Ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs

Ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs

Jeudi 29 mars 2018, le Sénat a adopté la proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

Suivre les étapes de la discussion

Éléments clés

 Les étapes de la discussion

 Première lecture au Sénat (28 et 29 mars 2018)

Mercredi 28 mars 2018, le Sénat a commencé l'examen de la proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs présentée par Hervé MAUREY et Louis NÈGRE.

La discussion générale

Mercredi 28 mars 2018, les sénateurs ont procédé à la discussion générale.

Rejet de la motion tendant à poser la question préalable

À l’issue de celle-ci, ils ont rejeté la motion tendant à poser la question préalable, présentée par les membres du groupe CRCE  par 251 voix contre 15 (consulter le scrutin public).

Jeudi 29 mars 2018, le Sénat a poursuivi l’examen du texte en reprenant à l’amendement 8 tendant à insérer un article additionnel avant l’article 1er.

Les sénateurs ont adopté des dispositions visant à :

  • limiter la transmission des informations couvertes par le secret en matière industrielle et commerciale à celles qui sont strictement nécessaires, pour éviter les distorsions de concurrence (amt 43 rect. bis, art 2) ;
  • préciser le dispositif proposé à l’article 4, en indiquant expressément qu’il vise à préserver des dessertes directes par des services TGV (amt 62 rect., art. 4) ;
  • préciser que SNCF Mobilités devra fournir les informations demandées par les autorités organisatrices de transport dans un standard ouvert et réutilisable (amt 32 rect., art 7) ;
  • préciser les modalités de définition du périmètre des salariés à transférer et permettre aux salariés de refuser un transfert, en contrepartie d’une mobilité géographique (amt 65 rect., art. 8) ;
  • faire de la propreté des gares un des objectifs assignés au gestionnaire de gare, dans le cadre de son contrat avec l'Etat (amt 35 rect. bis, art 11) ;
  • étendre à Gares et Connexions le dispositif de transmission obligatoire de données vers les autorités organisatrices prévu par l’article 7  (amt 64 rect., art 11) ;
  • rendre obligatoire la mise en place d’un système commun d’information des voyageurs et de vente des billets (amt 56, art 12) ;
  • préciser que les dividendes qui pourront être prélevés par la SNCF sur Gares et Connexions seront reversés à SNCF Réseau en vue de financer les travaux d’amélioration du réseau ferré national (amt 67, art. 15).

Le Sénat a ensuite adopté la proposition de loi par voix 197 pour et 114 voix contre (voir le scrutin public).

Conférence de presse (27 mars 2018)

Mardi 27 mars 2018, Hervé MAUREY, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et auteur de la proposition de loi, et Jean-François LONGEOT, rapporteur, ont présenté à la presse la proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

Le Sénat examine, à partir du mercredi 28 mars, la proposition de loi relative à l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

Ce texte, déposé par Hervé MAUREY et Louis NÈGRE en septembre 2017 après consultation de l’ensemble des acteurs concernés, a fait l’objet d’un avis du Conseil d’État le 22 février et sera examiné par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable mercredi 21 mars.

Les sénateurs considèrent qu’il n’est pas acceptable que le Gouvernement, en recourant aux ordonnances, prive le Parlement d’un débat de fond sur l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

Ils présenteront les principales orientations de la proposition de loi, qui vise en particulier à éviter que l’ouverture à la concurrence ne se fasse au détriment de l’aménagement équilibré du territoire.

 Examen en commission au Sénat (21 mars 2018)

Mercredi 21 mars 2018, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a examiné le rapport de Jean-François LONGEOT et établi le texte de la commission sur la proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, déposée le 6 septembre 2017 par Hervé MAUREY et Louis NÈGRE.

Elle a apporté des modifications visant à :

  • préciser les conditions de communication des informations aux candidats dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence, en renvoyant notamment à un décret en Conseil d'Etat la détermination des catégories d'informations concernées (amt COM-2, art 2) ;
  • rendre applicable le droit commun des marchés publics en faisant référence à l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015, au lieu de créer des règles spécifiques pour l’attribution de ces marchés (amt COM-3 rect., art 2) ;
  • accorder aux entreprises ferroviaires des droits exclusifs pour l’exploitation des services "TGV", en contrepartie de la réalisation d’obligations de service public définies en fonction des besoins d’aménagement du territoire, afin de préserver des dessertes considérées comme non rentables (amt COM 5, art 4) ;
  • préciser que l'ensemble des entreprises ferroviaires seraient soumises à l'obligation de participer à un système commun de vente de billets, si ce dispositif était mis en place  (amt COM 18, art 12).

- Le texte de la commission
- Le rapport de Jean-François LONGEOT
- La synthèse du rapport
- Le compte rendu de la réunion
- Le communiqué de presse

Nomination d'un rapporteur

Mercredi 13 décembre 2017, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a désigné Jean-François LONGEOT rapporteur sur la proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

Dépôt du texte

Mercredi 6 septembre 2017, Hervé MAUREY et Louis NÈGRE,ont déposé au Sénat une proposition de loi relative à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

Les travaux de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable

Rencontre avec Élisabeth BORNE (12 décembre 2017)

Mardi 12 décembre 2017,  Hervé MAUREY, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, a rencontré Élisabeth BORNE, ministre chargée des transports.

Conférence de presse (6 septembre 2017)

Mercredi 6 septembre 2017, Hervé MAUREY, président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, et Louis NÈGRE, président du groupe de travail "Mobilités et transports" de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, ont présenté à la presse leur proposition de loi sur l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

Le quatrième paquet ferroviaire européen, adopté en décembre 2016, rend obligatoire l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, à partir du 3 décembre 2019 pour les services conventionnés (TER et TET) et à partir du 14 décembre 2020 pour les services non conventionnés (TGV).

Cette évolution doit être mise en œuvre, pour permettre l’amélioration de la qualité du service ferroviaire et la réduction de ses coûts, au profit des usagers. L’ouverture à la concurrence doit également renforcer la compétitivité du secteur ferroviaire face aux autres modes de transport, aérien et routier (bus, covoiturage, voiture individuelle) et assurer la pérennité de l’entreprise nationale.

Pour définir au plus tôt le cadre de cette réforme et répondre aux difficultés qu’elle suscite, les sénateurs Hervé MAUREY et Louis NÈGRE ont élaboré une proposition de loi relative à l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs, rédigée à l’issue de plusieurs mois d’auditions et d’une phase de concertation avec les parties prenantes.

Conférence de presse (21 juin 2017)

Mercredi 21 juin 2017, Hervé MAUREY, président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, et Louis NÈGRE, président du groupe de travail "Mobilités et transports" de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, ont présenté à la presse un point d’étape de leur travail sur l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs est devenue inéluctable depuis l’adoption du quatrième paquet ferroviaire européen, qui prévoit l’ouverture à la concurrence des services conventionnés dès la fin 2019. Elle est en outre une condition de sa survie, notamment face à la concurrence exacerbée des autres modes de transport, aérien et routier (bus, covoiturage, voiture individuelle).

Il est dès lors indispensable de définir au plus tôt le cadre juridique de cette ouverture à la concurrence, pour permettre aux différents acteurs concernés (autorités organisatrices de transport, groupe public ferroviaire, nouveaux entrants) de s’y préparer et de faire en sorte qu’elle soit positive, notamment pour les usagers.

C’est l’objet du travail conduit depuis plusieurs mois par les sénateurs Hervé MAUREY et Louis NÈGRE, qui présentent leurs principales orientations de la proposition de loi qu’ils déposeront prochainement.

 Comprendre les enjeux

L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs est désormais une obligation européenne depuis l'adoption du quatrième paquet ferroviaire en décembre 2016. Cet ensemble de textes européens impose en effet l'ouverture à la concurrence des services conventionnés - en France, les trains TER et les trains d'équilibre du territoire - dès le 3 décembre 2019. Pour les services commerciaux - les TGV -, cette libéralisation devra être prévue par la loi à partir du 1er janvier 2019, pour une application effective à partir du 14 décembre 2020.

Il est donc impératif de définir le cadre de cette réforme majeure au plus vite, pour permettre aux différents acteurs, dont l'opérateur historique, de s'y préparer dans les meilleures conditions. À défaut, le transport ferroviaire pourrait en être fragilisé, comme cela a été le cas lors de la libéralisation du fret. À l'époque, cette réforme, également décidée par les textes européens, avait été repoussée au maximum au lieu d'être anticipée, ce qui a eu des conséquences catastrophiques pour l'activité de transport ferroviaire de marchandises en général, bien au-delà du recul des parts de marché de l'opérateur historique.

En autorisant de nouvelles entreprises ferroviaires à proposer des services plus efficaces, mais aussi en encourageant l'opérateur historique à améliorer sa performance, elle conduira à une amélioration de la qualité du service et à une réduction de ses coûts. Ces effets positifs de l'ouverture à la concurrence ont été observés chez ceux de nos voisins européens qui l'ont déjà mise en œuvre, depuis plusieurs années, comme la Suède ou l'Allemagne. En replaçant l'usager au cœur du service, cette réforme permettra au rail de retrouver sa compétitivité par rapport aux autres modes de transport, aérien et routier, en conformité avec l'engagement de la France dans la lutte contre le réchauffement climatique.

La présente proposition de loi vise à mettre en œuvre l'ouverture à la concurrence du transport de voyageurs et à garantir son effectivité. Elle a été préparée à l'issue d'auditions de l'ensemble des parties prenantes, suivies d'une phase de consultation. Ces travaux ont souligné l'importance de lever les freins à une ouverture effective du transport ferroviaire à la concurrence, notamment en ce qui concerne l'accès des entreprises ferroviaires aux données nécessaires à la préparation des candidatures aux appels d'offres et à l'exploitation des services, le transfert du personnel, la propriété des matériels roulants, l'accès aux ateliers de maintenance et aux gares.

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Le chapitre Ier fixe les dates et les modalités de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs :

  • L'article 1er supprime le monopole de SNCF Mobilités sur l'exploitation des services de transport ferroviaire de voyageurs en deux temps, conformément aux échéances fixées par le quatrième paquet ferroviaire. Cet article supprime également le principe de l'affectation de la gestion des gares à SNCF Mobilités, à partir du 1erjanvier 2020.
  • L'article 2 insère une nouvelle sous-section dans le code des transports, comportant des « dispositions générales » relatives aux services conventionnés, qu'ils soient organisés par l'État comme par les régions, sur le réseau national.
  • L'article 3 affirme clairement le rôle d'autorité organisatrice de l'État pour les lignes d'intérêt national faisant l'objet d'un contrat de service public.
  • L'article 4 prévoit que l'État accordera aux entreprises ferroviaires des droits exclusifs pour l'exploitation des services de transport ferroviaire de voyageurs à grande vitesse, en contrepartie de la réalisation d'obligations de service public définies en fonction des besoins d'aménagement du territoire.
  • L'article 5 autorise l'accès de toute entreprise de transport ferroviaire de voyageurs sur le réseau, à la condition que ces services ne compromettent pas l'équilibre économique des contrats de service public conclus par les autorités organisatrices de transport.
  • L'article 6 comporte des dispositions transitoires pour la période allant du 1erjanvier 2019 au 13 décembre 2020.

Le chapitre II vise à poser les conditions d'une ouverture à la concurrence effective et réussie :

  • L'article 7 impose à SNCF Mobilités de fournir à l'autorité organisatrice compétente, à sa demande, toute information relative à l'exécution des missions qui lui ont été confiées par un contrat de service public, sans que puisse y faire obstacle le secret en matière industrielle et commerciale.
  • L'article 8 détermine les modalités de transfert des salariés de SNCF Mobilités vers les entreprises ferroviaires choisies, après appel d'offres, pour assurer l'exploitation de services de transport ferroviaire faisant l'objet d'un contrat de service public.
  • L'article 9 modifie le dispositif introduit par la loi portant réforme ferroviaire du 4 août 2014, pour réaffirmer le caractère automatique du transfert de propriété des matériels roulants, à la demande de l'autorité organisatrice compétente.
  • L'article 10 vise à faciliter l'accès des nouveaux entrants aux ateliers de maintenance, en permettant aux autorités organisatrices compétentes de récupérer de plein droit la propriété de ces ateliers, lorsqu'ils sont totalement ou majoritairement affectés à l'entretien des matériels roulants utilisés dans le cadre d'un contrat de service public, pour les mettre à la disposition des entreprises remportant l'appel d'offres, à la suite d'une mise en concurrence.
  • L'article 11 transforme Gares et Connexions en société anonyme, filiale de l'établissement public industriel et commercial (EPIC) « de tête » SNCF.
  • L'article 12 concerne la vente des billets et vise à imposer aux entreprises ferroviaires exploitant des services de transport de voyageurs de participer à un système commun d'information des voyageurs et de vente de billets.

Le chapitre III comprend plusieurs mesures de coordination :

  • L'article 13 tire les conséquences de la suppression du monopole de SNCF Mobilités et de l'ouverture à la concurrence dans le code des transports.
  • L'article 14 tire les conséquences de la suppression du monopole de SNCF Mobilités sur l'article du code des transports énumérant ses ressources.
  • L'article 15 tire les conséquences de la transformation de Gares et Connexions en société anonyme en modifiant les articles du code des transports relatifs à la structure du groupe public ferroviaire.

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 Cette proposition de loi a été soumise pour avis au Conseil d’État par le Président du Sénat, en vertu du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution. Cette démarche permet de conforter la qualité juridique du texte, au regard de la technicité des thèmes abordés : statut du personnel, conformité au droit européen...

Quatre questions à Hervé MAUREY et Louis NÈGRE, sénateurs (6 septembre 2017)

Pourquoi décider l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire ?

L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs est devenue une obligation depuis l’adoption, par les instances européennes, du quatrième paquet ferroviaire, en décembre 2016 : les services dits "conventionnés" (les trains TER et les trains d’équilibre du territoire ou TET), doivent être ouverts à la concurrence au plus tard le 3 décembre 2019 et les services commerciaux (TGV) dès 2021.

Nous souhaitons cette évolution, car nous considérons que cette libéralisation est indispensable à la survie du transport ferroviaire de voyageurs, face à la concurrence exacerbée des autres modes de transport, aussi bien aérien que routier (bus, covoiturage, voiture individuelle). Le train apparaît souvent comme l’option la plus chère, et la qualité du service laisse parfois à désirer, comme en témoignent les nombreux retards. En conséquence, les usagers se détournent du rail, alors même que ce mode de transport est, dans de nombreux cas, le plus écologique.

En supprimant le monopole de la SNCF, nous voulons remettre l’usager au cœur du service ferroviaire. L’arrivée de nouvelles entreprises ferroviaires sur le marché doit permettre l’émergence de nouveaux services, de meilleure qualité et à un moindre coût. Elle doit aussi encourager l’opérateur historique à offrir des services plus performants.

 Pourquoi ne pas avoir retenu la piste d’une expérimentation ?

Il est désormais trop tard pour prévoir une loi d’expérimentation, dont le processus est particulièrement lourd et complexe : pour que l’ouverture à la concurrence soit effective à la fin de 2019, et que les acteurs puissent s’y préparer dans de bonnes conditions, nous devons adopter un texte sans tarder, et anticiper toutes les répercussions de cette libéralisation pour l’usager et pour les personnels.

Cependant, la démarche que nous proposons se veut progressive. Nous souhaitons mettre en œuvre  l’ouverture à la concurrence de l’ensemble des services conventionnés dès le 3 décembre 2019, comme l’impose le droit européen, mais ce dispositif ne se traduira que progressivement, par le jeu du renouvellement des conventions signées entre les autorités organisatrices et SNCF Mobilités avant le 3 décembre 2019.

En effet, une grande majorité des conventions entre les régions et SNCF Mobilités sont en cours de négociation et devraient être signées d’ici la fin 2017 ou la fin 2018. Si elles durent six à sept années comme c’est le cas en moyenne, l’ouverture effective du marché n’aura lieu qu’entre 2023 et 2025.

En revanche, les régions volontaires, ayant prévu un dispositif spécifique dans leur convention avec SNCF Mobilités, comme l’a fait la région Grand Est, pourront ouvrir à la concurrence tout ou partie de leurs services dès le 3 décembre 2019. Elles pourront ainsi en tirer les enseignements avant de procéder à la libéralisation de l’ensemble des lignes ferroviaires dont elles ont la responsabilité.

 Que contient cette proposition de loi ?

Elle aborde l’ensemble des questions que pose cette libéralisation concernant le personnel. Elle détermine les droits sociaux garantis aux agents transférés de SNCF Mobilités aux entreprises ferroviaires qui gagneront les appels d’offres. Nous pensons que les agents sous statut devront bénéficier du maintien de leur rémunération, de leurs droits à la retraite, de la garantie de l’emploi, et de leurs facilités de circulation. En revanche, les règles d’organisation du travail devront être définies librement par les nouvelles entreprises.

Par ailleurs, il ne suffit pas de proclamer l’ouverture à la concurrence pour qu’elle soit effective : il faut lever toutes les barrières à l’entrée. C’est pourquoi nous avons regardé de près comment garantir l’accès de ces entreprises aux matériels roulants, aux ateliers de maintenance, et aux infrastructures du réseau. En particulier, la gouvernance des gares doit évoluer, pour lever toute ambiguïté sur l’indépendance de Gares et Connexions par rapport à SNCF Mobilités. La proposition de loi prévoit la transformation de Gares et Connexions en société anonyme à capitaux publics, filiale de l'établissement public industriel et commercial "de tête" SNCF.  L’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières continuera à jouer un rôle majeur pour éviter toute discrimination à l’égard des nouvelles entreprises.

Enfin, nous veillons aux répercussions de l’ouverture à la concurrence sur la tarification et la distribution des billets. Nous voulons par exemple garantir aux voyageurs la possibilité d’acheter un billet unique lorsque la prestation de transport sera assurée par plusieurs entreprises ferroviaires.

 Qu’en est-il des services commerciaux ?

Pour les services commerciaux, nous avons été attentifs à la problématique de l’aménagement du territoire : il ne faudrait pas que la libéralisation entraîne la disparition des lignes les moins rentables. La desserte des territoires ruraux doit continuer à être effectuée. C’est pourquoi nous avons retenu la piste de lots combinant des lignes à la fois très rentables et moins rentables, regroupant des lignes à la fois très rentables et moins rentables, pour obliger les entreprises ferroviaires à desservir toutes les liaisons. La proposition de loi prévoit que l'État, en tant qu'autorité organisatrice de transport, accordera des droits exclusifs aux entreprises ferroviaires pour l'exploitation des services de transport ferroviaire à grande vitesse, en contrepartie de la réalisation d'obligations de service public.

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Photo ©  Flickr / cc / pj_despa

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