COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Mardi 6 décembre 2022
- Présidence de M. Éric Coquerel, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale -
La réunion est ouverte à 21 heures.
Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances pour 2023
M. Éric Coquerel, député, président. - Notre Assemblée a été saisie d'un texte qui comprenait 48 articles. Le Gouvernement a engagé sa responsabilité sur un texte comprenant 179 articles, qui a été considéré comme adopté par l'Assemblée nationale le 4 novembre dernier.
Le Sénat, pour sa part, a adopté conformes 88 articles, en a modifié 70, en a supprimé 21 et a également introduit 146 nouveaux articles - qu'il a pu, lui, voter.
Notre commission mixte paritaire est donc chargée d'élaborer un texte sur 237 articles qui restent en discussion. Il semble difficile qu'elle parvienne à un accord.
M. Claude Raynal, sénateur, vice-président. - Il est assez rare que le Sénat soit la seule des deux assemblées à pouvoir examiner l'ensemble d'un texte ! Permettez-moi donc de savourer cet instant. Nous vous dirons à l'occasion quels enseignements en tirer...
M. Éric Coquerel, député, président. - L'examiner, et le voter - j'y insiste.
M. Jean-François Husson, rapporteur pour le Sénat. - Nous avons achevé cet après-midi l'examen en première lecture du PLF pour 2023. Le texte qui nous réunit en commission mixte paritaire a pour particularité d'être issu non pas d'un examen complet par nos deux assemblées, mais d'un texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale après le recours au 49.3 et de son examen par le Sénat.
Nous avons exprimé nos réserves quant à la prévision de croissance du PIB retenue par le Gouvernement pour 2023, qui nous paraît bien trop optimiste : le chiffre de 1 % est très éloigné du consensus des économistes et, surtout, ne tient pas compte des récentes évolutions conjoncturelles - ralentissement de l'activité au troisième trimestre, hausse des taux directeurs de la Banque centrale européenne (BCE), prévision de récession en Allemagne, stagnation de l'activité dans la zone euro. Le Président de la République a lui-même fait observer ce week-end que la croissance serait moindre.
Notre dette publique atteint 111,5 % du PIB. La remontée des taux d'intérêt constitue un risque pour sa soutenabilité. Certes, l'inflation, qui reste majoritairement importée et liée à l'augmentation du coût de l'énergie, est mieux maîtrisée en France que dans d'autres économies développées, mais au prix d'une forte mobilisation des finances publiques qui dégrade les comptes publics. S'il nous apparaît indispensable de poursuivre le soutien aux ménages et aux entreprises et d'assurer les moyens nécessaires au bon fonctionnement de nos services publics face à la crise énergétique, un effort doit parallèlement être engagé pour maîtriser la dépense ordinaire des administrations publiques, qui progresse de 137 milliards d'euros entre 2021 et 2023, dont 65 milliards d'euros pour cette année.
Pour le budget de l'État, alors que des mesures d'économie devraient être adoptées dès 2023, le Gouvernement choisit d'identifier les dépenses qui doivent augmenter, mais non les économies permettant de les compenser. La trajectoire des dépenses ne montre ainsi aucune inflexion pour les années à venir et, à ce stade, aucune volonté de maîtriser les dépenses de masse salariale. Le déficit de l'État, supérieur en 2023 à 150 milliards d'euros pour la quatrième année consécutive, reste à des sommets atteints pendant la crise sanitaire et dont le Gouvernement ne semble pas trouver les moyens de redescendre.
Ce budget de l'État est celui de tous les records : jamais un projet de loi de finances n'avait présenté un tel niveau de déficit dès le début de la discussion, jamais un budget n'avait prévu un tel niveau d'emprunts nouveaux, à hauteur de 270 milliards d'euros en 2023, jamais non plus la France n'avait dû rembourser autant d'emprunts arrivés à échéance.
Le Sénat a modifié, inséré, supprimé bon nombre de mesures en première lecture. Je me concentrerai sur quelques-unes d'entre elles.
Je veux d'abord rappeler le sens des responsabilités dont notre assemblée a fait preuve en votant une nouvelle fois les mesures proposées par le Gouvernement pour contrer la hausse des prix de l'énergie alors que les Français sont inquiets pour leur foyer, mais aussi pour leur activité professionnelle et pour le maintien des services publics. Nous avons ainsi voté les boucliers et amortisseurs, même si nous resterons très attentifs à leur mise en oeuvre concrète, car nous avons parfois eu l'impression de décider un peu à l'aveugle.
Nous avons aussi voté la contribution sur la rente inframarginale décidée au niveau européen, mais qui reste à façonner - l'amendement adopté au Sénat ne suffira manifestement pas à faire fonctionner le dispositif correctement.
J'en viens aux finances locales. Tout d'abord - cela ne vous surprendra pas -, le Sénat s'est fermement opposé à la réintroduction « par la fenêtre » du mécanisme de contractualisation avec les collectivités territoriales, rejeté par les deux assemblées lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques. Ensuite, nous avons considérablement renforcé le « filet de sécurité » pour le rendre accessible à un plus grand nombre de collectivités touchées par la crise et étendre la protection qui pourrait leur être apportée. Notre proposition, équilibrée et raisonnable, devrait leur permettre, avec le bouclier tarifaire et l' « amortisseur électricité », de voir venir plus sereinement les mois prochains et la construction de leur budget primitif.
Garantir une véritable autonomie financière aux collectivités territoriales, leur permettre d'assumer les charges qui leur sont imposées tout en se souciant des comptes publics : c'est le sens du choix, fait par une majorité du Sénat, de supprimer l'article 5, donc de contester la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Cela ne remet en rien en cause notre soutien au tissu économique et aux entreprises, qui doivent rester concurrentielles. Ce choix n'était certes pas le mien, à titre personnel et comme rapporteur général du budget, mais je l'entends et j'en tiens compte.
Parmi les autres mesures adoptées pour soutenir nos collectivités figure l'intégration dans le Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) des opérations d'aménagement et d'agencement, qui y étaient devenues inéligibles du fait de la réforme de l'automatisation. La modernisation et la légitimité des impôts locaux passent aussi par la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation ; voilà pourquoi nous avons refusé son report de deux ans, qui était infondé.
Le soutien à nos services publics suppose de renforcer nos services départementaux d'incendie et de secours (Sdis), très sollicités. Ainsi, au-delà des 240 millions d'euros votés pour l'acquisition de Canadair, nous avons exonéré leurs véhicules du malus écologique et du malus au poids.
Les outre-mer ne sauraient pas non plus être oubliés. Nous avons voté plusieurs mesures visant notamment à tenir compte de leur spécificité en matière de lutte contre l'habitat insalubre, d'activité économique et de traitement des déchets.
Nous soutenons aussi nos entreprises, en particulier les PME : nous avons pris votre suite en rehaussant le plafond de leurs bénéfices soumis au taux réduit d'impôt sur les sociétés de 15 %, pour tenir entièrement compte de l'inflation. Nous avons également proposé de prolonger pour une année supplémentaire et de renforcer le crédit d'impôt pour la rénovation énergétique des bâtiments à usage tertiaire des PME.
Il faut tenir compte des problèmes que peuvent traverser nos concitoyens. Nous avons notamment pensé aux jeunes ménages frappés de plein fouet par certaines des crises que nous vivons. Nous proposons ainsi que soit relevé le plafond du prêt à taux zéro (PTZ) dont bénéficient les primo-accédants sous conditions de ressources, pour tenir compte de l'inflation et dans un contexte de difficultés avérées d'accès à la propriété, du fait notamment de la hausse des taux. Par ailleurs, nous avons étendu aux frais engagés pour les enfants de moins de 12 ans l'application du crédit d'impôt pour frais de garde à l'extérieur du domicile.
Pleinement conscients des enjeux de la transition écologique, nous avons voté des moyens supplémentaires pour le ferroviaire, le fonds Chaleur et la lutte contre les inondations. Nous avons également majoré la dotation de biodiversité et fixé à 3 000 euros le minimum global d'attribution aux communes.
Le Sénat a par ailleurs voté pas moins de neuf amendements qui constituent l'exacte traduction des recommandations de notre mission d'information sur la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales. Il s'agit essentiellement de mesures techniques, mais qui ont pour objectif de faire progresser cette lutte, comme nous le souhaitons tous.
Le Sénat s'est également montré responsable en proposant 3 milliards d'euros de baisse de la dépense publique et 8 milliards d'euros de « sincérisation budgétaire ».
Il a enfin rejeté les crédits des missions suivantes : Administration générale et territoriale de l'État ; Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ; Cohésion des territoires ; Immigration, asile et intégration. Voyez-y la marque d'une forte opposition à la politique publique menée comme aux moyens qui lui sont alloués.
Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, je ne me fais pas de grandes illusions quant à nos chances de parvenir à un compromis. Je pense et j'espère cependant que certaines mesures adoptées par le Sénat prospéreront dans le texte de la nouvelle lecture. Cette année, députés et sénateurs se retrouvent un peu dans la même situation, espérant que le Gouvernement conservera des dispositions auxquelles ils croient. Le ministre Gabriel Attal nous a en tout cas donné plusieurs garanties en conclusion de nos travaux de cet après-midi, après le vote ; nous verrons.
M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Le travail accompli par le Sénat sur le PLF pour 2023 est considérable et je l'ai suivi avec beaucoup d'intérêt. Chez nous aussi, les débats ont eu lieu : intégralement en commission et pendant quelque quarante heures dans l'hémicycle, même si nous ne sommes pas allés au bout de la seconde partie.
Plus de deux cent trente articles restent en discussion et les crédits ont été modifiés par le Sénat à hauteur de presque 30 milliards d'euros. Ce constat quantitatif est le miroir de réelles différences politiques que nous ne surmonterons pas aujourd'hui.
Nous savons nous mettre d'accord, et c'est heureux, lors de projets de loi de finances rectificatives thématiques - comme sur le pouvoir d'achat - ou de fin de gestion, au service des Français. Le PLF est de nature différente : il constitue le bras armé de la politique de la nation à la disposition du Gouvernement. Nos majorités, au Sénat et à l'Assemblée, se respectent, peuvent trouver des accords sur certains sujets, et je souhaite que nous en trouvions encore dans les jours qui viennent. Mais elles sont différentes et le PLF est l'expression politique naturelle de cette différence.
Le Sénat a réalisé un travail important et fructueux sur certains sujets cruciaux.
Il a voté et amélioré les prélèvements sur les profits exceptionnels, tant la taxe à 33 % que la contribution sur la rente inframarginale. Aller capter les rentes indues, c'est ce que nous faisons dans ce texte, et le Sénat a apporté sa pierre à l'édifice.
Il a finalisé la réforme de la demi-part des veuves des anciens combattants, sur la base d'une version issue de l'Assemblée nationale.
Il a voté l'exonération du malus poids et du malus CO2 pour les véhicules des Sdis.
Il a créé des taxes locales nécessaires à la réalisation de grands projets d'investissement locaux, dont un, dans le Sud-Ouest, qui vous est cher, monsieur le président Raynal.
S'agissant des crédits, il a complété de façon substantielle le bouclier tarifaire et l'amortisseur électricité.
En revanche, certains votes du Sénat scellent un désaccord que nous ne surmonterons pas ce soir.
Le rejet de l'article supprimant la CVAE en deux ans pose à lui seul un problème difficilement surmontable. Nous tenons clairement à cette mesure : elle constitue un élément d'une politique globale favorable à l'investissement, à l'emploi, à l'activité ; cette politique de la demande porte ses fruits depuis cinq ans - même si le contexte a changé -, comme le montrent le taux de chômage et la résilience de notre économie, supérieure à celle que l'on observe chez nos voisins.
D'autres dispositions adoptées par le Sénat nous poussent à nous interroger, voire nous posent problème, comme la profonde réforme de la taxation des plus-values immobilières, entre baisse de la fiscalité et effets de bord qui demandent à être sérieusement expertisés ; l'allègement de la fiscalité du patrimoine au détour de la création d'un impôt sur la fortune improductive ; l'adoption d'un nombre considérable de niches fiscales nouvelles ou de dispositions renforçant celles qui existent.
Certes, le Sénat a voté des économies. Il a rejeté les crédits de quatre missions ; non seulement ce ne sont pas de vraies économies, mais ce choix met en péril l'équilibre du texte qu'il a adopté - il y manque 28 milliards d'euros ! Les sénateurs ont également coupé dans certains crédits destinés à l'aide médicale de l'État, à hauteur de 350 millions, au verdissement du parc automobile - 500 millions - ou encore à l'aide publique au développement - 200 millions. L'exercice est louable, et il a le mérite de la cohérence avec le souhait d'une trajectoire financière exigeante pour le pays. Mais, si nous devons effectivement faire des choix à l'avenir, ils doivent être précédés d'une réflexion approfondie. En l'espèce, les cibles choisies nous semblent discutables.
Vous l'avez compris, nous n'aboutirons pas à un accord, car les textes issus respectivement de l'Assemblée nationale et du Sénat sont trop éloignés. Du reste, il est légitime, s'agissant d'un PLF, que les majorités de chacune des deux chambres constatent leurs différences politiques.
M. Éric Coquerel, député, président. - En réalité, on ne peut pas dire que les deux chambres vont constater leurs différences. À l'Assemblée nationale, nous nous sommes arrêtés dans l'examen de la première partie avant l'article 5, pour la bonne raison qu'il n'aurait pas fait l'objet d'un vote majoritaire, pas plus qu'au Sénat. Nous sommes loin d'avoir examiné entièrement la première partie du budget. Quant à la seconde partie, à l'Assemblée nationale, deux des cinq missions qui ont été discutées ont été votées dans une version totalement transformée, contre l'avis du Gouvernement. Il ne s'agit donc pas d'une confrontation entre deux textes discutés ni, évidemment, adoptés de la même manière, et cela complique un peu l'exercice, même si je respecte le choix de Jean-René Cazeneuve en faveur du Gouvernement et de la majorité. Nous savons que, dès après-demain, nous en reviendrons au 49.3, de sorte que le texte, à nouveau, ne sera pas voté par l'Assemblée nationale : on ne pourra pas savoir si celle-ci aurait été d'accord avec les propositions du Sénat.
Mme Véronique Louwagie, députée. - Mon propos ira dans votre sens, monsieur le président. On ne peut pas dire que l'Assemblée nationale ait entièrement examiné le texte. En particulier, nous n'avons pas pu nous pencher sur l'important volet des relations avec les collectivités territoriales. Cela a crispé et frustré nombre de nos collègues rapporteurs spéciaux, qui n'ont pas pu présenter leurs travaux.
M. Claude Raynal, sénateur, vice-président. - Dans le dossier de la CVAE, la différence est sensible entre le Gouvernement et le groupe majoritaire à l'Assemblée, d'une part, et le vote du Sénat, d'autre part. On connaît la procédure du 49.3 depuis longtemps ; vieux rocardien, je ne ferai pas de commentaire général sur cet outil. Mais, ici, la spécificité est qu'il a été employé très tôt, et non à la fin du travail législatif. De plus, avec la CVAE, on touche à l'essence même du Parlement : voter l'impôt. De ce point de vue, il est délicat de vouloir réintroduire une mesure fiscale que l'Assemblée nationale n'a pas votée et contre laquelle le Sénat s'est prononcé.
Chez nous, les positions étaient variées. Indépendamment de la question des ressources - le groupe auquel j'appartiens était très réservé quant à la perspective de diminution des recettes de l'État -, le problème vient du fait que, comme trop souvent, un impôt est supprimé sans que l'on voie très clairement ce qui va s'y substituer. Après la réforme de la taxe professionnelle, en 2010, il a fallu trois ans de modifications au Parlement pour couvrir tous les angles morts et ce qui n'avait pas été correctement traité au départ. Le même problème s'est posé plus récemment à propos de la suppression de la taxe d'habitation. Bref, si nous n'étions pas pour la mesure, d'autres, au Sénat, auraient pu l'approuver, mais encore aurait-il fallu en organiser la mise en oeuvre.
Il vous reste, messieurs les rapporteurs généraux, à trouver les amendements pouvant être conservés dans le texte. Nous y serons très attentifs, car nous souhaitons que le travail que nous avons eu la chance de pouvoir fournir - puisque le 49.3 ne concerne pas le Sénat - se retrouve, sur les quelques sujets essentiels rappelés par notre rapporteur général, dans le texte final.
M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - La moitié de la CVAE a été supprimée sous le mandat précédent, et par le Sénat et par l'Assemblée nationale ; je ne me souviens pas qu'il y ait eu de résistance du Sénat à ce sujet. Elle a été supprimée ici, en commission des finances, et je ne considère pas le travail en commission comme un travail qui ne compte pas. Nous n'avons, hélas, pas eu l'occasion d'aller jusqu'au bout de notre démonstration ; mais dans l'opposition à sa suppression se retrouvent ceux qui sont pour continuer d'augmenter la productivité de nos entreprises et ceux qui ne partagent pas cette vision et sont gênés de l'effet de la mesure sur les collectivités ; il y a, comme vous le dites, des positions assez différentes dans cette majorité de fait. Sur l'objectif d'aider nos entreprises, dans une période difficile, à embaucher et à investir, nous aurions eu une majorité. La compensation est un autre sujet.
Mme Christine Lavarde, sénateur. - J'avais quelques difficultés avec le début des propos de M. Cazeneuve, mais la fin m'a satisfaite. Nous étions totalement favorables à la suppression des impôts des entreprises. Le vrai problème est le mécanisme de compensation, à propos duquel la rédaction du texte déposé par le Gouvernement était imparfaite et laissait une grande zone de flou. Je ne reviens pas sur l'imbroglio de l'article 5, mais un amendement adopté au Sénat permettait de baisser les impôts des entreprises sans créer d'insécurité pour les collectivités locales ; malheureusement, les sénateurs de votre majorité, et d'autres, n'en ont pas voulu, et l'article n'a pas été voté. Quoi qu'il en soit, il y avait tout de même une majorité au Sénat pour baisser les impôts des entreprises. Le message est passé : on ne peut pas se contenter de dire aux collectivités que les sommes dont elles vont bénéficier avec l'affectation de TVA vont normalement augmenter puisque cet impôt est dynamique ; il faut un mécanisme garantissant le lien entre la politique d'attractivité des entreprises et le retour de TVA.
M. Rémi Féraud, sénateur. - Sans revenir sur le débat de fond sur la question de savoir qui veut baisser les impôts des entreprises et pourquoi, on ne peut pas faire d'hypothèse sur ce que le Sénat aurait voté dans telle ou telle situation. Mon groupe a participé au vote de l'amendement présenté par M. Bruno Retailleau, un amendement de compromis, parce que nous pensions qu'il y aurait une majorité au Sénat pour voter la suppression de la CVAE ; dans les faits, la majorité du Sénat, en séance, a refusé cette suppression, ce qui me paraît être le fait politique majeur du débat au Sénat et mériterait d'être pris en considération par la suite.
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La commission mixte paritaire a alors constaté qu'elle ne pouvait parvenir à un accord sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances pour 2023 et a conclu à l'échec de ses travaux.
La réunion est close à 21 h 28.