Droit d’asile : réformer un système à bout de souffle

Le 29 juillet 2015, le Président de la République a promulgué la loi n° 2015-925 relative à la réforme du droit d'asile.

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Éléments clés

Projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile : les principaux apports du Sénat

Outre le titre de la loi et des améliorations techniques, les principaux apports du Sénat à la loi relative à la réforme du droit d’asile, adoptée définitivement, sont les suivants :

  • l’introduction d’un nouveau motif de cessation ou d’exclusion du statut de réfugié s’il existe des raisons sérieuses de considérer que la présence en France de la personne concernée constitue une menace grave pour la sûreté de l’État ou si elle a été condamnée en France pour acte de terrorisme ou autre crime ou délit particulièrement grave (article 2) ;
  • l’encadrement de l’entretien mené à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) en précisant les conditions d’habilitation des associations accompagnant les demandeurs lors de l’entretien et en conférant une base légale au recours à la vidéoconférence (article 7) ;
  • la simplification du recours des demandeurs d’asile en rétention en permettant la saisine du juge dès la notification de la décision de maintien en rétention (article 9) ;
  • l’introduction de la faculté de prononcer une obligation de quitter le territoire français à l’encontre d’une personne déboutée de sa demande d’asile (article 14 ter) ;
  • la fixation d’un délai à compter de l’arrivée sur le territoire français pour bénéficier des conditions matérielles d’accueil (article 15) ;
  • l’accélération de la procédure de réunification familiale par l’engagement de celle-ci dès l’obtention de la protection et non plus à compter de la délivrance du titre de séjour (article 18) ;
  • l’explicitation dans la loi des missions des centres provisoires d’hébergement (article 19 ter).

 Les étapes de la discussion

  Promulgation de loi (29 juillet 2015)

Mercredi 29 juillet, le Président de la République a promulgué la loi n° 2015-925 relative à la réforme du droit d'asile. Elle est parue au Journal officiel n° 0174 du 30 juillet 2015.

 Adoption définitive (15 juillet 2015)

Mercredi 15 juillet, l'Assemblée nationale a définitivement adopté le projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile.

Adoption en nouvelle lecture au Sénat (7 juillet 2015)

Mardi 7 juillet, le Sénat a examiné en nouvelle lecture, le projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile.

Au cours de cet examen, le Sénat est notamment revenu à la rédaction de l'article 15 telle qu'adoptée en première lecture, afin d'associer plus étroitement les collectivités territoriales à l'élaboration du  schéma régional qui décline le schéma national d’accueil des demandeurs d’asile (amdt 4 rect.).

Les sénateurs se sont ensuite prononcés sur l'ensemble du projet de loi et l'ont adopté.

 Examen en commissions au Sénat (juin, juillet 2015)

Réunie le mardi 30 juin, la commission des lois a adopté, en nouvelle lecture, le projet de loi relatif à la réforme du droit d’asile.

À ce stade de la procédure, 12 articles sur 33 ont été adoptés dans les mêmes termes par le Sénat et l’Assemblée nationale.

En nouvelle lecture, la commission des lois a rétabli certaines dispositions adoptées par le Sénat en première lecture telles que :

  • la compétence liée de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) pour procéder aux exclusions et cessations du statut de réfugié dès lors que les conditions légales sont réunies (amendement 7 à l’article 2) ;
  • "les menaces graves à la sécurité publique" comme élément permettant d’exclure une personne du statut de réfugié (amendement 8 à l’article 2) ;
  • le délai de trois mois imparti à l’OFPRA pour statuer en procédure normale (amendement 14 à l’article 7) ;
  • le délai à l’issue duquel une demande d’asile est considérée comme tardive ramené à 3 mois au lieu de quatre mois (amendement 15 à l’article 7) ;
  • la faculté pour l’OFPRA de clôturer l’examen d’une demande lorsque le demandeur a abandonné le lieu d’hébergement qui lui avait été assigné (amendement 17 à l’article 7) ;
  • la possibilité d’assigner à résidence les personnes déboutées de leur demande d’asile (amendement 27 à l’article 14 bis).

- Le texte de la commission
- Le rapport de François-Noël BUFFET fait au nom de la commission des lois

Examen pour avis par la commission des finances

Mercredi 1er juillet, la commission des finances a examiné le rapport pour avis de Roger KAROUTCHI sur le projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile en nouvelle lecture.

- Le rapport pour avis de Roger KAROUTCHI fait au nom de la commission des finances

Nouvelle lecture à l’Assemblée nationale (25 juin 2015)

Jeudi 25 juin, l'Assemblée nationale a adopté en nouvelle lecture le projet de loi relatif à la réforme du droit d'asile.

 Commission mixte paritaire (10 juin 2015)

Mercredi 10 juin, la commission mixte paritaire sur la réforme de l'asile s'est réunie afin d'examiner les dispositions du projet de loi restant en discussion. Elle n'est pas parvenue à un accord. Le projet de loi sera donc examiné en nouvelle lecture par chacune des deux chambres.

Mercredi 3 juin, la commission des lois a désigné des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi relatif à la réforme de l'asile.

 Première lecture au Sénat (11, 18, 19 et 26 mai 2015 pour le vote solennel)

Le Sénat a examiné en séance publique les 11, 18 et 19 mai 2015 les articles du projet de loi relatif à la réforme de l'asile.

Au cours de sa séance du 26 mai 2015, le Sénat a adopté, avec modifications, en première lecture, le projet de loi relatif à la réforme du droit d’asile, sur le rapport de François-Noël BUFFET (UMP – Rhône), fait au nom de la commission des lois.

À l’issue des explications de vote sur le texte, un vote solennel a été organisé en salle des Conférences. Ce texte a été adopté par 187 voix pour et 31 voix contre (scrutin public).

Au total, 255 amendements avaient été déposés sur ce texte et 45 ont été adoptés.

Lundi 11 mai, en soirée, les sénateurs ont procédé à la discussion générale sur le projet de loi.

Les lundi 18 et mardi 19 mai, les sénateurs ont examiné les articles du projet de loi. Ils ont notamment :

  • modifié l’article 3 sur l’octroi et la cessation de la protection subsidiaire par l’adoption de deux amendements identiques qui visent à supprimer le principe d’un réexamen systématique des bénéficiaires de la protection subsidiaire tous les 3 ans, afin de ne pas alourdir la charge de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) (amdt 25 rect. bis et amdt 84) ;
  • modifié l’article 5 bis relatif à la composition de l’OFPRA en supprimant la présence d'un député européen et en relevant de 3 à 4 le nombre de personnalités qualifiées désignées par les présidents des deux assemblées, avec la parité et après accord, à la majorité des 3/5 de chaque commission des Lois (amdt 82 rect. bis) ;
  • modifié l’article 7, amendé en commission, qui remanie les procédures d’examen des demandes de protection devant l’OFPRA et propose une procédure accélérée. En séance, les sénateurs ont modifié cet article, notamment pour :
    • permettre d'expérimenter la territorialisation de l'OFPRA sur un site pilote (amdt 251) ;
    • supprimer le délai de 15 jours d'examen d'une demande d'asile en procédure prioritaire, introduit par la commission des lois, estimant que cette disposition devait relever du pouvoir réglementaire et non pas de la loi (amdt 78) ;
    • préciser que les résultats de l'examen médical ne sont qu'un élément d'évaluation de la situation du demandeur parmi d'autres (amdt 9 rect) ;
    • maintenir dans le texte de loi les conditions dans lesquelles l'office apprécie les éléments permettant d'évaluer la situation du vulnérabilité d'une personne (amdt 28) ;
    • ne pas rendre automatique la clôture par l'OFPRA d'une demande d'asile suite au retrait de celle-ci par le demandeur. En effet, l'office doit pouvoir, selon les sénateurs, s'assurer notamment que la demande corresponde bien à la volonté réelle du demandeur qui ne subit par exemple pas de pression extérieure (amdt 72) ;
    • maintenir pour le demandeur la possibilité de s’entretenir avec un agent de l’Office et un interprète de même sexe pour lui permettre d’exposer plus facilement des violences à caractère sexuel (amendement 29 rect. bis et 229)
  • adopté l'amendement 35 rect bis à l'article 10 qui vise à donner une base légale aux audiences foraines de la CNDA ; 
  • supprimé l'article 10 bis, introduit en commission, qui visait à articuler l'intervention des différents juges (amdt 71) ;
  • modifié l’article 12 relatif à l’enregistrement de la demande d’asile, notamment pour :
  • adopté, sans modification par rapport au texte adopté par la commission des lois, l'article 14 relatif au maintien sur le territoire des demandeurs d'asile ;
     
  • adopté un article additionnel après l’article 14 bis qui prévoit explicitement qu’une OQTF (obligation de quitter le territoire français) peut être prononcée à l’égard d’un étranger débouté ou ne bénéficiant plus du droit de se maintenir sur le territoire français (amdt 240) ;
     
  • adopté l'article 15 relatif aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile. Cet article a été modifié en séance afin notamment de :
    • préciser que les lieux d'hébergement peuvent exiger une participation financière des demandeurs d'asile en fonction de leurs ressources (amdt 162) ;
    • rétablir la version adoptée par l'Assemblée nationale en ce qui concerne les conditions d'évaluation de la vulnérabilité (amdt 40 rect.) ;
    • supprimer l'accès au marché du travail pour les demandeurs d'asile dont la demande est en cours d'examen depuis plus de neuf mois (amdt 163) ;
       
  •  modifié l’article 18 relatif aux modalitésdedélivrance et deretraitdes titres de séjourdesréfugiéset despersonnes bénéficiant de la protection subsidiaire afin de prévoir la délivrance "sans délai" de la carte de séjour temporaire  une fois le statut de réfugié ou le bénéfice d’une protection subsidiaire obtenu (amdt 41 rect. bis) ;
     
  • modifié l’article 19 qui porte sur le contenu de la protection accordée aux réfugiés et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire et notamment au titre du droit à la réunification familiale. Les modifications adoptées visent à demander aux bénéficiaires de pouvoir prouver le concubinage, notamment une communauté de vie effective, postérieurement à la demande d’asile dans le cadre de la réunification familiale (amdt 247) ;
     
  • inséré un article additionnel après l’article 19 qui ramène à sept jours au lieu de trente le délai de départ volontaire qui peut être fixé au ressortissant étranger visé par une obligation de quitter le territoire français (amdt 45 rect. bis).

 Examen en commissions (avril, mai 2015)

Réunie le mardi 5 mai 2015, la commission des lois a adopté avec modifications le projet de loi relatif à la réforme de l’asile, sur le rapport de François-Noël BUFFET.

Tout d’abord, la commission a souhaité réduire le délai d’examen des demandes d’asile en fixant à trois mois le délai imparti à l’OFPRA pour statuer sur une demande d’asile en procédure normale, à quinze jours dans le cadre d’une procédure accélérée, et à 96 heures lorsque la demande d’asile est présentée en rétention. La demande d’asile devra être déposée dans un délai de trois mois à compter de l’entrée sur le territoire national.

En outre, la commission a souhaité décourager les demandes d’asile non fondées. Ainsi, la décision définitive de rejet d’une demande d’asile prononcée par l’OFPRA vaut obligation de quitter le territoire. En outre, le demandeur d’asile débouté ne pourra plus solliciter de titre de séjour pour un autre motif  et l’administration pourra assigner à résidence les personnes déboutées de leur demande d’asile dans des centres dédiées en vue de préparer leur éloignement.

Par ailleurs, le fait pour un demandeur d’asile de quitter sans motif légitime le lieu où il était hébergé entraîne la clôture de sa demande et met fin à son droit au maintien sur le territoire.

Enfin, la commission a précisé que les personnes homosexuelles sont considérées dans certains pays comme un "groupe social" menacé au sens de la convention de Genève.

Mardi 7 avril 2015, la commission des lois a procédé à l’audition de Bernard CAZENEUVE, ministre de l’Intérieur, sur le projet de loi relatif à la réforme de l’asile.

Mercredi 11 février 2015, la commission des lois a nommé François-Noël BUFFET (UMP - Rhône) rapporteur sur le projet de loi.


Examen pour avis par la commission des finances

Mercredi 8 avril 2015, la commission des finances a examiné le rapport d’information de Roger KAROUTCHI (UMP - Hauts-de-Seine) "L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile", fait au nom de la commission des finances, dont voici les principales observations : 

Le système de gestion de l'asile que le présent projet de loi vise à réformer est caractérisé par un phénomène d'engorgement en raison du nombre croissant des demandeurs d'asile. S'agissant des conditions matérielles d'accueil, le projet de loi propose quelques avancées en faveur d'un meilleur pilotage de l'hébergement et de l'allocation. Cependant, le projet de loi, en particulier après son examen par l'Assemblée nationale, prévoit également des dispositions qui pourraient s'avérer coûteuses ou entraver l'efficacité du retour des demandeurs d'asile dans leur pays d'origine. En outre, le projet de loi n'épuise pas les possibilités pour réduire les dépenses liées à la demande d'asile.

En conséquence, la commission des finances a adopté plusieurs amendements afin de compléter le projet de loi de dispositions permettant, sur la base d'une redéfinition des centres provisoires d'hébergement des réfugiés, de remettre l'intégration des réfugiés au coeur de la politique d'asile..

Mercredi 4 mars 2015, la commission des finances a nommé Roger KAROUTCHI (UMP - Hauts-de-Seine), rapporteur pour avis.  

 Suivre la conférence de presse (6 mai 2015)

Mercredi 6 mai 2015, François-Noël BUFFET a présenté à la presse les conclusions de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la réforme de l'asile.

Mercredi 15 avril, François-Noël BUFFET (UMP - Rhône) a annoncé à la presse le report de l'examen en commission du projet de loi relatif à la réforme de l'asile

 
 Première lecture à l’Assemblée nationale (16 décembre 2014)
 

Le projet de loi a été adopté en première lecture avec modifications par l’Assemblée nationale le 16 décembre 2014.

Lors de la présentation de son projet de loi à l’Assemblée nationale le 9 décembre 2014, Bernard CAZENEUVE, ministre de l’Intérieur, avait évoqué en ces termes la nécessaire réforme qu’il était venue défendre : "Notre époque n’ignore pas, hélas, l’oppression ni les persécutions de masse. La guerre civile en Syrie et en Irak, les massacres perpétrés par Daech, les exactions dont sont victimes les chrétiens d’Orient, nous le rappellent chaque jour (...) Aujourd’hui, l’exercice du droit d’asile est concrètement menacé en France. Trop souvent, nous n’accueillons plus les demandeurs d’asile comme nous le devrions."

L’Assemblée nationale a adopté un certain nombre d’amendements en première lecture, parmi lesquels :

  • l’autorisation à l’accès au marché du travail aux demandeurs d’asile dans un délai de 9 mois suivant l’introduction de leur demande, lorsque l’OFPRA n’a pas statué sur leur demande d’asile ;
  • lorsque le demandeur présente une demande d’asile alors qu’il fait l’objet d’une mesure d’éloignement, cette mesure n’est pas abrogée mais son exécution est seulement suspendue jusqu’à ce qu’il ait été statué sur sa demande d’asile ;
  • les violences faites aux femmes sont reconnues explicitement parmi les motifs d’asile.

 Comprendre les enjeux

La France est le deuxième pays le plus sollicité de l’Union européenne par les demandeurs d’asile, derrière l’Allemagne : plus de 60 000 demandes sont enregistrées en moyenne chaque année. 80% de ces demandes sont rejetées. La démarche de réforme du droit d’asile apparaît aujourd’hui indispensable. Plusieurs indicateurs attestent que le système est aujourd’hui "à bout de souffle" :

  • le nombre de demandeurs d'asile a presque doublé en 7 ans, atteignant 65 894 demandes en 2013, selon les chiffres publiés en avril 2014 par le ministère de l'Intérieur ;
  • l’allocation temporaire d’attente (ATA) connaît d’importants dysfonctionnements : d’un montant de 11,45 € par jour, depuis le 1er janvier 2015, elle est versée sous condition de ressources aux demandeurs d'asile majeurs à qui une place en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) n'a pas pu être proposée ;
  • les dispositifs d’hébergement sont saturés et ne répondent plus à l’urgence de la situation ;
  • les délais de traitement sont en moyenne supérieurs à 2 ans. 

Dans ce contexte, le projet de loi relatif à la réforme de l’asile, présenté en Conseil des ministres le 23 juillet 2014 par Bernard CAZENEUVE, ministre de l’Intérieur, est examiné dans le cadre d’une procédure accélérée. Il a pour objet de "garantir que la France assure pleinement son rôle de terre d’asile en Europe".

Il fait suite à une large concertation conduite auprès de l'ensemble des acteurs concernés - élus, associations, Haut-commissariat aux réfugiés (HCR), Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), Cour nationale du droit d'asile (CNDA), Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et administrations, par la sénatrice Valérie LÉTARD (UDI-UC - Nord) et le député Jean-Louis TOURAINE (Socialiste, républicain et citoyen - Rhône). Dans le rapport remis au ministre de l'Intérieur, le 28 novembre 2013, les parlementaires avaient souligné les dysfonctionnements importants du système français de l'asile qui le mettent aujourd'hui en danger.

S’appuyant sur ces travaux et sur la nécessité de transposer deux directives européennes adoptées en juin, le Gouvernement propose de réformer en profondeur le droit de l'asile, selon deux grands axes :

  • renforcer les garanties des personnes ayant besoin d’une protection internationale, à tous les stades de la procédure ;
  • réduire les délais d’attente pour statuer rapidement sur les demandes d’asile (avec pour objectif un délai moyen de traitement de 9 mois contre 24 mois actuellement).

- Lire le Journal Officiel de l’Union européenne du 29 juin 2013 mentionnant les directives européennes appelées "Paquet Asile".

Cette réforme se fera à coût constant : le système français du droit d’asile continuera à fonctionner avec un budget de 600 millions d’euros par an. 

En savoir plus :

Photo © meineresterampe

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