Rapports d'information et avis de la commission des Affaires européennes

La lutte contre la brucellose, maladie animale touchant les bouquetins des Alpes ainsi que les animaux d'élevage et transmissible à l'homme, représente une question majeure de santé publique, autant qu'un enjeu environnemental, économique et social très sensible dans nos territoires alpestres. La commission des affaires européennes du Sénat s'est saisie de cette question, car la réglementation européenne est fréquemment soupçonnée d'être à l'origine des difficultés à surmonter pour mener à bien les campagnes d'éradication de cette maladie.

S'attachant donc dans un premier temps à détailler le cadre juridique applicable, ce rapport d'information tend à montrer qu'en réalité, la stratégie de lutte menée contre la résurgence de la brucellose dans les Alpes françaises n'est régie par le droit de l'Union européenne que dans ses grandes lignes et laisse une grande marge de manoeuvre aux États membres sur la façon de répondre aux objectifs fixés.

En parallèle, le rapport plaide en faveur d'une application pleine et entière de la stratégie pluriannuelle de constitution d'un noyau sain d'animaux dans la faune sauvage - les bouquetins - conformément à l'esprit des préconisations générales de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses). Il envisage également une « clause de rendez-vous » d'ici trois ans, pour évaluer à cette date l'horizon prévisionnel d'éradication de la maladie.

S'agissant, enfin, des opérations de police sanitaire dans les exploitations agricoles d'élevage bovin touchées par la brucellose, le rapport suggère de prévoir certaines possibilités d'assouplissement ciblées, de nature à améliorer l'acceptabilité sociale des mesures exigées, sans prendre le risque de remettre en cause le précieux statut de « pays indemne de la brucellose » dont bénéficie la France.

L'accès aux soins est un droit essentiel des citoyens de l'Union européenne. Il implique l'accès à des médicaments de qualité, efficaces et sûrs. Cet accès repose sur trois piliers : la recherche et l'innovation, qui permettent de développer des médicaments, la disponibilité de ces médicaments sur le marché européen et un juste prix.

Les innovations majeures en cours, le nombre croissant de ruptures d'approvisionnement qui souligne la nécessité, révélée par la pandémie de COVID-19, d'assurer la souveraineté sanitaire de l'Union et les prix de plus en plus élevés des thérapies innovantes sont autant de défis qui ont poussé la Commission européenne à proposer une stratégie pharmaceutique pour l'Europe. Celle-ci doit servir de base à la préparation de mesures législatives.

Après avoir évalué cette stratégie, les rapporteurs de la commission des affaires européennes du Sénat, Mmes Pascale Gruny et Laurence Harribey, ont formulé un certain nombre d'observations et de propositions dans l'intérêt des patients. Celles-ci, que la commission des affaires européennes du Sénat a adoptées, sont présentées dans ce rapport.

Répondant à de fortes attentes, la proposition de directive concernant les conditions de travail des travailleurs de plateformes, publiée par la Commission européenne le 9 décembre 2021, a suscité de vives réactions, dans un sens comme dans l'autre.

Ce texte a, en effet, l'ambition de préciser le statut professionnel de ces travailleurs, au regard de la distinction fondamentale qu'opère le droit entre travail indépendant et travail salarié, or le sujet est rendu très sensible par l'essor impressionnant de ces plateformes et la multiplication des contentieux ces dernières années. La proposition de directive prévoit ainsi un mécanisme de présomption réfragable de salariat. Elle comporte également des dispositions essentielles visant à encadrer la gestion des algorithmes utilisés par les plateformes.

Alors que la Commission européenne estime que les travailleurs de plateformes seront 43 millions en 2025, la régulation de leur travail concerne tous les États membres de l'Union européenne. Dans cette perspective, la commission des affaires européennes du Sénat a jugé utile de dresser, dans ce rapport, un état des lieux de la législation et de la jurisprudence européennes et d'analyser les rapports de force à l'oeuvre dans les négociations en cours sur cette proposition de directive.

Sans méconnaître ses imperfections, les rapporteurs approuvent la nécessité du cadre juridique que la Commission propose d'établir par cette directive, afin de réguler le développement des plateformes et d'encadrer les conditions de travail de leurs travailleurs. Elles avancent néanmoins certaines propositions pour améliorer le texte et ajuster au mieux le statut du travailleur à sa situation effective. Guidées par la recherche d'un juste équilibre - entre régulation nécessaire des dérives des plateformes et développement d'un modèle innovant répondant à une demande certaine -, les rapporteurs proposent notamment de préciser le champ d'application et les critères utilisés pour déclencher le mécanisme de présomption légale, mais également de renforcer la transparence des algorithmes utilisés par les plateformes.

En matière européenne, le Sénat se prononce sur le fond des projets de textes européens qui lui sont soumis en adoptant des résolutions adressées au Gouvernement sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution, ainsi que des avis motivés relatifs au respect du principe de subsidiarité au titre de l'article 88-6. La commission des affaires européennes adopte par ailleurs des avis politiques qu'elle adresse directement à la Commission européenne dans le cadre du dialogue noué avec elle.

Ce rapport a pour objet de dresser un bilan de la mise en oeuvre de ces différentes positions européennes, entre le 1er octobre 2020 et le 30 septembre 2021, soit 17 communications, 6 résolutions européennes, 8 avis politiques et 3 avis motivés sur le respect du principe de subsidiarité.

Il montre que, cette année encore, les positions européennes du Sénat ont été largement suivies et reprises au cours des négociations à Bruxelles. Aussi le Sénat influence- t- il la rédaction des directives et règlements européens qui ont ensuite vocation à intégrer le droit national.

Par ailleurs, ce rapport rend compte tant de la bonne coopération avec le Gouvernement pour améliorer l'information européenne du Sénat, que de la qualité du dialogue politique avec la Commission européenne.

Après le succès de l'Année européenne du patrimoine 2018, dont l'élan a malheureusement été freiné par deux ans de crise sanitaire, la commission des affaires européennes du Sénat a voulu saisir l'opportunité de la présidence française du Conseil de l'Union européenne en 2022, année déclarée européenne de la jeunesse, pour reprendre l'initiative en ce domaine, cher au coeur de tous les Européens, source de fierté et d'identité européennes.

Tel est l'objet de ce rapport, qui place au centre de sa réflexion et de ses propositions le rôle écologique du patrimoine, ainsi que la force motrice qu'il représente pour développer l'attractivité des territoires, en réponse à la demande de qualité et de proximité des citoyens européens.

Au fil de 23 recommandations d'action à court, moyen et long terme, c'est une véritable stratégie européenne qui est ainsi dessinée, ambitieuse et concrète, à la hauteur des nouveaux défis et des nouveaux enjeux du patrimoine, héritage mais aussi chantier d'avenir pour l'Europe.

L'usage généralisé des services numériques en Europe a conduit à de profondes mutations économiques et sociétales. Il est aussi devenu une source majeure de risques puisque les propos haineux, les contenus de désinformation, les produits contrefaits ou dangereux et les activités illicites prolifèrent sur internet. Les plateformes en ligne semblent échapper à toute forme de régulation, alors même qu'elles occupent une place primordiale dans les modes de consommation, l'accès à l'information, les relations sociales et même le débat public.

Face à ces nouveaux défis, et afin de créer les conditions d'un environnement en ligne plus sûr, la Commission européenne a présenté une proposition de « législation sur les services numériques (Digital Services Act - DSA), qui approfondit et complète la directive sur le commerce électronique de 2000. Cette dernière, pierre angulaire du marché unique numérique, est en effet aujourd'hui inadaptée aux services et modèles d'affaires qui se sont développés depuis une vingtaine d'années.

Sans remettre en question le régime de responsabilité limitée des hébergeurs hérité de cette directive, la proposition de DSA introduit de nouvelles obligations de modération des contenus, ainsi que des obligations de vigilance, graduées en fonction de la taille et de la nature des fournisseurs de services en ligne. Elle confie aussi un rôle prépondérant à la Commission européenne dans le contrôle des très grandes plateformes.

Si cette proposition constitue une réponse relativement ambitieuse et nécessaire aux dégâts causés par la prolifération des contenus illicites en ligne, elle mériterait d'être renforcée. Le rapport formule notamment des recommandations en matière de transparence concernant l'utilisation des données à caractère personnel et les paramètres algorithmiques et préconise le renforcement des capacités européennes de régulation. Il appelle enfin à engager une véritable réforme du cadre juridique pour les géants d'internet, en prenant mieux en compte les spécificités du modèle économique des grandes plateformes en ligne.

Le levier financier est assurément décisif pour soutenir la croissance durable et permettre que l'Union européenne atteigne ses objectifs en matière de réduction des gaz à effet de serre. Cela implique d'adopter un langage européen commun pour définir ce qu'est une activité économique durable sur le plan environnemental.

La Commission européenne a ainsi adopté, le 18 juin 2020, le règlement (UE) 2020/852 sur l'établissement d'un cadre visant à favoriser les investissements durables et modifiant le règlement (UE) 2019/2088. Ce règlement doit contribuer, d'une part, à réorienter les flux de capitaux vers des investissements durables, et, d'autre part, à renforcer la transparence des marchés afin notamment de lutter contre l'éco-blanchiment.

En application de ce règlement, un premier acte délégué relatif au volet climatique de la taxonomie de l'Union européenne qui établit les critères d'examen technique a été adopté le 4 juin 2021. Or le secteur de l'énergie nucléaire n'est pas couvert par ce texte. Pourtant, le nucléaire est une énergie bas-carbone, régulière, abondante et peu onéreuse qui contribue à l'atténuation du changement climatique et à l'adaptation à celui-ci. Il constitue, en effet, une pièce maîtresse pour accélérer la décarbonation des économies européennes, ainsi qu'un instrument de souveraineté économique et d'indépendance énergétique pour les États membres.

L'énergie nucléaire est déjà une composante essentielle du bouquet énergétique de treize des vingt-sept États membres et représente environ un quart de l'électricité produite dans l'Union européenne. L'Europe dispose du plus important parc nucléaire au monde et la France occupe une position de leader dans ce domaine.

La Commission des affaires européennes a ainsi voulu mettre en lumière les enjeux de l'inclusion du nucléaire dans la taxonomie pour atteindre l'objectif de neutralité climatique et renforcer l'indépendance énergétique de l'Union européenne, alors qu'une décision de la Commission européenne sur l'inclusion du nucléaire dans un prochain acte délégué annoncé est attendue très prochainement.

Le marché numérique est dominé par de très grandes plateformes, dont le modèle économique repose sur une accumulation de données, massivement exploitées par des algorithmes aussi puissants qu'opaques et sur la publicité. Ces « contrôleurs d'accès » tirent profit des externalités de réseau et renforcent toujours plus leur pouvoir sur un marché qu'ils verrouillent en poussant l'utilisateur final à rester dans leur écosystème. Ces plateformes systémiques rendent ainsi difficile l'émergence de nouveaux acteurs et enferment dans une relation particulièrement déséquilibrée les entreprises qui les utilisent pour y offrir leurs produits et services.

Fortement attendue, en particulier par la France, la proposition de législation sur les marchés numériques cible ces grandes plateformes qui offrent des services essentiels, pour leur imposer des obligations adaptées à ces services afin de rétablir la contestabilité et l'équité du fonctionnement du marché intérieur numérique.

Même si proposition constitue une première réponse inédite aux pratiques déloyales les plus graves auxquelles il est urgent de porter remède, son ambition pourrait être rehaussée. Le rapport d'information formule un ensemble de propositions en ce sens, notamment pour mieux prendre en compte les écosystèmes des plateformes, préciser et étendre les obligations des contrôleurs d'accès ou encore accélérer la mise en place du dispositif. Il préconise en outre, pour plus d'efficacité et une bonne coordination avec les régulations sectorielles, que la Commission européenne associe les autorités nationales de régulation et les entreprises utilisatrices à cette régulation.

La création de l'espace de libre circulation par l'accord de Schengen a induit une gestion en commun par l'Union européenne de ses frontières extérieures, et l'a conduite à acquérir et développer une compétence en matière de politique migratoire et d'asile, partagée avec les États membres.

Cependant, la crise migratoire de 2015-2016 a révélé une insuffisante coordination entre l'Union européenne et les États membres sur ces enjeux et provoqué une crise de confiance mutuelle.

Forte de ce constat, la Commission européenne, le 23 septembre 2020, a présenté un projet de nouveau Pacte sur la migration et l'asile qui, dans le cadre d'une « approche globale » fondée sur un équilibre entre responsabilité et solidarité, tend, à titre principal :

- à permettre un renforcement de la surveillance des frontières extérieures, avec l'introduction d'une procédure de « filtrage » et d'une procédure d'asile à la frontière ;

-à mieux harmoniser les règles du droit d'asile européennes, en « toilettant » le règlement « Dublin III » qui définit l'État membre responsable de la prise en charge d'un demandeur d'asile, et en mettant en place un mécanisme de solidarité entre États membres pour la relocalisation des demandeurs d'asile ou le retour des migrants irréguliers ;

- à améliorer l'effectivité des « retours » des migrants irréguliers dans leur pays d'origine.

Toutefois, un an après sa présentation, et alors que de nouvelles tensions migratoires sont constatées aux portes de l'Union européenne (nouvelle hausse des flux de migrants irréguliers ; crise afghane ; « chantage migratoire » exercé par la Biélorussie), les négociations sur le volet législatif du projet de nouveau Pacte sont au ralenti : en effet, le Conseil de l'Union européenne reste divisé entre les États membres « de première entrée » des demandeurs d'asile (Grèce, Italie, Espagne, Malte), qui demandent une solidarité européenne renforcée, et les États membres du « groupe de Visegrad », qui refusent toute relocalisation de demandeurs d'asile entre États membres.

La France, qui souhaite obtenir un compromis durant la présidence du Conseil de l'Union européenne qu'elle assumera au premier semestre 2022, veut progresser malgré tout dans ce dossier en privilégiant une approche technique et pragmatique. Mais la voie est étroite...

Lancée le 9 mai 2021, la Conférence sur l'avenir de l'Europe, qui réunit des citoyens de toute l'Union ainsi que des représentants des institutions européennes, des parlements nationaux et des gouvernements, va envisager d'ici le printemps 2022 comment mieux répondre aux aspirations des citoyens européens. Elle se penchera notamment sur deux évolutions institutionnelles qui concernent les élections européennes et leurs conséquences : les « listes transnationales » et le système des « spitzenkandidaten », susceptibles de répondre en partie au « déficit démocratique » de l'Union en « européanisant » le scrutin et en donnant plus de pouvoir aux électeurs.

Le présent rapport vise à étudier les conséquences concrètes de ces propositions afin d'éclairer le débat qui s'annonce dans les mois qui viennent. À l'issue de leurs travaux, les rapporteurs considèrent que ces deux propositions ne sont pas le remède miracle qui mettrait fin au « déficit démocratique » de l'Union et qu'elles s'accompagnent de risques qu'on ne peut ignorer.

En définitive, mettre en place les listes transnationales et les spitzenkandidaten conduirait à remettre la démocratie européenne entre les mains de partis politiques européens qui n'existent pas encore vraiment. Les partisans de ces réformes répondront que c'est justement le moyen de les faire exister. Certes. Mais le risque de voir la démocratie européenne confisquée par la « bulle bruxelloise » n'est pas anodin. Une alternative serait d'européaniser le scrutin indépendamment de ces réformes et les élections de 2024 seront l'occasion de voir si les partis nationaux et européens joueront le jeu.

Depuis une dizaine d'années, l'État de droit est devenu une priorité européenne. Bien que cette notion ne soit pas définie dans les traités, l'Union européenne a développé une véritable politique publique en faveur de l'État de droit, reposant sur des institutions, des mécanismes de suivi et de sanction, une jurisprudence, une coopération avec d'autres organisations internationales, le Conseil de l'Europe notamment, et une dimension extérieure. Le respect de l'État de droit est d'ailleurs une condition d'adhésion pour les pays candidats.

Or, cette valeur européenne est aujourd'hui en partie remise en cause par certains États membres. Les principales atteintes à l'État de droit prennent la forme de l'affaiblissement des contre-pouvoirs, à commencer par le système judiciaire, mais aussi les médias et la société civile.

L'Union européenne a semblé démunie face à ces dérives. Privilégiant d'abord le dialogue, elle a progressivement développé de nouveaux instruments combinant promotion de l'État de droit, prévention et réaction. Toutefois, devant la mauvaise volonté manifeste de certains États membres, la Commission européenne a haussé le ton : en décembre 2017, elle a déclenché la procédure de l'article 7, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne, invitant le Conseil à constater l'existence d'un risque clair de violation grave de l'État de droit en Pologne. Le Parlement européen a fait de même pour ce qui concerne la Hongrie, en septembre 2018. Mais le Conseil ne s'est toujours pas prononcé, et la procédure est dans l'impasse. Des atteintes à l'État de droit, plus ponctuelles, sont aussi relevées dans d'autres États membres.

Les - maigres - résultats obtenus l'ont été sur le terrain du droit. En effet, la Commission a mobilisé la procédure d'infraction et, dans plusieurs cas, a saisi la Cour de justice de l'Union européenne de recours en manquement. La Cour a plusieurs fois condamné la Pologne et la Hongrie par cette voie.

L'Union européenne s'est récemment dotée d'un nouveau mécanisme, de nature financière, liant le versement des fonds européens aux États membres au respect par ceux-ci de l'État de droit. Cette « conditionnalité État de droit », pour être vraiment opérationnelle, requiert toutefois la réunion de nombreuses conditions. Aussi, des interrogations subsistent sur son efficacité. La commission des affaires européennes du Sénat appelle à les lever.

Le règlement (CE) n° 1924/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 concernant les allégations nutritionnelles et les allégations de santé portant sur les denrées alimentaires fixe les conditions d'utilisation de ces allégations à l'échelle de l'Union. Il doit permettre ainsi, d'une part, de garantir au consommateur que ces allégations sont fiables, et d'autre part, d'assurer des conditions de concurrence équitables entre les exploitants du secteur alimentaire.

Les allégations nutritionnelles sont définies comme un message qui affirme, suggère ou implique qu'une denrée alimentaire possède des propriétés nutritionnelles bénéfiques particulières, et les allégations de santé comme un message qui affirme, suggère ou implique une relation entre la santé et une denrée alimentaire. Aucune allégation ne peut être utilisée sans avoir été autorisée.

Ce règlement a fait l'objet d'une évaluation par les services de la Commission européenne qui a pointé deux problèmes majeurs : il s'agit de l'absence de définition des profils nutritionnels qui, selon le règlement, doivent conditionner l'utilisation des allégations, et des difficultés d'adapter la procédure d'évaluation aux allégations portant sur les produits à base plantes.

Toutefois, les nombreuses auditions menées par le rapporteur ont permis de faire état d'autres difficultés concernant notamment la procédure d'évaluation des allégations par l'Agence européenne de sécurité des aliments (AESA).

Dès lors, il apparaissait nécessaire d'évaluer plus globalement l'impact du règlement (CE) n° 1924/2006 quant à ses objectifs et de proposer des solutions pour une mise en oeuvre opérationnelle de ce règlement. C'est l'objet de ce rapport.

Depuis son adhésion à l'Union européenne, en 2004, la Hongrie, en dépit du fort attachement de ses citoyens à la construction européenne, entretient des relations complexes avec l'Union. Son histoire douloureuse explique sans doute en partie cette situation. Le pays tire pourtant objectivement avantage de sa participation aux principales politiques européennes, à commencer par la politique de cohésion. Si la Hongrie partage des positions communes avec la France, elle adopte souvent des positions qui la marginalisent par rapport au reste de l'Union, par exemple sur ses relations avec la Russie, la Turquie ou la Chine.

C'est cependant sur le respect de l'État de droit que la Hongrie suscite de vives inquiétudes. Alors qu'en septembre 2018, le Parlement européen a déclenché la procédure dite « de l'article 7 » (du traité sur l'Union européenne) pour risque clair de violation grave par la Hongrie des valeurs européennes, la situation ne s'est pas améliorée depuis lors, au contraire. Le récent rapport de la Commission européenne sur l'État de droit l'a confirmé. La place de la société civile et la liberté d'association, le pluralisme des médias, l'indépendance du système judiciaire, mais aussi la politique migratoire constituent autant de sujets occasionnant des entorses à l'État de droit. Les juges de Luxembourg, comme ceux de Strasbourg, ont d'ailleurs condamné à plusieurs reprises la Hongrie pour non-respect du droit européen.

Enfin, la gestion de la crise sanitaire provoquée par la pandémie de Covid-19 donne lieu à des mesures souvent disproportionnées, marquées par l'adoption d'une législation d'exception sans limitation de durée, un manque de transparence de l'action publique et des atteintes aux moyens et prérogatives des collectivités territoriales.

Tous les États membres de l'Union européenne ont été frappés par la pandémie de COVID-19 au même moment et se sont trouvés dans l'incapacité de satisfaire leurs besoins sanitaires et encore moins de s'entraider. Le caractère transfrontalier de la menace incite à considérer comme légitime une action de l'Union européenne dans le domaine sanitaire. Pourtant, l'Union ne dispose que d'une compétence d'appui des États membres en matière de santé, selon le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Elle ne peut donc pas initier de politique commune en la matière, seulement encourager les actions conjointes des États membres.

Toutefois, elle intervient de manière indirecte dans le domaine de la santé en favorisant la libre circulation des professionnels de santé et des technologies de la santé, mais aussi en harmonisant les législations nationales dans le but d'assurer une concurrence loyale et en faisant des recommandations en matière de dépenses publiques. Ceci lui confère donc une influence bien plus grande dans le domaine de la santé que ne le laissent supposer les seules dispositions du TFUE.

La situation est identique en cas de crise sanitaire. Il revient, certes, aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité de la population, mais l'Union est attendue en soutien de l'action des États membres dans les domaines de la protection civile et de la recherche, donc plus largement que ne le prévoient les dispositions du TFUE strictement consacrées à la santé.

Ce rapport analysera l'ensemble des interventions de l'Union européenne dans le domaine de la santé, puis évaluera son action face à la pandémie de COVID-19 avant de proposer des améliorations susceptibles de rendre son action plus efficace.

La cybercriminalité est une délinquance protéiforme, dont l'ampleur reste difficile à évaluer. Ses auteurs comme ses victimes présentent des profils variés : de simples particuliers, des organisations criminelles, des États peuvent être impliqués. Il est cependant certain que la cybercriminalité représente une menace croissante en raison de la place grandissante qu'occupe le numérique dans nos économies et nos sociétés.

Ce rapport analyse l'efficacité de la politique menée aujourd'hui à l'encontre de la cybercriminalité sous un double aspect. Le premier aborde le dispositif national de lutte contre ce phénomène. Si l'arsenal législatif est globalement adapté, il paraît nécessaire d'étoffer les services judiciaires compétents et de renforcer la politique de prévention.

Le second aspect du rapport expose la coopération européenne et internationale en la matière et montre comment elle peut contribuer à lever les obstacles au traitement judiciaire des infractions cybercriminelles, transnationales par nature. La lutte contre la cybercriminalité figure désormais parmi les priorités de l'Union européenne. L'inclure dans les missions du futur Parquet européen pourrait contribuer à poursuivre plus efficacement encore les cybercriminels.

C'est pourquoi la proposition de résolution européenne présentée en conclusion du rapport invite notamment à engager une réflexion sur l'intérêt et les modalités d'une telle extension de compétences du Parquet européen.

La concurrence libre et non-faussée est l'un des fondements de la construction du marché unique et de son bon fonctionnement. Compétence exclusive de l'Union européenne pilotée par la Commission européenne, la politique européenne de concurrence repose sur trois piliers : l'interdiction des aides d'État, la lutte contre les ententes et abus de position dominante, et le contrôle des concentrations.

Cette politique a globalement atteint ses objectifs initiaux mais elle n'a pas su évoluer pour appréhender un environnement économique de plus en plus complexe, mondialisé et numérisé. Ses concepts et instruments historiques ne sont en effet pas en mesure d'appréhender le développement de l'économie des plateformes et la compétition accrue entre blocs économiques qui conduit les États tiers à intervenir davantage en soutien de leurs économies, ce qui génère des distorsions de concurrence au sein du marché intérieur.

Partant de ce constat, le rapport, préparé par le groupe de suivi « Stratégie industrielle de l'Union européenne », commun aux deux commissions des affaires économiques et des affaires européennes, formule 12 propositions en vue de concilier concurrence et stratégie industrielle, dans une approche dynamique. Il préconise en particulier une modernisation des outils d'analyse de la Commission, un traitement plus agile des situations susceptibles de porter atteinte à la concurrence et la mise en place d'une régulation adaptée à l'économie digitale et d'un suivi a priori et a posteriori des situations potentiellement attentatoire à la concurrence, tant par la Commission que par un Observatoire européen indépendant.

La liberté d'établissement garantit la mobilité des entreprises et des professions libérales au sein de l'Union. Elle résulte des articles 26 (marché intérieur) et 49 à 55 (liberté d'établissement) du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Dans le même temps, l'article 168 du TFUE dispose qu'un niveau élevé de protection de la santé humaine est assuré dans la définition et la mise en oeuvre de toutes les politiques et actions de l'Union. Une reconnaissance mutuelle des qualifications de nature à garantir la qualité des formations reçues par les professionnels de santé est donc nécessaire pour que la mobilité de ces professionnels au sein du marché intérieur ne se fasse pas au détriment de la sécurité des patients.

Dans ce rapport, on entendra par professionnels de santé les médecins généralistes, les médecins spécialistes, les praticiens de l'art dentaire, les infirmiers, les pharmaciens, les sages-femmes, les aides-soignants et les masseurs-kinésithérapeutes. Ces professions sont des professions réglementées au sens de la directive 2005/36/CE, modifiée par la directive 2013/55/UE, relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles, c'est-à-dire des activités professionnelles dont l'exercice est subordonné, en vertu de dispositions législatives, réglementaires ou administratives nationales, à la possession de qualifications professionnelles déterminées. Pour favoriser la mobilité, malgré ces dispositions nationales, le législateur européen a tenté d'harmoniser les conditions de qualifications nécessaires à l'exercice de ces professions réglementées au sein des États membres. C'est dans le secteur de la santé que l'harmonisation a été la plus rapide.

Dès lors, la mobilité des professionnels de santé est devenue une réalité avec des conséquences diverses sur l'offre de soins dans les États membres de l'Union européenne. Elle s'accompagne d'inquiétudes au regard des conditions de mise en oeuvre des principes de reconnaissance mutuelle des qualifications et de la remise en cause des conditions particulières d'exercice au sein de chaque État membre.

Après avoir présenté le cadre réglementaire en vigueur pour la reconnaissance des qualifications professionnelles, le présent rapport examinera les difficultés liées à la mise en oeuvre de cette réglementation, ainsi que les craintes qu'elle suscite parmi les professionnels de santé.

À partir des années 1970, l'attention accrue portée à la protection des droits fondamentaux s'est traduite par des propositions visant à ce que la Communauté européenne adhère à la convention européenne des droits de l'Homme. L'objectif est de renforcer la protection effective de ces droits grâce à un contrôle extérieur des actes de la Communauté puis de l'Union européenne et à une convergence des jurisprudences de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), qui siège à Luxembourg, et de la Cour européenne des droits de l'Homme, qui siège à Strasbourg.

Le traité de Lisbonne, entré en vigueur en 2009, a explicitement prévu le principe de cette adhésion et en a fixé les conditions. Toutefois, le projet d'accord conclu en 2013, après trois ans de négociations avec le Conseil de l'Europe, a été invalidé par la Cour de Luxembourg. Dans un avis du 18 décembre 2014, celle-ci a relevé sept motifs d'incompatibilité du projet d'accord d'adhésion avec le droit de l'Union européenne, tenant à des atteintes à l'autonomie de ce droit. Cette décision a marqué un coup d'arrêt au projet.

Le processus de négociations a repris en octobre 2019, et le nouveau projet d'accord d'adhésion sera, lui aussi, soumis à la CJUE. Quand bien même l'obstacle juridique sera surmonté, un obstacle politique pourrait se dresser. Les 20 États parties à la convention qui n'appartiennent pas à l'Union européenne accepteront-ils que celle-ci obtienne un statut privilégié au sein du système conventionnel ?

L'adhésion de l'Union européenne à la convention européenne des droits de l'Homme sera encore un long processus.

La Grèce a connu plusieurs années de récession, provoquant une grave crise économique et sociale, ainsi que des troubles politiques. Le pays est sorti du plan d'aide financière à l'été 2018, tout en continuant à faire l'objet d'une « surveillance renforcée » de la part de la Commission européenne, en raison du poids de la dette publique et de ses engagements à poursuivre des réformes structurelles. Même si la pandémie de Covid-19 a terni les perspectives, l'ambiance générale s'est améliorée : les indicateurs sont plus flatteurs et le gouvernement Mitsotakis, issu des élections législatives de juillet 2019, a orienté sa politique économique sur la croissance et l'investissement.

La « sortie de crise » observable en Grèce risque toutefois d'être rendue plus délicate par les difficultés qui réapparaissent sur le dossier migratoire, alors que, depuis 2019, le pays connaît une hausse importante - presque 60 000 - des arrivées de migrants sur les îles. En outre, à la fin février 2020, la Turquie a exercé une forte pression sur la Grèce en « ouvrant » ses frontières et laissant ainsi passer plusieurs milliers de migrants, contrevenant à l'accord de mars 2016 qui la lie à l'Union européenne. Cet épisode illustre une fois encore le fait que la protection des frontières extérieures de l'Union européenne appelle des solutions européennes, alliant solidarité et responsabilité.

Enfin, il faudra rester vigilant sur les conséquences en Grèce du coronavirus. Le pays a certes bien géré cette crise sanitaire, avec un nombre de décès très limité, mais ses effets économiques sont potentiellement inquiétants, d'autant plus que son économie dépend fortement du tourisme, très affecté par le confinement et la fermeture des frontières.

La coopération judiciaire en matière pénale en Europe s'est mise en place progressivement, d'abord en marge des traités, puis a été communautarisée par le traité de Maastricht de 1992, avant que le traité d'Amsterdam, en 1997, n'érige en objectif de l'Union européenne la construction d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Le traité de Lisbonne a ouvert de nouvelles perspectives, en élargissant le champ de la coopération judiciaire, en renforçant le rôle des agences compétentes, Eurojust et Europol, et en envisageant la création, éventuellement sous la forme d'une coopération renforcée, d'un Parquet européen permettant de combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne.

Le présent rapport rappelle d'abord les différentes formes de coopération judiciaire en matière pénale, qui ont permis des avancées substantielles vers une Europe de la justice, grâce au mandat d'arrêt européen en particulier. Il relate ensuite le renforcement régulier d'Eurojust, dont le rôle de « facilitateur » de la coopération judiciaire européenne s'est aussi illustré dans le contexte des attentats terroristes qui ont endeuillé plusieurs États membres. Enfin, il expose le mandat et le fonctionnement du futur Parquet européen, ainsi que les étapes de sa mise en oeuvre, qui doit intervenir, au plus tôt, le 20 novembre 2020.

Le Parquet européen permettra de traiter d'affaires transnationales complexes en matière de corruption, de fraude aux fonds structurels ou de fraude à la TVA transfrontalière de grande ampleur. La commission des affaires européennes estime que son efficacité dépendra d'une bonne coordination avec l'Office européen de lutte anti-fraude (OLAF), Europol et Eurojust. Par ailleurs, elle juge que le Parquet européen, avant d'envisager une extension de son champ de compétences, se concentre sur son mandat et trouve sa place au sein du paysage institutionnel européen et auprès des systèmes judiciaires nationaux.

Que restera-t-il de la Politique agricole commune (PAC) à la fin des années 2020 ? Est-il encore possible d'infléchir les contours du projet de réforme en cours d'élaboration ? L'Union européenne va-t-elle abandonner ses ambitions stratégiques en ce domaine, à contre-courant des autres grandes puissances agricoles (Chine, États-Unis, Inde, Russie) qui font le choix inverse ?

Alors que les négociations sur la future PAC piétinent, les Sénateurs entendent reprendre position dans ce débat : ils constatent, en effet, que les propositions de la Commission européenne ne reprennent que de façon marginale, voire contredisent expressément les orientations défendues par le Sénat dans ses résolutions européennes antérieures du 8 septembre 2017 et du 6 juin 2018, pas uniquement d'ailleurs en matière budgétaire.

Le présent rapport fournit, en premier lieu, un point d'étape sur les négociations en cours, ainsi qu'une synthèse des enjeux, tant pour la France que pour l'ensemble de l'Union européenne. S'y ajoute, en second lieu, un ensemble de vingt-huit nouvelles demandes et recommandations.

Un point a particulièrement retenu l'attention des commissions des affaires économiques et des affaires européennes du Sénat : le nouveau mode de mise en oeuvre envisagé, par la Commission européenne, pour la PAC. Quelles que soient les assurances données, cette mesure technique enclencherait inévitablement un engrenage conduisant à transformer la politique commune en 27 politiques agricoles nationales à l'horizon 2027. Cette perspective de renationalisation de la PAC et de course au « moins disant » réglementaire doit absolument être écartée, en raison des risques qu'elle représente.

En définitive, si le reste du projet de réforme de la PAC demeure perfectible et amendable, ce nouveau mode de mise en oeuvre de la PAC, en revanche, est un point de blocage majeur en soi. Le plus sage serait donc que la Commission européenne y renonce.

Afin de concrétiser les orientations du rapport, la commission des affaires européennes a adopté une troisième proposition de résolution européenne sur la future PAC, ainsi qu'un avis politique, dans le cadre du dialogue noué avec la Commission européenne.

L'intelligence artificielle (IA) est aujourd'hui au coeur de toutes les attentions. Il n'est pas un jour sans que ne paraisse un article ou une étude sur ses bienfaits et ses méfaits supposés. Fruit de nombreuses activités de recherche, elle progresse chaque jour. Elle est aussi au coeur de la compétition économique mondiale. Les chercheurs spécialistes en intelligence artificielle, bien que de plus en plus nombreux, sont devenus une denrée rare et prisée. Les grandes entreprises, issues de secteurs historiques ou de la nouvelle économie, investissent de plus en plus dans ce domaine.

Il y a une raison à cela : l'intelligence artificielle est considérée comme la principale innovation d'une nouvelle révolution industrielle, celle du travail de l'homme avec des machines dites intelligentes. Or, l'histoire nous a appris que les révolutions industrielles ont, chacune, bouleversé non seulement l'activité économique et le monde du travail mais aussi les sociétés et leurs équilibres.

Les deux grandes puissances mondiales, les États-Unis et la Chine, se sont lancées dans une compétition pour la domination technologique mondiale et y investissent des sommes colossales. En réponse, l'Union européenne a agi tout au long de l'année 2018 afin de se maintenir dans la course. En France, le rapport de M. Cédric Villani, député, puis l'adoption du plan « AI for humanity » ont placé notre pays en pointe de l'action en Europe. L'objectif est ambitieux : faire de l'Union européenne un leader mondial de l'intelligence artificielle.

La commission des affaires européennes du Sénat a créé dès le 19 octobre 2017 un groupe de travail pour assurer le suivi de ce sujet essentiel. Ce rapport présente le fruit de ses réflexions, pose les enjeux que le développement de l'intelligence artificielle implique et analyse les propositions de la Commission européenne en ce domaine. Il préfigure également une proposition de résolution visant à favoriser davantage les investissements dans l'intelligence artificielle en Europe.

La Commission européenne a présenté, le 25 octobre dernier, son programme de travail pour 2019, intitulé « Tenir nos engagements et préparer l'avenir ». L'année 2019 sera marquée par l'élection d'un nouveau Parlement européen et le renouvellement concomitant de la Commission européenne. Le programme de travail présenté par l'exécutif actuel est, dans ces conditions, limité à 15 initiatives qui viennent compléter les annonces formulées par le président de la Commission européenne, Jean Claude Juncker, à l'occasion de son discours sur l'état de l'Union prononcé le 12 septembre 2018.

Le programme de travail pour 2019 est également l'occasion de dresser un bilan des propositions présentées depuis l'entrée en fonction de la Commission européenne en novembre 2014. D'après l'exécutif, près de la moitié des textes ont été adoptés par le Parlement européen et le Conseil, le processus législatif étant bien avancé pour 20 pourcents des propositions restant en examen. La Commission européenne entend aujourd'hui faire aboutir en priorité les textes dont l'adoption peut apparaître aujourd'hui lointaine. 45 propositions sont, en effet, encore en instance d'examen. La dernière session plénière du Parlement européen est prévue à la mi-avril 2019. La Commission européenne entend également poursuivre son travail d'évaluation de la législation existante dans le cadre du programme REFIT. Elle entend également retirer ou abroger 17 propositions en attente ou actes législatifs existants.

Le programme de travail vise enfin la préparation du Conseil européen de Sibiu (Roumanie) qui se tiendra le 9 mai 2019. Ce Sommet sera principalement consacré à l'avenir de l'Union européenne. Comme à l'occasion du programme de travail pour 2018, la Commission européenne entend présenter plusieurs « contributions prospectives » destinées à « renouveler la confiance en l'avenir de notre Union à 27 ».

Lorsqu'elle a publié, le 1er août 2018, une proposition tendant à modifier le règlement n° 1316/2013 du 11 décembre 2013 pour prendre en compte « le retrait du Royaume-Uni de l'Union », la Commission européenne a présenté son dispositif comme une sorte d'évidence s'imposant d'elle-même, à tel point qu'une « consultation des parties intéressées » réduite à deux semaines (du 28 juin au 12 juillet 2018) lui paraissait suffisante. Dans le même esprit, il lui a semblé inutile d'analyser l'impact de ce qu'elle a présenté comme « la seule option viable » afin de « résoudre les problèmes majeurs engendrés par le retrait du Royaume-Uni ».

La réaction rapide des autorités françaises et des opérateurs français concernés a peut-être montré aux rédacteurs du texte que les professionnels des transports maritimes, tout comme les acteurs de la vie portuaire - principalement en Bretagne et en Normandie - envisageaient les conséquences du Brexit d'une façon très sensiblement différente.

Dès qu'elle a eu connaissance de la proposition du 1er août, la commission des affaires européennes du Sénat s'est saisie pour un examen au fond. À l'issue d'un travail les ayant conduits à examiner les dimensions économiques et juridiques du sujet, ses trois rapporteurs partagent totalement les nombreuses critiques formulées à l'encontre d'une modification dépourvue de justification, concrétisée par un dispositif inadéquat.

C'est ce que démontre le présent rapport, dont les orientations sont reprises dans une proposition de résolution européenne.

La Commission européenne envisage de modifier la directive TVA de 2006 en ce qui concerne les taux de TVA, et plus particulièrement les taux réduits, afin de rendre la main aux Etats membres dans le choix des secteurs pouvant bénéficier d'un taux réduit.

Cette réforme est apparue comme la promesse d'une solution qui permettrait d'enrayer le déclin de la filière équine en France. En effet, depuis la condamnation de la France en 2012 par la Cour de justice de l'Union européenne, la filière équine, qui bénéficiait de taux réduits, est passée au taux normal de TVA et son activité s'est réduite de manière drastique.

Cependant, cette réforme nécessitera plusieurs années de négociation et n'entrera pas en vigueur avant 2022. C'est pourquoi il conviendrait, pour sauver la filière équine, de revenir plus tôt aux taux réduits et de le faire par une révision de l'interprétation de l'actuelle « directive TVA » en distinguant, par une analyse plus fine, ce qui relève de l'activité agricole et de l'activité sportive et sociale dans la filière et qui, à ce titre, mérite de bénéficier à nouveau du taux réduit.

C'est le sens de la proposition de résolution européenne adressée au Gouvernement.

Au sein de l'Union européenne, l'évaluation des risques liés à la chaîne alimentaire est effectuée par l'Autorité européenne de sécurité des aliments, plus communément appelée l'EFSA (European Food Safety Authority).

Cette agence, créée en 2002, a pour mission de fournir une source impartiale de conseils scientifiques sur les risques liés à la mise sur le marché de substances ou produits entrant dans la chaîne alimentaire. Il peut s'agir d'additifs alimentaires, d'organismes génétiquement modifiés ou de substances actives contenues dans les produits phytopharmaceutiques.

Déjà critiquée pour son manque de transparence et d'indépendance vis-à-vis des industriels notamment, l'EFSA s'est retrouvée en 2015 en contradiction avec le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) au sujet du glyphosate. Alors que le CIRC jugeait cette substance comme « probablement cancérigène », l'EFSA a toujours affirmé le contraire.

Cette opposition entre les deux agences a renforcé le doute sur la qualité des évaluations scientifiques de l'EFSA. Or, ce manque de confiance est préjudiciable tant aux industriels qu'aux consommateurs qui ont chacun besoin d'une agence capable de fournir une évaluation impartiale et fiable des risques.

Consciente de ce problème, la Commission européenne a présenté une proposition de règlement destinée notamment à renforcer la transparence des conditions dans lesquelles sont faites les évaluations.

Le rapport d'information salue les avancées permises par cette initiative mais il propose de la compléter. Tel est l'objet de la proposition de résolution européenne adoptée par la commission des affaires européennes.

Afin d'assurer le suivi des conclusions de la commission d'enquête du Sénat sur les frontières européennes, le contrôle des flux des personnes et des marchandises en Europe et l'avenir de l'espace Schengen, rendues publiques en avril 2017, la commission des affaires européennes a constitué en son sein un groupe de travail. Celui-ci s'est attaché à étudier les suites données à chacune des 32 propositions formulées par la commission d'enquête dans six domaines : consolider l'espace Schengen préalablement à tout nouvel élargissement, renforcer la protection des frontières extérieures, revoir les conditions de contrôle aux frontières intérieures, mieux utiliser et améliorer les systèmes d'information, perfectionner les outils de détection et d'enquête, accroître la transparence des évaluations de l'acquis de Schengen.

L'espace Schengen avait souffert des conséquences de la crise migratoire et des attentats terroristes. Il a fait l'objet, au cours des dernières années, de plusieurs réformes importantes ayant pour objectif non seulement d'en renforcer l'efficacité et la sécurité, mais aussi d'assurer la viabilité de cette zone de libre circulation qui constitue l'une des réalisations concrètes majeures de la construction européenne. Ce chantier reste malheureusement largement inachevé.

De nombreuses propositions de la commission d'enquête ont certes reçu, en dix-huit mois, des suites favorables. Toutefois, l'espace Schengen ne fait pas encore l'objet d'une vision commune parmi l'ensemble de ses États membres.

La commission des affaires européennes a adopté une proposition de résolution européenne de manière à prendre position sur les nécessaires réformes visant à consolider l'espace Schengen.

La prochaine réforme de la Politique agricole commune est-elle d'ores et déjà mal partie ?

Pressentant une future négociation délicate, le Sénat avait choisi, dès l'été 2017, de se positionner en amont de la prochaine réforme de la PAC.

Réunies le 20 juillet 2017, les commissions des Affaires européennes et des Affaires économiques avaient tout d'abord adopté un rapport d'information, au terme d'un programme d'auditions de six mois, réalisé par leur groupe de suivi conjoint. Parallèlement était également adoptée, à l'unanimité, une proposition de résolution européenne. Ce texte, devenue résolution du Sénat le 8 septembre 2017, comportait 17 recommandations, pour la négociation à venir.

Or les réflexions mises en avant, depuis lors, par la Commission européenne, qui sont censées préfigurer les contours de la prochaine réforme, ne reprennent que très imparfaitement, voire contredisent, notamment sur le plan budgétaire, les recommandations de la résolution du Sénat.

Ce constat a conduit les Sénateurs à se ressaisir du dossier : une deuxième proposition de résolution européenne a ainsi été adoptée, là encore à l'unanimité, le 12 avril 2018. Cette proposition de résolution ambitionne de servir de signal d'alarme et comporte, au total, 23 demandes et recommandations, visant à :

- obtenir un budget stable en euros sur la période 2021/2027 ;

- conjurer le risque d'une "vraie fausse" simplification du mode de mise en oeuvre de la PAC, qui ne profiterait qu'à la seule Commission européenne, et non aux agriculteurs ;

- refuser la perspective d'un statu quo sur les modalités de gestion des crises, ainsi que sur l'adaptation des règles de concurrence aux spécificités du monde agricole ;

- rappeler les enjeux du commerce international et du soutien aux territoires et à l'innovation ;

- poser la question du desserrement du calendrier d'une négociation "à marche forcée" destinée à aboutir avant mai 2019.

Cette nouvelle proposition de résolution s'adresse non seulement aux institutions européennes, mais également aux autorités politiques françaises, qu'elle engage à faire valoir cette position au Conseil.

Il n'est pas encore trop tard pour renverser le cours des choses.