Simplification et clarification du droit
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.
Discussion générale
M. André Santini, secrétaire d'État chargé de la fonction publique. - Je tiens tout d'abord à remercier les présidents, rapporteurs et membres des commissions des lois, des finances, des affaires sociales et des affaires économiques pour l'immense travail qu'ils ont accompli sur cette proposition de loi de simplification, de clarification du droit et d'allègement des procédures.
Ce texte est le fruit d'une coproduction, à l'initiative de M. le président Warsmann, entre le Parlement et le Gouvernement. Je vous prie d'excuser l'absence de M. Woerth, actuellement auditionné par la commission des finances de votre assemblée au sujet de l'exécution du budget de 2008.
La tâche n'était pas simple : ce texte rassemble des mesures très techniques ardemment souhaitées par les administrations, des dispositions de clarification du droit, indispensables pour la bonne compréhension du droit par nos concitoyens, et des mesures de simplification aux impacts très concrets. Pour réussir, cette entreprise doit être visible et répondre aux attentes des usagers. En tant qu'élus, vous savez qu'un grand nombre de nos concitoyens -86 % selon une récente étude- considèrent que la simplification des démarches administratives est une priorité.
M. Woerth, chargé de la réforme de l'État, a donc demandé à ses services de conduire une analyse précise des attentes des Français : plus de 4 000 particuliers et 1 000 entreprises ont été consultés en vue de l'élaboration d'un programme d'action interministériel, qui sera validé par un comité de suivi spécifique comme ce fut le cas pour la révision générale des politiques publiques. Les comités de suivi ministériels en contrôleront l'application, et les administrations rendront compte régulièrement de leur action devant les associations d'usagers.
Au cours de l'année écoulée, d'importantes mesures de simplification ont déjà été mises en oeuvre. En 2008, pour la première fois en Europe, les contribuables ont pu déclarer leurs revenus par téléphone. Huit millions de familles ont été dispensées de déclarer leurs ressources aux caisses d'allocations familiales, grâce à la mutualisation des données avec les services fiscaux. Le Pôle Emploi, né de la fusion de l'ANPE et de l'Unedic, et le guichet fiscal unique pour les particuliers, issu de la réunion de la Direction générale des impôts et de la Direction générale de la comptabilité publique, ont été créés. La déclaration de ressources imposée aux artisans et aux commerçants et celle de la taxe d'apprentissage ont été supprimées : elles représentaient respectivement 1,2 million et 2,2 millions de formulaires !
Nous avons également cherché à simplifier les relations des usagers avec l'administration en améliorant l'accueil et en développant les modes de communication électronique. En 2008, le service de renseignement téléphonique inter-administratif « 39-39 » a vu ses horaires d'ouverture étendus jusqu'à 20 heures en semaine. Le compte personnel des démarches en ligne « mon.service-public.fr » a été mis en place au mois de décembre ; dès les premières semaines, près de 30 000 internautes ont souscrit à ce service. Grâce aux efforts de M. Woerth, de nombreuses démarches de la vie quotidienne peuvent désormais être accomplies en ligne, comme la déclaration de perte de papiers d'identité ou la déclaration de naissance ou de décès, ce qui évite aux usagers de se déplacer et réduit le risque d'omettre certaines formalités.
Toutes ces mesures répondent à un seul objectif : simplifier la vie des Français. Il est d'ailleurs indispensable en temps de crise de réduire les pesanteurs administratives qui entravent la compétitivité de notre économie.
Nous sommes même allés au-delà des dispositions présentées en première lecture à l'Assemblée Nationale. Si vous votez cette mesure, l'État, les collectivités territoriales et les établissements publics pourront désormais, comme toute entreprise privée, céder à leurs agents le matériel informatique dont ils n'ont plus besoin. Les entreprises de plus de 50 salariés ne seront plus contraintes de remettre chaque année un rapport sur leur situation économique à la direction départementale du travail. A quoi bon cette obligation, puisque ce document n'est pas systématiquement consulté ? Dorénavant, les entreprises devront seulement mettre à disposition de l'administration les données concernées, à sa demande. C'est loin d'être anecdotique : plus de 25 000 sociétés sont concernées ! Les particuliers n'auront plus à se déplacer ou à se faire représenter pour renoncer à une succession. Les agriculteurs pourront se tourner vers un organisme unique chargé de la gestion et du paiement de la plupart des aides communautaires directes. D'autres dispositions ont fait l'objet d'amendements de votre assemblée, comme le recours à la signature électronique en matière pénale ou les mesures visant à améliorer la protection des victimes de discrimination au travail.
La simplification de notre droit est une nécessité. Je me réjouis que nous passions ensemble à l'action et je vous remercie encore de votre engagement. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Bernard Saugey, rapporteur de la commission des lois. - Le Parlement se saisit à nouveau du problème récurrent de la clarté et de la cohérence interne de notre droit. Au cours des deux dernières décennies, alors que notre législation devenait de plus en plus complexe, de nombreuses mises en garde se sont fait entendre de la part du Conseil d'État, du Conseil constitutionnel et des parlementaires eux-mêmes, confrontés à des projets de loi toujours plus nombreux.
Au-delà des discours et des incantations, plusieurs chantiers ont été ouverts : codification, simplification du droit par ordonnance ou par la loi. La dernière loi remonte au 20 décembre 2007. Notre droit a ainsi été allégé de dispositions inutiles ou obsolètes et rendu plus accessible.
Mais l'objectif de simplification du droit ne pourra vraiment être atteint que si le Parlement n'est pas contraint de légiférer dans l'urgence, parfois dans la confusion. Pour m'en tenir à une époque récente, j'évoquerai la réforme de l'indemnité temporaire de retraite (ITR). Cette mesure, qui figurait initialement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, fut censurée par le Conseil constitutionnel comme un cavalier législatif ; elle fut réintroduite dans le collectif budgétaire du 30 décembre 2008 et dans le projet de loi d'accompagnement du plan de relance.
Avant même d'arriver au Sénat, elle a été supprimée par l'Assemblée nationale dans le second texte puisque, validée dans le premier par le Conseil constitutionnel, elle était entrée dans notre ordre juridique. Ces collisions de textes sont source de confusions. De même, les retouches conjoncturelles isolées peuvent altérer l'équilibre de notre bloc législatif en y introduisant des incohérences, voire des contradictions. Les lois de circonstance doivent être examinées avec circonspection.
En revanche, deux dispositifs de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 devraient faciliter la tâche du législateur : les études d'impact jointes aux projets de loi qui permettront d'en mesurer toutes les conséquences...
M. Jean-Pierre Sueur. - Bon courage !
M. Bernard Saugey, rapporteur. - ... et la fixation de délais minimaux entre le dépôt d'un texte et son examen en séance publique, sauf recours à la procédure accélérée. De fait, la qualité de la loi dépend nécessairement du temps accordé au Parlement, mais aussi du regard des deux assemblées -éminent mérite du bicamérisme !
En attendant que la révision constitutionnelle porte ses fruits, le Parlement doit se consacrer à cet exercice, devenu classique, de la simplification du droit par l'initiative législative. Cette proposition de loi, adoptée le 14 octobre 2008 par l'Assemblée nationale, concerne des domaines aussi variés que le droit pénal, la législation sociale, le droit rural ou encore le droit des collectivités territoriales -c'est la loi du genre !-, ce qui a conduit les commissions des affaires économiques, des affaires sociales et des finances à se saisir pour avis de ce texte soumis au fond à notre commission des lois. Pour plus de clarté, nous leur avons délégué l'examen des dispositions, des ordonnances soumises à notre ratification et des rapports au Parlement qu'il est prévu de supprimer à l'article 29 qui relèvent de leur seule compétence.
Ce texte, qui s'inscrit dans les travaux initiés par le président de la commission des lois, M. Jean-Luc Warsmann, a été enrichi au cours des débats : initialement composé de 49 articles, il en comptait 77 à son arrivée.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Eh bien ! On peut encore faire mieux ! (Sourires)
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Lesquels prévoient six habilitations législatives, la ratification de 25 ordonnances, modifient, abrogent ou créent environ 1 900 articles de loi et suppriment une centaine de rapports. Certaines de ces dispositions, qui concernent principalement le droit des collectivités locales et la législation pénale, constituent des novations importantes qui vont au-delà de la simple clarification.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est sûr !
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Tout d'abord, des mesures de simplification en faveur des usagers de l'administration telles que l'extension des possibilités d'inscription sur les listes électorales hors période de révision aux personnes changeant de commune pour motif professionnel ou de l'assouplissement des règles relatives à la copropriété des immeubles bâtis. La rationalisation de l'organisation judiciaire, inspirée des travaux de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard, s'inscrit également dans cette voie.
Suivent des mesures de simplification des règles applicables aux collectivités territoriales comme l'élargissement de la liste des compétences que le conseil général ou régional peut déléguer à son président ou la possibilité pour tous les maires de déléguer leur signature aux responsables de service communaux.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Très bonne mesure !
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Le texte prévoit, enfin, de nouvelles habilitations législatives pour réformer le champ du contrôle de légalité.
Le volet pénal, quant à lui, contient de nombreuses et diverses mesures qui vont de la suppression de dispositions redondantes ou inconstitutionnelles en matière de récidive légale à la réforme de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Pour consolider l'objectif de simplification du droit, notre commission a confié aux préfectures la réception des déclarations d'acquisition de la nationalité française à raison du mariage ; puis, elle a chargé le juge aux affaires familiales de la liquidation et du partage de l'ensemble des indivisions conjugales. En revanche, elle a supprimé les dispositions pénales qui s'écartaient de l'objectif poursuivi. L'extension massive du champ de l'ordonnance pénale en matière délictuelle et le relèvement des quantums de peine initiaux dans dix catégories d'infractions ne relèvent pas d'un texte de simplification, la commission a donc souhaité en rester au droit en vigueur. De même, a-t-elle supprimé le délit nouveau de soustraction à l'exécution d'un mandat d'arrêt européen ou d'une décision d'extradition, dont l'utilité n'est pas avérée, et la faculté accordée aux collectivités territoriales de recourir exclusivement à l'affichage numérique de leurs actes.
Compte tenu de ces observations, votre commission vous propose d'adopter ce texte. Puisse cet exercice avoir des vertus pédagogiques ! (Applaudissements à droite et au centre)
Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Dans les 60 000 articles que comporte notre droit, d'après les comptes de Légifrance en juillet 2008, combien de dispositions obsolètes, combien de procédures inutilement complexes, combien d'erreurs qui compliquent la vie de nos concitoyens et de nos entreprises ? On saura donc gré à ce texte de contribuer à rendre ce droit un peu plus lisible.
Simplifier le droit n'est pas simple. La commission des affaires économiques, qui s'est saisie des dispositions relevant de sa compétence, soit onze articles et quatre ordonnances, a constaté que la simplification pouvait être excessive, que certaines dispositions posaient des questions auxquelles il fallait répondre. Elle a voulu adapter et enrichir le texte en restant fidèle à sa méthode et son esprit.
Les dispositions qui concernent directement notre commission sont les articles 27, 28 quater, 36, 36 bis et 36 ter dans le domaine de l'agriculture qui prévoient, notamment, des allègements de procédure et des regroupements de structures ; les articles 10, 18, 18 bis et 51 relatifs à l'environnement qui comptent, entre autres, une mesure typique de simplification du droit qui bénéficiera aux usagers comme à l'administration, la réforme de la procédure de délivrance du permis de chasser et des autorisations de chasser accompagné. En outre, la commission s'est saisie de l'article 22 relatif aux salons professionnels et parcs d'exposition, de l'article 52 sur l'aviation marchande ainsi que de l'article 66 bis très technique qui autorise la ratification d'ordonnances, dont quatre relèvent de la compétence de notre commission.
Au terme des auditions et des réflexions, notre commission a décidé de s'en tenir à la modification proposée concernant la procédure du permis de chasser, bien qu'elle ait suscité de nombreuses interrogations. En revanche, elle propose d'améliorer le texte sur plusieurs points. Plutôt qu'une inopportune définition du salon professionnel, nous suggérons de préciser davantage les dispositions relatives aux parcs d'exposition. Ensuite, à l'initiative de Gérard César, nous souhaitons préciser des dispositions dans le domaine vitivinicole.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Enfin ! L'opiniâtreté paie !
Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis. - Concernant les installations classées, nous préférons supprimer l'introduction de la notion d'aléas qui compliquera le droit existant. Enfin, s'agissant de la ratification des ordonnances de l'article 66 bis, je proposerai, dans l'esprit de la dernière révision constitutionnelle, de mettre en cohérence des dispositions du code de la santé publique avec l'ordonnance qui a transformé le laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies en société anonyme et de ratifier treize ordonnances supplémentaires, omises par les députés ou prises après qu'ils ont examiné ce texte.
Enfin, il nous faut tenir compte des plus récentes modifications législatives. L'article 36 ter, qui prévoit de regrouper dans un établissement unique l'Agence unique de paiement et le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles et de fusionner les offices d'intervention agricoles, doit être supprimé puisque ces mesures ont été adoptées dans le plan de relance. A l'inverse, je propose de ratifier l'ordonnance du 13 novembre 2008 portant modernisation de la régulation de la concurrence, ratification que le Conseil constitutionnel a censurée dans le plan de relance considérant qu'il s'agissait d'un cavalier législatif. Comme le rapporteur Mme Lamure l'avait observé, ce texte constitue un véhicule législatif plus approprié.
Voilà ce qu'il me semblait nécessaire de vous indiquer sur les articles et les ordonnances dont la commission s'est saisie pour avis. (Applaudissements à droite et au centre)
Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - La commission des affaires sociales soutient sans réserve la politique de simplification du droit et d'allégement des procédures menée depuis 2002, dont cette proposition de loi constitue une étape importante. Notre commission s'était déjà saisie, en 2003 et en 2004, des textes de simplification que le Parlement avait alors examinés. En 2007, elle a également approuvé la recodification du code du travail, destinée à faciliter l'accès de ce texte peu lisible. Beaucoup reste à faire pour simplifier la vie de nos concitoyens confrontés à un droit social complexe et soumis à de fréquentes modifications. Gardons à l'esprit cette recommandation de Montaigne : les lois « les plus désirables, ce sont les plus rares, simples et générales ».
Je remercie la commission des lois d'avoir fait confiance aux commissions saisies pour avis pour examiner les dispositions qui entrent directement dans leur champ de compétences. En l'occurrence, une dizaine d'articles qui apportent des modifications ponctuelles en matière de droit du travail, de santé et de sécurité sociale. S'y ajoutent plusieurs ordonnances qu'il nous est proposé de ratifier.
En matière de droit du travail, il est proposé d'autoriser la remise du bulletin de paie aux salariés sous forme électronique, ainsi que de remplacer l'obligation faite aux entreprises de transmettre à l'inspection du travail le rapport annuel sur leur situation économique et financière par une simple obligation de tenir ce rapport à la disposition de l'inspection du travail. Cela ne risque-t-il pas de priver l'administration d'informations précieuses sur la situation économique locale ?
Concernant la santé, il est proposé de donner une base légale à un décret relatif à la reconnaissance des titres d'ostéopathe et de chiropracteur ; de soumettre à une simple déclaration préalable les modifications non substantielles apportées à un médicament vétérinaire ayant déjà obtenu une autorisation de mise sur le marché ; de renforcer les prérogatives de la commission nationale des accidents médicaux. Outre un allégement des procédures applicables en matière de protection sociale et la clarification de certaines compétences contentieuses, une disposition rend insaisissable la majoration de pension dont bénéficient les fonctionnaires frappés d'invalidité afin qu'ils puissent employer une personne à domicile.
Notre commission s'est également penchée sur la dizaine d'ordonnances à caractère social dont la ratification est demandée. Elle vous propose de les ratifier puisqu'elles sont conformes aux habilitations données par le législateur et qu'elles apportent des modifications utiles à l'organisation des établissements hospitaliers, en matière de protection sociale agricole et concernant le régime des mines. Les deux ordonnances de 2005 relatives aux établissements hospitaliers vont être largement remaniées par la loi « Hôpital, patients, santé et territoires », dont l'examen va débuter au Sénat dans quelques semaines. Leur ratification n'est cependant pas totalement dénuée d'intérêt puisque certaines de leurs dispositions vont subsister.
Soucieuse d'améliorer la qualité de notre législation, la commission des affaires sociales vous invite à approuver les articles dont elle s'est saisie pour avis, sous réserve des amendements qu'elle vous présente. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Bernard Angels, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Rien n'est moins simple qu'un texte de simplification ! La technicité des dispositions à adapter et l'hétérogénéité des sujets à traiter rendent la simplification complexe à mettre en oeuvre. Cela ne la rend pas moins nécessaire. La complexité du droit, maintes fois dénoncée par le Conseil d'État comme par nos concitoyens, porte atteinte aux droits des administrés ainsi qu'à l'efficience de l'action administrative.
La première série de mesures dont notre commission s'est saisie concerne le code des douanes. La proposition de loi supprime l'agrément pour les personnes physiques habilitées à représenter le commissionnaire en douane quand celui-ci est une société. Le régime actuel de double agrément, délivré à la société et à la personne physique qui la représente, est inutile : les garanties apportées par la société lors de l'obtention de son propre agrément suffisent.
La seconde disposition modifie la composition de la commission de conciliation et d'expertise douanière, laquelle joue un rôle précontentieux essentiel. Il s'agirait de nommer un second magistrat du siège qui pourra suppléer le président de la commission, afin de raccourcir les délais d'examen. Outre ces dispositions qui peuvent être adoptées sans modification, je vous proposerai d'insérer trois articles additionnels améliorant la lisibilité du code des douanes.
Si l'Union douanière a supprimé les barrières qui entravaient la circulation des marchandises, la complexité de ce droit en a érigé d'autres entre les administrés et les textes. La complexité du droit des douanes vient de ce qu'il articule deux sources normatives, communautaire et nationale. Le code des douanes communautaire, constitué d'un règlement du 12 octobre 1992 et de ses mesures d'application, regroupe l'ensemble des dispositions douanières applicables à l'importation et à l'exportation. Le code des douanes national concerne principalement les aspects contentieux et s'inscrit dans le dispositif pénal général défini par la Chancellerie. En attendant l'entrée en vigueur du nouveau code des douanes communautaire, prévue entre 2009 et 2013, j'ai jugé important d'améliorer l'articulation de notre code national avec le code communautaire en vigueur, et donc d'abroger les articles du code des douanes dont les dispositions ne sont plus conformes aux dispositions communautaires, sont devenues caduques ou inutiles car redondantes. Je proposerai également de renforcer les droits des contribuables, ce qui me tient particulièrement à coeur.
La commission des finances s'est saisie de l'article tendant à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de tirer les conséquences de la création, par un décret du 3 avril 2008, de la direction générale des finances publiques, issue de la fusion entre les anciennes direction générale des impôts et direction générale de la comptabilité publique. Dès 2000, j'avais préconisé un tel regroupement dans mon rapport d'information. Le rapprochement à l'échelon local sera la prochaine étape : les directions des services fiscaux et le réseau du Trésor public seront fusionnés dans une direction départementale des finances publiques qui sera dirigée par un administrateur général des finances publiques.
La présente habilitation ne remet pas en cause ce nouveau réseau fiscal unique, ni les droits des contribuables. Il s'agit seulement d'harmoniser les textes fiscaux faisant référence aux anciennes dénominations. Plus de 700 textes législatifs doivent ainsi être modifiés, dans 45 codes. Cette mise en cohérence ne pourra se réduire à un simple remplacement des termes, Procédures et organes sont également en cause. C'est ainsi que chaque réseau possède ses propres procédures de recouvrement. Cette tâche d'harmonisation sera complexe. Il s'agit d'effacer dans les textes la logique organisationnelle du double réseau au profit d'un réseau unique. On ignore à ce jour si cette simplification conduira à la suppression d'une procédure au profit de l'autre ou à la création d'une nouvelle procédure. La commission des finances sera donc vigilante lors de l'examen de la ratification de l'ordonnance. Pour l'heure, je vous proposerai d'adopter cet article sans modification, à charge pour nous d'exercer ultérieurement notre contrôle sur le résultat obtenu.
Enfin, la commission s'est saisie du nouvel article 66 bis, qui tend à ratifier l'ordonnance « pénalités fiscales » du 7 décembre 2005 et l'ordonnance du 26 août 2005 simplifiant les règles budgétaires applicables aux collectivités territoriales.
L'ordonnance de décembre 2005 poursuivait la modernisation des textes fiscaux entreprise depuis 2003. Elle constituait une avancée majeure en distinguant les intérêts de retards des sanctions fiscales. L'ordonnance du 26 août 2005, continuant la tâche de modernisation de la comptabilité des collectivités territoriales, faisait suite aux propositions du groupe de travail présidé par notre collègue M. Jean-Claude Frécon dans le cadre du comité des finances locales. La commission des finances, à l'initiative de son président, vous proposera d'inclure la ratification de neuf ordonnances supplémentaires qui modernisent le droit financier.
En conclusion, la clé de la simplification réside dans la cohérence, la lisibilité des normes et l'efficience de l'action administrative. C'est ce à quoi tendent le texte et les amendements de la commission des finances. En conséquence, sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous propose, la commission des finances a émis un avis favorable à l'adoption des articles de la présente proposition de loi dont elle s'est saisie.
M. Jacques Mézard. - La proposition de loi suscitera l'optimisme parmi ceux qui sont convaincus que plus il existe de règles, moins on les applique. Le retour à la codification, autrement dit à l'esprit de synthèse, doit être pour nous un impératif ! Je le dis avec l'humilité du jeune parlementaire, mais aussi avec l'expérience du praticien du droit que je fus pendant des décennies.
L'intitulé de la proposition constitue en lui-même un aveu d'échec : trop souvent, la loi est élaborée dans l'urgence, en réponse à la pression médiatique ; dès lors la réflexion, la cohérence et la précision font défaut. Pour Montesquieu, « Aussi lorsqu'un homme se rend plus absolu songe-t-il d'abord à simplifier les lois ». Mais notre plus grande urgence n'est-elle pas de faire en sorte que les lois d'aujourd'hui et de demain n'engendrent pas à leur tour de futurs textes de simplification ? L'embouteillage législatif ne cesse d'enfler ! Faudra-t-il l'équivalent d'un article 40 pour bloquer tout nouveau texte non accompagné d'une abrogation ? Alléger, selon le Littré, c'est « soulager d'une partie d'un fardeau ». Le législateur est-il raisonnable lorsqu'il légifère à répétition sur un sujet ou lorsqu'il utilise la loi pour régler des cas spécifiques ? Je soutiendrai un amendement relatif à l'article L 221 du code électoral, issu de la loi du 26 février 2008 qui visait dans l'urgence à résoudre un cas particulier. (M. le ministre approuve) A force de légiférer, de réglementer et d'arrêter, les pouvoirs normatifs ont engendré des monstres juridiques qui ne parviennent plus à s'autoréguler. Pour Portalis, la loi « permet, ordonne, interdit » ; or elle est devenue « bavarde, précaire et banalisée » pour reprendre les termes de Renaud Denoix de Saint Marc. Comme le relevait le Conseil d'État en 2006, la complexité et le foisonnement des normes portent atteinte à la sécurité juridique. Comment, avec 70 lois, 50 ordonnances et 2 000 décrets en moyenne par an, assurer la prévisibilité du droit ? Comment préserver son autorité à la loi lorsque celle-ci devient un outil déclaratoire, voire un simple instrument de communication médiatique faisant la part belle à l'émotion ?
Ce texte procède à d'utiles simplifications et clarifications : suppression d'une centaine de rapports au Parlement, assouplissement des délégations de signature des maires, suppression de certaines commissions administratives. L'aspect fourre-tout est certes dans l'essence même de ce type de texte. Mais peut-on parler de simplification, lorsque l'on découvre au détour d'un article une véritable réforme ou un changement de régime juridique ? Le procédé est inconvenant. Le texte vise une trentaine de codes, sans compter les lois spécifiques. Le danger est bien qu'il ne devienne une voiture-balai...
M. Jean-Pierre Sueur. - Absolument !
M. Jacques Mézard. - ... dans laquelle grimpent toutes les idées et tous les amendements recalés des débats antérieurs.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est bien le cas.
M. Jacques Mézard. - Et de nouveaux véhicules législatifs s'insèrent discrètement dans la file grâce au foisonnement des dispositions disparates. « Pas vu, pas pris », tel est le principe du braconnage... Je défendrai un amendement de suppression. L'article 4 réforme le régime des biens indivis en permettant leur vente à la majorité des deux tiers. Il semble résoudre les situations de blocage dues au refus d'un seul héritier, au détriment des intérêts communs. Mais il est en réalité dépourvu de consistance puisque la loi du 23 juin 2006, portant réforme des successions, avait déjà introduit la possibilité de mettre en demeure l'héritier taisant de prendre parti ainsi que l'obligation de représentation de l'héritier taisant ; les ayants droit peuvent saisir le juge judiciaire, gardien de la propriété privée. Tous ces garde-fous efficaces sont rayés d'un trait de plume ! La logique du compromis prévalait enfin ; or ici, le pouvoir est octroyé aux deux tiers majoritaires. De nouveaux contentieux surgiront. Cette expropriation pour cause d'utilité privée avait du reste fait l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale. Supprimons l'article 4.
L'article 63 modifie le régime de la comparution sur reconnaissance préalable de la culpabilité opérée par l'article 63 du texte. Je salue l'heureuse initiative de notre commission, qui a éliminé la possibilité pour le juge du siège de revenir sur le quantum de la peine issu de l'accord. Allons plus loin et supprimons tout l'article, car il porte atteinte à la présomption d'innocence. (M. Jean-Pierre Sueur renchérit) Il autorise en effet le cumul d'une comparution sur reconnaissance de culpabilité et d'une convocation devant le tribunal correctionnel. Cette pratique a pourtant été prohibée par la Cour de cassation, par un arrêt du 4 octobre 2006. Notre rapporteur voit dans cette validation d'une circulaire de la Chancellerie un élément de souplesse à disposition du parquet : j'y perçois surtout un encouragement au rendement de la comparution sur reconnaissance de culpabilité, au détriment des droits des justiciables ! Le ministère public saisirait deux instances de jugement des mêmes faits ! Pourquoi ne pas encore simplifier la vie du parquet en l'autorisant, s'il hésite sur la qualification pénale des faits, à saisir simultanément le tribunal de police et le tribunal correctionnel ? Une pression inadmissible pourrait être exercée sur le prévenu. Il convient de supprimer l'article 63.
On le voit, le diable se cache dans les détails. J'aurai pu illustrer avec maint autre exemple ce que recouvre la « clarification » annoncée : nouvelle répartition des blocs de contentieux sans concertation, dématérialisation des bulletins de paie, nouveau délit constitué par le fait de se soustraire à l'exécution d'un décret d'extradition, etc.
De nombreuses dispositions vont dans le bon sens mais un tel texte représente un danger car il abrite aussi des dispositions qui auraient justifié d'autres débats. C'est pourquoi la majorité du groupe RDSE sera réservée à l'égard de cette proposition de loi et attendra la discussion des articles pour déterminer sa position. (Applaudissements sur plusieurs bancs à gauche)
M. Jean-Pierre Sueur. - « Ce qui se conçoit bien s'énonce clairement et les mots pour le dire arrivent aisément. » Qui ne souscrirait à ces vers si simples et si sages de Nicolas Boileau ? Comment refuser l'effort proposé pour parvenir à une législation plus simple, plus claire, accessible à tous, intelligible ? Simplifier, clarifier : quel beau dessein !
Toutefois, comme l'a très bien dit Jacques Mézard, ce texte prolifique est constitué d'un agrégat inconstitué de dispositions disparates. Dans ce vaste ensemble, qui ne cesse d'enfler, se trouvent quelques pépites. A cet égard, je remercie le rapporteur de la commission des lois d'avoir enrichi cette proposition de loi en intégrant certaines dispositions utiles venant des divers groupes. Ainsi, elle comporte certaines améliorations concernant le droit du travail ou la vie des collectivités locales. Nous soutiendrons ce qui va dans le bon sens, telles les mesures introduites par la commission des lois sur le Pacs et la situation difficile de nos compatriotes ayant un partenaire étranger ou ayant conclu cette alliance hors de nos frontières.
Avant d'exposer nos réserves sur ce texte, je souhaite évoquer un point important, révélateur de l'idée que le Gouvernement se fait du Parlement. En décembre dernier, le Sénat et l'Assemblée nationale ont adopté à l'unanimité une loi, en faveur de laquelle Jean-Jacques Hyest avait beaucoup plaidé. Deux articles, introduits à l'initiative de l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement, prévoyaient la création d'un fichier des contrats obsèques et la revalorisation annuelle, au taux légal, du capital versé. Certains assureurs les ont contestés : c'est leur droit, et nous pouvons les rencontrer pour en débattre, mais la manière dont cette affaire a été réglée -provisoirement- est choquante et inacceptable. Le 30 janvier dernier, votre ministère a pris une ordonnance annulant les deux articles de cette loi, promulguée le 19 décembre par le Président de la République.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Ce n'est pas beau !
M. Jean-Pierre Sueur. - Cela a été fait en vertu d'une loi d'habilitation promulguée le 8 août 2008, à une date où le Parlement ne pouvait autoriser le Gouvernement à annuler deux articles d'une loi non encore inscrite à l'ordre du jour... Il s'agit donc d'un déni de droit affectant le Parlement. De surcroît, cette loi d'habilitation autorisait le Gouvernement à transposer des directives européennes de 2005 et 2007, et non la directive du 5 novembre 2002. Or c'est en se référant à la non-conformité de la loi de décembre 2008 à cette dernière -incompatibilité qui n'est d'ailleurs pas établie- que le Gouvernement a supprimé ces deux articles. Cela ne tient pas debout, qu'il s'agisse de la date ou de l'objet de la loi d'habilitation invoquée, et il est positif que la commission des lois ait accepté de revenir à ce que nous avons voté en décembre dernier, (MM. Bernard Saugey, rapporteur, et Jean-Jacques Hyest, président de la commission, approuvent) car la méthode employée est inacceptable.
Nous sommes donc très réservés vis-à-vis du recours aux ordonnances. Or, cette proposition de loi comporte de nombreuses habilitations en ce sens.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Il ne s'agit que de ratifications expresses.
M. Jean-Pierre Sueur. - La proportion des textes de valeur législative issus d'ordonnances est désormais considérable dans nos lois. Nous devons y être vigilants, notamment lorsque ces dispositions concernent les collectivités locales, auxquelles le Sénat s'intéresse particulièrement.
Il nous faut également examiner attentivement l'article 7 de cette proposition de loi, qui répond à la volonté de Jean-Luc Warsmann de réformer le vocabulaire législatif. Nous y reviendrons. (Marques d'approbation sur le banc des commissions) Ainsi, il est prévu d'exclure certains termes, tel le verbe « échoir ». Pourquoi ?
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est un beau verbe !
M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai peur qu'il ne s'agisse d'une nouvelle manifestation du syndrome de La Princesse de Clèves...
M. André Santini, secrétaire d'État. - Quelle brave femme ! (Sourires)
M. Jean-Pierre Sueur. - En effet, un ministre de la République, qui a accédé depuis à un destin supérieur -bien que le statut de ministre soit tout à fait respectable... (Sourires)
M. André Santini, secrétaire d'État. - Vous l'avez été vous-même !
M. Jean-Pierre Sueur. - ... a jugé incongrue la présence de cet ouvrage au programme des concours de fonctionnaires. Cette littérature serait d'un niveau trop élevé pour être accessible au commun des mortels et des fonctionnaires... De même, on considère que certains mots très anciens, qui font partie de notre patrimoine, devraient être exclus de la rédaction de la loi. J'estime que nous ne devons nous aventurer sur ce chemin qu'avec précaution ! Certes, il est des formules désuètes et incompréhensibles, mais aussi de braves mots -comme on parle de braves soldats- qui appartiennent à notre histoire et à la faculté langagière, au génie de notre peuple. Je suis reconnaissant à la commission des lois de nous avoir suivis, là encore, et d'avoir levé cette censure langagière excessive.
Enfin, je m'interroge sur le type d'objet législatif auquel appartient cette proposition de loi. Autrefois, il existait des DDOS, « lois portant diverses dispositions d'ordre social »...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Ce n'était pas si mal.
M. Jean-Pierre Sueur. - ... puis il y a eu des DMOS, « diverses mesures d'ordre social » et des DDOF, « diverses mesures d'ordre financier ». L'excellent Pierre Mazeaud a jugé que ces textes...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Aïe, aïe, aïe !
M. Jean-Pierre Sueur. - ... « inconstitués » présentaient un danger. Je crains qu'ici nous n'atteignions, malgré de bonnes intentions, le paroxysme de la loi inconstituée. La simplification a parfois bon dos, et cette proposition de loi rassemble des considérations qui portent sur tout, elle réforme tous les codes, porte sur tous les sujets.
En outre, vous avez adopté -sans notre soutien- une disposition prévoyant une étude d'impact. Or, le rapport de Bernard Saugey et de ses collègues contient déjà une centaines de pages, ceux de l'Assemblée représentent également de forts volumes... Imaginez l'épaisseur d'une étude d'impact portant sur les 25 sujets abordés par ce texte, dont ses répercussions sur l'égalité des droits des hommes et des femmes, sur les Dom-Tom, les Pme ! C'est une tâche impossible.
Pour conclure, nous avons été surpris -le mot est faible...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Choqués !
M. Jean-Pierre Sueur. - ... par l'amendement n°182 déposé par le Gouvernement, que nous avons découvert ce matin. (M. Bernard Saugey, rapporteur, approuve)
Je sais que M. Karoutchi a eu d'autres préoccupations dernièrement...
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. - Je l'ai regardé attentivement !
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement n°182 remet en cause la loi du 5 mars 2007 sur la procédure pénale -que nous n'avions pas votée- qui crée les pôles de l'instruction.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Vous défendez la loi de 2007 ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Non, je défends la collégialité de l'instruction, qui figurait parmi les propositions de la commission Outreau. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat approuve) Or, le représentant le plus éminent du pouvoir exécutif, Nicolas Sarkozy, ayant annoncé la suppression du juge d'instruction -sans que le Parlement ne soit informé ni consulté- il devient urgentissime de reporter la création de ces pôles...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Ils sont créés !
M. Jean-Pierre Sueur. - Je vais vous lire l'exposé des motifs de l'amendement...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Ce n'est pas la peine !
M. Jean-Pierre Sueur. - « Confier toutes les informations à une collégialité de juges à partir du 1er janvier 2010 nécessite des moyens considérables et une réorganisation lourde des juridictions concernées. Il n'est pas opportun que cette réorganisation s'effectue à la date prévue ». (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'exclame) Nous voterons contre cet amendement. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat renchérit) Il est choquant que l'on profite d'un tel texte pour faire passer un amendement de confort, qui prépare la négation de la loi, dès lors que le Président de la République a décrété la mort du juge d'instruction !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est une interprétation...
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous contestons d'ailleurs cette réforme, qui menace l'indépendance de la justice.
Ces textes, dont le centre est partout et la circonférence nulle part, servent de réceptacle à des articles qui vont à l'encontre des lois, au mépris du Parlement. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat approuve) Nous ne pouvons y souscrire. Comptez sur notre vigilance. (Applaudissements à gauche)
M. Richard Yung. - Très bien !
M. François Zocchetto. - Le principe selon lequel nul n'est censé ignorer la loi n'a jamais été aussi difficile d'application. La complexité du droit français est régulièrement dénoncée par le Conseil d'État : l'empilement des normes handicape notre économie, décourage les citoyens, désoriente l'autorité publique et finit par brouiller la perception du politique. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat dénonce l'inflation législative)
Le Conseil constitutionnel affirme pourtant que l'intelligibilité et l'accessibilité du droit constituent des objectifs de valeur constitutionnelle ! C'est l'objet de cette proposition de loi, qui rejoint là une priorité de notre commission.
Simplifier tout d'abord, par exemple en recourant chaque fois que possible aux nouvelles technologies, qu'il s'agisse de diffuser par internet les documents préparatoires aux sessions des conseils régionaux et généraux, ou en instaurant le bulletin de paie électronique. D'ailleurs, à voir le tableau comparatif de 815 pages, je regrette que le Gouvernement n'ait pas usé davantage des ordonnances ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'indigne) Il faudrait un dispositif tripartite permettant de trier entre ce qui relève du domaine de l'ordonnance et ce qui exige une procédure législative plus lourde...
Simplifier, c'est aussi supprimer des articles de lois devenus obsolètes ou sans objet. La loi suit les évolutions de la société, qu'on le veuille ou non.
Clarifier le droit, c'est aussi améliorer la clarté du langage utilisé supprimer les ambiguïtés. On peut regretter la suppression du beau mot d' « antichrèse », d' « amodiation », (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission, estime qu'il n'a pas d'équivalent) ou encore de l'expression « commodat » au profit de « prêt à usage ». Mais, n'en déplaise à M. Sueur, la clarté juridique y gagnera.
Cette proposition de loi a également le mérite d'alléger l'excès de formalisme qui freine le développement économique.
S'agissant de la procédure pénale, je remercie le rapporteur de sa sagacité. La mission du Sénat sur les procédures accélérées de jugement avait souligné leur intérêt mais aussi leurs limites. Il me paraît sage d'avoir refusé d'étendre le champ des ordonnances pénales à tous les délits. (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission, approuve)
Je me réjouis également de la position du rapporteur sur la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Je m'étais beaucoup investi dans cette procédure ; on ne peut la tronçonner et la triturer deux ans après sa mise en place ! La décision du procureur, dès lors qu'elle est acceptée par le justiciable, ne peut être modifiée. J'espère que le Sénat suivra la commission sur ce point. Je m'étonne toutefois que le ministère public puisse engager une procédure classique de saisine du tribunal de police ou du tribunal correctionnel alors qu'une procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité est engagée parallèlement. Je crois fermement à cette procédure : la dénaturer, c'est revenir en arrière.
Le Gouvernement nous saisit in extremis d'un amendement visant à reporter la collégialité de l'instruction. Je suis d'autant plus à l'aise sur le sujet que j'avais milité à l'époque pour une mise en place rapide de ce dispositif ! (M. le secrétaire d'État le confirme) Depuis, la situation a évolué : les annonces du Président de la République ne peuvent être ignorées, et je suis aujourd'hui convaincu que nous devons prendre le temps de la réflexion. Cela fait vingt ans que l'on parle de réformer l'instruction... Peut-être oserons-nous enfin sauter le pas !
Je pense donc sage de s'accorder quelques mois supplémentaires avant de mettre en oeuvre la collégialité. Dans l'immédiat, il n'est pas question de modifier le fonctionnement des tribunaux de grande instance et de supprimer l'instruction de ceux qui n'ont pas de pôle spécialisé et qui, donc, ne s'occupent plus que de délits.
Sur l'article 4 et l'indivision, je n'étais pas partisan de revenir sur la loi de 2006 avec laquelle nous étions parvenus, me semble-t-il, à une solution raisonnable. Il ne faudrait pas entériner le principe d'expropriation pour des motifs d'intérêt privé.
Je tiens à saluer -et ce n'est pas une clause de style- le travail de M. Saugey. Secondé par les rapporteurs pour avis, il accompli là un travail...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - ... de bénédictin !
M. François Zocchetto. - Exactement. En coordination avec M. Gélard, Mme Escoffier effectue aussi chaque semaine un travail de codification, travail ingrat, silencieux et patient qui mérite notre reconnaissance.
Nous voterons cette proposition de loi avec l'espoir que l'effort sera poursuivi car il reste beaucoup à faire... (Applaudissements à droite et au centre)
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Nous examinons une proposition de loi qu'il conviendrait plutôt d'appeler projet de loi tant l'origine de ce texte ne fait pas de doute. Ce type de proposition de loi sert avant tout au Gouvernement de cheval de Troie législatif, destiné à faire passer diverses mesures d'ordre juridique sans avoir à passer par le filtre du Conseil d'État. Pourtant, ce contrôle aurait été nécessaire sur des mesures réformant certains contentieux, supprimant ou spécialisant des tribunaux, habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances, à fusionner des établissements publics, à modifier le code pénal et le code de procédure pénale, etc.
Peut-on parler de simplification du droit quand, sur les 77 articles que compte désormais cette proposition de loi, il n'y a que quelques dispositions réellement simplificatrices, telles celles en faveur des citoyens et des usagers des administrations ou encore celles actualisant la terminologie du code civil ? Les autres dispositions ne simplifient pas le droit : elles le modifient, voire elles en créent.
Plusieurs d'entres elles sont issues de la commission Guinchard qui accompagnait la réforme de la carte judiciaire et devait inspirer un projet de loi global sur la réforme des contentieux. Or, depuis que ce rapport est paru, nous en retrouvons des éléments dans diverses propositions de loi, telle celle de notre collègue Laurent Béteille sur l'exécution des décisions de justice. C'est à nouveau le cas aujourd'hui. Alors que le rapport Guinchard présentait une réforme du contentieux cohérente -que l'on en partage ou non les orientations-, nous assistons, depuis qu'il a été publié, à une véritable « vente à la découpe » de ses recommandations et des dispositions intéressantes au départ, car insérées dans un ensemble réfléchi, apparaissent dans la proposition de loi prématurées parce que prises isolément, sans concertation approfondie.
C'est le cas notamment, à l'article 9, du transfert au juge aux affaires familiales de la tutelle des mineurs : ce juge est, pour l'instant, dans l'impossibilité de traiter sur le long terme ces dossiers de tutelle. Ce transfert de compétence était envisagé dans le cadre d'un « pôle famille » et non, de façon isolée et inopportune, dans une proposition de loi qui se veut simplificatrice. Il est donc regrettable que notre rapporteur, loin de critiquer cette méthode de travail, la légitime en proposant de reprendre, à l'article 9 bis, l'intégralité de la proposition n°5 du rapport Guinchard afin de confier également au juge aux affaires familiales le contentieux des liquidations et du partage des indivisions conjugales.
N'oublions pas non plus le contexte dans lequel nous est proposé le regroupement de certains contentieux : il s'inscrit dans une réforme de la carte judiciaire imposée autoritairement, sans concertation et qui fit grand bruit, et même grande ire ! Cela pose enfin la question des moyens alloués à ces juridictions, ce qui ne peut être abordé dans une proposition de loi puisque c'est de la compétence du Gouvernement !
Bref, ces articles n'ont pas leur place dans une proposition de loi de simplification du droit. Simplifier le droit ne signifie pas non plus en retirer aux citoyens : je pense par exemple à la possibilité prévue par l'article 15 de dématérialiser les bulletins de paie. Mis à part le fait que cette disposition n'a pas fait l'objet de concertation avec les syndicats, elle entraîne des conséquences non négligeables pour les salariés. Ces bulletins doivent être conservés sans limitation de durée. Or la dématérialisation n'assure pas leur conservation et pose le problème de l'accès à l'outil informatique. Nous avons déposé un amendement sur ce point.
Simplifier le droit ne signifie pas retirer au Parlement son rôle de législateur. Comme il est désormais habituel dans ces prétendues lois de simplification, on lui demande de se dessaisir de ses prérogatives en habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnances des dispositions qui modifient des pans importants de notre législation, relatifs par exemple aux missions exercées par la Direction générale des impôts et la Direction générale de la comptabilité publique -alors que nous sommes en pleine fusion de ces directions et que les problèmes de personnel sont loin d'être réglés. On recourra aux ordonnances pour le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales et pour la partie législative du code général des collectivités territoriales, alors qu'une réforme des institutions locales est annoncée.
Notre opposition aux ordonnances est systématique car elles privent les parlementaires du débat public qui est l'essence même de notre démocratie. Cette opposition est d'autant plus grande que depuis 2003, les gouvernements choisissent l'ordonnance pour produire de nouvelles normes juridiques. C'est ainsi que les contrats de partenariat, qui rompent avec les principes de la commande publique, ont été instaurés, par ordonnance. Cette procédure, que nous avons toujours combattue, y compris lors de la révision constitutionnelle de juillet dernier, dénature le rôle du Parlement et l'affaiblit.
La proposition de loi prévoit la suppression de nombreux rapports, qui sont pourtant des outils de contrôle de l'activité gouvernementale et de l'application de la loi. Le Gouvernement et la majorité n'hésitent pas à adopter dans certains projets de loi, notamment celui relatif à l'audiovisuel, des articles prévoyant la remise au Parlement de rapports. Mais souvent, on ne voit rien venir...
La proposition de loi modifie le code pénal et le code de procédure pénale. La plupart de ces articles auraient très bien pu attendre la réforme annoncée par la garde des sceaux, et il est discutable que les députés en aient profité pour aggraver les sanctions en cas de récidive, élargir le champ de l'ordonnance pénale à l'ensemble, ou presque, des délits ou encore modifier le régime de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Cela dévoie la nature de cette proposition de loi sur deux points. D'une part, ces dispositions créent du droit -et, en l'occurrence, durcissent notre législation pénale- et elles ne le simplifient aucunement. D'autre part, elles insinuent un doute sur leur origine : émanent-elles vraiment des parlementaires ou seraient-elles inspirées par le Gouvernement ?
Cette méthode de travail est indigne et méprisante pour les parlementaires que nous sommes. C'est pourquoi il faut saluer l'initiative de notre rapporteur, qui a supprimé, à l'article 57, les dispositions qui aggravaient des sanctions encourues en cas de récidive ainsi que celles, à l'article 63, qui élargissaient le champ de l'ordonnance pénale. Celle-ci n'offre pas de garanties suffisantes aux justiciables et son élargissement portait atteinte aux principes qui fondent notre justice, ceux du débat contradictoire et de sa publicité. J'aurais toutefois apprécié que le rapporteur aille plus loin encore en supprimant l'ensemble de l'article 63 parce qu'il n'est pas opportun de discuter de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité dans un texte de simplification du droit ! De plus, le dispositif proposé semble incohérent. Le procureur pourrait convoquer la personne pour une audience devant le tribunal en même temps qu'il la convoque en vue de sa comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Mis à part le fait que les risques de pression sur le prévenu seront accrus, il est incompréhensible de prévoir de « négocier » une peine entre le procureur et le prévenu et, en même temps, de prévoir que celui-ci pourrait aussi bien être jugé par un juge du siège, garant des libertés individuelles et indépendant. Dans ce cas, pourquoi maintenir la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, à laquelle mon groupe s'est opposé depuis sa création ?
Cette proposition de loi est davantage un patchwork qu'un réel texte de simplification. Cette simplification est pourtant nécessaire, compte tenu de l'empilement de textes présentés par le Gouvernement, qui sont de plus en plus complexes -voire inapplicables- et qui, parce qu'ils sont votés dans l'urgence en réponse à des faits divers isolés, contiennent de plus en plus d'erreurs et de dispositions parfois contradictoires ! Comment, dans ces conditions, respecter l'objectif constitutionnel de clarté et d'intelligibilité de la loi ? Cette proposition de loi ne poursuit manifestement pas cet objectif, elle sert davantage de cavalier législatif permettant de faire passer tout un train de mesures qui auraient nécessité plusieurs projets de loi. Les sénateurs du groupe CRC-SPG voteront contre ce texte. (Applaudissements à gauche)
M. Laurent Béteille. - Ce texte poursuit une démarche engagée depuis plusieurs années et dont la loi de simplification du droit du 20 décembre 2007 constituait la dernière traduction.
Simplifier, clarifier, alléger : trois objectifs majeurs qui témoignent de la volonté du Parlement de rendre le droit accessible et répondre ainsi à une aspiration forte de nos concitoyens. Il s'agit de simplifier leur vie quotidienne, d'alléger le carcan législatif et réglementaire, de libérer, ainsi que le soulignait très justement le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, les initiatives individuelles et collectives trop souvent freinées par des procédures inutilement complexes. Faut-il rappeler, de surcroît, que l'intelligibilité du droit est un objectif de valeur constitutionnelle.
Nous faisons donc oeuvre utile. Dès lors que nul n'est censé ignorer la loi, il est de notre responsabilité d'aider nos concitoyens à la connaître et à la comprendre.
Parmi les nombreux sujets qu'aborde ce texte, il en est un qui me tient particulièrement à coeur, et sur lequel j'avais déposé un amendement : le délit de favoritisme. Lors de l'examen du projet de loi de relance, le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale avait fait adopter un amendement destiné à clarifier la définition de ce délit : on doit sanctionner non de simples entorses formelles à la réglementation des marchés, mais seulement l'attribution de marchés par faveur. J'avais demandé à notre assemblée la suppression de cette disposition en contrepartie d'un engagement à revenir à la question lors de l'examen du présent texte. Vous aviez bien voulu me suivre, la CMP également. De fait, l'introduction de la notion d'intention délibérée paraissait source de complication. Pour autant, les préoccupations du président Warsmann étaient pleinement justifiées puisque certaines juridictions avaient condamné des élus et des fonctionnaires territoriaux pour des infractions purement formelles au droit des marchés public, sans que la preuve de favoritisme ait pourtant été apportée : nous voulions dénoncer cette jurisprudence. J'ai donc proposé un amendement que la commission a retenu, pour introduire les clarifications nécessaires en même temps qu'élargir le délit, qui se limite pour l'heure aux marchés publics au sens strict et aux délégations de service public, à tous les programmes de commande publique, comme les contrats de partenariat. Mais le Gouvernement a souhaité poursuivre la réflexion. J'y consentirais volontiers sous réserve qu'une date soit fixée pour en venir à conclusion.
J'aurai l'occasion de revenir, lors de la discussion des articles, sur les autres amendements que j'ai déposés, touchant au droit de la consommation.
Certaines mesures de ce texte, qui couvre de larges champs, constituent des avancées concrètes et utiles. D'autres, en revanche, procédant à des modifications majeures, en particulier en matière pénale, dépassaient la simple clarification : c'est à juste titre que la commission des lois, sur proposition de son rapporteur, a décidé de leur suppression. Je salue le travail de notre collègue Bernard Saugey. Grâce à lui, la loi de simplification a été simplifiée... Merci également au président Hyest. Le groupe UMP adoptera cette proposition de loi, qui répond à une vraie attente. (Applaudissements à droite. M. François Zocchetto applaudit aussi)
M. Richard Yung. - Simplification, clarification, allègement des procédures : trois objectifs nobles auxquels nous souscrivons tous tant il est patent que nous avons en ce domaine un travail considérable à mener. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs, en 1999, élevé cette exigence au rang d'objectif de valeur constitutionnelle.
Mais ce travail de simplification du droit restera en partie vain tant que nous continuerons d'édicter compulsivement des normes législatives, y compris par voie d'ordonnance. Au cours de la session 2007-2008, nous avons ainsi adopté 55 lois et ratifié 47 accords internationaux, soit près d'une centaine de texte en 200 jours de session, un texte tous les deux jours ! A ce rythme, plus personne n'arrive à suivre ! Et que dire de l'usage abusif qui est fait de la procédure d'urgence, fût-elle rebaptisée procédure accélérée ? Elle nuit à la qualité donc à la clarté de la loi, et je crains bien, pour m'en tenir à un exemple récent, que le projet de loi pénitentiaire ne pâtisse du refus du Gouvernement de lever l'urgence.
Dans certains domaines, le droit est instable. Depuis 2002, nous avons ainsi adopté cinq lois relatives à l'immigration et une dizaine de lois pénales ! Un tel empilement rend le droit illisible aux citoyens, aux entreprises, aux collectivités et même aux experts juridiques.
L'utilisation immodérée de la procédure des ordonnances aggrave encore la situation. Dans ce seul texte, il est prévu d'y avoir huit fois recours, pour réformer le champ du contrôle de légalité, le code général des collectivités territoriales, le code forestier... Je conçois que dans certains domaines, dès lors qu'il ne s'agit que de fixer la taille des tuyaux, les ordonnances soient acceptables, mais quand leur usage devient la norme, nous disons « Halte là ! ».
J'espère que la nouvelle procédure d'examen des textes, qui institue un délai de six semaines entre leur transmission et leur examen en séance plénière aura un effet sur le rythme et la qualité de la production des normes de droit. On nous dit que ce texte sera une « coproduction » du Gouvernement et du Parlement. Je constate cependant que nous n'avons guère, pour notre part, été associés. Plus généralement, il faudrait aussi mieux tenir compte des propositions de réforme du Médiateur de la République et des observations de la Cnil.
Je remercie le rapporteur, qui a retiré de cette proposition de loi des dispositions sans rapport avec un texte de simplification.
L'article 8 transfère du juge d'instance au greffier en chef du tribunal la réception et l'enregistrement des déclarations d'acquisition de la nationalité française par mariage et, sur proposition de notre rapporteur, confie aux préfectures la réception des déclarations d'acquisition de la nationalité française à raison de mariage avec un conjoint français. Tout en saluant ces avancées, nous observons qu'elles ne mettront pas fin aux nombreuses tracasseries administratives auxquelles ont donné naissance les lois du 14 novembre 2006 et du 20 novembre 2007, qui ont véritablement ostracisé les mariages binationaux.
L'article 11 désigne, dans le ressort de chaque cour d'appel, un tribunal de grande instance spécialisé en matière d'adoption internationale. Voilà qui est certes important pour les parents qui veulent faire pleinement reconnaître en France l'adoption d'un enfant à l'étranger, mais qui ne résout en rien le problème plus général de l'organisation institutionnelle de l'adoption en France.
Car telle est bien la caractéristique de ce texte : on y introduit des mesures de bon sens, mais en se gardant d'aller au bout des choses, ce qui supposerait d'entrer dans le vif du débat politique sur chaque question.
Je songe par exemple à l'excellent amendement de M. Gautier sur les enfants nés sans vie, que la commission n'a pas retenu arguant qu'il n'avait pas sa place dans cette proposition de loi. Mais nous nous sommes ainsi interdit d'aborder les sujets importants ! C'était par une porte étroite, selon l'expression d'André Gide, qu'il nous fallait passer.
Nous approuvons en revanche la suppression des dispositions législatives contraires au principe d'individualisation des peines, prévue à l'article 56, et la modification des mesures relatives au quantum de peines initiales à l'article 57.
Je me réjouis également que la commission ait retenu un amendement de notre groupe visant à permettre aux pactes civils analogues au Pacs enregistrés à l'étranger de produire des effets juridiques en France.
Ce texte nous laisse un goût amer : il comprend certaines avancées mais il ne va pas aussi loin que nous aurions voulu.
Mme Jacqueline Panis, rapporteur pour avis. - Il fallait s'en tenir à la simplification du droit !
M. Richard Yung. - Je finirai en citant Pierre Reverdy, poète si injustement oublié : « Ce n'est pas si simple que ça d'être simple. » (Applaudissements du groupe socialiste)
M. Jean-Pierre Godefroy. - Le texte que nous examinons aujourd'hui est censé être un texte de simplification du droit. Paradoxalement, il est lui-même assez complexe tant les sujets abordés sont hétérogènes.
Parmi les articles soumis à l'avis de la commission des affaires sociales, trois nous semblent problématiques. L'article 15, qui propose de dématérialiser le bulletin de paie des salariés, nous paraît inutile au plan juridique, puisque la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique autorise déjà la dématérialisation de l'écrit, et inopportun au plan pratique, puisqu'il n'a fait l'objet d'aucune concertation avec les partenaires sociaux. Il ne règle d'ailleurs pas le problème essentiel de la conservation illimitée des bulletins de paie par le salarié. La rapide obsolescence des technologies informatiques et de l'archivage électronique devrait conduire à mettre à disposition des salariés de véritables « coffres-forts » électroniques assurant la pérennité des documents. Mais aucune initiative gouvernementale en la matière n'a jamais abouti. Faut-il donc s'en remettre au pouvoir réglementaire, comme le veut M. Warsmann ? Cet article apparaît, dans sa rédaction actuelle, comme une simple commodité offerte aux employeurs, qui pourront ainsi économiser des frais d'impression et d'envoi.
L'article 15 bis nous semble tout aussi inopportun. Il est proposé que le rapport économique et financier annuel au comité d'entreprise ne soit plus transmis à l'inspection du travail mais seulement tenu à sa disposition pendant une durée de quinze jours. L'objectif est de faire économiser les frais d'envoi aux 28 000 entreprises concernées et les frais d'archivage à l'administration. Pourtant ce rapport est important...
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Personne ne le lit !
M. Jean-Pierre Godefroy. - ... puisqu'il contient des informations relatives au travail à temps partiel dans l'entreprise, au recours aux contrats à durée déterminée, à l'évolution de l'emploi, des qualifications, de la formation, des salaires, aux conditions comparées d'emploi et de formation des hommes et des femmes, aux actions en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés, etc. Il est particulièrement inopportun, au moment où la crise économique menace gravement l'emploi et alors que le Gouvernement prétend agir énergiquement pour sanctionner les entreprises qui ne respectent pas l'égalité des hommes et des femmes ou les quotas de travailleurs handicapés, que cette source d'information fondamentale pour l'administration soit de facto supprimée.
Cet article répond aux demandes insistantes des organisations patronales, qui ont déjà obtenu des modifications substantielles du contenu et des modalités d'adoption de ce rapport, et dont l'objectif est d'ôter à l'administration tout moyen de contrôle des conditions de travail et de rémunération dans les entreprises.
Enfin, l'article 28 réforme la procédure de modification des autorisations de mise sur le marché (AMM) des médicaments vétérinaires. En l'état actuel du droit, toute modification des éléments d'une AMM doit être préalablement autorisée par l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (Afssa) ; désormais, seules les « modifications substantielles » seront soumises à autorisation, les « modifications mineures » devant seulement être déclarées. Mais bien souvent, ce n'est qu'a posteriori que l'on peut apprécier l'importance et les effets secondaires d'une modification. Il est donc imprudent de remettre en cause cette procédure de modification des AMM, qui a permis d'améliorer la qualité des médicaments vétérinaires, sous prétexte que son coût serait trop lourd pour les entreprises.
Comme beaucoup de mes collègues, je suis également très réservé sur le contenu de l'article 66 bis qui ratifie d'un seul coup une trentaine d'ordonnances, sans compter celles que les commissions proposent d'ajouter. Il y a là un problème de méthode : peut-on prétendre que ces ordonnances ne posent aucun problème alors qu'il nous a été impossible de vérifier le contenu de chacune d'entre elles ? Sur le fond, plusieurs ordonnances concernant les affaires sociales nous semblent préoccupantes, par exemple l'ordonnance du 28 juillet 2005 qui a transformé le groupement d'intérêt public dénommé « Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies » en société anonyme. Nous avions déjà dénoncé, lors du vote de l'habilitation, le risque de démantèlement d'un service public désormais soumis à un impératif de rentabilité. Une loi jamais appliquée avait pourtant prévu la transformation de ce laboratoire en Epic !
Nous n'avons pas changé d'avis sur l'ordonnance du 1er décembre 2005 portant diverses dispositions relatives aux procédures d'admission à l'aide sociale et aux établissements et services sociaux et médico-sociaux. Nous nous opposons en particulier à la suppression des commissions cantonales d'admission à l'aide sociale.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Je suis conseiller général depuis 28 ans et je puis vous assurer que ces commissions ne servaient à rien ! (M. Bernard Saugey, rapporteur, renchérit)
M. Jean-Pierre Godefroy. - C'est vous qui le dites !
On peut enfin s'interroger sur la nécessité de ratifier l'ordonnance du 2 mai 2005 simplifiant le régime juridique des établissements de santé alors que le projet de loi « Hôpital, patients, santé et territoires » va modifier profondément la gestion hospitalière. Ne serait-il pas plus judicieux d'attendre l'examen de ce texte au Sénat, prévu pour le début du mois de mai ?
Nous aurons l'occasion de débattre de plusieurs amendements du groupe socialiste portant sur le statut d'auto-entrepreneur, les enfants nés sans vie, la protection des stagiaires contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, le PAC ou encore les violences conjugales.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Rien de tout cela ne relève de la simplification du droit !
M. Jean-Pierre Godefroy. - Mais il y a bien d'autres dispositions de ce texte qui n'en relèvent pas !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Eh bien, inutile d'en rajouter !
M. Jean-Pierre Godefroy. - Pourquoi écarter les amendements relatifs aux affaires sociales ? Je remercie toutefois M. le président de la commission et M. le rapporteur d'avoir retenu certaines de nos propositions. Nous essaierons de vous convaincre du bien-fondé des autres. (Applaudissements à gauche)
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Certaines sont fondées mais n'ont pas leur place dans ce texte.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. - Je tiens d'abord à féliciter M. Saugey, Mmes Panis et Henneron et M. Angels de leur excellent travail. Comme c'est souvent le cas, on reproche à ce texte qui vise à simplifier notre droit de le rendre encore plus complexe... L'inestimable M. Warsmann me présente parfois des propositions de loi si monumentales que je ne suis pas sûr qu'elles simplifient vraiment notre législation...
Mais vous avez tort, monsieur Mézard, de parler d'échec. La loi est bavarde et ce n'est pas nouveau : M. Sueur pourrait citer un grand nombre de parlementaires des XIXe et XXe siècles qui considéraient que la loi était trop bavarde et n'en continuaient pas moins de légiférer... Notre tâche est de corriger les erreurs qui ont été faites. Les textes de ce genre sont disparates par définition ; mais celui-ci n'en contribuera pas moins à simplifier et à clarifier notre droit et à alléger les procédures administratives.
Monsieur Sueur, vous êtes intervenu, comme M. Zochetto, sur l'amendement n°182. La mesure suscitant un vrai débat, il n'est pas anormal de reporter son application d'un an. Nous en rediscuterons lors de l'examen des articles. Vous avez également manifesté des réserves sur d'autres dispositions. Je pense, notamment, à la simplification des modalités de renonciation à une succession à l'article 3 bis. Tout en comprenant votre point de vue, le Gouvernement reste attaché à cette mesure fondamentale qui épargnera aux ayants droit le recours à un auxiliaire de justice ou le déplacement jusqu'au tribunal compétent, modalités coûteuses. Pour autant, la question mérite réflexion.
M. Jean-Pierre Sueur. - Monsieur le secrétaire d'État, vous êtes un véritable gaullien ! Vous répondez mêmes aux questions que l'on ne vous a pas posées ! (Sourires)
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Vous avez soulevé le problème en commission...
M. Charles Gautier. - Il y a eu des fuites ! (Sourires)
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Monsieur Zochetto, le Gouvernement entend vos inquiétudes concernant la transmission sous forme uniquement numérique des documents préparatoires aux réunions des conseils régionaux et généraux ainsi que des bulletins de paie, il se montrera vigilant sur ce point et se réjouit que vous souteniez les avancées de ce texte.
Madame Mathon-Poinat, vous estimez que ce texte est davantage un projet de loi qu'une proposition de loi. L'expression de « coproduction législative » n'étant pas de moi, je me garde de la reprendre pour pas ne payer de droits d'auteur... (Sourires) Mais, s'agissant d'un texte de simplification du droit, il n'est en rien choquant que les parlementaires entretiennent des contacts avec les cabinets ministériels et l'administration pour savoir sur quels points avancer vite. Je me réjouis au contraire de cette concertation entre l'exécutif et le législatif et salue le travail considérable mené, comme toujours, par la Haute assemblée, dont les amendements donneront de la densité au texte !
Monsieur Béteille, le délit de favoritisme, dont nous avons discuté lors de l'examen du plan de relance, mérite une réécriture très fine, le débat dans l'opinion publique l'a montré. Le Gouvernement s'engage à constituer un groupe de travail pour préparer cette mesure très attendue.
Monsieur Yung, dénoncer l'abondante production législative et stigmatiser, dans le même mouvement, le recours aux ordonnances est quelque peu paradoxal. L'observation vaut pour M. Godefroy. Simplifier le droit par ordonnance permet d'avancer concrètement vers l'allègement des procédures. Faut-il trouver de nouvelles procédures ? Oui ! Oui ! Faut-il légiférer ? Oui ! Faut-il inventer de nouvelles formes d'intervention des pouvoirs publics ? Oui !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Attention de ne pas simplifier à la hache...
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - La simplification du droit doit être tangible, efficace et encadrée. Nous aurons un débat riche jusqu'à demain soir. Le nombre d'amendements déposés le laisse présager d'autant que ceux de la commission des lois -c'est un effet de la révision constitutionnelle- sont déjà intégrés au texte discuté en séance. Soyez certains que le Gouvernement suivra de très près les travaux du Sénat ! (Applaudissements à droite et au centre)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
Articles additionnels
M. le président. - Amendement n°38, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après le deuxième alinéa de l'article L. 213-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque le délai visé à l'alinéa précédent expire un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé, il y a lieu d'admettre la recevabilité d'un recours présenté le premier jour ouvrable suivant. »
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Conformément à l'article 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, nous garantissons l'exercice effectif du droit au recours contre les décisions de refus d'asile auprès de la Cour nationale du droit d'asile, dispositif créé par la loi du 20 novembre 2007, en prévoyant que le délai de 24 heures soit étendu lorsque le demandeur reçoit la notification de refus le week-end ou un jour férié. De fait, en 24 heures, l'étranger en zone d'attente ne peut pas préparer une défense et réunir les preuves d'autant que le week-end et les jours fériés les bénévoles de l'Anafé sont absents. Nous l'avions dit en 2007 et la réalité l'a démontré depuis. Aussi, nous simplifions la procédure en nous inspirant de la jurisprudence du Conseil d'État sur les notifications d'arrêté préfectoral de reconduite à la frontière.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Si les étrangers doivent pouvoir exercer effectivement leur droit au recours, la commission note que la totalité du contentieux est concentrée à Roissy où l'Anafé assure un accompagnement juridique. Mieux vaut discuter de cette question dans un cadre plus approprié. Retrait ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Même avis.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Je maintiens l'amendement. J'ai constaté moi-même dans la zone d'attente de Roissy qu'il était impossible aux étrangers d'accéder à un avocat et de contester une notification de refus.
L'amendement n°38 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°36, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le premier alinéa de l'article L. 742-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est ainsi modifié :
1° La première phrase est complétée par les mots : « et le cas échéant, s'il formule un recours devant la Cour nationale du droit d'asile dans le délai mentionné à l'article L. 751-2, jusqu'à la décision de la Cour nationale du droit d'asile » ;
2° La seconde phrase est complétée par les mots : « et le cas échéant, si un recours est formé devant la Cour nationale du droit d'asile, avant la décision de la Cour ».
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Nous prévoyons un recours suspensif contre toutes les décisions concernant les demandes d'asile, notamment celles effectuées dans le cadre de la procédure « Dublin II ». De fait, cela n'est pas prévu dans la loi du 20 novembre 2007, bien que l'article 39 de la directive du 1er décembre 2005, dont nous attendons toujours la transposition, en fasse une obligation. La France suivrait ainsi les observations de la Commission nationale consultative des droits de l'homme dans son dernier rapport sur le droit d'asile et du comité des ministres du Conseil de l'Europe dans une recommandation du 18 septembre 1998.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Le fait que le recours devant la CNDA ne soit pas suspensif n'a pas pour effet de le priver d'effectivité au sens de la jurisprudence de la CEDH.
En revanche, je partage votre souci que la liste des pays d'origine sûrs soit arrêtée avec la plus grande prudence. Ce n'est pas tant la procédure prioritaire qui doit attirer notre attention que la manière dont ces pays sont sélectionnés. Avis défavorable.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Cet amendement n'est pas acceptable par le Gouvernement. Il permettrait à tout étranger mis en rétention pour l'exécution d'une mesure d'éloignement prise conformément à la loi d'y faire obstacle en déposant une demande d'asile puis en déposant un recours devant la CNDA, lequel ne pourrait être jugé avant la fin de la rétention.
L'amendement n°36 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°37, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après le troisième alinéa de l'article 515-3 du code civil, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :
« Toutefois, en cas d'empêchement grave, le procureur de la République du lieu d'enregistrement du pacte civil de solidarité pourra requérir le greffier de se transporter au domicile ou à la résidence de l'une des parties pour l'enregistrement du pacte civil de solidarité. En cas de péril imminent de mort de l'un des futurs partenaires, le greffier du tribunal d'instance pourra s'y transporter avant toute réquisition ou autorisation du procureur de la République, auquel il devra ensuite, dans le plus bref délai, faire part de la nécessité de cet enregistrement hors du tribunal d'instance.
« Mention en sera faite dans la déclaration de pacte civil de solidarité. »
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Je souhaite attirer votre attention sur une lacune du dispositif d'enregistrement du Pacs auprès du greffe du tribunal d'instance. Une personne qui souhaite conclure un Pacs doit se rendre en personne au greffe du tribunal d'instances. Cette obligation fait obstacle à la conclusion d'un Pacs par une personne hospitalisée ou incarcérée.
Lorsque nous avons discuté de la loi pénitentiaire, nous nous sommes mis d'accord sur le principe selon lequel les détenus bénéficient des mêmes droits que tout citoyen, à l'exception de celui d'aller et venir. L'exigence de comparution personnelle fait obstacle à l'exercice du droit de conclure un Pacs.
La Chancellerie a été saisie de cette discrimination par les greffes, dont certains souhaitent pouvoir se déplacer pour enregistrer un Pacs. Cette exigence de comparution personnelle pourrait être allégée dans certains cas. II serait ainsi possible, en cas d'empêchement grave, que, comme dans le cadre du mariage, le greffe puisse se déplacer hors du tribunal d'instance pour enregistrer un Pacs. C'est le sens de cet amendement.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Cet amendement transpose au pacte civil de solidarité les règles édictées par l'article 75 du code civil pour le mariage.
La possibilité, pour le greffier, de se déplacer auprès d'un futur partenaire empêché pour raisons de santé est déjà prévue par une circulaire du 5 décembre 2007. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Il souhaite un retrait car, à l'heure actuelle, les greffiers se déplacent déjà. Une circulaire est d'ailleurs en cours d'élaboration pour ce qui concerne les lieux de détention. L'adoption de cet amendement serait contreproductive car il exclut les détenus et, pour les personnes hospitalisées, il alourdit la procédure en exigeant l'accord du procureur, qui n'est pas requis actuellement. Quant au Pacs in extremis, il n'est pas conforme à l'esprit du texte.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Ce sont les greffiers qui nous ont fait part de leurs difficultés à organiser de tels déplacements ! Si ce droit est reconnu, il faudrait les en informer. Et ce n'est pas parce qu'une personne est en situation de maladie qu'elle va mourir dans l'heure.
L'amendement n°37 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°39 rectifié, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. - Après l'article 515-7 du code civil, il est inséré un article ainsi rédigé :
« Art. ... - Les conditions de formation et les effets d'un partenariat enregistré, ainsi que les causes et les effets de sa dissolution sont soumis aux dispositions matérielles de l'État de l'autorité qui a procédé à son enregistrement. »
II. - Les pertes éventuelles de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Il s'agit cette fois de la reconnaissance en France de partenariats conclus à l'étranger.
Ces formes d'union sont reconnues dans de nombreux États européens, même si leur régime est très variable : certains États reconnaissent le droit à une pension de réversion que d'autres, comme la France, ne reconnaissent pas. A la diversité des régimes s'ajoute une difficulté liée au fait que les partenariats enregistrés à l'étranger ne produisent aucun effet en France alors même que d'autres États reconnaissent au Pacs français des effets sur leur territoire. Comment est-il possible que le Pacs français soit reconnu en Angleterre et y produise des effets juridiques sans que la France reconnaisse le civil partnership anglais ?
C'est que notre code civil ne retient aucune règle de droit international privé permettant aux partenariats étrangers de produire des effets en France. Le partenariat néerlandais instaure, sauf convention contraire, un régime de communauté universelle alors que le Pacs français instaure la séparation de biens. Quel droit est applicable au couple néerlandais habitant en France ? Ni la loi française, puisque le partenariat néerlandais n'est pas considéré comme un Pacs, ni la loi néerlandaise, puisque celle-ci n'est pas applicable en France. Le vide juridique. Soit le couple conclut un Pacs, et il doit rompre son partenariat étranger au préalable, soit il reste dans le vide juridique et ne bénéficie d'aucun des deux régimes.
Afin de ne pas inciter à la rupture de ces partenariats, il convient, à l'instar de la législation allemande, de soumettre ces partenariats à la loi du pays où ils ont été enregistrés. C'est l'objet de cet amendement, dont nous devons la paternité au député Vert François de Rugy et au Médiateur de la République.
La non-reconnaissance des partenariats étrangers peut avoir des conséquences financières importantes pour ces couples puisque les avantages liés à leur partenariat ne sont pas pris en compte par l'administration française, qui s'acharne à les considérer comme célibataires. Ces couples étrangers ont choisi de vivre en France depuis parfois dix ou vingt ans, ils paient leurs impôts en France et contribuent au développement de notre économie ; ils doivent pouvoir bénéficier de tous les droits qui découlent de leur union sans autre restriction que celles tenant à l'ordre public international français,
La règle de droit international que nous vous proposons laisse intactes les règles de conflit spéciales applicables à certaines matières. Dans tous les cas, la loi étrangère pourra être écartée si elle est contraire à l'ordre public international français.
Lorsque cet amendement a été présenté à l'Assemblée nationale, il a été rejeté au prétexte que cette proposition de loi n'était pas un vecteur adapté. Nous avons donc déposé une proposition de loi en décembre 2008, reprenant la formule élaborée par le député François de Rugy et le Médiateur de la République. Malheureusement, elle est restée lettre morte. Nous revenons à la charge en espérant que le Gouvernement a pu, ces derniers mois, changer de position.
M. le président. - Amendement identique n°107 rectifié, présenté par M. Yung et les membres du groupe socialiste et apparentés.
M. Richard Yung. - Les sénateurs représentant les Français de l'étranger se sentent aussi un peu les représentants des étrangers en France...
Une convergence s'est instaurée sur la nécessité de trouver une solution : on ne peut éternellement demander aux couples étrangers de rompre avant de signer un Pacs en France ! On pourrait évidemment imaginer que la France signe une série d'accords bilatéraux, comme le fait le Danemark, mais il nous paraît plus simple et plus élégant d'adopter une rédaction comme celle-ci.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Favorable mais je demande au Gouvernement de lever le gage.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Ça ne coûte pas cher !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Cet amendement correspond bien à l'objet de cette proposition de loi : il simplifie effectivement la vie de ces partenaires.
Il faut mettre un terme à ces situations. Avis favorable et je lève le gage.
Les amendements identiques n°s39 rectifié et 107 rectifié sont adoptés.
M. le président. - Amendement n°86, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Avant l'article 1er, ajouter un article ainsi rédigé :
Le deuxième alinéa (1°) de l'article L. 3142-1 du code du travail est complété par les mots : « ou pour l'enregistrement de son pacte civil de solidarité ».
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Notre souci est de rapprocher mariage et Pacs en ce qui concerne les congés pour évènement familial. Les salariés qui se marient bénéficient de quatre jours. Nous étendons ce droit à ceux qui concluent un pacte civil de solidarité. Les fonctionnaires ont droit à cinq jours au maximum d'autorisation exceptionnelle d'absence ; les salariés du privé n'ont rien. Notre amendement correspond à une recommandation du Médiateur de la République, qui a établi un bilan du Pacs après dix ans.
M. le président. - Amendement n°108 rectifié, présenté par M. Godefroy et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le deuxième alinéa (1°) de l'article L. 3142-1 du code du travail est complété par les mots : « ou la conclusion d'un pacte civil de solidarité ».
M. Jean-Pierre Godefroy. - Le succès du Pacs n'est plus à démontrer : 6 000 ont été conclus en 1999, 146 000 en 2008 -et par des partenaires de sexes différents dans 94 % des cas. Le Pacs est devenu une forme d'union reconnue. Le Médiateur de la République a formulé quatre recommandations. L'une vient d'être satisfaite par le vote des deux amendements identiques. La deuxième concerne la transmission d'un capital décès au partenaire : elle est impossible aux fonctionnaires d'État, alors que les salariés relevant du régime général de sécurité sociale et les fonctionnaires territoriaux peuvent transmettre un capital décès. La mesure d'harmonisation relève du pouvoir réglementaire ; j'espère que le Gouvernement la prendra rapidement.
La troisième recommandation concerne le congé de quatre jours. La quatrième, la pension de réversion : celle-ci devrait être versée au conjoint du Pacs, après deux ans de vie commune, comme cela se fait à l'étranger. En raison de l'article 40, notre amendement à ce sujet a été déclaré irrecevable. Seul le Gouvernement peut donc prendre une initiative, hélas il s'y oppose. Telle est pourtant le souhait du Médiateur, de la Halde et du Conseil d'orientation des retraites ! Le code du travail prévoit quatre jours de congé aux salariés qui se marient, mais rien pour les partenaires qui concluent un Pacs. Pourquoi cette discrimination ?
M. Bernard Saugey, rapporteur. - La question mérite d'être posée, puisque ce droit a été reconnu aux fonctionnaires -mais, je le précise, par une simple circulaire. Elle ne relève cependant pas d'une loi de simplification et a un coût non négligeable pour les entreprises, qui perdraient globalement 360 000 jours de travail... C'est à la négociation collective d'en débattre. Défavorable.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Ce n'est pas une mesure de simplification mais une question de société, qui ne correspond pas à l'objet de la proposition de loi. Du reste, dans la loi du 15 novembre 1999, seuls les deux jours d'absence pour décès s'appliquent indifféremment au conjoint marié ou au partenaire d'un Pacs. Les autres autorisations exceptionnelles d'absence n'ont pas été étendues aux membres d'un Pacs, parce que celui-ci est un contrat civil et non un acte juridique créant une famille. Défavorable.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous soutenons les amendements, qui vont dans le sens de propositions de loi que nous avons rédigées. Le Médiateur souhaite améliorer le Pacs, qui est largement utilisé par nos concitoyens. Votre argument selon lequel il ne s'agit pas de simplifier le droit est choquant aux regards de nombre de dispositions qui figurent dans ce texte. Nous partageons pour notre part la position du Médiateur : la réversion du capital est normale lorsqu'une union a duré longtemps.
M. Jean-Pierre Godefroy. - Je croyais la commission plus favorable à ma proposition, il me semble que son avis s'est infléchi, je ne m'explique pas ce changement... L'argument du coût pour les entreprises est spécieux. Le coût n'est pas nul pour le régime des fonctionnaires et pourtant la mesure a été prise ! La discrimination est là. Et c'est une attaque sournoise contre le Pacs.
Sur le capital décès, le ministre n'a pas répondu. Nous discutons une loi de clarification et vous refusez d'harmoniser les droits ! Quand le fera-t-on et dans quel texte ? Depuis plusieurs années, nous nous battons pour la pension de réversion des pacsés, invariablement on nous oppose l'article 40, bien commode pour éluder le débat de fond.
M. Jean-Pierre Michel. - Ce n'est pas l'objet du texte, dites-vous : mais dans ce fourre-tout, le Gouvernement a introduit par amendement des dispositions variées, à la limite de la constitutionnalité -et j'espère que le Conseil constitutionnel sera appelé à en connaître. Des droits ont été acquis par les fonctionnaires. Il n'y a pas lieu de maintenir une différence.
M. le Ministre a la mémoire courte. Il y dix ans, l'actuelle ministre du logement était à la pointe du combat contre le Pacs ; elle a hier donné un entretien caricatural à Canal +, tout en répétant qu'elle n'était pas la représentante du pape. Quoi qu'il en soit, le Président de la République a estimé que la position de la majorité, alors, fut une bêtise -pour ne pas reprendre le terme qu'il avait utilisé. Monsieur le ministre, vous êtes ouvert et intelligent, ne reproduisez pas ces errements. Nous vous proposons un amendement de cohérence avec les propos du Président de la République.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - J'ai dit que la question méritait d'être posée et qu'il existait bien une discrimination entre les fonctionnaires et les autres. Ce texte n'est pas le lieu pour en traiter. Vous demandez quand et comment : mais durant les journées d'initiative parlementaire, où les groupes de l'opposition et minoritaires peuvent promouvoir leurs idées. Rédigez une proposition de loi !
L'amendement n°86 n'est pas adopté, non plus que le n°108 rectifié.
Article premier
Le code électoral est ainsi modifié :
1° L'article L. 30 est ainsi modifié :
a) Le premier alinéa est complété par les mots : « et lorsque les électeurs sont convoqués pour un scrutin » ;
b) Après le 2°, il est inséré un 2° bis ainsi rédigé :
« 2° bis. - Les personnes qui établissent leur domicile dans une autre commune pour un motif professionnel autre que ceux visés aux 1° et 2° après la clôture des délais d'inscription, ainsi que les membres de leur famille domiciliés avec elles à la date du changement de domicile ; » ;
2° L'article L. 32 est ainsi rédigé :
« Art. L. 32. - Les demandes d'inscription sont examinées par la commission administrative prévue à l'article L. 17, qui statue au plus tard cinq jours avant le jour du scrutin. » ;
3° L'article L. 33 est ainsi modifié :
a) Le premier alinéa est ainsi rédigé :
« Les décisions de la commission administrative sont notifiées dans les deux jours de leur date par le maire à l'intéressé et, s'il y a lieu, au maire de la commune de radiation. » ;
b) Au second alinéa, le mot : « Celui-ci » est remplacé par le mot : « Il » ;
4° Après l'article L. 33, il est inséré un article L. 33-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 33-1. - Les décisions de la commission administrative prises sur le fondement de l'article L. 30 peuvent être contestées par les électeurs intéressés, par tout électeur inscrit sur la liste électorale de la commune, par le préfet ou par le sous-préfet, devant le tribunal d'instance, qui a compétence pour statuer jusqu'au jour du scrutin. ».
M. Jean-Pierre Michel. - Il me semblait -comme à vous qui êtes parlementaires depuis longtemps- que ce type de loi, autrefois dénommée portant « diverses dispositions » d'ordre social ou financier..., n'existait plus. Le Conseil constitutionnel, suivant l'avis de Pierre Mazeaud qui le présidait alors, avait en effet considéré qu'il ne s'agissait que de cavaliers législatifs. Or, aujourd'hui, on nous propose pire -d'autant que je doute que ce texte soit véritablement d'origine parlementaire. Cette proposition de loi ne modifie pas moins de 27 codes.
Nous devrions en outre ratifier 28 ordonnances et, par amendements gouvernementaux, adopter 7 lois d'habilitation... Qu'en est-il à ce jour des droits du Parlement ? Ce dernier ne devrait voter un texte que pour le seul plaisir du Gouvernement et de sa majorité, sans discussion ? Ce procédé est scandaleux.
M. le président. - Amendement n°164, présenté par le Gouvernement.
Compléter cet article par quatre alinéas ainsi rédigés :
...° L'article L. 388 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « n°2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer » sont remplacés par les mots : « n° ... du ... de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures » ;
b) Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les dispositions du présent article dans leur rédaction issue de la loi n° ... du ... précitée entrent en vigueur en Nouvelle-Calédonie le 11 mai 2009. »
M. André Santini, secrétaire d'État. - Cet amendement assure la coordination de l'entrée en vigueur en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna des modifications apportées au code électoral, en tenant compte de la proximité des élections en Nouvelle-Calédonie prévues le 10 mai 2009.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Avis très favorable.
L'amendement n°164 est adopté.
L'article premier, modifié, est adopté.
L'article 2 est adopté ainsi que l'article 3.
Article additionnel
M. le président. - Amendement n°61, présenté par M. Godefroy et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Après l'article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le premier alinéa de l'article 79-1 du code civil est complété par une phrase ainsi rédigée : « Est considéré comme viable l'enfant né après un terme de 22 semaines d'aménorrhée ou s'il a atteint un poids de 500 grammes. »
M. Jean-Pierre Godefroy. - Depuis l'invalidation par la Cour de cassation de la circulaire de novembre 2001 qui explicitait les critères de viabilité d'un enfant en référence aux seuils recommandés par l'Organisation mondiale de la santé, celle-ci ne fait plus l'objet d'aucune définition normative.
A l'époque, j'avais signalé au ministère de la justice l'urgence de rétablir un cadre juridique clair, notamment pour les officiers de l'état civil. La parution au Journal officiel du 22 août 2008 de deux décrets du ministère de la justice et de leurs arrêtés d'application a amélioré le régime juridique de l'acte d'enfant sans vie, permettant d'organiser des funérailles et d'inscrire son nom dans le livret de famille. Notre collègue Philippe Gosselin, député UMP, qui connaît bien la question, m'a confirmé le caractère positif de ces dispositions pour les familles.
Le second décret et l'arrêté d'application du ministère de la santé précisent les conditions d'établissement de l'acte d'enfant sans vie, désormais délivré sur la base d'un certificat médical d'accouchement, excluant les cas de fausse couche précoce ou d'interruption volontaire de grossesse. Des ambiguïtés demeurent néanmoins quant à la notion de « fausse couche précoce » et le certificat médical d'accouchement se réfère expressément à la notion de viabilité. Il faut donner une base légale valide à cette dernière.
Certes, la fixation de seuils risque de créer un effet couperet dans certains cas douloureux, mais nous nous référons à des recommandations internationales reconnues par l'ensemble de la communauté médicale. La plupart de nos voisins européens utilisent des normes semblables -l'étude de législation comparée d'avril 2008 que j'ai fait établir par le service juridique du Sénat en témoigne. En outre, cet amendement est sollicité par le Médiateur de la République.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - L'accouchement constitue le critère pour établir l'acte d'enfant sans vie. Les fausses couches précoces et les interruptions volontaires de grossesse sont effectivement exclues du nouveau dispositif. La question douloureuse évoquée par cet amendement nécessite un vrai débat législatif et n'a pas sa place dans ce texte. Le soutien du Médiateur est estimable mais ce n'est pas lui qui fait la loi.
En outre, en définissant dans le code civil les critères de viabilité d'un enfant, les dispositions proposées risquent d'introduire une grande rigidité. Elles peuvent également influer sur la définition de la personnalité juridique et sur la possibilité d'obtenir un acte de naissance et de décès. Retrait, sinon avis défavorable.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Cet amendement n'a pas pour objet la simplification du droit. Cette question, qui a suscité une vive émotion, a été résolue par les actes réglementaires de clarification pris le 20 août 2008. L'accouchement est le critère pour établir un acte d'enfant sans vie, sans référence à un seuil de gestation. Avis défavorable.
M. Jean-Pierre Godefroy. - La Cour de cassation ne s'est pas prononcée sur le seuil de viabilité mais sur le fait qu'une circulaire n'a pas force de loi. Un acte réglementaire ne peut donc clore ce débat. Si vous considérez cette question comme définitivement réglée, je maintiens mon amendement d'appel. En revanche, si vous m'assurez que nous traiterons à nouveau de ce sujet, lors de l'examen des lois de bioéthique par exemple, j'accepte de le retirer.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Un décret suffit-il ou faut-il résoudre cette question par la loi ? Cela n'est pas tranché. Votre proposition est intelligente mais nous ne pouvons en débattre au détour d'un texte. Nous pourrons effectivement discuter de cette question dans le cadre des lois de bioéthique. Je suis favorable au retrait de cet amendement.
M. Jean-Pierre Michel. - Où sommes-nous ? Assistons-nous à une séance de cabaret ? Rien dans ce texte ne traiterait de la simplification du droit : le Gouvernement invoque cet argument quand cela l'arrange. J'espère qu'il s'opposera, pour cette raison, à son propre amendement supprimant le pôle de l'instruction lors de l'examen de celui-ci par la commission des lois !
M. Jean-Pierre Sueur. - Je soutiens fortement la requête de Jean-Pierre Godefroy. Monsieur le ministre, votre position est contestable : la Cour de cassation a jugé ainsi car la loi est muette. Le législateur doit se saisir du problème et un texte réglementaire ne peut pallier un vide législatif. M. le ministre peut-il nous assurer qu'une disposition législative sera prise ?
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - On se réfère ici aux propos tenus par l'avocat général près la Cour de cassation, mais cette dernière n'a pas à se prononcer sur la nature réglementaire ou législative de règles qui concernent l'état civil et non l'état des personnes.
Le décret rend certes des services, mais nous touchons ici à un sujet particulièrement délicat -n'en déplaise à M. Michel, l'organisation judiciaire n'a rien à voir avec la bioéthique !
M. Richard Yung. - Ce n'est pas une mesure de simplification, mais de clarification.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Arrêtez !
M. Richard Yung. - La Cour de cassation et le Médiateur ont posé la question. Nous souhaiterions entendre le Gouvernement.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Le Gouvernement a déjà tranché avec le texte de mai 2008. D'accord pour un débat, peut-être sur la loi bioéthique, si votre commission le souhaite, mais le Gouvernement a déjà rendu son arbitrage.
M. Jean-Pierre Godefroy. - Je retire mon amendement, mais le problème demeure. Les règles d'inscription sur le livret d'état civil sont compliquées. (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission, le confirme) Il faut apporter une réponse claire aux familles, d'autant que le certificat d'accouchement fait déjà référence au seuil de viabilité. Nous devrons en débattre lors de la loi bioéthique.
L'amendement n°61 est retiré.
Article 3 bis
Au dernier alinéa de l'article 804 du code civil, le mot : « faite » est remplacé par les mots : « adressée ou déposée ».
M. le président. - Amendement n°103, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Supprimer cet article.
M. Jean-Pierre Sueur. - Aujourd'hui, la renonciation à succession suppose un acte positif, puisqu'il faut se rendre au tribunal. Accepter une simple lettre me paraît dangereux, vu les pressions qui peuvent s'exercer sur les personnes vulnérables. Peut-être les formalités existantes ne sont-elles d'ailleurs pas suffisantes ! Même si cette simplification part d'un bon sentiment, elle est lourde de risques.
M. le président. - Amendement n°95, présenté par MM. Béteille, Cointat et Lecerf.
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
... - Un décret précise les conditions d'application du présent article.
M. Laurent Béteille. - Amendement d'appel : la simplification proposée est intéressante car on n'a pas forcément envie de traverser la France pour une démarche qui ne rapportera rien du tout, mais il faut en préciser les modalités. Qu'a prévu le Gouvernement à cet égard ?
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Les risques de fraude sont limités et l'action en nullité de l'option pour cause d'erreur, de dol ou de violence se prescrit par cinq ans : on a donc le temps de se récuser. Il n'entre actuellement pas dans les attributions du greffier chargé d'enregistrer la renonciation de vérifier son caractère éclairé. Ce contrôle n'est certainement pas exercé systématiquement.
M. Jean-Pierre Sueur. - On peut le regretter !
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n°103.
Le Gouvernement a toujours la possibilité de prendre un décret d'application. Sur le fond, l'amendement n°95 est satisfait : un décret prévoira l'envoi d'un courrier recommandé avec accusé de réception et l'élaboration d'un modèle de renonciation ainsi que d'une notice explicative. Retrait, sinon rejet.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Défavorable à l'amendement n°103. Cette mesure évite au citoyen les difficultés et le coût d'un déplacement au tribunal. Elle est aussi sécurisante que le recours à un mandataire.
S'agissant de l'amendement n°95, il est en effet nécessaire d'organiser par voie règlementaire les modalités, mais inutile de le préciser dans le code civil : retrait, sinon rejet.
L'amendement n°95 est retiré.
L'amendement n°103 n'est pas adopté.
L'article 3 bis est adopté.
Article 4
Après l'article 815-5 du code civil, il est inséré un article 815-5-1 ainsi rédigé :
« Art. 815-5-1. - Sauf en cas de démembrement de la propriété du bien ou si l'un des indivisaires se trouve dans l'un des cas prévus à l'article 836, l'aliénation d'un bien indivis peut être autorisée par le tribunal de grande instance, à la demande de l'un ou des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis, suivant les conditions et modalités définies aux alinéas suivants.
« Le ou les indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis expriment devant un notaire, à cette majorité, leur intention de procéder à l'aliénation du bien indivis.
« Dans le délai d'un mois suivant son recueil, le notaire fait signifier cette intention aux autres indivisaires.
« Si l'un ou plusieurs des indivisaires s'opposent à l'aliénation du bien indivis ou ne se manifestent pas dans un délai de trois mois à compter de la signification, le notaire le constate par procès-verbal.
« Dans ce cas, le tribunal de grande instance peut autoriser l'aliénation du bien indivis si celle-ci ne porte pas une atteinte excessive aux droits des autres indivisaires.
« Cette aliénation s'effectue par licitation. Les sommes qui en sont retirées ne peuvent faire l'objet d'un remploi sauf pour payer les dettes et charges de l'indivision.
« L'aliénation effectuée dans les conditions fixées par l'autorisation du tribunal de grande instance est opposable à l'indivisaire dont le consentement a fait défaut, sauf si l'intention d'aliéner le bien du ou des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis ne lui avait pas été signifiée selon les modalités prévues au troisième alinéa. »
M. le président. - Amendement n°92, présenté par M. Mézard.
Supprimer cet article.
M. Jacques Mézard. - Cet article ne relève pas de la simplification ou de la clarification du droit. C'est une nouvelle tentative pour faire passer une mesure qui a déjà été rejetée lors de l'examen de la loi de 2006 portant réforme des successions. Dans une réponse écrite du 8 mai 2007, le Gouvernement n'avait d'ailleurs pas jugé possible d'étendre la règle de la majorité des deux tiers des droits indivis, compte tenu de l'atteinte au droit de propriété.
Cette mesure s'apparente à une expropriation privée : il ne s'agit pas uniquement d'accélérer les procédures, comme l'a prétendu le ministre à l'Assemblée nationale, mais de passer outre la position du tiers minoritaire !
Là où une simple lettre suffit pour renoncer à une succession, il faudra ici passer par un notaire, qui enverra un recommandé : on est loin de la simplification !
M. Jean-Pierre Sueur. - Très juste !
M. Jacques Mézard. - Les intérêts d'un enfant né hors mariage, par exemple, seront menacés. Même si le tribunal garde un pouvoir d'appréciation, c'est une modification fondamentale des règles de l'indivision. On ne va pas revenir sur une position arrêtée en 2006 et confirmée en 2007 !
M. le président. - Amendement identique n°126, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC-SPG.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Cet article 4, en modifiant les règles de l'indivision, risque de porter atteinte aux droits des indivisaires minoritaires, par exemple le conjoint survivant. Ces règles avaient été fixées très récemment, en 2006, et la simplification du droit passe aussi par une certaine stabilité juridique. Enfin, cet article 4 accorde un rôle central au notaire. Or, la commission Darrois chargée de réétudier les fonctions des avocats et des notaires n'a pas encore rendu son rapport. Cette disposition est donc prématurée.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Je vous souhaite de ne jamais vous trouver dans l'indivision...
La commission des lois a approuvé l'article 4 en raison des garanties dont il entoure la vente des biens indivis. Elle devra être demandée par un ou plusieurs indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis ; l'autorisation du tribunal de grande instance sera requise ; cette autorisation ne pourra être délivrée en cas d'atteinte excessive aux droits des autres indivisaires ; enfin, dans un souci de transparence, la vente devra prendre la forme d'une licitation. Avis défavorable.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Même avis.
M. François Zocchetto. - Dans un premier temps, je pensais moi aussi que la nouvelle procédure était entourée de garanties suffisantes. Mais je me suis renseigné davantage et je n'en suis plus du tout convaincu. Nous avons passé beaucoup de temps, il y a à peine deux ans, à réfléchir à l'indivision, dont le statut ne s'accommode pas des règles habituelles de majorité et de minorité. En outre, je suis surpris que, dans un texte de simplification du droit, on traite, sur le fond, de l'indivision. Je ne suis pas partisan de cet article 4.
Les amendements identiques n°s92 et 126 ne sont pas adoptés.
L'article 4 est adopté ainsi que l'article 5.
Article 6
L'article 35 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 précitée est ainsi modifié :
1° Après le deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Toutefois, lorsque le bâtiment est situé dans un périmètre sur lequel est institué un droit de préemption urbain en application de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, la décision d'aliéner le droit de surélever ce bâtiment est prise à la majorité des voix de tous les copropriétaires. Cette décision exige l'accord unanime des copropriétaires de l'étage supérieur du bâtiment à surélever et, si l'immeuble comprend plusieurs bâtiments, la confirmation par une assemblée spéciale des copropriétaires des lots composant le bâtiment à surélever, statuant à la majorité des voix des copropriétaires concernés. » ;
2° Le dernier alinéa est ainsi rédigé :
« Si le règlement de copropriété stipule une majorité supérieure pour prendre les décisions prévues aux deux alinéas précédents, cette clause ne peut être modifiée qu'à cette même majorité. ».
M. le président. - Amendement n°104, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Compléter le second alinéa du 1° de cet article par une phrase ainsi rédigée :
Ces dispositions sont mises en oeuvre sans préjudice des prérogatives de l'architecte des bâtiments de France lorsqu'elles existent dans le secteur concerné.
M. Jean-Pierre Sueur. - La surélévation n'est pas neutre pour l'harmonie architecturale. Je suis certain que tous ici sont sensibles à la qualité du patrimoine de notre pays.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Cet amendement précise que les surélévations de copropriétés seront mises en oeuvre sans préjudice des prérogatives de l'architecte des bâtiments de France (ABF). L'article 6 ne concerne que les règles de majorité concernant la décision d'aliéner le droit de surélever. C'est son seul objet et il ne remet aucunement en cause les autres règles juridiques applicables à toute surélévation. Les conditions d'intervention de l'ABF en font évidemment partie. Cet amendement n'est pas mauvais mais il est inutile. Avis défavorable.
L'amendement n°104, repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'article 6 est adopté.
Article 6 bis
Le premier alinéa de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme est ainsi rédigé :
« La reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit depuis moins de cinq ans est autorisée nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, sauf si la carte communale ou le plan local d'urbanisme en dispose autrement, dès lors qu'il a été régulièrement édifié. ».
M. le président. - Amendement n°96, présenté par MM. Béteille, Cointat et Lecerf.
Au second alinéa de cet article, après le mot :
détruit
insérer les mots :
ou démoli
M. Laurent Béteille. - A mon initiative, la commission des lois a adopté une mesure permettant la rénovation complète d'un bien situé en surdensité, dès lors qu'il est reconstruit à l'identique et qu'il a été « détruit » depuis moins de cinq ans. Il faut préciser que ce dispositif s'applique également à un bien « démoli » depuis moins de cinq ans. Le terme « détruit » semble viser le cas d'un sinistre involontaire, le terme « démoli » évoque une démarche délibérée qui fait suite à l'obtention d'un « permis de démolir ».
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Avis favorable, même si la précision n'est pas indispensable.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Sagesse.
L'amendement n°96 est adopté.
M. le président. - Amendement n°174, présenté par le Gouvernement.
Dans le second alinéa de cet article, remplacer le mot :
cinq
par le mot :
dix
M. André Santini, secrétaire d'État. - Le délai de cinq ans est trop court. Nous proposons que la reconstruction soit possible dans un délai de dix ans à compter du sinistre afin que le propriétaire ait le temps d'obtenir des assureurs ou des responsables du sinistre les fonds nécessaires.
L'amendement n°174, accepté par la commission, est adopté.
L'article 6 bis, modifié, est adopté.
Article additionnel
M. le président. - Amendement n°105, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Après l'article 6 bis insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l'article 19 de la loi n°86-18 du 6 janvier 1986 relative aux sociétés d'attribution d'immeubles en jouissance à temps partagé, il est inséré un article ainsi rédigé :
« Art.... - Un associé peut se retirer de la société pour justes motifs par décision de justice. »
M. Jean-Pierre Sueur. - Vous connaissez tous les publicités attractives en faveur des propriétés en jouissance à temps partagé : « Devenez propriétaire d'une semaine à la montagne ou au bord de la mer ». Ce genre de propriété peut donner lieu à des situations inextricables. Par exemple, une personne a hérité de sa mère la jouissance d'une semaine annuelle pendant laquelle la station de sports d'hiver est fermée, faute de neige, et l'immeuble n'est pas accessible. Elle ne peut donc jouir de ce bien mais elle doit en payer les charges. Cette semaine de propriété est invendable... Cet amendement est une proposition de bon sens.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Je suis d'accord sur le fond mais cet amendement reprend les dispositions de l'article 15 du projet de loi sur le tourisme qui sera prochainement discuté au Sénat et qui traitera de ces propriétés à temps partagé. Mieux vaut attendre ce texte.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Même avis.
M. Jean-Pierre Sueur. - Si vous vous engagez à présenter ce projet de loi dans des délais qui ne seraient pas dilatoires et à y aborder ce sujet...
M. André Santini, secrétaire d'État. - Bien sûr !
M. Jean-Pierre Sueur. - A la faveur de ces deux engagements, je retire mon amendement.
L'amendement n°105 est retiré.
Article 7
I. - Le code civil est ainsi modifié :
1° A l'article 386, dans la première phrase du dernier alinéa de l'article 477, dans la première phrase du premier alinéa de l'article 492, au deuxième alinéa de l'article 515-3, dans la deuxième phrase de l'article 782, aux 1° et 2° de l'article 1108-2, à la première phrase de l'article 1320, à l'article 1322, au premier alinéa de l'article 1323, au premier alinéa de l'article 1325, à la dernière phrase de l'article 1326, à l'article 1328, au deuxième alinéa de l'article 1570, à la première phrase du deuxième alinéa de l'article 1572, au dernier alinéa de l'article 1582, aux première et seconde phrases de l'article 1589-2, au dernier alinéa de l'article 1861, à la première phrase du premier alinéa de l'article 1985 et à l'article 2004, les mots : « seing privé » sont remplacés par les mots : « signature privée » ;
2° A l'intitulé de la sous-section 3 de la section 5 du chapitre II du titre XI du livre I et à l'intitulé du paragraphe 3 de la section 1 du chapitre VI du titre III du livre III, les mots : « seing privé » sont remplacés par les mots : « signature privée » ;
3° L'article 743 est ainsi modifié :
a) Le premier alinéa est ainsi rédigé :
« En ligne directe, on compte autant de degrés qu'il y a de générations entre les personnes : ainsi, l'enfant est, à l'égard du père et de la mère, au premier degré, le petit-fils ou la petite-fille au second ; et réciproquement du père et de la mère à l'égard de l'enfant et des aïeuls à l'égard du petit-fils ou de la petite-fille ; ainsi de suite. » ;
b) Le dernier alinéa est ainsi rédigé :
« Ainsi, les frères et soeurs sont au deuxième degré ; l'oncle ou la tante et le neveu ou la nièce sont au troisième degré ; les cousins germains et cousines germaines au quatrième ; ainsi de suite. » ;
4° A la première phrase de l'avant-dernier alinéa de l'article 758, à la première phrase du deuxième alinéa de l'article 767, à la deuxième phrase du second alinéa de l'article 812-2, à l'article 898 et au dernier alinéa de l'article 1672, les mots : « l'hérédité » sont remplacés par les mots : « la succession » ;
4° bis Aux articles 1696 et 1697, le mot : « hérédité » est remplacé par le mot : « succession » ;
5° A la première phrase du premier alinéa de l'article 778, le mot : « divertis » est remplacé par le mot : « détournés » ;
6° Au premier alinéa de l'article 1477, le mot : « diverti » est remplacé par le mot : « détourné » ;
7° A la fin de la première phrase du premier alinéa de l'article 832-2, à l'article 1410 et au premier alinéa de l'article 1499, le mot : « échoient » est remplacé par les mots : « sont attribuées » ;
8° Dans la seconde phrase du premier alinéa de l'article 815-13, au second alinéa de l'article 861, à l'article 862 et à l'article 2470, le mot : « impenses » est remplacé par le mot : « dépenses » ;
9° Supprimé ................................................................
10° Supprimé ................................................................
11° Supprimé ................................................................
12° Supprimé ................................................................
13° Au premier alinéa de l'article 1398, les mots : « habile à » sont remplacés, par deux fois, par les mots : « capable de » ;
14° Au deuxième alinéa de l'article 1606, les mots : « tradition réelle » sont remplacés par les mots : « remise de la chose » ;
15° Au premier alinéa de l'article 1919, les mots : « tradition réelle ou feinte » sont remplacés par les mots : « remise réelle ou fictive », et au dernier alinéa du même article, les mots : « tradition feinte » sont remplacés par les mots : « remise fictive » ;
16° À l'article 1653, les mots : « si mieux n'aime celui-ci » sont remplacés par les mots : « sauf s'il préfère » ;
17° Au premier alinéa de l'article 1655, les mots : « de suite » sont remplacés par le mot : « aussitôt » ;
18° A l'article 1659, les mots : « ou de réméré » sont supprimés ;
19° A l'article 1662, les mots : « de réméré » sont remplacés par les mots : « en rachat » ;
20° Aux articles 1664, 1667 et 1668, au premier alinéa de l'article 1671 et aux premier et deuxième alinéas de l'article 1672, le mot : « réméré » est remplacé par le mot : « rachat » ;
21° Le 1° de l'article 1779 est ainsi rédigé :
« 1° Le louage de service ; » ;
22° L'intitulé de la section 1 du chapitre III du titre VIII du livre III est ainsi rédigé : « Du louage de service » ;
23° Au cinquième alinéa de l'article 524, les mots : « colons partiaires » sont remplacés par le mot : « métayers » ;
24° Au second alinéa de l'article 585, au premier alinéa de l'article 1743, à l'avant-dernier alinéa de l'article 1801, au dernier alinéa de l'article 1819, à l'intitulé de la section 4 du chapitre IV du titre VIII du livre III et à l'intitulé du paragraphe 2 de cette même section, les mots : « colon partiaire » sont remplacés par le mot : « métayer » ;
25° A la fin de l'article 1714, les mots : « à colonat partiaire » sont remplacés par les mots : « à métayage » ;
26° A l'article 1827 et aux premier et dernier alinéas de l'article 1828, le mot : « colon » est remplacé par le mot : « métayer » ;
27° A la fin de l'article 1829, les mots : « à métairie » sont remplacés par les mots : « de métayage » ;
28° A la dernière phrase du premier alinéa de l'article 1839, les mots : « est habile à » sont remplacés par le mot : « peut » ;
29° A l'avant-dernier alinéa de l'article 1874, les mots : «, ou «commodat» » sont supprimés ;
30° A l'article 1875, les mots : « ou commodat » sont supprimés ;
31° Au premier alinéa de l'article 1879, le mot : « commodat » est remplacé par les mots : « prêt à usage » ;
32° A l'article 1894, les mots : « diffèrent dans l'individu » sont remplacés par les mots : « sont différentes » ;
33° Aux premier et dernier alinéas de l'article 1895, le mot : « numérique » est supprimé ;
34° Au premier alinéa de l'article 1939 et au dernier alinéa de l'article 2003, les mots : « naturelle ou civile » sont supprimés ;
34° bis Au deuxième alinéa de l'article 617, les mots : « naturelle et par la mort civile » sont supprimés ;
35° Au premier alinéa de l'article 1953, les mots : « domestiques et préposés, ou par des étrangers » sont remplacés par les mots : « préposés, ou par des tiers » ;
36° Les quatrième et dernier alinéas de l'article 1964 sont supprimés ;
37° L'article 1982 est abrogé ;
38° Au premier alinéa de l'article 2373, les mots : « l'antichrèse » sont remplacés par les mots : « le gage immobilier » ;
39° L'intitulé du chapitre II du sous-titre III du titre II du livre IV est ainsi rédigé : « Du gage immobilier » ;
40° A l'article 2387, les mots : « l'antichrèse » sont remplacés par les mots : « le gage immobilier », le mot : « elle » est remplacé par le mot : « il », et le mot : « la » est remplacé par le mot : « le » ;
41° A la fin du premier alinéa de l'article 2388, les mots : « à l'antichrèse » sont remplacés par les mots : « au gage immobilier » ;
42° À l'article 2392, les mots : « créancier antichrésiste » sont remplacés par les mots : « créancier titulaire d'un droit de gage immobilier » ;
43° Le g du 1° de l'article 2521 est ainsi rédigé :
« g) Le gage immobilier ; ».
II. - Sans préjudice du 1° du I, dans toutes les dispositions législatives en vigueur, les mots : « seing privé » sont remplacés par les mots : « signature privée ».
II bis. - Le code général des impôts est ainsi modifié :
1° A la dernière phrase du sixième alinéa (a) du 1° de l'article 209-0 A et à l'article 688, le mot : « réméré » est remplacé par le mot : « rachat » ;
2° Au premier alinéa de l'article 63, les mots : « colons partiaires » sont remplacés par le mot : « métayers » ;
3° Au premier alinéa de l'article 78, les mots : « colonat partiaire » sont remplacés par le mot : « métayage » ;
4° Au 2° de l'article 441, les mots : « colon partiaire » sont remplacés par le mot : « métayer ».
II ter. - Le code rural est ainsi modifié :
1° A la fin du second alinéa de l'article L. 123-15, les mots : « ou colon partiaire » sont supprimés ;
2° Au premier alinéa de l'article L. 461-7, au second alinéa de l'article L. 462-1, à l'article L. 462-3, à l'article L. 462-4, à l'article L. 462-6, au premier alinéa de l'article L. 462-22, à l'article L. 462-27, les mots : « colonat partiaire » sont remplacés par le mot : « métayage » ;
3° Au premier alinéa de l'article L. 462-1 et à l'article L. 462-28, les mots : « colonat partiaire ou » sont supprimés ;
4° A l'article L. 462-14, le mot : « colonat » est remplacé par le mot : « métayage » ;
5° À l'article L. 441-9 et au 3° de l'article L. 462-23, le mot : « colon » est remplacé par le mot : « métayer » ;
6° L'article L. 462-17 est ainsi rédigé :
« Art. L. 462-17. - Toute action résultant du bail à métayage se prescrit par cinq ans à compter du départ du métayer. ».
III. - Au b de l'article 38 de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, les mots : « l'antichrèse » sont remplacés par les mots : « le gage immobilier ».
IV. - Les I, II, II bis et II ter sont applicables dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie en tant que ces dispositions y sont applicables.
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet article supprime un grand nombre de mots du vocabulaire du droit. Mais cette hache linguistique est excessive et j'y vois le syndrome de La princesse de Clèves. Je sais, monsieur le ministre, que vous aimez Mme de La Fayette.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Et aussi La Rochefoucauld !
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est de la démagogie de supprimer des mots parce qu'ils sont devenus incompréhensibles ! Le mot « seing », par exemple, a une grande histoire, il vient du latin signum, il a donné le mot « signature » mais il a une signification beaucoup plus large. Bizarrement, on ne propose pas de supprimer « contreseing » ni « blanc seing » au profit de « contre-signature » ou « blanche signature ».
M. Warsmann s'émeut aussi du verbe échoir, terme très ancien, qui nous est échu, via le latin populaire excadere, du verbe latin excidere, et dont chacun peut comprendre le sens. Si l'on fait à échoir un mauvais sort, pourquoi pas, dans ce cas, à choir, à chute et, tant qu'à faire, à échéance ?
L'amendement que j'ai déposé vient au secours de l'article 1653 du code civil, écrin d'une belle expression poétique qui fait partie de l'histoire de notre langue : « si mieux n'aime celui-ci... ». « Écrivez-moi, si mieux n'aimez venir », trouve-t-on dans le Littré, qui cite Jean de La Fontaine. Ne supprimons pas cette belle oasis de poésie dans le code, au nom d'une idée technocratique de notre langue. (Applaudissements sur les bancs UMP)
M. le président. - Amendement n°106, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
I. - Supprimer les 1°, 2°, 7° et 16° du I de cet article.
II. - Supprimer le II de cet article.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je l'ai défendu, au nom de la poésie.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Je suis, avec M. Sueur, la cause de la poésie.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Je la suis avec vous.
Mme Janine Rozier. - Je ne m'engagerais pas sous seing privé à adopter tous les amendements de M. Sueur mais, en tant qu'ancien clerc de notaire, je suis avec lui sur celui-ci. (Applaudissements à droite)
L'amendement n°106 est adopté.
M. le président. - Amendement n°175, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois.
Rédiger comme suit les 2° et 3° du II bis de cet article :
2° Au premier alinéa de l'article 63, les mots : « colons partiaires, » sont supprimés ;
3° Au premier alinéa de l'article 78, les mots : « colonat partiaire » sont remplacés par les mots : « bail à métayage »
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Correction d'une erreur matérielle.
L'amendement n°175, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°176, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois.
I. - Rédiger comme suit le 1° du II ter de cet article :
1° Le second alinéa de l'article L. 123-15 est supprimé ;
II. - Au 2° du même II ter, supprimer les mots :
à l'article L. 462-27,
III. - Au 3° du même II ter, après les mots :
l'article L. 462-1
insérer les mots :
, à l'article L. 462-27
L'amendement n°165 est retiré.
M. le président - Amendement n°177 rectifié, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois.
Rédiger comme suit le IV de cet article :
IV. - Le I est applicable dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Précisions.
L'amendement n°176, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'amendement n°177 rectifié, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 7, modifié, est adopté.
Article 7 bis
I. - L'article L. 111-12 du code de la construction et de l'habitation est ainsi rédigé :
« Art. L. 111-12. - Les articles 1792 à 1792-7 du code civil sont reproduits ci-après sous les articles L. 111-13 à L. 111-20-3. ».
II. - Le deuxième alinéa de l'article 1er de la loi du 24 décembre 1897 relative au recouvrement des frais dus aux notaires, avoués et huissiers est supprimé.
M. le président. - Amendement n°178, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois.
Remplacer le I de cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :
I. - Le code de la construction et de l'habitation est ainsi modifié :
1° L'article L. 111-12 est ainsi rédigé :
« Art. L. 111-12. - Les articles 1792, 1792-1, 1792-2, 1792-3, 1792-4, 1792-4-1, 1792-4-2, 1792-4-3, 1792-5, 1792-6 et 1792-7 du code civil sont respectivement reproduits ci-après sous les articles L. 111-13, L. 111-14, L. 111-15, L. 111-16, L. 111-17, L. 111-18, L. 111-19, L. 111-20, L. 111-20-1, L. 111-20-2 et L. 111-20-3. » ;
2° L'article L. 111-19-1 est abrogé.
I. bis - Dans tous les textes législatifs et réglementaires en vigueur, les références aux articles L. 111-18, L. 111-19, L. 111-19-1 et L. 111-20 du code de la construction et de l'habitation sont respectivement remplacées par les références aux articles L. 111-20-1, L. 111-20-2, L. 111-20-3 et L. 111-18 du même code.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Précision et coordination.
L'amendement n°178, accepté par le Gouvernement, est adopté.
L'article 7 bis, modifié, est adopté.
Article additionnel
M. le président. - Amendement n°127, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC-SPG.
Après l'article 7 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. - L'article L. 1134-5 du code du travail est ainsi rédigé :
« Art. L. 1134-5. - L'action en réparation du préjudice résultant d'une situation de discrimination se prescrit par dix ans, à compter du moment où la personne physique ou morale discriminée a pu en connaître l'ensemble des éléments.
« Ce délai n'est pas susceptible d'aménagement conventionnel.
« La totalité de la période au cours de laquelle s'est produite la discrimination ouvre droit à réparation. »
II. - L'article 7 bis de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est ainsi rédigé :
« Art. 7 bis. - L'action en réparation du préjudice résultant d'une discrimination se prescrit par dix ans à compter de la révélation de la discrimination.
« Ce délai n'est pas susceptible d'aménagement conventionnel.
« La totalité de la période au cours de laquelle s'est produite la discrimination ouvre droit à réparation. »
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Nous revenons à la charge avec un amendement déjà déposé lors de l'examen de la proposition de loi relative au délai de prescription en matière civile. Il vise à revenir sur la rédaction retenue par la loi du 17 juin 2008, insatisfaisante pour les discriminations au travail. Conscients que le fait de ramener le délai de prescription de 30 ans à cinq ans posait problème car cela privait les victimes du temps suffisant pour se pourvoir en justice, nous avions tous essayé, en deuxième lecture, de trouver une solution. Or, la rédaction alors retenue, celle de la commission des lois, n'apporte pas, à notre sens, les garanties suffisantes. L'article 1134-5 prévoit en effet que « l'action en réparation du préjudice résultant d'une discrimination se prescrit par cinq ans à compter de la révélation de la discrimination », que « ce délai n'est pas susceptible d'aménagement conventionnel » et que « les dommages et intérêts réparent l'entier préjudice résultant de la discrimination, pendant toute sa durée ».
Le délai de cinq ans est trop court, nous proposons de le porter à dix ans. Quant au point de départ, bien qu'il avait été dit, au cours de nos débats d'alors, que la révélation suppose la détention des éléments probants et l'appréciation de la mesure du préjudice, la rédaction retenue n'en rend pas compte. Nous proposons par conséquent de préciser que le délai commence à courir à compter du moment où la personne discriminée a pu en connaître l'ensemble des éléments. Enfin, la réparation ne vise que les seuls dommages et intérêts, ce qui présente un risque de contrariété avec le droit communautaire et la jurisprudence de la Cour de cassation quant au respect du principe de la réparation intégrale du préjudice.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - La solution retenue dans la loi du 17 juin 2006 nous semble satisfaisante. Le délai de cinq ans court à compter de la révélation des faits constitutifs de l'infraction, et non à compter de leur commission. Quant au préjudice résultant, le texte en prévoit bien la réparation intégrale, quelle qu'ait été la durée de la discrimination. Défavorable.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Même avis. Le texte adopté en juin 2008 est suffisamment protecteur.
L'amendement n°127 n'est pas adopté.
Article 8
I. - Le code civil est ainsi modifié :
1° Le dernier alinéa de l'article 21-2 est supprimé ;
2° Le premier alinéa de l'article 26 est ainsi rédigé :
« La déclaration de nationalité souscrite en raison du mariage avec un conjoint français est reçue par le représentant de l'État dans le département ou par le consul. Les autres déclarations de nationalité sont reçues par le greffier en chef du tribunal d'instance ou par le consul. Les formes suivant lesquelles ces déclarations sont reçues sont déterminées par décret en Conseil d'État. » ;
3° L'article 26-1 est ainsi modifié :
a) Les mots : « juge d'instance » sont remplacés par les mots : « greffier en chef du tribunal d'instance » ;
b) Il est complété par les mots : «, à l'exception des déclarations souscrites en raison du mariage avec un conjoint français, qui sont enregistrées par le ministre chargé des naturalisations. » ;
4° Au premier alinéa de l'article 26-3, le mot : « juge » est remplacé par les mots : « greffier en chef du tribunal d'instance » ;
5° A l'article 33-1, après le mot : « déclaration », sont insérés les mots : « qui doit être reçue par le greffier en chef du tribunal d'instance ».
II. - Le I entre en vigueur le 1er janvier 2010.
M. le président. - Amendement n°128, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC-SPG.
Supprimer cet article.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Le transfert aux préfectures de la constitution des dossiers de déclaration d'acquisition de la nationalité française en lieu et place des tribunaux risque de créer un obstacle supplémentaire aux conjoints de Français. On est passé, ces dernières années, d'un système d'acquisition de droit à un dispositif discrétionnaire se rapprochant de plus en plus de la procédure de naturalisation : délai préalable de quatre ans avant déclaration, voire cinq ans si le couple réside à l'étranger, connaissance exigée de la langue française, refus pouvant être motivé par l'indignité ou le défaut d'assimilation, décision finale prise au niveau ministériel et non par le juge d'instance comme pour les autres cas de déclaration.
Rien ne distinguera plus les conjoints de Français des autres étrangers demandant leur naturalisation. Simplification ? Allégement de procédure ? C'est plutôt le contraire, dans le cas présent.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Le texte adopté par la commission est au contraire fait pour simplifier et accélérer ces démarches administratives, sans porter atteinte au droit des conjoints. Je précise que les demandeurs doivent actuellement déposer un dossier au tribunal d'instance avant de s'adresser à la préfecture, en charge de les instruire.
L'amendement n°128, repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'article 8 est adopté.
Article 9
I. - Le code civil est ainsi modifié :
1° Au second alinéa de l'article 412, les mots : « tribunal d'instance » sont remplacés par les mots : « tribunal de grande instance » ;
2° Le premier alinéa de l'article 511 est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :
« Le tuteur soumet chaque année le compte de gestion, accompagné des pièces justificatives, en vue de sa vérification, au greffier en chef :
« 1° Du tribunal de grande instance, s'agissant des mesures de protection juridique des mineurs ;
« 2° Du tribunal d'instance, s'agissant des mesures de protection juridique des majeurs. ».
II. - Le code de l'organisation judiciaire est ainsi modifié :
1° Le 1° de l'article L. 211-5 est abrogé ;
2° Après l'article L. 213-3, il est inséré un article L. 213-3-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 213-3-1. - Le juge aux affaires familiales exerce les fonctions de juge des tutelles des mineurs.
« Il connaît :
« 1° De l'émancipation ;
« 2° De l'administration légale et de la tutelle des mineurs ;
« 3° De la tutelle des pupilles de la nation. » ;
3° L'article L. 221-3 est complété par les mots : « des majeurs » ;
4° L'article L. 221-9 est ainsi rédigé :
« Art. L. 221-9. - Le juge des tutelles connaît :
« 1° De la sauvegarde de justice, de la curatelle, de la tutelle des majeurs et de la mesure d'accompagnement judiciaire ;
« 2° Des actions relatives à l'exercice du mandat de protection future ;
« 3° Des demandes formées par un époux, lorsque son conjoint est hors d'état de manifester sa volonté, aux fins d'être autorisé à passer seul un acte pour lequel le concours ou le consentement de ce dernier serait nécessaire, ou aux fins d'être habilité à le représenter ;
« 4° De la constatation de la présomption d'absence. » ;
5° Après l'article L. 312-6, il est inséré un article L. 312-6-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 312-6-1. - Un magistrat, qui prend le nom de délégué à la protection des majeurs, est désigné au sein de chaque cour d'appel par le premier président.
« Ce magistrat préside la formation de jugement qui statue en matière de protection juridique des majeurs sur les appels des décisions rendues par le juge des tutelles et le conseil de famille, ou y exerce les fonctions de rapporteur. ».
III. - Aux articles L. 473 et L. 476 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, les mots : « juge du tribunal d'instance » sont remplacés par les mots : « juge des tutelles des mineurs ».
IV. - Les I à III entrent en vigueur le 1er janvier 2010.
V. - Les I à III sont applicables à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.
M. le président. - Amendement n°152, présenté par le Gouvernement.
Dans le V de cet article, remplacer les références :
I à III
par les références :
I à IV
L'amendement de coordination n°152, accepté par la commission, est adopté.
L'article 9, modifié, est adopté.
Article additionnel
M. le président. - Amendement n°64, présenté par M. Godefroy et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article 373-2-6 du code civil est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque les violences exercées par l'un des parents mettent en danger son conjoint, son concubin, son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, un ou plusieurs enfants, le juge peut statuer sur la résidence des parents en précisant lequel des deux continuera à résider dans le domicile familial. »
M. Jean-Pierre Godefroy. - Les violences au sein du couple et des familles font, en France, un nombre croissant de victimes. Les pouvoirs publics ont pris la mesure de ce fléau dont le Gouvernement a fait une « grande cause nationale 2009 ». Notre amendement vient corriger une lacune de la loi du 4 avril 2006, votée à l'initiative de M. Courteau, à qui je rends ici hommage.
Le juge aux affaires familiales ne peut décider d'attribuer le logement familial à la victime et à ses enfants et prononcer l'éviction de l'auteur des violences que lorsque les couples sont mariés. En cas de concubinage ou de Pacs, seul le juge pénal peut prendre une telle décision, ce qui suppose que la victime ait porté plainte. Or, les victimes de violences conjugales renoncent parfois, pour de multiples raisons, à dénoncer leur agresseur devant la justice pénale.
L'amendement permet d'étendre la compétence du juge aux affaires familiales aux situations de concubinage et de Pacs : ce juge pourrait ainsi ordonner l'éviction du parent violent du domicile familial dans l'intérêt du parent victime des violences comme dans l'intérêt des enfants. Nous rejoignons ainsi l'objectif n°10 du dernier plan triennal visant à renforcer la lutte contre les violences faites aux femmes, qui vise à renforcer la protection des femmes victimes de violences en faisant évoluer le cadre juridique, en mesurant notamment la pertinence qu'il y aurait à introduire des mesures « facilitant l'articulation entre les procédures civiles et pénales ».
Je n'ignore pas que la commission des lois du Sénat a écarté en 2006 une disposition introduite par l'Assemblée nationale qui étendait les dispositions de l'article 220-1 du code civil aux couples non mariés, au motif que cet article figure dans le chapitre concernant les devoirs et droits relatifs des époux et s'applique dans des circonstances très précises, préalablement à une requête en divorce ou en séparation de corps. Le Sénat avait donc jugé que ces conditions n'étaient pas transposables aux couples non mariés.
C'est pourquoi je vous propose aujourd'hui d'inscrire ces dispositions au sein de l'article 373-2-6 du code civil qui traite de l'exercice de l'autorité parentale et de l'intervention du juge aux affaires familiales chargé de veiller à la sauvegarde des intérêts des enfants mineurs. Personne ne niera qu'il est de l'intérêt de l'enfant d'écarter un parent violent.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Nous avons déjà eu ce débat en 2006 lors de l'examen de la proposition de loi renforçant la lutte contre les violences conjugales. Cet amendement pose plusieurs problèmes juridiques : la notion de « domicile familial » n'est nullement définie, contrairement à celle de « domicile conjugal » ; l'éviction d'un concubin ou d'une personne ayant conclu un Pacs ne pourrait être limitée dans le temps, faute d'échéance telle que l'engagement d'une procédure de divorce ; le juge aux affaires familiales n'a nullement compétence pour intervenir dans l'organisation de la séparation des couples concubins ou pacsés, quelles qu'en soient les circonstances.
D'ailleurs les dispositions de l'article 41-1 du code de procédure pénale introduites par la loi de 2006 nous semblent suffire : elles permettent au procureur de la République, en cas d'infraction commise soit contre son conjoint, son concubin ou son partenaire lié par un pacs, soit contre ses enfants ou ceux de son conjoint, concubin ou partenaire, de demander à l'auteur des faits de s'abstenir de paraître au domicile commun ou aux abords immédiats de celui-ci, et, si nécessaire, de se soumettre à une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique. Avis défavorable.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Même avis.
L'amendement n°64 n'est pas adopté.
Article 9 bis
I. - Le code de l'organisation judiciaire est ainsi modifié :
1° Les deux derniers alinéas de l'article L. 213-3 sont remplacés par sept alinéas ainsi rédigés :
« 1° De l'homologation judiciaire du changement de régime matrimonial, des demandes relatives au fonctionnement des régimes matrimoniaux et des indivisions entre personnes liées par un pacte civil de solidarité ou entre concubins, de la séparation de biens judiciaire, sous réserve des compétences du président du tribunal de grande instance et du juge des tutelles des majeurs ;
« 2° Du divorce, de la séparation de corps et de leurs conséquences, de la liquidation et du partage des intérêts patrimoniaux des époux, des personnes liées par un pacte civil de solidarité et des concubins, sauf en cas de décès ou de déclaration d'absence ;
« 3° Des actions liées :
« a) à la fixation de l'obligation alimentaire, de la contribution aux charges du mariage ou du pacte civil de solidarité et de la contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants ;
« b) à l'exercice de l'autorité parentale ;
« c) à la révision de la prestation compensatoire ou de ses modalités de paiement ;
« d) au changement de prénom. » ;
2° Après le premier alinéa de l'article L. 213-4, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Ce renvoi est de droit à la demande des parties pour le divorce et la séparation de corps. » ;
3° Après l'article L. 532-15-1, il est inséré un article L. 532-15-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 532-15-2. - Les articles L. 213-3 et L. 213-3-1 sont applicables à Wallis-et-Futuna. » ;
4° Après l'article L. 552-8, il est inséré un article L. 552-8-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 552-8-1. - Les articles L. 213-3, L. 213-3-1 et L. 213-4 sont applicables en Polynésie française. » ;
5° Après l'article L. 562-24, il est inséré un article L. 562-24-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 562-24-1. - Les articles L. 213-3, L. 213-3-1 et L. 213-4 sont applicables en Nouvelle-Calédonie. ».
II. - Le code civil est ainsi modifié :
1° L'article 228 est abrogé ;
2° L'article 267-1 est ainsi rédigé :
« Art. 267-1. - Les opérations de liquidation et de partage des intérêts patrimoniaux des époux se déroulent suivant les règles fixées par le code de procédure civile. ».
III. - Les I et II entrent en vigueur le 1er janvier 2010.
IV. - Les I et II sont applicables à Wallis-et-Futuna, aux Terres australes et antarctiques françaises, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie.
M. le président. - Amendement n°179, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois.
I. - Rédiger comme suit le premier alinéa du 3° du I de cet article :
Après l'article L. 532-15, il est inséré un article L. 532-15-1 ainsi rédigé :
II. - En conséquence, dans le second alinéa de ce même 3°, remplacer la référence :
L. 532-15-2
par la référence :
L. 532-15-1
L'amendement n°179, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°66, présenté par M. Haenel, Mme Troendle, M. Grignon, Mme Keller, MM. Leroy et Richert et Mme Sittler.
Compléter le texte proposé par le 2° du II de cet article pour l'article 267-1 du code civil par les mots :
sans préjudice de dispositions particulières
Mme Catherine Troendle. - L'article 9 bis modifie l'article 267-1 du code civil relatif à la liquidation et au partage judiciaire des intérêts patrimoniaux des époux lors du divorce. En Alsace-Moselle s'appliquent des dispositions spéciales découlant de la loi du 1er juin 1924. Cet amendement vise à préciser que l'article 9 bis n'abroge pas le droit local.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Cet ajout est inutile : l'adage lex specialis derogat legi generali s'applique sans qu'il soit besoin de le préciser dans chaque cas.
En revanche l'amendement n°67, qui répond à la même préoccupation, nous paraît tout à fait opportun. Nous demandons donc le retrait du premier au bénéfice du second.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Ébloui par la science latine et juridique de M. le rapporteur, je m'incline...
Mme Catherine Troendle. - Forte de cette assurance, je retire l'amendement n°66 et je remercie M. le rapporteur et M. le ministre d'accepter le suivant.
L'amendement n°66 est retiré.
M. le président. - Amendement n°67, présenté par M. Haenel, Mme Troendle, M. Grignon, Mme Keller, MM. Leroy et Richert et Mme Sittler.
Après le II de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :
... - L'article 31 de la loi n°2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce est ainsi rédigé :
« Art. 31. - Dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, la procédure de partage judiciaire est soumise aux dispositions du titre VI de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. »
Mme Catherine Troendle. - Il est défendu.
L'amendement n°67, accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°180, présenté par M. Saugey, au nom de la commission des lois.
Dans le III de cet article, remplacer les mots :
entrent en vigueur le
par les mots :
sont applicables aux demandes en justice formées à compter du
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Amendement de précision, qui vise à prévenir toute difficulté d'application de la loi dans le temps.
L'amendement n°180, accepté par le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°170, présenté par le Gouvernement.
Dans le IV de cet article, remplacer les références :
I et II
par les références :
I, II et III
M. André Santini, secrétaire d'État. - Amendement de coordination à propos de l'application de cet article outre-mer.
L'amendement n°170, accepté par la commission, est adopté.
L'article 9 bis, modifié, est adopté.
Articles additionnels
M. le président. - Amendement n°85, présenté par M. Buffet.
Après l'article 9 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le code de justice administrative est ainsi modifié :
1° L'article L. 234-3 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« À la Cour nationale du droit d'asile, ils exercent les fonctions de président de section, pour une durée de trois ans, renouvelable une fois sur leur demande. Ils peuvent, le cas échéant, exercer ces fonctions à temps partagé avec celles d'assesseur dans une cour administrative d'appel. » ;
2° Après l'article L. 234-3, il est inséré un article ainsi rédigé :
« Art. ... - Les présidents de section à la Cour nationale du droit d'asile sont également affectés, dès leur nomination, auprès d'une cour administrative d'appel ou d'un tribunal administratif. S'ils doivent exercer leurs fonctions à temps partagé, cette autre affectation ne peut être prononcée qu'auprès d'une cour administrative d'appel.
« Au terme de leurs fonctions à la Cour nationale du droit d'asile, ils rejoignent, sauf mutation, la cour ou le tribunal où ils ont été affectés en application du premier alinéa. Lorsqu'il s'agit d'un tribunal administratif et que, faute d'emploi vacant, ils ne peuvent présider une chambre, ces fonctions leur sont attribuées à la première vacance. » ;
3° L'article L. 233-5 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les magistrats de l'ordre judiciaire peuvent également être détachés pour trois ans, renouvelables une fois, dans le corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, au grade de président, pour y occuper les fonctions de président de section à la Cour nationale du droit d'asile. »
M. François-Noël Buffet. - Cet amendement a pour objet de professionnaliser le corps des juges de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), actuellement formé de vacataires et non de magistrats permanents. J'avais déjà souligné dans mon rapport de 2007 la nécessité de créer des postes de magistrats permanents au sein de cette cour, et la loi de finances pour 2009 a inscrit au budget les fonds requis. Au lieu d'une centaine de vacataires, la CNDA comporterait désormais une dizaine de magistrats permanents qui présideraient les sections, et une quarantaine de magistrats vacataires.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - M. Buffet a raison : l'organisation actuelle n'est pas satisfaisante. Il est souhaitable d'autoriser la nomination au sein de cette cour, à titre permanent, de magistrats des ordres administratif et judiciaire. Cette réforme évoquée depuis deux ans et financée par la loi de finances pour 2009 n'attendait plus que cet amendement pour être mise en oeuvre. Avis favorable.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Même avis.
M. Michel Charasse. - Il me semble que le 3° de cet intéressant amendement, relatif au statut des magistrats de l'ordre judiciaire, relève de la loi organique.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - La commission considère qu'il n'y a aucun obstacle à insérer cette disposition dans une loi simple. (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission, acquiesce ; M. Michel Charasse se montre dubitatif)
M. Richard Yung. - Je comprends l'intérêt qu'il y a à professionnaliser le corps des juges de la CNDA, mais il me paraît souhaitable que ces derniers ne soient pas seulement des spécialistes du droit, mais aussi des gens pourvus d'expériences différentes de la vie en société, au fait de la situation internationale et des problèmes humains. Voilà pourquoi je ne voterai pas l'amendement.
M. Michel Charasse. - Je persiste à penser que le 3° présente un risque. Je souhaite donc que l'on procède à un vote par division.
M. le président. - Nous allons donc voter par division, d'abord sur le 1° et le 2° de l'amendement, puis sur le 3°.
Les première et deuxième parties de l'amendement n°85 sont adoptées, ainsi que la troisième partie. L'amendement n°85 devient un article additionnel.
L'article 10 est adopté, ainsi que l'article 11.
M. le président. - Amendement n°129, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC-SPG.
Après l'article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le deuxième alinéa de l'article 370-3 du code civil est supprimé.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Depuis la loi du 6 février 2001 relative à l'adoption internationale, il est impossible d'adopter un enfant originaire d'un pays dont le droit personnel prohibe l'adoption, sauf s'il est né en France ou qu'il y réside habituellement. Cela concerne notamment les enfants provenant de pays où s'applique le droit coranique et où la kafala judiciaire ne permet qu'une délégation d'autorité parentale qui n'est assimilable ni à une adoption plénière, ni à une adoption simple.
Nous nous étions opposés à l'époque à cette disposition, et nous avons depuis déposé plusieurs amendements tendant à la supprimer. La France fait figure d'exception en Europe : après l'Espagne et la Suisse, la Belgique, par exemple, a modifié son code civil en décembre 2006 pour permettre l'entrée sur son territoire et l'adoption d'enfants dont l'État d'origine ne reconnaît ni l'adoption, ni le placement en vue d'une adoption. Par la loi du 6 février 2001, la France a introduit dans sa législation une discrimination fondée sur le lieu de naissance et imposé sa propre lecture du droit qui s'exerce en Algérie et au Maroc, niant les réalités humaines et familiales recouverte par la kafala.
A cela s'ajoute la politique migratoire répressive des gouvernements successifs depuis 2002, qui a accentué la pression sur les couples désireux de faire venir en France leurs enfants « adoptifs » sous le régime de la kafala : les visas sont de plus en plus difficiles à obtenir et les délais de délivrance de plus en plus longs.
Il est urgent de régler ce problème qui n'existait pas avant 2001 : le juge appréciait alors au cas par cas la situation des enfants et prononçait le plus souvent une adoption simple ou plénière.
En conséquence, nous demandons la suppression du deuxième alinéa de l'article 370-3 du code civil.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Madame Mathon-Poinat, vous devriez vous pencher sur la notion de droit d'ingérence ! Les pays de droit musulman, qui prohibent pour la plupart l'adoption, ne connaissent que la kafala qui produit, selon les cas, les effets d'une tutelle ou d'une délégation de l'autorité parentale. Nous n'y pouvons rien ! Du reste, la loi prévoit qu'un enfant élevé en France pendant cinq ans par des Français peut acquérir la nationalité française et, partant, devenir adoptable. Conservons ce système qui garantit le respect du statut personnel de l'enfant. Avis défavorable.
M. André Santini, secrétaire d'État. - Même avis.
L'amendement n°129 n'est pas adopté.
Article 12
I. - Au premier alinéa de l'article L. 79, à l'article L. 80, au premier alinéa de l'article L. 104-1 et à l'intitulé de la section 1 du chapitre II du titre V du livre Ier du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, le mot : « départemental » est supprimé.
II. - Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2010.
M. Guy Fischer. - Nous sommes contre cet article qui prévoit de supprimer les deux tiers des tribunaux de pensions militaires, ce qui serait particulièrement inopportun au moment où le ministre de la défense, 48 ans après le premier essai nucléaire français, présente enfin un projet de loi sur l'indemnisation des victimes en Algérie et en Polynésie française, revenant sur un demi-siècle de mensonge d'État et de mépris pour les victimes. L'association des vétérans des essais nucléaires, créée à Lyon, l'Aven, a joué un rôle majeur dans ce combat pour la vérité, soutenue par des parlementaires de tous les bords politiques. En témoignent les dix-huit propositions de loi déposées dans les deux assemblées. Je suis fier d'être, avec le groupe CRC-SPG, un compagnon de route de cette association de la première heure.
Mais le mécanisme d'indemnisation prévu est-il, comme l'affirme M. Morin, juste et rigoureux ? Les deux réunions auxquelles j'ai participé en tant que membre du comité de soutien « Vérité et justice », créé le 3 juin par Mme Hélène Luc, m'en font douter. Si nous avons obtenu que la notion de « seuil minimal d'exposition » soit supprimée dans l'avant-projet, de nombreux points restent en suspens, sans compter que le fréquent recours au décret laisse la porte ouverte à des interprétations réductrices. Nous demandons qu'un comité scientifique indépendant soit chargé d'élargir la liste des maladies radio-induites prises en compte, que soit créé un fonds d'indemnisation assorti d'une commission ayant pouvoir de décision, dans laquelle siégeraient les représentants des victimes ainsi qu'une commission nationale de suivi sanitaire... Nous exigeons surtout que tous les dossiers soient examinés et que la décision finale n'appartienne pas au seul ministre de la défense. Alors que les contentieux sur l'indemnisation de ces victimes, de leurs veuves et descendants vont sans aucun doute se multiplier, cet article 12 est inacceptable. Si notre amendement est rejeté, nous voterons contre !
M. le président. - Amendement n°130, présenté par Mme Mathon-Poinat et les membres du groupe CRC-SPG.
Supprimer cet article.
M. Guy Fischer. - Si l'on supprime les tribunaux départementaux des pensions militaires, chargés aux termes de l'article L. 79 de juger les contestations en premier ressort, au nom de la révision générale des politiques publiques, vers quelles instances pourront se tourner les pensionnés ? Pas le Conseil d'Etat puisque, précise l'article L. 79, ce dernier ne peut être saisi que des recours pour excès ou détournement de pouvoir, vice de forme ou violation de la loi. Les dispositions concernant l'aide juridique continueront-elles d'être applicables ? Auprès de quelles juridictions ? Le rapport précise que ne sera retenu qu'un tribunal par ressort de cour d'appel. Chacun mesure les risques graves qu'entraîne cette mesure -en apparence anodine puisqu'on ne supprime qu'un mot !- dont l'application est prévue dès le 1er janvier 2010. Voilà un bel exemple du caractère autoritaire de la RGPP et de la réforme de la carte judiciaire ! Il y va de l'accès à la justice ! D'où cet amendement de suppression de l'article.
M. Bernard Saugey, rapporteur. - Je suis souvent d'accord avec mon ami Fischer, mais je ne peux pas le suivre sur ce terrain : 63 des 100 tribunaux des pensions militaires tiennent moins de cinq audiences par an ! Compte tenu des fortes disparités d'activité entre les régions, le regroupement augmentera la force de frappe de la justice. C'est la moindre des choses s'agissant de tribunaux... militaires ! (Sourires)
M. André Santini, secrétaire d'État. - Le regroupement est dans l'intérêt des justiciables. Avis défavorable.
M. Michel Charasse. - On aurait très bien pu se dispenser d'insérer cet article dans le texte, la carte judiciaire relevant du règlement. Il aurait suffi que le Gouvernement en demande le déclassement au Conseil constitutionnel pour régler la question par décret.
L'amendement n°130 n'est pas adopté.
L'article 12 est adopté.
M. le président. - La Conférence des Présidents ayant commencé de se réunir, je dois suspendre la séance.
La séance est suspendue à 19 h 25.
présidence de M. Jean-Léonce Dupont,vice-président
La séance reprend à 21 h 45.