SÉANCE
du jeudi 28 mai 2020
86e séance de la session ordinaire 2019-2020
présidence de Mme Hélène Conway-Mouret, vice-présidente
Secrétaires : Mme Annie Guillemot, M. Michel Raison.
La séance est ouverte à 9 heures.
Le procès-verbal de la précédente séance, constitué par le compte rendu analytique, est adopté sous les réserves d'usage.
Mineurs vulnérables sur le territoire français
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à apporter un cadre stable d'épanouissement et de développement aux mineurs vulnérables sur le territoire français.
Discussion générale
Mme Josiane Costes, auteure de la proposition de loi . - Je me réjouis que la discussion sur ce sujet vital n'ait pas été remise à plus tard malgré la crise sanitaire. Au contraire, comme l'a souligné le Défenseur des droits, le confinement a rendu les inégalités familiales plus perceptibles. Le déconfinement est aussi un défi pour les services sociaux après deux mois de relations distendues avec les enfants placés.
Cette proposition de loi s'adresse à deux types de vulnérabilité : l'une liée au dysfonctionnement de la cellule familiale, l'autre, plus récente, à l'isolement d'adolescents envoyés en France et placés face à des responsabilités inadaptées à son âge.
Les défis comme les dépenses sont très variables d'un département à un autre. Les besoins de la protection de l'enfance n'ont cessé de croitre, avec l'émergence des mineurs isolés étrangers qui représentent 40 000 des 300 000 enfants concernés par l'Aide sociale à l'enfance (ASE). L'institution doit s'adapter à la réalité sociale.
Sans dogmatisme, sans juger, nous avons recherché des solutions pragmatiques. « L'histoire est une galerie de tableaux où il y a peu d'originaux et beaucoup de copies », disait Tocqueville. De fait, ce texte reprend des pistes déjà évoquées pour former une stratégie cohérente autour du recours renforcé à l'adoption simple.
La politique française de l'ASE repose sur une alternative : soit la préservation des liens biologiques exclusifs, soit l'adoption plénière. L'adoption simple, qui existe depuis 1804, est très peu proposée. La réforme de 2016 prévoit qu'elle ne peut être révoquée qu'à la majorité. Elle permet de conserver le lien avec la famille biologique, dont l'enfant peut garder le nom et qui conserve l'obligation de le nourrir si besoin. Cette solution, moins déchirante pour le parent biologique, permet d'établir des liens plus forts qu'avec une famille d'accueil rétribuée ou un tiers de confiance dont l'enfant ne porte pas le nom. Enfin, parce qu'elle repose sur la gratuité, cette solution est également économique.
Les articles 1er à 4 visent une plus grande stabilité pour l'enfant, dans la logique de la loi de 2016. Les procédures doivent être adaptées à l'âge de l'enfant, une solution stable n'excluant pas totalement la famille biologique doit rapidement lui être apportée.
Je comprends la prudence des rapporteurs, en l'absence de recul sur la loi de 2016.
La situation des mineurs isolés étrangers est particulière. Leur parcours migratoire a pu les faire murir plus vite que des enfants élevés dans des cadres protecteurs. Reste que la majorité est une fiction législative, d'ailleurs passée de 21 à 18 ans en 1974. Nous devons les considérer comme des enfants et leur offrir la protection que la minorité garantit. Notre inaction les expose à des réseaux, à de la violence, et leur errance nourrit un climat d'insécurité qui ne convient à personne. En particulier, l'impossibilité d'ouvrir un compte bancaire les oblige à garder leur argent sur eux. L'un d'entre eux est mort en février tentant de protéger son pécule.
La reconnaissance est un vecteur d'intégration ; les simplifications administratives proposées faciliteraient leur insertion. Je ne néglige pas le coût budgétaire de ces mesures, mais je pense que la société s'enrichirait de la sensibilité de jeunes aux parcours non rectilignes. Nous avons beaucoup à apprendre de leur résilience. (Applaudissements sur les travées des groupes RDSE, SOCR et UC)
M. Alain Marc, rapporteur de la commission des lois . - Ces sujets sont d'actualité. La nécessaire amélioration de la protection de l'enfance a fait l'objet de plusieurs travaux récents : le rapport de Corinne Imbert et Monique Limon sur l'adoption remis en octobre 2019 ou l'avis du Comité consultatif national d'éthique du 7 mai.
Le Gouvernement a lancé une stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance, principalement fondée sur une contractualisation pluriannuelle entre l'État et les départements, avec un volet législatif sur l'adoption. Monsieur le ministre, quel en est le calendrier ?
Le confinement a mis en lumière la situation des enfants victimes de violences intrafamiliales et de ceux qui vivent dans des foyers de l'ASE ou dans des familles d'accueil.
La proposition de loi se fonde sur des constats et des objectifs partagés, mais n'apporte pas de réponse suffisamment efficace et globale. C'est pourquoi la commission des lois n'a pas adopté le texte.
Les articles 5, 6 et 9 ont été délégués au fond à la commission des affaires sociales.
L'article premier permet de constater le délaissement au bout de six mois, et non plus un an, pour les enfants de moins de 3 ans ; l'article 2 supprime l'obligation préalable de proposer des mesures de soutien aux parents et impose aux tribunaux de statuer dans un délai de deux mois. La commission a estimé qu'accélérer la procédure de délaissement parental n'améliorerait pas l'adoptabilité des enfants. Le délai d'un an est raisonnable et l'obligation de proposer des mesures de soutien aux parents respecte l'article 18 de la Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE). Enfin, il n'est pas souhaitable de brusquer les juges, vu la complexité de ces dossiers.
À l'article 3, Mme Costes propose une nouvelle rédaction qui nous semble pouvoir être adoptée. L'article 4 rend plus difficile la reprise d'un enfant placé pendant la période de réflexion accordée aux parents. Ce dispositif nous a paru susceptible de porter une atteinte disproportionnée aux droits des parents de mener une vie familiale normale.
L'article 7, qui étend dans tous les départements la validité de l'agrément délivré pour l'adoption des pupilles de l'État, risque d'aboutir à une multiplication des candidatures et une surcharge administrative. Mieux vaudrait faciliter les échanges au niveau national entre conseils départementaux, notamment pour les enfants à besoins spécifiques, qui représentent la moitié des pupilles de l'État. Le fichier national des agréments proposé par un amendement de Mme Costes est intéressant.
L'article 8 sur le parrainage d'enfants étrangers achoppe sur l'absence de définition légale.
L'article 10 instaure une présomption de désintérêt à l'égard des parents de mineurs étrangers isolés ; il nous paraît attentatoire aux droits des parents qui suivent souvent le parcours migratoire de leur enfant.
L'article 11 rend automatique l'attribution de la nationalité française au mineur adopté en forme simple. Ce n'est pas nécessaire, car il dispose déjà d'une voie spéciale d'accès à la nationalité, et modifierait la nature même de l'adoption simple.
L'article 12 donne compétence au juge des enfants pour la délégation de l'autorité parentale à un tiers concernant les mineurs isolés étrangers. Cela relève à nos yeux du juge aux affaires familiales (JAF)
L'article 13 crée un droit au compte bancaire pour les mineurs isolés étrangers. Nous serons favorables à la nouvelle rédaction proposée par Mme Costes.
L'article 14 prévoit la délivrance d'un certificat d'authentification de titre d'identité par les douanes pour simplifier les démarches des mineurs isolés étrangers. La mesure est innovante mais ni opérationnelle ni juridiquement souhaitable. En cas de doute sur l'état civil d'un mineur non accompagné, c'est au préfet qu'il appartient de renverser la présomption de validité des actes d'état civil étrangers.
L'article 15 facilite l'admission exceptionnelle au séjour des mineurs isolés recueillis par l'ASE après 16 ans et intégrés dans des cursus professionnalisants. Cela doit rester une compétence discrétionnaire du préfet, appréciée au cas par cas.
La commission des lois propose l'adoption des articles 3 et 13, amendés. Nous vous proposons aussi d'adopter deux articles additionnels, mais de rejeter le reste de la proposition de loi.
Un point demeure bloquant : notre manque de recul sur les différents dispositifs en place et leurs effets à long terme. Nous manquons de statistiques pour connaître les conséquences de telle ou telle décision, notamment sur la scolarité ou la délinquance.
Selon la présidente du GIP Enfance en danger, l'indignation et l'émotion suscitées par les situations difficiles des enfants de l'ASE sont des moteurs puissants de l'action, mais il faut leur adjoindre connaissances et méthode.
Mme Véronique Guillotin, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales . - Je salue l'engagement et le travail de Josiane Costes. La commission des affaires sociales a examiné au fond les articles 5, 6 et 9. Les mesures d'ASE ont augmenté de 30 % en vingt ans, avec 344 000 mesures en cours en 2017.
La crise sanitaire a rappelé la nécessité de mieux protéger les mineurs vulnérables, en améliorant la prévention et la prise en charge. Mais l'accompagnement est très hétérogène selon les départements, faute de moyens.
L'article 6 rend obligatoire la prise en charge par l'ASE des mineurs émancipés et majeurs de moins de 21 ans en situation de vulnérabilité. Cela risque de créer de nouvelles dépenses non compensées pour les départements. La souplesse est préférable, car tous les jeunes majeurs n'ont pas besoin d'être accompagnés jusqu'à 21 ans. Plutôt qu'imposer une obligation, mieux vaut lutter contre les sorties sèches.
L'article 9 propose que les allocations familiales dues au titre d'un enfant placé sur décision du juge ne soient pas intégralement maintenues à la famille. La loi prévoit déjà le principe de leur versement à l'ASE ; pour autant, le juge peut les maintenir si cela participe à la prise en charge morale ou matérielle de l'enfant. En 2016, l'allocation allait à l'ASE dans 45 % des cas. Le retrait des allocations n'est pas opportun en cas de placement en urgence de courte durée : laissons le juge apprécier. Depuis la loi du 14 mars 2016, l'allocation de rentrée scolaire n'est plus versée à la famille mais à l'enfant sous forme de pécule, à sa majorité.
La commission des affaires sociales n'a pas adopté les articles 5, 6 et 9. Ce texte est l'occasion d'échanger sur l'amélioration de la protection de l'enfant. Le ministre pourra nous préciser sa stratégie et les mesures prévues pour soutenir les acteurs de la protection de l'enfance dans le cadre de la crise sanitaire.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État auprès du ministre des solidarités et de la santé . - « Il y a toujours, dans l'enfance, un moment où la porte s'ouvre et laisse entrer l'avenir » écrit Graham Greene. Ce débat est l'occasion de mettre en lumière ces enfants pour lesquels la porte reste close.
Votre assemblée compte de nombreux anciens présidents ou vice-présidents de conseils départementaux, d'anciens ministres en charge du secteur comme Philippe Bas ou Laurence Rossignol ; je citerai aussi les travaux de Corinne Imbert et Xavier Iacovelli.
Nous avons un devoir de protection vis-à-vis des 340 000 enfants accompagnés par l'ASE. Je salue l'engagement des élus départementaux et de leurs équipes, des travailleurs sociaux, des assistants familiaux, des associations, de tous les services qui ont été quotidiennement auprès enfants pendant la crise.
Vous évoquez l'épanouissement et le développement des enfants. Sachez que 40 % des enfants placés ont eu un parent placé, que 25 % des jeunes sans domicile fixe et 20 % des adultes en détention sont passés par l'ASE ; nous sommes loin d'avoir brisé la chaîne de la fatalité.
Ces enfants ne demandent qu'à être des enfants comme les autres. C'est tout le sens de mon action.
Dès ma nomination, j'ai initié une large consultation avec l'Assemblée des départements de France (ADF), les associations et les acteurs institutionnels, aboutissant à une stratégie de protection et de prévention de l'enfance, qui porte l'ambition d'un partenariat renouvelé entre l'État et les départements. Comme pour la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté, elle repose sur la contractualisation, autour de quatre axes principaux : agir le plus précocement possible ; sécuriser les parcours et prévenir les ruptures, car le système une forme de maltraitance institutionnelle ; donner aux enfants les moyens de faire respecter leurs droits et de participer à l'élaboration des politiques publiques et à la définition de leurs conditions de vie ; enfin, préparer leur avenir, en articulation avec la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté qui s'attaque déjà au problème des sorties sèches.
Cette démarche a été proposée à tous les départements. En un mois, soixante d'entre eux ont répondu favorablement, avec des mesures concrètes en faveur de la Protection maternelle et infantile (PMI) et de l'accompagnement médico-social. De fait, 20 % des enfants de l'ASE sont en situation de handicap. La crise a montré qu'il fallait sortir des logiques de silo et mieux articuler les dispositifs.
Trente départements vont initier ces mesures dès cette année. La circulaire fixant le cadre opérationnel a été publiée la semaine dernière et les 80 millions d'euros votés dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi de finances seront prochainement versés. Cette stratégie a vocation à s'étendre à tous les départements.
La démarche partenariale ne résume pas notre stratégie. Il faut aussi revoir la gouvernance des instances, renforcer le pilotage, mettre fin au morcellement. J'attends les propositions de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) sur le sujet, certes technique mais essentiel pour l'égalité territoriale. Les observatoires départementaux de la protection de l'enfance, créés en 2007, ne sont pas effectifs partout.
Nous renforçons l'exigence de qualité des lieux d'accueil des enfants placés via un renforcement des normes. Le contrôle n'exclut pas la confiance, bien au contraire. L'ASE est le seul lieu à ne pas fixer de taux d'encadrement ! En octobre, le Conseil national de la protection de l'enfance, que j'ai saisi en janvier, proposera des évolutions législatives et réglementaires sur ce point. Les préfets feront aussi un état des lieux des plans de contrôle des structures existantes.
J'ai saisi l'IGAS d'une mission sur les mineurs de l'ASE accueillis à l'hôtel. Je veux comprendre le drame que nous avons récemment connu dans un hôtel des Hauts-de-Seine.
Nous travaillons, avec Christophe Castaner et Muriel Pénicaud, pour faciliter les conditions de séjour et de travail des mineurs non accompagnés et des jeunes majeurs, en activant en priorité les outils de droit commun : parcours contractualisé d'accompagnement vers l'emploi et l'autonomie (Pacea), garantie jeunes, service civique. Il faut partir des expériences menées sur les territoires, notamment dans le Haut-Rhin, où la coopération entre les acteurs donne des résultats.
Les sorties de l'ASE doivent faire l'objet d'un accompagnement spécifique. Quelque 12 millions d'euros ont été alloués aux départements pour la lutte contre les sorties sèches dans le cadre du plan de prévention et de lutte contre la pauvreté, afin de financer le maintien du lien, mais aussi le logement. Nous expérimentons avec l'Union nationale pour l'habitat des jeunes (Unhaj) un fonds de solvabilisation pour les jeunes. Sur le volet du logement, je travaille avec Julien Denormandie et la Banque des territoires sur des projets de résidence sociale, par exemple, en Rhône-Alpes, à Marseille ou La Seyne-sur-Mer.
Il faut aussi renforcer le dispositif de consignation de l'allocation de rentrée scolaire. En 2019, 47 000 jeunes étaient concernés, mais beaucoup n'ont pas entamé de démarches pour récupérer leur pécule. Il faut réfléchir à une automatisation.
L'adoption fait partie intégrante de notre stratégie. L'IGAS a étudié les procédures en Seine-Maritime et conclu que certains usages et pratiques pouvaient s'avérer discriminatoires, notamment contre les couples homoparentaux ou les célibataires, dans les propositions et demandes d'information. En cause, des procédures insuffisamment transparentes, des modes de désignation des conseils de famille opaques, un pilotage de l'État défaillant. Une reprise en main s'imposait.
Nous avons élaboré une charte de déontologie, signée par chaque conseil de famille, pour rappeler les grands principes. La mission conduite par Mmes Imbert et Limon a aussi été utile. La moitié des pupilles qui ne sont pas confiés ont pourtant un projet d'adoption : 14 000 familles ont obtenu un agrément l'an passé, mais il n'y a que 1 500 enfants adoptables. Pendant ce temps certains, à besoins spécifiques, ne trouvent pas de famille.
L'amélioration de la formation des professionnels, la création d'un référentiel national, l'accompagnement des parents adoptants seraient utiles. Je souhaite que soit facilitée l'adoption des enfants à besoins spécifiques. Le département du Pas-de-Calais est en pointe sur le sujet, grâce à l'action entreprise il y a quinze ans par le psychologue des services d'adoption. C'est un cheminement des parents à soutenir et à accompagner. L'adoption, c'est donner des parents à un enfant avant tout, plutôt que donner des enfants à des parents.
Le Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE) et le Comité consultatif national d'éthique (CCNE) ont complété par des recommandations et avis le rapport Imbert-Limon. Nous vous proposerons un texte prochainement.
Certaines mesures de la proposition de loi me semblent cohérentes avec notre stratégie, mais il faut veiller à ne pas bouleverser un équilibre sensible, complexe, qui a trait à l'intime. Il faut laisser une marge de manoeuvre aux professionnels et veiller aux droits des enfants et des parents. Il ne faut pas rigidifier le droit, mais au contraire fluidifier les procédures et former les professionnels. (Applaudissements sur plusieurs travées du groupe UC ; Mme Françoise Laborde applaudit également.)
Mme Esther Benbassa . - Je remercie les travailleurs de l'ASE qui, comme les médecins, infirmiers et tant d'autres, se sont mobilisés pendant la pandémie. (Applaudissements) Ils y font face avec courage et solidarité, nous leur devons beaucoup.
En France, deux enfants meurent chaque semaine ; un viol sur mineur a lieu toutes les heures ; 73 000 enfants sont victimes de violences chaque année. La protection de l'enfance devrait être un pilier de l'égalité des chances, mais notre système reste perfectible, alourdi par les lenteurs procédurales.
Cette proposition de loi est donc bienvenue et apporte des solutions aux problèmes soulevés par le Conseil national de la protection de l'enfance. Il fallait trouver un équilibre entre les droits liés à la parentalité et l'intérêt supérieur de l'enfant.
La priorité donnée au maintien du lien biologique a créé des obstacles à l'adoption et conduit à des procédures de délaissement longues qui plongent les mineurs dans l'insécurité. Le législateur a longtemps estimé que les liens du sang devaient primer. Cela doit cesser : certains parents ne sont pas aptes à élever leurs enfants, qui doivent pouvoir être mis à l'abri et confiés à des familles adoptives.
La proposition de loi facilite l'adoption simple, qui n'efface pas l'affiliation biologique. Le tuteur prend le relais du parent de sang pour éduquer l'enfant délaissé.
Quant aux mineurs isolés étrangers, le Gouvernement continue à fermer les yeux sur leur enfermement dans les centres de rétention administrative. Avant d'être des étrangers, ce sont des enfants qu'il faut éduquer, intégrer, protéger, notamment en leur octroyant un titre de séjour. Simplifier l'adoption des enfants nés à l'étranger serait un pas vers une normalisation des situations. Nous changerions de paradigme : l'enfant primerait sur le migrant. C'est une bonne chose : il faut rendre notre politique plus humaine.
D'autres dispositions du texte nous semblent en revanche contreproductives et éloignées du terrain, comme l'article 4 qui fixe les conditions de reprise des enfants placés.
Nous nous abstiendrons donc, mais appelons de nos voeux la poursuite des travaux sur le sujet. Nos enfants sont notre avenir. Les mineurs de l'ASE ont droit à un avenir meilleur, une citoyenneté épanouissante, une sécurité économique, un accès à l'éducation et à la vie active. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE, ainsi que sur plusieurs travées des groupes SOCR et UC)
Mme Élisabeth Doineau . - Je remercie Josiane Costes pour sa proposition de loi. Le sujet ne devrait pas être confiné à notre hémicycle. En réalité, on parle trop peu de la protection de l'enfance parce que c'est toujours une défaite que des enfants soient abandonnés. Portons le sujet avec énergie, agissons, sortons du tabou !
Ces enfants sont aussi des enfants de la France. Pendant la crise, le Gouvernement, le cabinet du ministre ont été très mobilisés et je les en remercie. Les départements ont été accompagnés efficacement.
Je remercie aussi, comme Esther Benbassa, les acteurs de la protection de l'enfance, notamment les assistants familiaux mobilisés à temps plein pendant deux mois et demi. Ils sont épuisés et j'espère qu'ils seront convenablement remerciés par les départements. Nous devons réfléchir sur leur statut, qui n'a guère évolué alors que les enfants ont des profils de plus en plus complexes.
Ce texte est ambitieux et aborde de multiples sujets.
Je suis engagée sur le sujet depuis quinze ans dans mon département. J'ai été troublée par certaines de vos propositions, car mon département connaît des problématiques différentes.
La décentralisation, à l'origine bienvenue, est malheureusement remplacée aujourd'hui par le délaissement des départements... (Mmes Nadia Sollogoub et Laure Darcos applaudissent.)
Le premier problème de l'ASE est son financement insuffisant alors qu'il s'agit d'une mission essentielle pour les départements. Le Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE) n'a jamais été abondé au juste niveau.
Grâce au ministre et à sa stratégie nationale, nous avons pu réfléchir ensemble aux sujets de fond ; la méthode est excellente, il faut le souligner. Enfin la protection de l'enfance aura pour la première fois des financements en fonction des pratiques et des innovations.
Il est bon de faire bouger les lignes au niveau des équipes des départements. Ces très bons professionnels ont parfois peur de changer leur manière de travailler. Une inspection de l'IGAS dans mon département les a incités à réfléchir sur leurs pratiques. Je suggère que des équipes mises en place par le Gouvernement se rendent dans les départements, non pas pour contrôler, mais pour impulser un mouvement, diffuser des bonnes pratiques innovantes.
Le fonctionnement en tuyaux d'orgue n'est plus possible entre départements, Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), services de santé et particulièrement de psychiatrie. Il faut arriver à se parler et à se comprendre.
Mme la présidente. - Il faut conclure.
Mme Élisabeth Doineau. - Merci à Mme Costes, au ministre et à mes collègues de me donner l'occasion de cette réflexion.
Mme Nicole Duranton . - En 2020 350 000 mineurs sont pris en charge par l'ASE, contre 300 000 en 2017, signe d'une meilleure détection mais aussi d'une situation qui se dégrade.
La protection de l'enfance intervient quand la parentalité est défaillante. Dans l'Eure, en 2015, il y avait 1 845 enfants placés, leur nombre est de 2 300 en janvier 2020 ; 453 assistants familiaux travaillent dans le département ; 60 % des enfants sont placés, et les 40 % restants se partagent entre six maisons de l'enfant, quinze lieux de vie et d'accueil et un foyer de vie. Le budget total de l'ASE est de 70 millions d'euros en 2020 dans l'Eure.
Mais 80 millions d'euros ont été débloqués par la stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance : c'est une bonne nouvelle. Pourtant des critiques se font jour, notamment concernant les foyers. Les délais sont trop longs : 31 % des pupilles de la Nation sont admis après une prise en charge de cinq ans. Il faut travailler sur les durées d'instruction.
Cette proposition de loi fait de l'intérêt de l'enfant le marqueur absolu, or la loi doit synthétiser tous les intérêts, ceux de la fratrie et des parents également. Paradoxalement, la proposition de loi s'appuie à la fois sur le désir de parentalité - être parent n'est pourtant pas un droit, c'est surtout une série de devoirs ! - et sur une adoption plus rapide en cas de parentalité défaillante, alors qu'une situation peut changer, et que toute adoption est complexe, voire traumatisante.
L'autorité parentale doit rester au coeur de la décision, mon groupe y est attaché. Éveillons la conscience de tous sur les violences subies par les enfants. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)
M. Jean-Pierre Sueur . - Merci à Josiane Costes d'attirer notre attention sur ce sujet. Il y a bien la CIDE, mais combien de lignes de ce texte restent lettre morte ? Aujourd'hui, 308 000 enfants sont pris en charge par l'ASE ; en 2018, les juges des enfants ont eu à intervenir pour 126 145 mineurs en danger et il y a eu 122 infanticides.
Le nombre d'appels au 119 a augmenté de 113 % durant les deux mois de confinement ; et les appels à la plateforme Enfance en danger, de 56 % par rapport à la même période l'an dernier.
Avec Mme Meunier, je regrette que ses deux amendements aient été retoqués au titre de l'article 45 de la Constitution, appliqué dans cette assemblée dans des conditions déplorables. Il va de soi que l'enfant ne doit pas subir de violences, mais cela va mieux en le disant.
Sur les articles premier, 2 et 4, nous partageons la position du rapporteur Alain Marc : il faut préserver le lien entre les parents et l'enfant, ménager une possibilité de retour en arrière.
Mon groupe a déposé un amendement de suppression de l'article 9 pour laisser un pouvoir d'appréciation au juge. La commission nous a suivis, je l'en remercie.
Enfin, il faut un rééquilibrage de la prise en charge des mineurs non accompagnés, entre les départements et l'État.
Beaucoup de mesures de ce texte sont bienvenues, comme la facilitation de l'ouverture d'un compte bancaire, l'obtention d'un titre de séjour, l'accompagnement des jeunes majeurs jusqu'à 21 ans.
On constate que seulement 42 % des jeunes non accompagnés sont reconnus comme mineurs. Que deviennent les autres ? Le sujet reste à traiter. Merci, Mme Costes, de nous avoir donné l'occasion de l'évoquer ici. (Mme Viviane Artigalas applaudit.)
M. Xavier Iacovelli . - La crise sanitaire frappe d'abord les plus fragiles. Cette proposition de loi, par ses quinze articles, couvre un champ très large. Elle permet d'aborder l'adoption, l'accompagnement des jeunes majeurs et des mineurs isolés étrangers.
Le Parlement s'est souvent emparé de cette question avec, dans la période récente, le rapport des députées Perrine Goulet et Monique Limon, celui de Mme Corinne Imbert au Sénat, ou une proposition de loi de Mme Dindar que j'ai cosignée.
Le Gouvernement, avec sa stratégie nationale, s'est lui aussi attaqué à la question.
Les trois axes du texte, délaissement parental, adoption, prise en charge des mineurs non accompagnés et des jeunes majeurs, sont fondamentaux.
Les dispositions sur le délaissement créent à nos yeux un déséquilibre ; les délais sont trop restreints. Insistons sur l'accompagnement des parents en difficulté. C'est ce que fait le Gouvernement. De plus, l'appréciation de délaissement parental est délicate.
Aujourd'hui, 70 % des jeunes de l'ASE quittent l'institution sans avoir obtenu un diplôme, et 40 % des SDF de moins de 25 ans sont passés par l'ASE. Comment peut-on demander à une personne de faire ses valises le jour de ses 18 ans ? La sortie sèche les met à la rue. L'âge moyen de décohabitation est de 27 ans. Ces jeunes ont aussi le droit d'être des Tanguy !
On a vu des gymnases réquisitionnés, en plein confinement, pour accueillir des mineurs non accompagnés. La prise en charge est insuffisante.
La fin des sorties sèches est préconisée dans la circulaire ministérielle relative aux conventions entre les ARS, les préfectures et les trente départements volontaires. Nous saluons la proposition d'augmenter de trois ans l'âge en dessous duquel la situation de l'enfant est examinée par la commission pluridisciplinaire et pluri-institutionnelle de l'ASE.
La présomption d'impossibilité, pour les parents de mineurs isolés et étrangers, d'exercer l'autorité parentale, est destinée à lever des barrières et difficultés préjudiciables à l'accompagnement de ces enfants. Mais il faut trouver un juste équilibre entre l'intérêt de l'enfant et le respect de l'autorité parentale.
M. Stéphane Ravier . - Merci à nos collègues de gauche d'étaler à nouveau leurs obsessions : l'immigration massive.
S'ils votent une loi pour les petits Français, ils se sentent obligés d'en faire une également pour les petits immigrés... Les autres, encore les autres, toujours les autres ! Telle est la logique délirante qui a motivé ce texte.
Le fond est tout aussi dingue : on donne un message à l'Afrique, dont 40 % de la population a moins de 15 ans, et dont l'économie est sinistrée. On explique à 500 millions de jeunes Africains qu'ils seront accueillis à bras ouverts.
Et 70 % des mineurs isolés seraient majeurs ; mais faute de tests osseux, on reste volontairement dans le flou. Cachez ces clandestins que nous ne saurions expulser...
Ce texte organise une prise en charge obligatoire jusqu'à 21 ans ; pourquoi pas 30 ou 40 ans ?
L'article 15 est un bel exemple de laxisme : on délivre une carte de séjour à titre exceptionnel lorsque le jeune est en formation depuis six mois. Désormais, ce serait immédiatement !
Vous allez attirer sur les routes de la mort en Méditerranée des jeunes qui auront la perspective de pouvoir rester en France toute leur vie. Vous créez de toutes pièces des Français avec ceux qui réussiront à se faire adopter.
Ce texte est délirant, sournois et malsain. Assumez votre volonté de submerger notre pays sous un tsunami migratoire ! (Murmures indignés sur de nombreuses travées) Vous créez des Français de papiers, portant un coup à l'identité de la France.
M. Michel Amiel . - La proposition de loi de Mme Costes est une pierre supplémentaire, après un amoncellement de rapports en la matière, qui s'ajoutent aux lois de 2007 et 2016.
Elle est généreuse, mais nous attendons une réforme plus globale. Faciliter l'adoption simple des enfants délaissés est intéressant ; pourquoi ne pas aller plus loin et faciliter l'adoption plénière ? L'adoption doit rester une modalité de la protection de l'enfance : en la matière, il faut mettre l'accent sur le droit de l'enfant.
La prise en charge au-delà de 18 ans est une nécessité absolue, mais on peut envisager plutôt un système de bourses, car certains jeunes sont déterminés à s'émanciper de l'ASE après un parcours chaotique. Mais il faut un pilotage national, afin d'éviter des différences entre départements, pour des raisons financières ou idéologiques.
Les mineurs non accompagnés sont éligibles à la protection de l'enfance, qui n'est pas conditionnée à la nationalité. En la matière, l'hétérogénéité entre départements est trop grande : il faut un pilotage national, avec une péréquation de l'accueil entre départements.
Le préambule de l'Ordonnance du 2 février 1945 rappelle que la France ne peut se permettre de négliger ces mineurs. Cela doit être une compétence régalienne de l'État, alors que la prise en charge de l'enfance est éclatée entre l'ASE, la PJJ - pour la jeunesse réputée dangereuse - et l'Éducation nationale - pour celle qui est réputée « normale ». Évitons de raisonner ainsi, car les basculements sont rapides ; mettons l'accent sur la prévention. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE)
Mme Françoise Laborde . - Le législateur s'est régulièrement penché sur la cause des enfants ces dernières années, en raison de la prise de conscience des violences intrafamiliales mais aussi des guerres et des crises qui ont poussé des migrants en détresse aux portes de l'Europe.
La CIDE de 1989 a aussi produit d'importantes jurisprudences ; citons aussi la Déclaration de Genève de 1924 et la création de l'Unicef en 1947.
Des textes ont rendu effectifs les droits des enfants. Je suis engagée pour la lutte contre les violences sexuelles et l'inceste ; aussi me félicité-je que certains tabous aient été levés.
L'accent est mis aujourd'hui sur la protection de l'enfance, avec plusieurs reportages qui ont provoqué une grande émotion. Mme Costes a mis ses convictions au service des enfants. Je lui rends hommage pour cette initiative.
Elle propose des solutions pour tous les mineurs vulnérables - Français ou étrangers. À cet égard, je ne ferai pas de commentaire sur le discours que l'on vient d'entendre : je ne pourrai pas, car je me suis bouché les oreilles...
Plus nombreux sont aujourd'hui les enfants à prendre en charge. La difficulté financière des départements est liée à l'aggravation des problèmes sociaux et à l'émergence de nouveaux publics à accompagner. Sans effort financier substantiel de l'État, la qualité de la prise en charge des mineurs risque de se dégrader.
Mme Costes a adopté dans sa proposition de loi une philosophie positive, dans la lignée de la loi de 2016 - une adoption simple irrévocable durant la minorité.
Toutes les propositions visent à donner une plus grande stabilité et dignité à l'enfant, lui éviter d'être balloté entre les familles d'accueil et les foyers, lui offrir un accès satisfaisant à l'éducation, tout en maintenant son droit à connaître ses origines.
L'opposition classique entre idéalisation de la protection étatique et maintien à tout prix du lien biologique est dépassée. On confond trop souvent l'intérêt supérieur de l'enfant et celui de ses parents...
Le sujet des mineurs non accompagnés pose le problème de la prise en charge financière, on l'a bien vu lors de l'examen de la proposition de loi Bourguignon à l'Assemblée nationale.
En 2019, la prise en charge des mineurs étrangers non accompagnés par les départements s'élève à 2 milliards d'euros. Il faut simplifier les mesures administratives et traiter enfin réellement ce sujet, qui demeure un angle mort des politiques publiques.
Le groupe RDSE entend travailler sur la protection sociale de ces jeunes, pour renforcer l'égalité des chances de tous les mineurs présents sur le sol de la République.
Nous voulons une coconstruction respectueuse du travail parlementaire, et une association de tous les acteurs. La lenteur de la navette a parfois des vertus ! (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE)
Mme Corinne Imbert . - Les débats de la protection de l'enfance font suite à des faits divers qui émeuvent régulièrement nos concitoyens. Je salue le travail apaisé et délicat réalisé par Josiane Costes.
La proposition de loi renforce l'intérêt porté aux mineurs délaissés et aux pupilles de l'État. En octobre, nous avons remis avec Monique Limon un rapport sur l'adoption dans le cadre d'une mission confiée par le Premier ministre. L'adoption des pupilles de l'État est en baisse, alors que le nombre d'enfants confiés à l'ASE augmente.
Nous avons préconisé de renforcer la procédure judiciaire de déclaration de délaissement. L'épanouissement de l'enfant ne passe pas toujours par le maintien du lien en continu avec les parents. Je salue le travail des assistants familiaux.
La loi de 2016 a établi les Commissions d'examen de la situation et du statut des enfants confiés (Cessec). Beaucoup ne sont encore pas mises en place dans les départements, qui manquent de moyens financiers.
L'adoption simple, qui existait bien avant l'adoption plénière d'un pupille est une bonne solution, qui sécurise l'enfant comme sa famille. Cependant, la plupart des candidats à l'adoption souhaitent une adoption plénière. Le profil des enfants placés a changé et beaucoup sont à besoins spécifiques, ce qui rend leur adoption plus délicate. Pédagogie et accompagnement de ces candidats sont importants.
Il faut aussi favoriser les parrainages.
La prise en charge des jeunes majeurs est possible par les départements, pour les aider dans des études ou en apprentissage. Certains jeunes veulent voler de leurs propres ailes ; respectons ce choix.
Nombre de départements ont été confrontés à des arrivées massives de mineurs non accompagnés. La mise en place du fichier biométrique a cependant entraîné une stagnation des arrivées. En Charente-Maritime, nous avons travaillé avec les services de l'État pour faciliter les démarches de ces jeunes lorsqu'ils parviennent à la majorité. Et ce, afin d'éviter les sorties sèches.
Nous attendons un grand texte sur l'adoption. Car la priorité, c'est de donner une famille à un enfant. (Applaudissements sur plusieurs travées au centre et à droite, ainsi que sur les travées du groupe LaREM)
M. Jean-Yves Leconte . - Le confinement a malheureusement causé une très forte augmentation des violences intrafamiliales, notamment sur les enfants, et le déconfinement pose de multiples défis.
De nombreuses familles sont déstabilisées par la perte d'un emploi et la baisse d'un revenu, par la présence continue des enfants, qui ne vont plus à l'école. Tout cela accroît le risque de violence.
La proposition de loi appelle quelques remarques : éloigner un parent de ses enfants biologiques peut poser des difficultés. N'accélérons pas la destruction de la famille ! Il faut maintenir du lien biologique. La procédure de délaissement de douze mois est importante, pour éviter des dérives. Je ne suis pas favorable à sa réduction à six mois, notamment pour les enfants de moins de 3 ans.
Aidons les parents à reconstruire des liens avec leurs enfants. Selon l'article 9 de la CIDE, les parents ne doivent pas être séparés de leurs enfants contre leur gré. Les conséquences d'un placement ne sauraient être irréversibles.
C'est pourquoi nous nous opposons à la présomption de délaissement des mineurs non accompagnés. Les familles ne les ont pas abandonnés, elles veulent surtout éviter à leurs enfants une vie de misère.
Pour une adoption plénière à l'étranger, il est très difficile d'obtenir la nationalité. Attention au décalage avec la disposition proposée concernant l'adoption simple ! Je rappelle en outre que certains pays n'acceptent pas la double nationalité.
Les statistiques mentionnées ne signent pas l'échec de l'ASE mais démontrent la difficulté de sa mission. Tous les parents savent que les jeunes ne pensent souvent qu'à partir ! Quelle différence entre 18 ans moins un jour ou plus un jour ? Les jeunes, quels qu'ils soient, ont besoin d'accompagnement après 18 ans. Simplifier les parcours administratifs est essentiel. Oui, il faut rejeter les tests osseux. Dans la loi Asile et immigration, nous avons créé une coupure à 18 ans, c'est dommage.
Monsieur le ministre, une remarque sur un sujet proche : les restrictions de circulation en Europe liées à la crise du Covid aboutissent à priver des enfants nés par GPA en Ukraine de la présence de leurs parents, au moment où ils ouvrent les yeux sur le monde. C'est aussi un sujet majeur. (M. Jean-Pierre Sueur applaudit.)
M. Guillaume Chevrollier . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Je remercie Mme Costes qui pose bien les différents enjeux de la protection de l'enfance et nous permet d'en débattre. Il est très positif d'évoquer ici un sujet aussi vaste et terriblement d'actualité, car le confinement a augmenté le risque de maltraitance.
La proposition de loi facilite l'adoption simple et accélère la procédure judiciaire de délaissement parental.
Je suis d'accord avec le rapporteur : la précipitation n'est pas adaptée dans le contexte actuel, notamment dans cette période de flou sur la PMA et sur l'adoption par des personnes de même sexe.
Nous devons protéger les enfants et, à cet égard, préserver autant que possible le lien parent-enfant. Il faut accompagner les familles pour les aider à remplir leur rôle. La protection de l'enfance, c'est à la fois l'intérêt de l'enfant et le respect des droits des parents. Quelque 85 % des enfants placés viennent de familles vivant sous le seuil de pauvreté.
Dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de protection de l'enfance, le Gouvernement a déployé des solutions. Évaluons-les avant d'en proposer d'autres.
Les contrats jeune majeur sont appliqués différemment dans les divers départements. Ceux qui en ont le plus besoin sont ceux dont la proposition de loi ne traite pas, hélas. Beaucoup de jeunes n'ont pas un projet précis d'éducation...
Il faut repenser plus largement le cadre d'accueil des mineurs non accompagnés.
Ce texte pose les bonnes questions mais n'apporte pas de réponses suffisamment globales et efficientes. Les parents sont les premiers éducateurs. Laissons-les au centre et faisons un accompagnement à la parentalité. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; Mme Élisabeth Doineau applaudit également.)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
ARTICLE PREMIER
Mme Josiane Costes . - Laissez-moi vous présenter cet article, afin qu'il ne soit pas mal interprété. La loi de 2016 a remplacé la procédure judiciaire d'abandon par le délaissement parental, supprimant l'élément d'intentionnalité. Autoriser les associations de protection de l'enfance à réagir très rapidement en cas de délaissement est essentiel, notamment pour les moins de 3 ans. L'absence de scolarisation renforce l'isolement affectif. Il est pertinent de réduire la période de délaissement. Nous avons déjà le recul de la jurisprudence civile sur cette procédure, et elle est protectrice de l'intérêt supérieur de l'enfant.
Par exemple un mineur délaissé ne peut faire l'objet de cette procédure s'il est pris en charge par un autre membre de la famille ou qu'il est accueilli dans une famille à laquelle il est attaché.
En revanche, les enfants délaissés doivent être pris en charge plus rapidement par un juge.
M. François Bonhomme. - L'article premier de la proposition de loi prévoit que la déclaration judiciaire de délaissement peut être prononcée pour les mineurs de moins de 3 ans après un délaissement de six mois.
Cette mesure s'inspire du système britannique, elle tend à éloigner le plus rapidement possible les très jeunes de leur famille biologique, lorsque celle-ci est considérée comme dangereuse. La durée de délaissement actuellement fixée à un an, doit être maintenue, pour éviter toute dérive. Avec une durée de six mois, comment seront traités les enfants dont le parent traverse une crise et ne peut se manifester durant six mois ?
M. Alain Marc, rapporteur. - Le délai d'un an pour le lancement d'une procédure de délaissement est raisonnable. N'accélérons pas cette procédure et conservons un examen régulier des situations. Tous les enfants délaissés ne deviennent pas pupilles de l'État, et tous les pupilles ne sont pas adoptables. Avis favorable.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Avis favorable. La procédure de délaissement parental fixe des critères objectifs. Le bilan est positif, il y a peu de rejets : 32 seulement en 2019 sur plus de 600 enfants concernés.
Le délai de six mois pour les enfants de moins de 3 ans est disproportionné et inadapté. Il faut laisser le temps aux parents de se ressaisir, si un travail éducatif peut être effectué. Je pense au programme sur les mille premiers jours de l'enfant.
Mettons au coeur de cette procédure l'intérêt de l'enfant. Un compromis a été élaboré que vous aurez l'occasion de défendre.
M. Xavier Iacovelli. - Je ne suis pas favorable à la diminution du délai. Six mois, cela est peu réalisable. Il y a l'intérêt supérieur de l'enfant, certes, mais il y a les réalités de terrain.
L'amendement n°10 est adopté et l'article premier est supprimé.
ARTICLE ADDITIONNEL
Mme la présidente. - Amendement n°7 rectifié, présenté par Mme Costes, MM. Arnell et Cabanel, Mme M. Carrère, MM. Castelli, Collin et Dantec, Mme N. Delattre, MM. Gabouty, Gold et Jeansannetas, Mme Jouve, M. Labbé, Mme Laborde et MM. Requier, Roux et Vall.
Après l'article 1er
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le chapitre III du titre II du livre II du code de l'action sociale et des familles est ainsi modifié :
1° À la deuxième phrase du cinquième alinéa de l'article L. 223-1, le mot : « deux » est remplacé par le mot : « trois » ;
2° À la première phrase du deuxième alinéa et au troisième alinéa de l'article L. 223-5, le mot : « deux » est remplacé par le mot : « trois ».
Mme Josiane Costes. - Cet amendement rejoint la préoccupation abordée à l'article premier.
Le service d'aide sociale à l'enfance, pour les enfants de moins de 2 ans, établit tous les six mois un rapport après évaluation pluridisciplinaire supervisée par la Cessec.
Il s'agit d'étendre ce suivi renforcé jusqu'à 3 ans.
M. Alain Marc, rapporteur. - La commission des lois a approuvé cette initiative. Avis favorable.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Même avis.
L'amendement n°7 rectifié est adopté et devient un article additionnel.
ARTICLE 2
Mme la présidente. - Amendement n°11, présenté par M. Bonhomme.
Supprimer cet article.
M. François Bonhomme. - L'article 2 renforce la procédure de déclaration judiciaire de délaissement. Depuis 2016, l'obligation de proposer aux parents délaissants des mesures appropriées contribue à protéger les parents et non pas l'intérêt de l'enfant.
La prise de décision du juge serait accélérée par une limitation de l'instruction par le juge à un mois, dans le cas d'un mineur de moins de 3 ans ; deux mois pour les mineurs de plus de 3 ans.
Cet amendement supprime cet article qui priverait l'enfant de ses parents temporairement empêchés. N'importe quel parent peut être confronté à un moment donné à des difficultés passagères de durée variable, sans pour autant souhaiter abandonner son enfant.
M. Alain Marc, rapporteur. - Le dispositif existant est conforme à l'article 18 de la CIDE qui demande aux États d'apporter une aide appropriée à l'exercice des responsabilités parentales. La commission des lois s'est donc opposée à la mesure proposée, d'autant que le délai de deux mois, voire un, pour statuer est peu réalisable. L'intérêt de l'enfant et les droits de la défense doivent être garantis. Avis favorable.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Même avis. Le soutien aux parents est nécessaire, ce n'est pas toujours un rôle facile. Personne ne nous apprend à être parent. En outre, le délai d'examen prévu n'est guère réaliste.
L'amendement n°11 est adopté et l'article 2 est supprimé.
ARTICLE 3
Mme la présidente. - Amendement n°12, présenté par M. Bonhomme.
Supprimer cet article
M. François Bonhomme. - L'article 3 promeut l'adoption simple auprès des parents souhaitant placer leur enfant auprès de l'ASE en vue d'une adoption, afin de réduire le risque d'instabilité pour l'enfant pouvant résulter d'une reprise. Il s'agit de laisser une place à la famille biologique.
Cet amendement supprime ce dispositif. Les parents adoptifs doivent décider du type d'adoption qu'ils choisissent pour l'enfant. L'adoption plénière est la forme la plus protectrice d'adoption pour le nouveau lien familial. Or cet article impose la décision des parents biologiques. La persistance du lien biologique peut avoir de graves conséquences chez l'enfant. Le maintien du lien avec les parents biologiques tout au long de la minorité mène à des situations d'échec et de fortes perturbations pour l'enfant.
M. Alain Marc, rapporteur. - L'adoption doit se faire dans l'intérêt de l'enfant, selon les modalités les plus adaptées. C'est au nom de cet intérêt supérieur de l'enfant qu'il convient de décider. La nouvelle rédaction proposée par Mme Costes constitue un compromis acceptable. Retrait au profit de son amendement ?
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Je partage cette analyse, mais l'avis des parents biologiques peut être utile à la réussite du projet d'adoption. Retrait ou avis défavorable : l'amendement de Mme Costes modifie utilement son dispositif.
M. François Bonhomme. - Le compromis semble satisfaisant, en effet.
L'amendement n°12 est retiré.
Mme la présidente. - Amendement n°8 rectifié bis, présenté par Mme Costes, MM. Arnell et Cabanel, Mme M. Carrère, MM. Castelli, Collin et Dantec, Mme N. Delattre, MM. Gabouty, Gold et Jeansannetas, Mme Jouve, M. Labbé, Mme Laborde et MM. Requier, Roux et Vall.
Rédiger ainsi cet article :
Au dernier alinéa de l'article L. 224-5 du code de l'action sociale et des familles, après le mot : « procès-verbal » , sont insérés les mots : « en précisant le cas échéant le type d'adoption auquel il est consenti » et le mot : « celui-ci » est remplacé par les mots : « ce procès-verbal ».
Mme Josiane Costes. - Je vais tenter de lever certaines inquiétudes exprimées par M. Bonhomme et d'autres. L'objectif de l'article 3 est d'instaurer une relation de confiance entre les services sociaux et les parents biologiques, dans l'intérêt supérieur de l'enfant. Nous pouvons constater combien l'état émotionnel d'un parent devant envisager l'adoption de son enfant par une autre famille est difficile.
L'adoption simple peut rendre ce choix plus acceptable pour les parents, car il permet à l'enfant lorsqu'il le souhaitera d'explorer ses origines, après s'être développé dans un univers familial plus structuré.
M. Alain Marc, rapporteur. - Avis favorable.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Oui. Cela permet de fluidifier les procédures d'adoption et de faciliter le recours à l'adoption simple. Le conseil de famille prendra toujours la décision. Avis favorable également.
L'amendement n°8 rectifié bis est adopté.
L'article 3, modifié, est adopté.
ARTICLE 4
Mme Esther Benbassa . - Cet article encadre les conditions de reprise de l'enfant placé auprès de l'ASE par ses parents après un entretien avec le tuteur de l'enfant et la convocation du conseil de famille. Je crains que cette procédure ne soit contreproductive et stigmatisante : or les parents « délaissants » ne sont pas malveillants. Certains rencontrent des problèmes financiers, sociaux, sanitaires, passagers qui les contraignent à délaisser l'enfant. Il faut permettre un retour simple au sein du foyer pour ces cas-là. Le droit actuel est suffisamment protecteur, avec un accompagnement de l'enfant prévu pendant les trois ans suivant la procédure de délaissement.
Mme Josiane Costes . - Dans le même esprit que les précédents, cet article vise à mieux articuler l'intérêt supérieur de l'enfant et le droit de mener une vie familiale normale de ses parents biologiques, en renforçant les conditions de reprise par les parents, à l'issue de son placement auprès de l'ASE, dans l'intérêt supérieur de l'enfant.
La décision QPC à laquelle il est fait référence dans le rapport concerne un père biologique qui ne connaissait pas la date de naissance de l'enfant, mais il s'agit d'un cas d'espèce, et l'équilibre trouvé par le Conseil constitutionnel en l'occurrence n'a pas vocation à se généraliser.
M. Xavier Iacovelli . - Il faudrait rendre obligatoire l'assistance d'un avocat pour les parents comme pour les enfants dans le cadre de ces procédures. L'intérêt de l'enfant n'est pas toujours identique à celui de sa famille biologique.
L'ASE fait office de protection, mais il faut aller plus loin, en offrant une assistance juridique supplémentaire.
M. François Bonhomme. - L'article 4 renforce les conditions de reprise d'un enfant placé à l'ASE à l'initiative de l'un ou des deux parents. Le droit positif prévoit que cette reprise peut intervenir sans aucune formalité. Le renforcement des conditions de reprise serait justifié par une meilleure prise en compte de l'intérêt de l'enfant.
Le dispositif proposé n'est pas à la hauteur des enjeux. Les conditions de reprise de l'enfant sont déjà strictes. Il serait souhaitable que l'accompagnement du parent et de l'enfant, prévu à l'article L. 224-6 du code de l'action sociale et des familles, relève du juge des enfants et non pas du président du conseil départemental. La pratique montre que ce dernier subordonne ses décisions aux préconisations de l'ASE, lesquelles n'ont pas toujours comme fondement le seul intérêt de l'enfant. Cet accompagnement devrait donc être une décision juridictionnelle.
M. Alain Marc, rapporteur. - Cet amendement risque de malmener l'équilibre de l'article L. 224-6 du code de l'action sociale et des familles. Le délai de deux mois est très bref, au regard des conséquences de la décision prise. Avis favorable.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Même avis pour les mêmes raisons. Un accompagnement approprié de l'enfant après sa reprise est déjà prévu.
L'amendement n°13 est adopté et l'article 4 est supprimé
ARTICLE 5
Mme Véronique Guillotin, rapporteure pour avis . - La commission des affaires sociales a rejeté cet article qu'elle a jugé satisfait.
L'article 5 n'est pas adopté.
ARTICLE 6
M. Xavier Iacovelli . - J'ai rappelé les chiffres sur les contrats jeune majeur et sur les difficultés d'insertion des jeunes placés à l'ASE. Ainsi, 70 % des jeunes sortent sans diplôme, 40 % des sans domicile fixe de moins de 25 ans ont eu un parcours à l'ASE et 66 % des enfants sous sa protection ont un an de retard de scolarisation dès la sixième !
Il est heureux que le Gouvernement ait décidé la fin des sorties sèches pendant le confinement, mais il faut aller au-delà pour ne pas laisser ces jeunes sans solution.
J'espère que la contractualisation avec les départements portera ses fruits. De fait, le contrat jeune majeur apporte une solution à un angle mort de la protection de l'enfance.
J'ai entendu en commission que certains jeunes ne veulent plus être accompagnés après 18 ans ; au contraire, je pense que 21 ans, c'est déjà tôt. Voyez la réalité sociale ! Nous ne l'accepterions pas pour nos propres enfants !
Je suis donc favorable à cet article. Il faut mieux accompagner des jeunes que l'on jette encore à la rue à 18 ans. Heureusement, les Hauts-de-Seine n'ont pas de problème d'argent, et pourtant, mon département a du mal à accueillir ces jeunes.
Mme Josiane Costes . - C'est exact : ces contrats sont absolument nécessaires. Dans les Établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), 50 % des jeunes sont issus de l'ASE ; ne nous voilons pas la face ! Même élevé dans une famille aimante et structurée, aucun jeune ne peut affronter la vie à 18 ans et cela est plus vrai encore pour les jeunes placés.
L'adoption simple serait aussi une solution intéressante : elle dégagerait des fonds pour l'accompagnement après 18 ans.
Mme Élisabeth Doineau . - Oui, ce sujet me tient particulièrement à coeur. Nous privons les jeunes de l'ASE d'un choix. La proposition est séduisante, mais certains jeunes ont envie de couper le lien avec l'ASE à 18 ans. Il faut leur laisser le choix. D'ailleurs, pourquoi imposer la barrière des 21 ans pour les contrats jeune majeur ?
Les jeunes de l'ASE connaissent parfois de telles réussites, il faut le rappeler : je viens de recevoir un mail m'informant qu'un jeune MNA qui va être soutenu par un contrat jeune majeur vient d'être admis via Parcoursup en internat au lycée Louis-le-Grand ! Voyons le verre à moitié plein et mettons ces exemples de belles réussites, dans les études, ou en apprentissage, en valeur ! Il faut aussi compter sur d'autres organismes, comme la réserve civique, dont nous avons vu pendant l'épidémie combien elle était précieuse. Il faut mettre ces jeunes à la disposition d'autres institutions que les départements.
Nous devons réfléchir ensemble à des solutions, peut-être dans un cadre différent, avec des organismes qui les porteraient d'une autre façon que celle des éducateurs, afin d'offrir un choix à ces jeunes.
Mme Michelle Gréaume . - Il est important de soutenir ces jeunes au-delà de 18 ans. Ils ont besoin d'aide. Beaucoup de jeunes sortis de l'ASE sont SDF, il ne faut pas l'oublier.
Autrefois, on a instauré le RMI à la place des aides existantes, qui leur permettaient de rebondir, telle une allocation chômage de 1 200 francs à l'époque, touchée dès la sortie du service militaire ou de l'école.
Il faut leur donner droit à l'erreur. Quel jeune de 18 ans peut maîtriser son avenir ? Aidés, ils ne tomberont pas dans la délinquance, ils ne seront plus la proie des mafias. Soyons là pour les soutenir.
Mme Véronique Guillotin, rapporteure pour avis . - Cet article rend l'accompagnement obligatoire jusqu'à 21 ans. La commission des affaires sociales a préféré maintenir la souplesse actuelle pour les jeunes au-delà de 18 ans : ceux qui le souhaitent - je rejoins là Mme Doineau - et qui en ont besoin pourront bénéficier du contrat jeune majeur.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État . - M. Iacovelli a bien présenté le sujet : comment accompagner ces enfants vers l'autonomie, quel que soit leur âge ? Il ne faut pas attendre qu'ils aient 18 ans, bien sûr ! Quelque 66 % des enfants issus de l'ASE ont déjà un an de retard ; 70 % ne font pas d'études supérieures.
En 1989, nous n'avions pas d'institution pour les adultes handicapés. L'amendement Creton a été voté, mais trente ans après, le problème n'est toujours pas résolu et des adultes demeurent dans des IME pour enfants avec un accompagnement inapproprié.
Je ne serai pas le ministre d'un amendement Creton pour l'ASE ! Nous avons les moyens d'accompagner ces jeunes vers l'autonomie. Ils ne doivent pas finir dans la rue.
Nous avons déjà accordé 12 millions d'euros aux départements pour le maintien du lien avec l'ASE. Pour des jeunes sans famille, c'est essentiel.
Les premiers chiffres, portant sur 67 départements, montrent que sur 14 000 jeunes arrivés à la majorité, 10 500 ont bénéficié d'un accompagnement dans le cadre du plan de pauvreté, dont 5 000 ont été suivis par des éducateurs et 7 000 ont été financièrement aidés dans la recherche d'un logement, les deux pouvant se cumuler. Ces 3 500 jeunes qui n'ont pas reçu d'aide étaient en apprentissage, ou ne souhaitaient pas recevoir d'aide.
Avec l'Union nationale pour l'habitat des jeunes (Unhaj), nous expérimentons un coup de pouce financier pour trouver un logement ; nous avons aussi sollicité le Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (Cnous) pour un accès prioritaire aux bourses et aux logements étudiants. Il y a enfin la garantie jeunes.
Dans le Val-de-Marne, lorsque l'enfant atteint ses 17 ans, tous les acteurs - département, Pôle emploi, préfecture, associations - se réunissent pour réfléchir à son accompagnement vers l'autonomie.
Mis en commun, ces dispositifs permettent d'éviter, me semble-t-il, que ces jeunes se retrouvent à la rue. C'est préférable aux mesures couperet qui créent des effets de bord.
M. Philippe Mouiller . - Le problème, c'est la suradministration qui crée des cases et, ce faisant, des ruptures de parcours. La barrière des 18 ans est causée par le passage d'un financement par l'État à un financement par les départements. C'est vrai pour le handicap comme pour l'ASE.
L'article 6 n'est pas adopté.
ARTICLE ADDITIONNEL
Mme la présidente. - Amendement n°9 rectifié, présenté par Mme Costes, MM. Arnell et Cabanel, Mme M. Carrère, MM. Castelli, Collin et Dantec, Mme N. Delattre, MM. Gabouty, Gold et Jeansannetas, Mme Jouve, M. Labbé, Mme Laborde et MM. Requier, Roux et Vall.
Avant l'article 7
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 225-7 du code de l'action sociale et des familles est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Cette transmission se fait par l'alimentation d'un fichier national des agréments en vue de l'adoption dont les conditions de fonctionnement et de consultation sont fixées par décret en Conseil d'État après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. »
Mme Françoise Laborde. - La départementalisation de l'ASE produit des inégalités d'accès à l'adoption ; cela peut inciter de jeunes familles à déménager.
Dans l'esprit de l'article 7 de la proposition de loi, cet amendement prévoit la mise en oeuvre d'une recommandation du rapport IGAS de 2019 et de la recommandation n°21 du rapport Limon-Imbert pour donner une base légale à la base nationale des agréments en vue de l'adoption (BDNA) qui a été créée en 2013.
M. Alain Marc, rapporteur. - C'est une initiative qui semble bienvenue, premier pas vers une mutualisation des dossiers d'agrément entre départements. Pour les enfants à besoins spécifiques, il est plus difficile de trouver des familles, d'où l'intérêt de telles mutualisations. La commission, cependant, n'a pu expertiser la mesure ; le Gouvernement peut-il nous aider ?
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Oui, l'avis du Gouvernement est favorable. Nous avons tous, dans nos départements, des histoires d'adoption difficiles, et des dossiers déposés dans plusieurs départements. Il faut plus de cohérence.
L'amendement n°9 rectifié est adopté et devient un article additionnel.
L'article 7 n'est pas adopté, non plus que l'article 8.
ARTICLE 9
Mme Esther Benbassa . - Cet article limite les allocations familiales versées en cas de placement de l'enfant dans le droit en vigueur ; c'est l'ASE qui les perçoit. En cas de placement judiciaire, le juge peut cependant décider le maintien des allocations, notamment pour faciliter le retour de l'enfant en foyer.
Beaucoup de familles dites délaissantes le sont pour des raisons financières - voyez les besoins croissants d'aide alimentaire avec la crise financière.
Dans ce contexte, il semble utile de modifier la loi. N'aggravons pas la paupérisation de ces familles.
M. Xavier Iacovelli . - Je suis quelque peu embarrassé ; cet article figurait dans les mêmes termes dans ma proposition de loi. Et pourtant, ma position a évolué : laissons le juge décider. Je voterai contre cet article.
Mme la présidente. - Amendement n°4, présenté par M. Leconte et les membres du groupe socialiste et républicain.
Supprimer cet article.
M. Jean-Yves Leconte. - Cet amendement met en musique les interventions précédentes en laissant le juge déroger à l'article 521-2 du code de l'action sociale et des familles en cas de nécessité.
Mme Véronique Guillotin, rapporteure pour avis. - Il est en effet préférable de laisser au juge le soin de statuer en fonction de la situation familiale. Avis favorable, par conséquent, à l'amendement de suppression.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Même avis. Il n'y a pas deux situations identiques. Faut-il enfoncer davantage des familles en difficulté sociale ?
L'amendement n°4 est adopté et l'article 9 est supprimé.
L'amendement n°15 n'a plus d'objet.
ARTICLE 10
Mme la présidente. - Amendement n°21 rectifié, présenté par Mme Costes, MM. Arnell et Cabanel, Mme M. Carrère, MM. Castelli, Collin et Dantec, Mme N. Delattre, MM. Gabouty, Gold et Jeansannetas, Mme Jouve, M. Labbé, Mme Laborde et MM. Requier, Roux et Vall.
Rédiger ainsi cet article :
L'article 377 du code civil est ainsi modifié :
1° Le deuxième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Lorsque les parents ne résident pas sur le sol français, l'impossibilité d'exercer tout ou partie de l'autorité parentale est présumée. » ;
2° À la première phrase du dernier alinéa, après les mots : « au présent article, », sont insérés les mots : « sauf lorsqu'ils résident à l'étranger, ».
Mme Josiane Costes. - L'article 10 sort de l'hypocrisie qui consiste à considérer que le contact dématérialisé avec sa famille d'origine est suffisant à la protection du mineur étranger. Il prend acte de leur isolement, moyennant la réécriture que je propose.
M. Alain Marc, rapporteur. - L'avis reste défavorable. L'innovation proposée est attentatoire aux droits des parents qui peuvent se voir retirer d'office l'autorité parentale, alors qu'ils ont parfois soutenu le parcours migratoire de l'enfant. Laissons le juge apprécier la situation.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Même avis.
Mme Michelle Gréaume. - Certains enfants arrivant en France ont été prostitués pour passer la frontière. Il faut les protéger.
M. Jean-Yves Leconte. - En voulant faire mieux, on risque de faire pire. Est-ce du désintérêt que d'envoyer son enfant hors de son pays pour échapper à une situation grave ?
De plus, une telle disposition crée un précédent dangereux, surtout dans le contexte de crise sanitaire.
M. Xavier Iacovelli. - Il faudra néanmoins se pencher sur les critères de l'évaluation de l'isolement, qui entraîne beaucoup de contentieux devant le tribunal administratif. N'en rajoutons pas sur la constatation de la vacance de l'autorité parentale.
L'amendement n°21 rectifié n'est pas adopté.
L'article 10 n'est pas adopté, non plus que l'article 11.
ARTICLE 12
Mme Josiane Costes . - La question des mineurs isolés et étrangers modifie la charge contentieuse dans les juridictions. Il faudrait confier le suivi judiciaire et la prise en charge au seul juge des enfants.
M. Alain Marc, rapporteur. - Le juge de l'autorité parentale est celui des affaires familiales, c'est pourquoi la commission est défavorable à cet article.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Même avis, pour la même raison.
L'article 12 n'est pas adopté.
ARTICLE 13
Mme la présidente. - Amendement n°19 rectifié bis, présenté par Mme Costes, MM. Arnell et Cabanel, Mme M. Carrère, MM. Castelli, Collin et Dantec, Mme N. Delattre, MM. Gabouty, Gold et Jeansannetas, Mme Jouve, M. Labbé, Mme Laborde et MM. Requier, Roux et Vall.
Rédiger ainsi cet article :
Le 1° du I de l'article L. 312-1 du code monétaire et financier est complété par une phrase ainsi rédigée : « Lorsque le mineur étranger âgé de plus de quinze ans est privé de la protection de sa famille ou confié à l'aide sociale à l'enfance, il peut se faire assister lors de l'ouverture du compte par une personne de confiance autre que son représentant légal. »
Mme Josiane Costes. - L'article 13 facilite l'ouverture de comptes en banque pour les mineurs isolés étrangers. Ils sont en effet souvent contraints de transporter du liquide sur eux, ce qui les expose aux pires violences. En février, un jeune est mort pour quelques centaines d'euros. Faisons en sorte que cela ne se reproduise pas !
Cette mesure nous mettrait en conformité avec l'article 19 de la CIDE.
J'ai fait évoluer la rédaction de l'article, sur la question de l'adulte référent.
M. Alain Marc, rapporteur. - La réécriture va dans le bon sens. Avis favorable.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Il est important, en effet, que le droit au compte, qui existe déjà, soit rendu effectif. Des mineurs non accompagnés, faute de compte, ont des difficultés à percevoir certaines allocations.
Cependant, il faudrait poursuivre la réflexion. Il reste des difficultés juridiques : ainsi, c'est au représentant légal de demander l'ouverture du compte. Avis défavorable, mais nous partageons l'objectif et nous engageons à rendre ce droit effectif.
M. Xavier Iacovelli. - Ces jeunes vivent de véritables galères pour ouvrir un compte : les banques demandent un titre de séjour qu'ils n'ont pas, ou refusent tout simplement l'ouverture. Il faudrait que le passeport suffise. Fort de l'engagement du ministre, je ne voterai pas l'amendement mais il a le mérite de soulever le problème.
M. Jean-Yves Leconte. - Le problème ne concerne pas que les mineurs non accompagnés. Je pourrais faire une liste de mineurs en études supérieures en France qui ne peuvent percevoir la bourse à laquelle ils ont pourtant droit faute de pouvoir ouvrir un compte !
Mme Françoise Laborde. - Tout à fait.
M. Jean-Yves Leconte. - Ce n'est pas que le droit n'est pas effectif : il leur est refusé !
Si l'amendement de Mme Costes passe, le mien devient sans objet... Je propose un sous-amendement à celui de Mme Costes supprimant le terme « étranger », pour pouvoir gérer tous les cas.
Mme la présidente. - Il est trop tard pour sous-amender...
Mme Josiane Costes. - Dans mon département, des offres d'emploi dans l'hôtellerie, la restauration ou le bâtiment ne peuvent être pourvus car ces jeunes ne peuvent signer un contrat d'apprentissage. C'est dramatique, et les employeurs sont très mécontents.
Le Gouvernement ne peut-il améliorer la rédaction de mon amendement ? Le sujet est essentiel.
M. Jean-Pierre Sueur. - Madame la présidente, je ne sache pas que le Règlement interdise de sous-amender durant la discussion d'un amendement. Notre débat montre qu'il faut supprimer l'adjectif « étranger », car le problème de l'accès au compte est plus large que celui des étrangers. Il est absurde que des jeunes bénéficiaires de bourses ne puissent les toucher !
Madame la présidente, je vous demande de soumettre au vote ce sous-amendement.
Mme la présidente. - Volontiers, lorsque je l'aurai sous les yeux. Ce sera le sous-amendement n°23.
Sous-amendement n°23 à l'amendement n°19 rectifié de Mme Costes, présenté par M. Leconte.
Alinéa 2
Supprimer le mot :
étranger
M. Alain Marc, rapporteur. - Cet article concerne des enfants placés à l'ASE. Cela ne répond pas à l'objet du sous-amendement. Il me paraît inutile à ce stade de la discussion législative. Nous verrons si le futur projet de loi du Gouvernement reprendra cette proposition de loi ou si elle poursuivra son parcours à l'Assemblée nationale. Avis défavorable au sous-amendement.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Avis défavorable, mais je remercie M. Leconte de me sensibiliser sur ce sujet et m'engage, dans le cadre de la navette ou d'un autre projet, à y travailler avec Bercy.
Le sous-amendement n°23 n'est pas adopté.
L'amendement n°19 rectifié bis est adopté et l'article 13 est ainsi rédigé.
L'amendement n°5 n'a plus d'objet.
ARTICLE 14
Mme Josiane Costes . - Cet article vise à garantir l'effectivité de l'article 27 de la Convention de 1951 sur les réfugiés. L'absence de titre d'identité authentifié complexifie les procédures administratives et judiciaires pour l'intéressé. Il s'agit de permettre à toute personne sur le territoire national d'être fixée sur l'authenticité du titre afin d'éviter les recours inutiles. Cette vérification a déjà lieu lors des demandes de visa ; elle peut être réalisée rapidement, sans entraîner de risque de rétention aux frontières. Cela protégerait aussi le titulaire du titre d'identité.
Mme la présidente. - Amendement n°16, présenté par M. Bonhomme.
Supprimer cet article.
M. François Bonhomme. - La délivrance d'un certificat d'authentification de titre d'identité unique par les services des douanes exigerait un délai particulièrement long, entraînant un risque de rétention accrue aux frontières.
M. Alain Marc, rapporteur. - Avis favorable. Il n'est pas opportun que le service des douanes délivre de tels titres. La rédaction est trop large, la portée juridique incertaine, le dispositif non opérationnel.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Avis favorable.
L'amendement n°16 est adopté et l'article 14 est supprimé.
L'amendement n°20 rectifié n'a plus d'objet.
ARTICLE 15
Mme Josiane Costes . - Cet article facilite l'accès des mineurs isolés étrangers aux contrats d'apprentissage pour favoriser leur autonomie financière et leur émancipation par le travail. Nombre d'offres d'emploi ne sont pas pourvues : il est inconcevable de refuser à des jeunes volontaires d'y candidater au seul motif de leur nationalité.
Mme Nadia Sollogoub . - De nombreux élus m'ont saisie de tels cas : un jeune embauché dans les équipes techniques municipales qui donnait toute satisfaction, mais qui s'est trouvé sous le coup d'une obligation de quitter le territoire pour d'obscures raisons d'état civil ; une jeune fille investie dans Les Restos du Coeur, un jeune homme qui animait l'équipe de foot locale.... Autant de rendez-vous manqués, faute de souplesse dans l'instruction des dossiers. Ces jeunes sont des forces vives pour nos territoires.
Mme la présidente. - Amendement n°1 rectifié, présenté par Mme Sollogoub, M. Henno, Mme Vullien, M. Cadic, Mme Vérien, MM. Détraigne et Longeot, Mme Rauscent, M. Prince, Mme Gatel, MM. Cigolotti et Le Nay et Mmes Gréaume, Bonfanti-Dossat, Berthet et Saint-Pé.
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
... Après la première phrase du même article L. 313-15 est insérée une phrase ainsi rédigée : « La carte de séjour temporaire peut être délivrée dans les mêmes conditions lorsque l'étranger demandeur justifie d'un contrat d'engagement au titre du service civique. »
Mme Nadia Sollogoub. - Les possibilités de régulation doivent s'étendre aux jeunes en service civique. J'aurais aimé l'élargir davantage. Nous avons grand besoin de ces jeunes.
M. Alain Marc, rapporteur. - Je comprends votre préoccupation, mais rendre le droit au séjour automatique avec l'inscription au service civique créerait un appel d'air pour les passeurs. Laissons les préfets agir sur le terrain. Avis défavorable.
M. Adrien Taquet, secrétaire d'État. - Défavorable à l'amendement et à l'article. Supprimer le délai de six mois prévu par le Ceseda serait contre-productif au regard de l'objectif que vous poursuivez.
Dans le cadre de la stratégie gouvernementale pour l'asile et l'immigration, nous avons travaillé avec le ministre de l'Intérieur pour mieux intégrer les mineurs non accompagnés en partant du terrain. Derrière les fantasmes, monsieur Ravier, il y a une réalité humaine et territoriale. Des jeunes, au parcours de migration dramatique, apprennent le français en quelques mois, ont envie de travailler ; des entreprises veulent pouvoir les embaucher.
La clé, c'est l'anticipation : n'attendons pas le moment couperet. Dans l'Oise, le préfet et le département ont passé une convention pour qu'à 17 ans au plus tard, on évalue la situation et la trajectoire du jeune, afin d'éviter une rupture à 18 ans. Cela calme les angoisses de ces jeunes qui voient des perspectives d'avenir et fluidifie les parcours.
La loi Asile et immigration a prévu d'étendre, par circulaire, ce type de procédure à tout le territoire.
M. Jean-Yves Leconte. - Ces dispositions sont essentielles. Certes, on peut toujours faire preuve de bonne volonté, au cas par cas... Mais affirmer des droits, parier sur l'intégration par le travail, c'est accueillir et intégrer ces jeunes selon les valeurs de la République.
Mme Nadia Sollogoub. - Je remercie M. Leconte de son soutien, mais c'était un amendement d'appel. Monsieur le ministre, venez dans la Nièvre, nous avons des cas concrets à vous présenter.
L'amendement n°1 rectifié est retiré.
L'article 15 n'est pas adopté.
L'ensemble de la proposition de loi, modifiée, est adoptée.
Mme Josiane Costes. - Je remercie le ministre, le rapporteur et tous mes collègues pour la qualité de ce débat. (Applaudissements)