estime que « le pays doit continuer sur sa lancée ». En particulier, la lutte contre la corruption devrait se poursuivre et des efforts supplémentaires devraient être accomplis par le Gouvernement concernant la réforme de l'administration publique, selon la Commission.

La Commission européenne continue de soutenir l'ouverture effective des négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord.

Cette ouverture effective des négociations d'adhésion demeure cependant suspendue à la levée du veto de la Bulgarie, qui utilise ce moyen comme une « épée de Damoclès » pour faire pression sur Skopje afin de régler ses différends bilatéraux.

2. L'absence d'avancées dans les négociations d'adhésion avec la Serbie

La Serbie, comme les autres pays des Balkans, s'est vue reconnaître une « perspective européenne » dès 2003. Elle a obtenu le statut de pays candidat en mars 2012 et a conclu un accord de stabilisation et d'association (ASA) avec l'Union européenne en septembre 2013.

L'ouverture des négociations d'adhésion a été décidée en 2013. Le bilan des réformes entreprises par la Serbie pour se rapprocher de l'acquis communautaire apparaît très contrasté. À ce jour, la Serbie a ouvert plus de la moitié des chapitres d'adhésion (18 chapitres sur 36).

Cependant, aucun nouveau chapitre n'a été ouvert depuis décembre 2019 en raison du refus d'un nombre significatif d'États membres, dont l'Allemagne, qui sont critiques à l'égard des autorités serbes pour leur manque d'engagement sur l'État de droit.

À l'inverse, la France insiste pour l'ouverture de nouveaux chapitres, afin de maintenir une dynamique positive.

En matière économique , la Serbie a réalisé d'importants efforts, d'après la Commission européenne. Elle doit cependant entreprendre certaines réformes structurelles (notamment dans le secteur des entreprises d'État et des marchés publics), selon la Commission, afin de libérer son potentiel de croissance et rattraper son retard de développement, qui reste significatif par rapport à la moyenne européenne et contribue à une émigration massive de ses travailleurs qualifiés.

La situation est moins encourageante dans le domaine de l'État de droit et du fonctionnement des institutions démocratiques , comme cela a été souligné par les représentants de la société civile rencontrés à Belgrade. La séparation et l'équilibre des pouvoirs n'est pas encore une réalité tangible en Serbie. Le Parlement, en dépit d'une amélioration de son fonctionnement depuis l'été 2019, est une institution faible, qui entérine dans la pratique les décisions prises au niveau de l'exécutif, dominé par la figure présidentielle. En raison du boycott des dernières élections par une grande partie de l'opposition et du caractère non équitable de la campagne, la nouvelle assemblée est monocolore : seuls six députés sur 250 sont de facto d'opposition, portant principalement des revendications régionales.

Dans l'attente d'une réforme annoncée de longue date, le système judiciaire pâtit toujours d'un manque d'indépendance. Un projet de réforme de la Constitution a été soumis à la commission de Venise du Conseil de l'Europe, et devrait être soumis à référendum à une date à définir. Comme l'a indiqué à la délégation sénatoriale, la ministre de l'Intégration européenne, le gouvernement serbe envisage la fin de l'année 2021 ou le début de l'année 2022, mais les différentes pistes évoquées font pour l'heure l'objet de vives critiques de la part d'une partie de la société civile (associations de juges, ONG spécialisées dans la gouvernance, etc.).

La lutte contre la corruption ne connaît pas d'avancées faute de volonté politique, selon les ONG. La lutte contre la criminalité organisée enregistre des résultats, mais de manière sélective. La Serbie demeure cependant un partenaire international fiable dans ce domaine, de même que dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la maitrise des flux migratoires, d'après la Commission européenne.

Celle-ci considère aussi que la réforme de l'administration a enregistré des progrès en termes de formation des fonctionnaires et de service aux citoyens, mais la Serbie souffre encore d'une trop grande politisation des recrutements des cadres de haut niveau, d'une absence de déconcentration des décisions, de problèmes de coordination des politiques publiques et d'un manque d'attractivité du service public, ce qui pose parfois des problèmes de capacité administrative.

La situation des médias ne s'est pas améliorée malgré certaines avancées formelles (adoption d'une stratégie médias). Les autorités serbes poursuivent une stratégie de prise de contrôle indirecte des principales sources d'information et d'étouffement économique des rares médias indépendants, selon les représentants de la société civile rencontrés.

Dans son dernier rapport de progrès sur la Serbie, publié le 19 octobre 2021, la Commission européenne relève qu' « un équilibre général est actuellement assuré entre, d'une part, les progrès accomplis dans les chapitres sur l'État de droit et la normalisation des relations avec le Kosovo, et, d'autre part, les progrès réalisés dans les négociations d'adhésion au regard des différents chapitres » .

La Commission européenne rappelle aussi, dans son dernier rapport, l'importance des réformes dans les domaines de l'État de droit, de l'indépendance judiciaire, de la liberté des médias et de la lutte contre la corruption.

Il convient toutefois de rappeler que la Serbie reste un partenaire important en matière de sécurité et de défense pour l'Union européenne et pour la France, comme le montre sa participation aux opérations extérieures, notamment au Sahel.

Pour la Commission européenne, « La Serbie doit poursuivre, mais aussi accélérer et approfondir les réformes en ce qui concerne l'indépendance de l'appareil judiciaire, la lutte contre la corruption, la liberté des médias, le traitement national des dossiers de crimes de guerre et la lutte contre la criminalité organisée. Les autorités serbes devraient notamment achever le processus de réforme constitutionnelle dans le domaine du système judiciaire d'ici à la fin de cette année » . « Les progrès réalisés par la Serbie dans les chapitres relatifs à l'état de droit et à la normalisation des relations avec le Kosovo sont capitaux et détermineront le rythme général des négociations d'adhésion » . « La Serbie doit également améliorer son taux d'alignement sur la politique étrangère et de sécurité de l'UE. Une augmentation récente de ce taux constitue une première étape positive à cet égard » , relève aussi la Commission dans son rapport.

La Commission européenne soutient dans son rapport l'ouverture de nouveaux « clusters » avec la Serbie, notamment les « clusters » 3 (« croissance inclusive ») et 4 (« agenda vert et environnement »).

3. L'impact de l'alternance sur les négociations d'adhésion avec le Monténégro

Le Monténégro, qui a ouvert les négociations d'adhésion en 2012, est le pays candidat le plus avancé dans son rapprochement avec l'Union européenne. S'il a ouvert la totalité des chapitres de négociations, il n'en a toutefois clôturé provisoirement que trois et doit encore remplir les critères intermédiaires des chapitres 23 et 24 liés à l'État de droit pour pouvoir procéder à la fermeture d'autres chapitres. Les Monténégrins disposent d'une feuille de route précise pour y parvenir mais la Commission européenne estime que les conditions sont encore loin d'être remplies.

La Commission européenne attend en particulier du Gouvernement monténégrin des efforts significatifs dans les domaines de la liberté d'expression et des médias, la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, ainsi que le renforcement de l'indépendance des institutions, en particulier de la justice. Dans son dernier rapport de progrès, publié le 19 octobre 2021, la Commission européenne relève, à propos du Monténégro, qu' « un équilibre général est actuellement assuré entre les progrès accomplis dans les chapitres sur l'État de droit et les progrès réalisés dans les négociations d'adhésion au regard des différents chapitres ». Selon la Commission européenne, « la priorité en ce qui concerne la poursuite des progrès dans les négociations reste le respect des critères provisoires relatifs à l'État de droit fixés aux chapitres 23 et 24. Pour franchir cette étape, les Autorités doivent démontrer concrètement leur engagement en faveur du programme de réformes de l'UE au Monténégro ». Pour la Commission européenne, « le Monténégro doit encore intensifier ses efforts pour régler les questions en suspens, notamment dans les domaines essentiels de la liberté d'expression et de la liberté des médias et de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, sans remettre en cause les résultats obtenus précédemment dans le cadre de la réforme judiciaire ».

La Commission européenne se félicite, en revanche, de l'alignement intégral de la politique étrangère du pays sur les positions de l'Union européenne, ce qui provoque parfois des tensions, notamment avec la Serbie et avec la Russie, qui n'hésite pas à « fermer le robinet » du tourisme en provenance de Russie pour faire pression sur le Monténégro.

D. LES BALKANS OCCIDENTAUX ET LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉNNE AU PREMIER SEMESTRE 2022

Comme l'ont regretté de nombreux interlocuteurs dans les trois pays visités par la délégation sénatoriale, peu d'avancées ont été réalisées en matière d'élargissement depuis l'automne 2020 , alors que l'adoption de la nouvelle méthodologie et la décision du Conseil européen en faveur de l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord et l'Albanie en mars 2020 devaient donner un nouvel élan à la politique d'élargissement. Ainsi, lors du dernier Sommet Union européenne-Balkans occidentaux, qui s'est tenu sous présidence slovène, à Brdo pri Kranju, le 6 octobre 2021, les chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne ont certes rappelé leur attachement à la région des Balkans occidentaux, mais ils sont toutefois restés très prudents en ce qui concerne le processus d'adhésion à l'Union européenne.

Dans ce contexte, le risque existe que la responsabilité de ce ralentissement soit imputée à la nouvelle méthodologie, qui avait, au moment des propositions françaises, suscité de nombreuses interrogations quant à ses motivations intrinsèques, au point d'être accusée de manoeuvre dilatoire, et donc indirectement à la France. Comme l'ont rappelé plusieurs interlocuteurs en Macédoine du Nord, le veto de la France, lors du Conseil européen d'octobre 2019, à l'ouverture des négociations d'adhésion à la Macédoine du Nord et à l'Albanie, avait suscité une forte déception et une incompréhension dans ce pays, qui frappe à la porte de l'Union européenne depuis 16 ans. La délégation sénatoriale regrette, en particulier, que l'ouverture formelle des négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord et avec l'Albanie n'ait pas pu avoir lieu, malgré l'accord politique de mars 2020, en raison de la persistance du véto bulgare sur l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Macédoine du Nord.

Comme l'a déclaré, le 19 octobre, le Commissaire européen chargé de l'élargissement, M. Oliver Varhelyi, c'est une question de crédibilité pour l'Union européenne. C'est aussi le meilleur moyen d'encourager la poursuite des réformes en matière de démocratie et d'Etat de droit dans ces pays.

Même si le contexte des futures élections présidentielles et législatives en Bulgarie en décembre prochain ne semble guère propice, la délégation sénatoriale émet le voeu qu'un compromis satisfaisant puisse être trouvé rapidement avec la Bulgarie pour permettre l'ouverture des négociations d'adhésion de la Macédoine du Nord à l'Union européenne. En effet, comme l'ont laissé entendre certains interlocuteurs, le risque d'un éventuel découplage entre la Macédoine du Nord et l'Albanie concernant l'ouverture des négociations d'adhésion à l'Union européenne, qui pourrait survenir sous la présidence française de l'Union européenne au premier semestre 2022, serait certainement très mal perçu à Skopje.

De même, la délégation sénatoriale se félicite du fait que la Commission européenne estime, dans son dernier rapport du 19 octobre, que la Serbie ait satisfait aux critères de référence permettant d'ouvrir les « clusters » ou groupes de chapitres n° 3 et n° 4. Elle soutient la Serbie dans la concrétisation de son ambition consistant à ouvrir dès que possible de nouveaux groupes de chapitres d'adhésion, pour autant que les progrès se poursuivent en matière de réformes. Pour la délégation, il est important de maintenir la dynamique des négociations d'adhésion.

Enfin, concernant le Monténégro, la délégation sénatoriale a noté avec satisfaction la volonté de l'ensemble des interlocuteurs - au-delà des divergences politiques - de poursuivre le processus de rapprochement avec l'Union européenne et de mettre en oeuvre les réformes nécessaires.

Plus généralement, comme a pu le constater la délégation lors de ses entretiens, face aux lenteurs du processus d'adhésion, un certain sentiment de lassitude et de découragement se développe dans ces pays, notamment au sein de la jeunesse, qui est tentée par l'émigration vers l'Union européenne. Par ailleurs, cette situation est propice à l'influence croissante d'autres puissances, comme la Russie, la Chine et la Turquie, qui voient cette région comme un « cheval de Troie » vers l'Union européenne.

Compte tenu des enjeux économiques, sécuritaires et migratoires, et face à l'influence croissante de la Russie, de la Chine et de la Turquie, les membres de la délégation considèrent que l'Union européenne et la France devraient s'engager davantage dans la région des Balkans occidentaux. À cet égard, on peut regretter que les Balkans occidentaux ne figurent pas parmi les priorités de la présidence française de l'Union européenne au premier semestre 2022. De même, il est dommage pour la délégation que les pays des Balkans ne soient pas associés aux travaux de la Conférence sur l'Avenir de l'Europe, qui doit élaborer des propositions en vue de l'approfondissement de l'intégration européenne.

III. LA STRATÉGIE FRANÇAISE POUR LES BALKANS OCCIDENTAUX : UN OBJECTIF LOUABLE QUI NE S'EST PAS TRADUIT PAR DES MOYENS À LA HAUTEUR DES AMBITIONS

A. LA STRATÉGIE FRANÇAISE POUR LES BALKANS OCCIDENTAUX

Lors du Sommet informel sur les Balkans qui s'est tenu à Berlin, le 29 avril 2019, le Président de la République Emmanuel Macron a souhaité que la France se dote d'une véritable stratégie pour les Balkans occidentaux afin que notre pays s'engage davantage pour la stabilisation de ces pays, pour leur développement économique et social et pour le renforcement de l'État de droit.

Malgré des liens forts historiques et culturels avec les pays des Balkans, et son engagement politique et militaire lors des conflits nés de l'éclatement de l'ex-Yougoslavie, dans les années 1990, la diplomatie française s'était désengagée ces dernières années des Balkans occidentaux, au profit d'autres régions, comme le Sahel. Cela s'est traduit par une diminution sensible de l'influence française dans la région, aux niveaux politique, économique, culturels et linguistique.

La stratégie française pour les Balkans occidentaux entend donc donner un nouvel élan et se traduire par un retour de la France dans la région. Cette stratégie prévoit un renforcement des échanges politiques et une coopération renforcée en matière de sécurité et de défense. La traduction la plus visible a été le retour de l'Agence française de développement, qui a ouvert un bureau régional à Belgrade.

Malgré la volonté affichée par le Président de la République, la délégation sénatoriale constate que cette nouvelle stratégie française pour les Balkans occidentaux ne s'est pas traduite jusqu'à présent par une augmentation sensible des effectifs et des moyens de notre diplomatie, qui restent encore loin des ambitions affichées.

Ainsi, à titre d'illustration, l'ambassade de France à Podgorica ne dispose que de deux diplomates, contre sept pour l'Allemagne et 300 personnels pour les États-Unis. Ses crédits de coopération s'élèvent à 30 000 euros, contre 60 millions pour l'Allemagne. De même, les effectifs de l'ambassade des Etats-Unis à Skopje sont de 200 agents, soit dix fois plus que ceux dont dispose notre ambassade.

La délégation sénatoriale espère que la France saisira l'occasion de la présidence française de l'Union européenne, au premier semestre 2022, pour prendre des initiatives, afin de donner un éclairage particulier sur cette région du continent européen.

Comme la délégation a pu le constater lors de ces entretiens, il existe pourtant dans ces trois pays une réelle attente politique à l'égard de la France. Les relations franco-serbes, sous l'impulsion des deux présidents de la République, connaissent ainsi une forte dynamique. La délégation sénatoriale a notamment remercié le Président Aleksandar Vucic pour la participation de la Serbie à l'opération Takuba au Sahel, avec l'envoi de quatre-vingt soldats serbes aux côtés des militaires français pour combattre les groupes terroristes. Cet engagement de la Serbie est d'autant plus remarquable alors que peu de pays membres de l'Union européenne y participent.

B. UNE PRÉSENCE ÉCONOMIQUE FRANÇAISE QUI RESTE FAIBLE ET QUI POURRAIT ÊTRE DAVANTAGE RENFORCÉE

En matière économique, la présence des entreprises françaises dans la région des Balkans demeure très modeste, en particulier par rapport à l'Allemagne, mais aussi par rapport à l'Italie ou l'Autriche.

Nos entreprises disposent pourtant d'une expertise reconnue dans des domaines comme les transports, l'énergie, l'eau et le traitement des déchets, où les besoins de ces pays sont très importants.

Ainsi, en Macédoine du Nord , la France compte moins de 2 % des importations du pays, contre 11,5 % pour le Royaume-Uni et 11,4 % pour l'Allemagne. Les exportations de la France vers la Macédoine du Nord s'élèvent ainsi à 98,4 millions d'euros en 2019 et les importations françaises en provenance de ce pays à 92,1 millions d'euros, soit un solde légèrement positif.

Des perspectives de grands contrats existent cependant, pour lesquels nos entreprises sont positionnées. On peut mentionner notamment le projet d'une station d'épuration des eaux usées, le marché concernant le renouvellement des documents d'identité, la construction d'un hôpital à Skopje, ou encore des projets liés au développement durable et aux infrastructures, comme celui de construction d'une centrale hydraulique.

En Serbie , la France ne figure qu'au 6 ^e rang des partenaires économiques, loin derrière l'Allemagne, la Chine, la Russie, mais aussi l'Italie, l'Autriche et les Pays-Bas. En 2019, les échanges commerciaux entre la France et la Serbie ont atteint 1,1 milliard d'euros (contre 7 milliards pour l'Allemagne), dont 603 millions d'euros d'exportations et 501 millions d'euros d'importations. S'ils ont doublé depuis 2013, la France n'est que le 9 ^e fournisseur de la Serbie (2,9% des importations totales) et son 15 ^e client (2,7% des exportations).

Près d'une centaine d'entreprises françaises, comme Vinci Aéroports, Michelin, Alstom, Suez, Schneider Electric, la Société générale, le Crédit agricole, Lafarge, Bongrain, Atos et Lactalis, sont présentes en Serbie, employant près de 12 000 salariés (contre 72 000 pour les entreprises allemandes).

Comme l'ont confirmé les conseillers du commerce extérieur rencontrés par la délégation sénatoriale, la Serbie, peuplée de près de 7 millions d'habitants et dotée d'une administration solide, représente pourtant un marché important pour nos entreprises, avec une main d'oeuvre qualifiée et des coûts compétitifs, à proximité immédiate du marché européen. Comme cela a été confirmé à la délégation sénatoriale, lors de ses entretiens, les autorités serbes sont très désireuses d'encourager les investissements français, afin de diversifier leurs partenaires économiques.

Le groupe Vinci Aéroports a ainsi obtenu la concession de la gestion de l'aéroport de Belgrade. La délégation sénatoriale a également visité le site de l'usine de retraitement des déchets de Suez, à Vinca, à proximité de Belgrade. Cela lui a permis de mesurer l'importance des défis environnementaux. Ce site constitue la décharge à ciel ouvert la plus grande et la plus polluante au monde, les déchets se déversant directement dans les eaux du Danube. À côté de l'usine de retraitement des déchets, un centre de traitement des eaux usées est en construction.

Les entreprises françaises sont également intéressées par différents projets dans le secteur des énergies renouvelables. La France espère aussi obtenir le contrat de la construction du métro de Belgrade (Egis, Alstom), mais notre pays fait face à une forte concurrence chinoise. Des perspectives existent également dans le domaine de l'armement.

Au Monténégro , les relations économiques bilatérales sont aujourd'hui limitées, mais des opportunités existent sur des sujets ciblés, tels que le tourisme, les énergies renouvelables ou l'agriculture.

La France enregistre un excédent commercial avec le Monténégro, en constante augmentation. Si la crise sanitaire n'a pas impacté le volume total de nos échanges, les importations (4,3 millions d'euros) ont chuté de 28,6 % en 2020 (6 millions en 2019), alors que les exportations sont en progression de 5,3 %, en s'établissant à 35 millions d'euros contre 33,3 millions d'euros l'année précédente. En 2020, les matériels de transports représentent la première catégorie de nos ventes, avec les machines agricoles et industrielles, puis les produits agricoles qui ont augmenté de 464 % du fait de la livraison d'urgence de 10 000 tonnes de blé en mai 2020.

Une douzaine d'entreprises françaises sont présentes dans le pays. Dans le secteur de l'énergie, Akuo Energy a investi, avec le soutien de Proparco, dans le parc éolien de Krnovo (72 MW). Valgo est également présent pour le projet de décontamination du chantier naval Bijela. Plusieurs grands groupes pharmaceutiques (Sanofi, Servier) et cosmétiques (L'Oréal) ont ouvert des bureaux commerciaux au Monténégro.

Les entreprises françaises se sont également positionnées sur le secteur aéroportuaire. Navblue, filiale d'Airbus, a réalisé une étude sur l'introduction des vols de nuit à l'aéroport de Tivat. Plusieurs groupes français s'intéressent par ailleurs à la mise en concession de l'exploitation des aéroports de Podgorica et de Tivat pour une durée de 30 ans (groupe ADP avec sa filiale turque TAV et Bouygues).

En définitive, en Serbie, comme en Macédoine du Nord et au Monténégro, la présence économique française mériterait d'être renforcée, notamment au niveau des PME.

Un colloque économique sur les Balkans occidentaux devrait être organisé prochainement au Sénat par le groupe d'amitié pour inciter les entreprises françaises à s'intéresser davantage à cette région.

C. FACE AU RECUL DU FRANÇAIS, LE RENFORCEMENT INDISPENSABLE DE LA COOPÉRATION CULTURELLE ET LINGUISTIQUE

Concernant la coopération culturelle et linguistique, et malgré la présence d'instituts culturels et d'écoles françaises, la place du français recule dans la région au profit de l'anglais, mais aussi de l'allemand et de l'italien.

La France dispose pourtant d'un capital de sympathie exceptionnel dans la région des Balkans, qui s'appuie sur ses liens historiques, notamment basées sur la fraternité des armes lors des deux guerres mondiales, et culturels. Rappelons que pendant la période yougoslave, le français était enseigné comme première langue étrangère, avant l'anglais ou le russe.

La délégation sénatoriale a ainsi tenu à rendre hommage lors de son déplacement aux soldats français de l'armée d'Orient morts pour la France, en déposant une gerbe devant le monument au cimetière militaire de Skopje.

La Macédoine du Nord comptait 28 000 francophones en 2018, soit 0,8 % de sa population , selon l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF). Plus de 54 000 élèves apprennent le français (dont 37 300 dans le primaire et 17 200 dans le secondaire), un effectif plutôt en baisse par rapport à la rentrée 2012-2013 (-20 %).

Quant à la présence du français dans la fonction publique, la Macédoine du Nord bénéficie des crédits de l'OIF dans le cadre de « l'Initiative francophone nationale » (IFN) pour la période 2019-2022. Le dernier projet n'avait pas pu démarrer en 2019 faute de signature du plan du côté macédonien.

Le plan de travail 2021-2022 de l'Ambassade de France adopté en juillet dernier, destiné à renforcer la francophonie, comporte les priorités suivantes : le système éducatif avec la reconnaissance des classes bilingues et le FSPI « valorisation et renforcement de l'enseignement bilingue dans les Balkans occidentaux » et la formation des fonctionnaires dans le cadre de l'IFN. L'Ambassade souhaite aussi soutenir les manifestations francophones et souhaite coopérer avec l'Association des professeurs de français. Elle envisage également d'animer des réunions avec les ambassadeurs francophones, en particulier dans le cadre de la présidence française de l'Union européenne au premier semestre 2022.

Chaque année, l'Ambassade de France organise le mois de la Francophonie. En 2021, les célébrations ont largement été dématérialisées, avec notamment un projet régional d'émission télévisée initié par l'Institut français de Skopje en coopération avec la rédaction du Figaro Hors-série, consacré au 200 ^e anniversaire de la naissance de Gustave Flaubert. Sous l'impulsion du ministre Bujar Osmani, personnalité francophone et francophile, que la délégation a rencontré, le ministère des Affaires étrangères macédonien a ouvert une exposition consacrée à l'histoire de la francophonie en Macédoine du Nord, qui a été mise à profit pour lancer la version en langue française du site de ce ministère. En outre, à l'occasion de la Journée de l'Europe en Macédoine du Nord, le 9 mai 2021, l'Ambassade et l'Institut français se sont associés avec l'ONG Estima pour publier un manuel intitulé « Enseigner, en français, l'Union européenne et ses valeurs ». Ce manuel a été conçu au départ pour les jeunes lycéens des sections bilingues francophones.

On peut également mentionner l'intérêt du programme des personnalités d'avenir (PIPA) du ministère des Affaires étrangères, qui permet d'accueillir en France pour environ une semaine différentes personnalités proposées par nos différents postes diplomatiques à l'étranger, à l'image de l'actuelle ministre macédonienne de la défense Radmila Sekerinska, qui a bénéficié de ce programme.

La France a soutenu la candidature de la Macédoine du Nord au statut d'observateur (1997) puis de membre associé de la Francophonie (1999). Au Sommet de la Francophonie, à Ouagadougou en novembre 2004, le pays s'est vu refuser le statut de membre de plein droit et a été encouragé à prendre des mesures concrètes pour l'enseignement et l'usage du français dans la perspective du Sommet de Bucarest en 2006, date à laquelle la Macédoine du Nord est devenue membre de plein droit de l'OIF.

Depuis son adhésion en tant que membre de plein droit, la Macédoine du Nord n'a pas encore réellement souscrit aux prescriptions en termes de pratique effective de notre langue. On peut déplorer en particulier l'enseignement obligatoire exclusivement en anglais et la faible promotion du français dans ce pays.

Si la Macédoine du Nord ne semble pas avoir pris la pleine mesure du caractère politique de la francophonie multilatérale, son niveau de participation aux instances de la Francophonie s'est toutefois amélioré : alors qu'au Sommet de Québec (octobre 2008) Skopje n'était représenté qu'à un niveau administratif, les autorités macédoniennes se montrent, depuis le Sommet de Kinshasa en 2012, plus actives. La Macédoine du Nord a été représentée par son Secrétaire d'État au ministère des Affaires étrangères lors du dernier Sommet de la Francophonie à Erevan en octobre 2018, ainsi qu'à l'occasion des trois dernières conférences ministérielles de la Francophonie. On notera l'intérêt du Président Pendarovski, élu en 2019, pour la dimension politique de la Francophonie, qui a nommé un nouveau représentant personnel, l'Ambassadeur Pajo Avirovic. Ce renforcement de la présence des autorités macédoniennes aux instances de la Francophonie peut également s'analyser à l'aune de la tribune politique qu'elles offrent au pays pour réitérer son souhait d'adhérer à l'Union européenne.

La Macédoine du Nord entretient également des liens avec les opérateurs de la Francophonie. L'Université St. Clément d'Ohrid et l'Université Saints Cyrille et Méthode font parties de l'Agence universitaire de la Francophonie (AUF). Cette dernière héberge depuis octobre 2018, le Centre de réussite universitaire (CRU) qui est, grâce à l'AUF, doté de ressources pédagogiques et d'équipements techniques. La ville de Skopje est membre de l'Association internationale des maires francophones (AIMF). La chaîne TV5 Monde y est accessible par réception satellitaire. La Macédoine du Nord dispose par ailleurs d'une section associée à l'Assemblée parlementaire de la Francophonie depuis 2000.

La Serbie compte 4 % de francophones, soit 251 000 locuteurs. Le nombre d'apprenants du français dans le milieu scolaire est en baisse constante depuis dix ans. 95 929 élèves apprennent ainsi le français dans des établissements scolaires de Serbie (collèges, lycées) hors établissements privés, alors qu'ils étaient 106 974 en 2017 (baisse de 11 %) et 129 527 en 2013 (baisse de 31 % en moins de dix ans). Le français se situe ainsi après l'anglais (703 000 élèves) et l'allemand (162 000), mais devant le russe (74 000) et l'italien (19 000). La principale raison est indiscutablement la place grandissante prise par le choix de l'allemand comme langue vivante 2 en 5 ^e année (à 11 ans) par les parents qui considèrent cette langue comme offrant plus d'opportunités professionnelles dans le monde germanophone.

L'Ambassade de France à Belgrade continue dans ce contexte de renforcer son soutien à la promotion du français dans le système éducatif serbe. La priorité reste de consolider le réseau des sept sections bilingues tout en soutenant les lycées philologiques, en renforçant leur attractivité, leur autonomie et en développant le sentiment d'appartenance à un double réseau (réseau sections bilingues et réseau établissements labélisés). La création d'un réseau de collèges (« Volim francuski ») en juillet 2020, constitué de 25 établissements partenaires, a constitué une étape stratégique importante pour mieux couvrir l'ensemble du territoire et mieux nourrir les sections bilingues.

Lors de sa visite, la délégation sénatoriale a également évoqué la question du déménagement de l'école française de Belgrade, lors de sa rencontre avec l'équipe de direction et des représentants des parents d'élèves.

La Serbie, membre associé de l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF) depuis 2018, ambitionne de devenir membre de plein droit dans les prochaines années. Les autorités serbes se préparent activement pour le 18 ^e Sommet de l'OIF des 20 et 21 novembre 2021. Elles présenteront à cette occasion une « feuille de route » sur leur coopération avec l'OIF, fruit d'un travail interministériel commencé en février 2021.

Le ministre des Affaires étrangères serbe, M. Nikola Selakovic, ancien représentant spécial de la francophonie en Serbie, que la délégation sénatoriale a rencontré lors de sa visite, est un atout important dans la promotion de la francophonie en Serbie. Il a lui-même désigné ses correspondantes francophonie (trois diplomates) et il pilote le groupe de travail interministériel sur la stratégie francophonie de la Serbie.

L'élection d'une des trois correspondantes francophonie (Mme Antonia Jutronic) fin juin à Skopje en tant que présidente du Réseau des correspondants nationaux pour la Francophonie en Europe Centrale et Orientale (RESIFECO) est un élément manifestant l'insertion progressive et volontariste de la Serbie dans les instances régionales francophones.

Le Président de la République Aleksandar Vucic et son ministre des Affaires étrangères, M. Nikola Selakovic, ont tous deux souligné, devant la délégation sénatoriale, l'implication croissante de la Serbie en faveur de la Francophonie et de ses valeurs lors de leurs entretiens. La Francophonie est toutefois utilisée par la Serbie comme un vecteur d'influence contre la reconnaissance du Kosovo.

Le Groupe des ambassadeurs francophones de Serbie (GAF) est un levier important pour la promotion de la francophonie en Serbie. Constitué de 25 Ambassades et missions diplomatiques, ce groupe est présidé par l'Ambassadeur d'Égypte (un nouveau Président sera élu fin 2021).

Lancé en juillet 2020 par l'Institut français avec l'appui de l'Ambassade, le « Groupe des fonctionnaires francophones de Serbie » est un autre levier favorisant la francophonie en Serbie. Ce groupe permet à ses membres d'avoir un lien privilégié avec la France, à travers son ambassade, en étant informé d'une manière systématique des activités organisées par les services de l'ambassade mais également en se voyant proposer des activités spécifiques (formations, conférences, visites de l'Ambassade, sorties). En 2011, un plan d'action relatif à la formation en français de plusieurs centaines de fonctionnaires serbes a été lancé avec le soutien de l'OIF.

La Serbie compte 5 établissements d'enseignement supérieur affiliés à l'Agence universitaire de la francophonie (AUF).  Le Parlement serbe est devenu membre observateur de l'Assemblée parlementaire de la francophonie en 2008, puis membre associé en 2019. Le groupe d'amitié Serbie-France, présidé par Mme Jadranka Jovanovic, compte plus de quatre-vingt députés et est très dynamique. En revanche, l'Association internationale des maires francophones (AIMF) ne compte aucune commune serbe parmi ses membres. TV5 Monde est disponible en Serbie par réception satellitaire et par câble. Enfin, lors de l'entretien de la délégation sénatoriale, le Président de la République Aleksandar Vucic a annoncé la mise en place de nouveaux panneaux touristiques en Serbie où le français figurerait en deuxième place, derrière le serbe mais devant l'anglais.

Le Monténégro comptait 13 000 francophones en 2018, soit 2 % de sa population , selon l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF) ^{2 ( * )} . L'apprentissage du français concerne un peu plus de 8 000 élèves dans le primaire et le secondaire, faisant de la langue française la 4 ^e langue la plus enseignée après l'anglais, l'italien, et le russe.

L'ambassade de France à Podgorica a établi en juillet 2021 un plan de travail 2021/2022 destiné à soutenir la francophonie au Monténégro dont les priorités sont la promotion du français dans les écoles (au moment du choix de la deuxième langue vivante), le soutien aux organisations francophones, la promotion du français professionnel ou sur objectifs spécifiques, la valorisation du métier de professeur de français et la programmation 2022 des Journées de la Francophonie.

Le Monténégro est devenu membre observateur de l'OIF en 2010, à l'instar de la Bosnie-Herzégovine. Il ne semble toutefois pas avoir pris pleinement la mesure de son appartenance à l'espace francophone. Il n'était ainsi pas représenté au plus haut niveau lors des deux derniers Sommets, et il reste très discret au sein des instances de l'OIF, ne saisissant pas le droit de parole, bien que limité, qui est accordé aux observateurs.

Peu de temps après son adhésion, le pays a signé, un mémorandum relatif à la mise en oeuvre d'un programme pluriannuel de formation au français de l'administration monténégrine . Ce plan, doté d'un budget global de près de 27 000 euros par an et cofinancé par le Monténégro à hauteur de 30 %, s'est poursuivi jusqu'en 2015. Le Monténégro a ensuite continué à bénéficier de ce programme, désormais intitulé « Le français dans les relations internationales», de 2015 à 2018 dans le cadre de l'Initiative francophone nationale (IFN). Face aux résultats probants de cette initiative visant au renforcement des capacités des États dans la définition et la mise en oeuvre de plans de formation au/en français des fonctionnaires et diplomates, elle a été renouvelée pour la période 2019-2022.

Les liens entre le Monténégro et les opérateurs de la Francophonie sont faibles. Seule l'Université du Monténégro est membre associée de l'Agence universitaire de la Francophonie (AUF). Aucune ville n'est membre de l'Association internationale des maires francophones (AIMF). Le Parlement du Monténégro n'est pas membre de l'Assemblée parlementaire de la Francophonie (APF).

Néanmoins, une mission exploratoire de l'APF s'est déroulée du 20 au 22 septembre 2021, conduite par le Secrétaire général parlementaire de l'APF, notre collègue député Jacques Krabal. Enfin, TV5 Monde y est accessible par réception satellitaire.

En définitive, la délégation considère que notre pays devrait faire davantage d'efforts pour encourager l'apprentissage du français dans l'enseignement et promouvoir la Francophonie, notamment en augmentant le nombre de bourses pour les élèves et les étudiants de ces pays, encourager la création de sections bilingues ou internationales (sur le modèle du lycée international de Saint-Germain-en-Laye) , ou encore former en français des cadres de l'Administration. Notre pays devrait également encourager les centres de recherche, les « think tanks » et l'expertise concernant la région des Balkans afin de favoriser une meilleure connaissance de cette région et améliorer son image en France .

CONCLUSION

À l'issue de son déplacement, la délégation sénatoriale a été confortée dans sa conviction que la région des Balkans occidentaux constitue une région stratégique pour l'Europe, qui présente d'importants enjeux notamment économiques, sécuritaires et migratoires ou encore environnementaux.

Trente ans après les conflits meurtriers nés de l'éclatement de l'ex-Yougoslavie, cette région demeure soumise à de fortes tensions, tant sur le plan intérieur, qu'au niveau extérieur, et se situe à la confluence de l'intérêt des puissances tierces, comme la Russie, la Chine et la Turquie.

Si ces pays restent confrontés à des défis majeurs et que beaucoup reste à faire en matière de démocratie, de respect de l'État de droit, d'indépendance de la justice et des médias ou de lutte contre la corruption, il paraît important de maintenir la dynamique de l'élargissement et d'encourager les efforts de ces pays dans leur processus de rapprochement avec l'Union européenne.

Il est donc essentiel que l'Union européenne reste fortement engagée dans la région des Balkans et l'on peut souhaiter que de nouvelles initiatives puissent être prises sous la présidence française de l'Union européenne, au premier semestre 2022, en faveur de ces pays qui frappent à la porte de l'Union depuis une vingtaine d'années.

La France a également des intérêts propres à faire valoir , notamment en matière économique, par rapport à ses partenaires européens.

Or, si l'on ne peut que se féliciter de l'adoption, sous l'impulsion du Président de la République, de la nouvelle stratégie française pour les Balkans occidentaux, on peut toutefois regretter qu'elle ne se soit pas traduite par une augmentation des effectifs et des moyens de notre diplomatie dans cette région, qui restent encore très loin des ambitions.

À cet égard, la délégation a insisté auprès de ses interlocuteurs sur l'intérêt de la diplomatie et de la coopération interparlementaire pour renforcer le dialogue et les échanges.

Le Sénat français participe ainsi, avec plusieurs autres Parlements, notamment le Parlement grec, le Parlement autrichien, le Parlement tchèque et le Parlement hongrois, au programme de coopération interparlementaire de l'Union européenne intitulé « Interpares » pour renforcer les capacités du Parlement du Monténégro en matière de contrôle de l'exécutif et de rapprochement avec l'Union européenne, et joue un rôle de chef de file en matière de suivi de la politique étrangère, européenne et de défense.

Le groupe d'amitié France-Balkans occidentaux du Sénat entend ainsi jouer un rôle actif pour renforcer les échanges et favoriser les relations avec ces pays sur les plans politique, économique et culturel.

PROGRAMME DE LA MISSION

Dimanche 12 septembre 2021

14h40 Arrivée à Skopje et accueil par Son Exc. M. Cyrille Baugmgartner, Ambassadeur de France en Macédoine du Nord, et Mme Jacqueline Pop-Angelova, chef de cabinet et interprète.

16h30 Dépôt d'une gerbe au monument dédié aux soldats français de l'armée d'Orient au cimetière militaire de Skopje.

La délégation a déposé une gerbe en hommage aux soldats français de l'armée d'Orient
au cimetière militaire français de Skopje

19h30 Dîner de travail à la Résidence de France.

Lundi 13 septembre 2021

08h00 Petit-déjeuner de travail avec Son Exc. M. Cyrille Baumgartner, Ambassadeur de France en Macédoine du Nord, et M. David Geer, Ambassadeur délégué de l'Union européenne en Macédoine du Nord.

10h00 Entretien avec M. Talat Xhaferi, Président de l'Assemblée nationale.

La Présidente du groupe Mme Marta de Cidrac
avec le Président de l'Assemblée nationale de Macédoine du Nord, M. Talat Xhaferi

10h30 Réunion de travail avec les parlementaires membres du groupe d'amitié Macédoine du Nord-France de l'Assemblée nationale macédonienne, présidé par M. Aleksandar Nikoloski.

11h30 Entretien avec M. Arber Ademi, Président de la commission des Affaires européennes, et M. Antonio Milososki, Président de la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale de Macédoine du Nord.

12h30 Déjeuner de travail avec le vice-Président de l'Assemblée nationale de Macédoine du Nord et M. Aleksandar Nikoloski, Président du groupe d'amitié de l'Assemblée nationale de Macédoine du Nord.

14h00 Visite de l'Institut français de Skopje en présence de M. Hugo Bechtel, Directeur et conseiller de coopération et d'action culturelle, et des personnels de l'Institut français.

15h00 Entretien avec M. Nikola Dimitrov, vice-Premier ministre en charge des Affaires européennes.

La délégation avec M. Nikola Dimitrov,
Vice-premier ministre en charge des Affaires européennes de Macédoine du Nord

17h00 Interview télévisée pour la chaîne de télévision Telma.

18h00 Entretien avec M. Naser Nuredini, Ministre de l'environnement.

19h30 Dîner de travail offert par le Président du groupe d'amitié Macédoine du Nord-France de l'Assemblée nationale, M. Aleksandar Nikoloski.

Mardi 14 septembre 2012

07h30 Départ en voiture pour Belgrade.

12h00 Accueil à la Résidence de France par M. Fatih Akçal, Chargé d'affaires, et Mme Swalie Lefeuvre, Première secrétaire.

12h30 Déjeuner de travail avec M. Fatih Akçal, Chargé d'affaires, et les principaux chefs de service de l'Ambassade de France à Belgrade, et M. Dominique Hautbergue, Directeur du bureau régional de l'Agence française de développement (AFD).

14h30 Entretien avec Mme Jadranka Jovanovic, Présidente du groupe d'amitié Serbie-France du Parlement, et plusieurs Députés membres du groupe d'amitié.

15h30 Entretien avec M. Nikola Selakovic, Ministre des Affaires étrangères.

17h00 Réunion de travail avec les représentants de la communauté française.

19h00 Dîner de travail à la Résidence de France avec les conseillers du commerce extérieur.

Mercredi 15 septembre 2021

09h00 Entretien avec le Président de la République de Serbie, M. Aleksandar Vucic.

La délégation avec le Président de la République serbe, M. Aleksandar Vucic

10h00 Entretien avec la Première ministre de Serbie, Mme Ana Brnabic.

11h00 Entretien avec Mme Jadranka Joksimovic, Ministre de l'intégration européenne.

La délégation avec la Ministre de l'intégration européenne serbe,
Mme Jadranka Joksimovic

12h00 Entretien avec M. Ivica Dacic, Président du Parlement de Serbie.

13h00 Déjeuner de travail avec des représentants de la société civile.

15h30 Visite de l'usine de retraitement des déchets solides de Suez-Itochu à Vinca.

La délégation a visité le site de l'usine de retraitement des déchets
à proximité de Belgrade

19h00 Départ du vol de l'aéroport de Belgrade pour Podgorica.

20h00 Accueil par Son Exc. M. Christian Thimonier, Ambassadeur de France au Monténégro, et M. Laurent Gonclaves, Premier conseiller.

Jeudi 16 septembre 2021

08h00 Petit-déjeuner de travail avec Son Exc. M. Christian Thimonier, Ambassadeur de France au Monténégro, et M. Laurent Gonclaves, Premier conseiller, à la Résidence de France.

09h30 Entretien avec M. Zdravko Krivokaic, Premier ministre du Monténégro.

La délégation avec le Premier ministre du Monténégro, M. Zdravko Krivokapic

10h20 Entretien avec M. Aleksa Becic, Président du Parlement du Monténégro.

11h10 Entretien avec Mme Milica Perisic, Secrétaire générale au ministère des Affaires étrangères du Monténégro.

12h00 Entretien avec les parlementaires membres de la commission des Relations internationales et de la Diaspora présidée par M. Miodrag Lekic.

13h00 Déjeuner offert par M. Miodrag Lekic, Président du groupe d'amitié Monténégro-France, et les membres du groupe d'amitié.

14h30 Entretien avec Mme Zorka Kordic, négociatrice en chef du Monténégro.

La délégation avec Mme Zorka Kordic, négociatrice en chef du Monténégro

19h30 Réception à la Résidence de France offerte par Son Exc. M. Christian Thimonier, Ambassadeur de France au Monténégro, en présence de personnalités monténégrines et européennes.

Vendredi 17 septembre 2021

09h00 Visite de l'école française européenne de Podgorica.

Visite par la délégation de la nouvelle école française de Podgorica

10h00 Dépôt d'une gerbe au monument de la résistance de Gorica.

10h30 Visite du petit jardin méditerranéen de Gorica.

11h15 Visite de l'Institut français de Podgorica.

12h00 Entretien avec le Président du Cercle d'entreprises France-Monténégro, M. Rajko Uskokovic.

14h00 Départ pour Paris.

CARTES

( Ministère des Affaires étrangères )

( Ministère des Affaires étrangères )

( Ministère des Affaires étrangères )

( Ministère des Affaires étrangères )

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* ¹ Membres du groupe interparlementaire d'amitié France-Balkans occidentaux : Mme Marta de CIDRAC, Présidente ; M. Arnaud BAZIN, Président délégué pour la Macédoine, Mme Laure DARCOS, Présidente déléguée pour le Kosovo, M. Sébastien MEURANT, Président délégué pour la Bosnie-Herzégovine, M. Vincent SEGOUIN, Président délégué pour le Monténégro, M. Mickaël VALLET, Président délégué pour la Serbie, Mme Corinne FÉRET, Vice-présidente, M. Loïc HERVÉ, Vice-président, Mme Colette MÉLOT, Vice-présidente, M. Alain RICHARD, Vice-président, M. Olivier CADIC, Secrétaire, M. Jean-Yves LECONTE, Secrétaire, M. Joël BIGOT, Mme Céline BOULAY-ESPÉRONNIER, Mme Toine BOURRAT, M. Alain CADEC, M. Michel CANÉVET, Mme Hélène CONWAY-MOURET, Mme Nassimah DINDAR, Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, Mme Nadège HAVET, Mme Muriel JOURDA, M. Michel LAUGIER, M. Ronan LE GLEUT, M. Alain MILON, M. Jean-François RAPIN, M. Philippe TABAROT.

N° GA 158 - Novembre 2021

* ² Rapport La langue française dans le monde, 2018.