COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION SENATORIALE AUX OUTRE-MER

Lundi 8 juin 2020

- Présidence de M. Michel Magras, président -

Étude sur la différenciation territoriale outre-mer - Entretien avec M. Ary Chalus, président du conseil régional de la Guadeloupe

M. Michel Magras, président. - Monsieur le président, je vous remercie d'avoir accepté cet échange, que j'ai sollicité en vue d'une restitution sur « l'état des volontés » des territoires d'outre-mer en ce qui concerne l'organisation et les modalités de leur libre administration locale.

Je suis conscient que vous avez dégagé un temps précieux et vous en sais gré.

Le président du Sénat, Gérard Larcher, a initié un groupe de travail sur la décentralisation avec l'ambition de « repenser en profondeur l'organisation des pouvoirs locaux », et de formuler des propositions en ce sens. Il m'a donc fait l'honneur de me charger du volet outre-mer en ma qualité de président de la délégation sénatoriale aux outre-mer.

C'est dans cette optique que j'ai souhaité entendre chacun des exécutifs des grandes assemblées territoriales en vue d'une restitution des orientations reflétant aussi fidèlement que possible la diversité des visions institutionnelles ultramarines.

Nous avions prévu d'organiser un colloque, avec les juristes d'outre-mer en mai, mais la crise que nous traversons a bouleversé ce programme. Elle n'a cependant pas arrêté le Sénat dans sa détermination à avancer sur ce sujet.

J'espère en outre, sans trahir cette hétérogénéité, que de grands axes se dégageront de ces échanges, constituant des articulations autour desquels pourront se construire chaque projet, et concrétiser chaque volonté locale. À cet égard, j'ai lu avec attention la dernière résolution du congrès des élus de la Guadeloupe du 29 décembre 2019, qui dresse assez nettement les grands principes et objectifs qui devront présider au futur statut différencié du territoire. Je suis heureux de pouvoir en discuter plus avant avec vous.

Ma conviction est que les outre-mer constituent à la fois un laboratoire, et témoigne de la capacité de la République à faire preuve de créativité institutionnelle, sans pour autant que son intégrité ne soit atteinte. C'est pourquoi j'avais dégagé la nécessité de la différenciation autour du triptyque « unité, différenciation, et participation ». Je crois qu'il est grand temps que chaque territoire ultramarin trouve l'organisation qui lui ressemble, et qui, sans être une panacée, constitue un levier de développement grâce à la définition et au déploiement de politiques publiques en concordance avec les réalités locales.

J'ai souhaité associer mes collègues sénateurs Victoire Jasmin, Victorin Lurel et Dominique Théophile, comme je l'ai fait pour chacun des territoires. Nous avons auditionné pour l'heure les responsables politiques de Nouvelle-Calédonie, de Wallis-et-Futuna, de la Guyane, et de Polynésie française. Nous auditionnerons prochainement ceux de Martinique, de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que la présidente du conseil départemental de la Guadeloupe.

Je vous propose que la trame de questions que je vous ai adressée nous serve de fil conducteur et qu'elle guide nos échanges. Elles ont été adressées à chaque territoire, mais certaines sont plus adaptées à certains qu'à d'autres.

L'idée est d'explorer avec vous ce qui vous semble constituer la meilleure organisation des relations entre les différents échelons de pouvoir pour répondre au mieux aux enjeux de la conduite de la destinée de votre territoire.

M. Ary Chalus, président du conseil régional de la Guadeloupe. - Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les sénatrices et les sénateurs, je voudrais tout d'abord vous signaler que je ferai cette intervention en ma double qualité de président du conseil régional et de président du congrès des élus de la Guadeloupe, qui a adopté, à l'unanimité, un certain nombre de résolutions sur l'évolution de la gouvernance locale le 20 décembre 2019. Avant ce congrès, il a été procédé à une large consultation de la population. C'est ainsi qu'un forum d'expression des forces vives de la Guadeloupe a été organisé autour des deux conseils consultatifs régionaux assistés de quelques grands témoins. Un portail internet a été également mis en place pour élargir et diversifier les contributions, notamment en direction de la jeunesse.

Les réflexions et les débats ont été enrichis par l'analyse des expériences de la Guyane et de la Martinique, qui ont fait le choix de disposer d'une assemblée unique, dans le cadre de l'article 73, et de celles des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, relevant de l'article 74. Les résolutions prises à l'issue du congrès invitaient à se saisir des opportunités exprimées par le pouvoir central : « une réforme de la Constitution entreprise par le Gouvernement visant à introduire la différenciation territoriale dans la Constitution », ainsi que l'invitation à réfléchir sur une éventuelle fusion des articles 73 et 74, susceptible de permettre à chaque territoire des outre-mer d'élaborer sa propre loi organique, c'est-à-dire son propre statut.

Mais les élus n'ont pas manqué de rappeler que le débat sur l'évolution institutionnelle est ouvert depuis 1946. Nos travaux ne devaient pas se limiter à répondre à l'invitation du Gouvernement, d'autant plus qu'elle s'inscrit dans le cadre d'une révision constitutionnelle dont nous ne maîtrisons pas le calendrier. Ils ont également rappelé, à titre préalable, que les interrogations concernant le juste rapport à établir avec l'État et l'accroissement des responsabilités des collectivités locales n'étaient pas une spécificité guadeloupéenne, ni même ultramarine. En élu ayant une certaine expérience des relations avec le pouvoir central, expérience nourrie par les lois de décentralisation successives qui n'ont pas été accompagnées de moyens financiers suffisants, j'ajouterai que nous devons avoir la garantie que cette invitation à plus d'autonomie sera accompagnée de moyens permettant d'exercer ces compétences.

Par ailleurs, que ce processus aboutisse à un statu quo, ou à une différenciation plus marquée, rien ne devra être décidé sans la prise en compte de l'expression démocratique, et le consentement du peuple guadeloupéen. Les résolutions du congrès nous ont invités à organiser notre réflexion sur l'évolution institutionnelle autour de deux préoccupations qui, avant toute chose, m'ont toujours paru primordiales.

Tout d'abord, sur quel levier devrons-nous agir pour être pleinement efficace dans la mise en oeuvre des politiques publiques, qu'il s'agisse de la gouvernance du sport, de la culture, du développement des productions locales pour diminuer la dépendance aux importations, de l'aménagement raisonné et durable de notre archipel ? Comment mettre en oeuvre une autonomie qui n'accentue pas la pression fiscale, sur une population globalement en difficulté ?

Si les réponses à ces préoccupations nous conduisaient à sortir du droit commun, ou de la simple adaptation, et à demander un statut particulier, organisé juridiquement par une loi organique, notre peuple, lorsqu'il sera consulté, et je souhaite qu'il le soit, saura pourquoi nous sommes amenés à lui demander son accord sur cette évolution de la gouvernance.

En attendant, les élus du congrès nous invitent à revisiter la répartition des compétences entre nos collectivités territoriales pour une meilleure efficacité. En faisant cela, ils pointent ce qui me semble être un élément de modernité, en nous invitant à mettre en oeuvre bien davantage le principe de subsidiarité, pourtant inscrit au coeur du traité fondateur de l'Union européenne. Cela signifie que l'État, ou un niveau de collectivité donné, ne doit intervenir que lorsque les autorités situées hiérarchiquement en deçà ne sont pas en mesure d'agir pour l'objet concerné. Ce principe conduit à se pencher sur la suppression des chevauchements ou des attributions émiettées : les routes ; les établissements scolaires (lycées et collèges) ; le sport, la culture...

Mais ce consensus ne suffira pas à lui seul à organiser rapidement ces transferts, qui supposeront des négociations sur les ressources humaines, les aspects financiers et patrimoniaux. Les élus du congrès ont proposé de confier, sans délai, à la Conférence territoriale de l'action publique (CTAP) la tâche de répartir de manière plus optimale les compétences exercées par les quatre niveaux de collectivités locales. Notre réflexion portera sur la simplification de la carte administrative, et notamment sur la pertinence de communautés d'agglomérations, dotées des mêmes compétences, mais disposant de ressources inégales et insuffisantes au regard des politiques publiques qu'elles doivent mener.

Je voudrais terminer mon propos sur le renforcement des responsabilités locales en outre-mer, en insistant sur trois points, à commencer par l'application du principe de subsidiarité définie dans le traité fondateur de l'Union européenne, qui devrait s'imposer à l'organisation nationale en application de l'article 55 de la Constitution. Ce principe doit inspirer la réforme constitutionnelle, et devrait jouer un rôle majeur dans l'amélioration de la gouvernance des outre-mer.

Nous avons déjà un statut particulier garanti par l'article 349, dernier alinéa, du traité de fonctionnement de l'Union européenne, celui de région ultrapériphérique (RUP). Il oblige l'Union à adopter des mesures spécifiques, y compris dérogatoires aux politiques communes. Nous devons rappeler que ce statut doit être préservé.

Le principe de subsidiarité de l'Union européenne qui s'impose à l'organisation nationale en application de l'article 55 de la constitution française a un pendant : l'aspiration des peuples à une démocratie plus directe. La vraie modernité serait de s'inspirer de la démocratie directe telle qu'elle est pratiquée en Suisse. Un tel système pourrait permettre aux Guadeloupéens de se prononcer sur un certain nombre de décisions, ou de formuler des propositions. Ces éléments, que je tire de nos résolutions, je tenais, Monsieur le président, à les porter à votre connaissance pour nourrir vos réflexions.

M. Michel Magras, président. - Vous avez souligné que la réflexion actuelle ne concerne pas uniquement les outre-mer. C'est pour cela que le Sénat a créé un groupe de travail qui a vocation à réfléchir à la décentralisation, à la différenciation, et à la déconcentration des services de l'État, dans l'optique d'une révision constitutionnelle à l'échelon national. Le rapport a été confié au président de la commission des Lois, Philippe Bas, et au président de la délégation aux collectivités territoriales, Jean-Marie Bockel. Tous les groupes du Sénat y sont représentés, ainsi que la délégation aux outre-mer à travers ma présence. Par ailleurs, vous avez largement insisté sur l'expression démocratique et la consultation du peuple, sur lesquelles nous reviendrons.

Nous allons passer en revue les quatre thématiques suivantes : le bilan de la décentralisation actuelle ; votre conception de la différenciation territoriale ; la déconcentration des services de l'État ; l'éventuelle fusion des collectivités ultramarines.

La décentralisation a été mise en oeuvre depuis le début des années 1980. Nous avons cependant le sentiment que tout en décentralisant et en donnant des compétences aux départements et aux régions, l'État avait recréé des agences et des directions départementales et régionales. Quel bilan tirez-vous de la répartition actuelle des compétences entre l'État et les collectivités territoriales, en particulier la Guadeloupe ?

Par ailleurs, quelles compétences souhaitez-vous que l'État conserve en Guadeloupe ? Lesquelles souhaiteriez-vous vous voir dévolues ? Lesquelles pourraient être partagées ?

Enfin, je souhaiterais que vous abordiez votre expérience de l'habilitation, et de la consultation locale.

M. Ary Chalus. - La plupart des élus l'affirment, et je partage cet avis : la décentralisation n'est pas pleinement respectée lorsque des difficultés surviennent. Chacun pourra avoir son avis en ce qui concerne les compétences qui reviennent à l'État et aux collectivités. Néanmoins, les élus devraient travailler au préalable sur cette question.

Je prendrai l'exemple de la Direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL), qui prend parfois des décisions sans consulter les élus. Il importe que ceux-ci soient plus souvent associés aux décisions qui concernent nos territoires. Il s'agit pour nous du principal problème. Nous devons pouvoir décider ensemble de l'avenir de nos collectivités.

La Guadeloupe est en mesure de gérer directement un certain nombre de compétences. Il me semble que l'État ne devrait conserver que ses fonctions régaliennes, telles que la santé, ou encore la justice.

M. Michel Magras, président. - Lorsque j'ai auditionné les collectivités du Pacifique, les présidents de Nouvelle-Calédonie comme de Polynésie française ont souligné que leurs relations avec l'État étaient satisfaisantes. Dans la période de crise que nous traversons, chaque décision importante a été prise avec une consultation préalable, ou co-signée par l'exécutif local avec le Haut-Commissaire.

M. Ary Chalus. - Nous ne relevons pas des mêmes statuts.

M. Michel Magras, président. - J'en suis conscient. Il existe onze collectivités d'outre-mer, avec presque onze statuts différents. Néanmoins, il convient de trouver pour chaque territoire une solution adaptée à ses spécificités.

M. Dominique Théophile, sénateur de la Guadeloupe, vice-président de la délégation sénatoriale aux outre-mer. - Je partage ce qu'a dit le président Ary Chalus quant au fait que les responsabilités supplémentaires des collectivités doivent encore être déterminées. Leur évolution est évoquée de longue date, mais prend une nouvelle orientation, compte tenu de l'évolution de la société et des lois. La crise sanitaire témoigne de la nécessité de cette évolution. Les responsabilités régaliennes doivent être revisitées, en particulier en matière de santé. Il n'est pas possible de considérer qu'il s'agit d'une compétence exclusive.

La question de la santé doit être discutée de manière constructive, afin d'imposer légalement la nécessité de coopérer et d'échanger. Il en va de même pour l'éducation. Une co-construction est nécessaire, afin de prendre en compte les spécificités des territoires. Les textes doivent être revisités, afin de mettre en oeuvre une véritable différenciation. Un article pourrait délimiter le cadre, mais le champ d'action serait constamment revisité.

M. Michel Magras, président. - Nous reviendrons sur la question de la différenciation. Sauf erreur de ma part, la santé n'entre pas nécessairement dans le champ des compétences régaliennes. Elle a par exemple été dévolue à la Polynésie française. Elle peut donc être négociée dans le cadre de lois organiques. Celles-ci sont évolutives. J'ai moi-même voté en douze ans deux lois organiques modificatives du statut de Saint-Barthélemy. Nous avons notamment demandé des compétences nouvelles, avec la création de notre caisse de prévoyance sociale.

Que pensez-vous de l'habilitation, prévue actuellement dans le cadre des collectivités ? Quelle utilisation en a été faite ? Au début de la réflexion, avec la conférence nationale des territoires où je représentais le Sénat, le Premier ministre avait évoqué la possibilité d'élargir et de simplifier le processus d'habilitation, en l'accordant par ordonnance, ou par décret en Conseil d'État. Quel est votre sentiment en la matière ?

M. Ary Chalus. - Ce serait une excellente chose, mais il faudrait que ce dispositif soit suffisamment simple à actionner pour les collectivités. La région Guadeloupe dispose de l'habilitation en matière d'énergie. Néanmoins, nous devons toujours passer par Paris pour prendre un certain nombre de décisions.

M. Michel Magras, président. - L'habilitation dans une compétence donnée se traduit-elle également par des moyens supplémentaires ?

M. Ary Chalus. - Pour l'heure, nous ne nous en sommes pas vu accorder. Ce serait une bonne chose.

M. Michel Magras, président. - Vous avez dit qu'aucune évolution ne pourrait avoir lieu sans que la population soit consultée. Cela me semble incontournable. Néanmoins, est-ce que la demande d'une compétence nouvelle, dans le cadre d'un statut, doit systématiquement passer par une consultation populaire ? Par exemple, la demande de la compétence santé pourrait-elle être décidée par les seuls élus ?

M. Ary Chalus. - Il me semble que certaines compétences peuvent être demandées par les seuls élus. Néanmoins, certaines doivent disposer de l'aval de la population. Il aurait été souhaitable que la compétence santé nous soit transférée, mais il aurait fallu au préalable que tous les moyens aient été mis en place pour que nous disposions d'un service de santé convenable. Si nous avions demandé cette compétence il y a de cela trois ou quatre ans, comment aurions-nous pu reconstruire notre centre hospitalier universitaire (CHU) pour un montant de 500 millions d'euros ?

M. Michel Magras, président. - La Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie demandent à ce que la solidarité nationale puisse s'appliquer, quel que soit le statut du territoire ultramarin. Quel est votre sentiment en la matière ?

M. Ary Chalus. - De nombreuses mesures ont été prises en Guadeloupe dans le cadre de la crise sanitaire sans que les élus soient consultés. Nous aurions dû être associés dès le début à la protection de notre population. Si nous avions été écoutés immédiatement, le nombre de cas aurait pu être inférieur à ce qu'il a finalement été, autour d'une centaine. Nous avons su, en Martinique comme en Guadeloupe, que trois avions devaient décoller d'Italie ou d'Espagne, avec des touristes. Nous avons demandé à ce que ces avions ne puissent pas atterrir. Nous n'avons pas été écoutés. Des mesures sanitaires n'ont été prises qu'après. Or un nombre significatif de personnes a été contaminé dans ces avions, de même que dans des bateaux de croisière. Si nous avions été consultés en amont, nous aurions pu prendre des mesures.

M. Michel Magras, président. - Ces concertations ont eu lieu dans le Pacifique.

En tant que chef de l'exécutif de la Guadeloupe, considérez-vous que la nécessité d'une consultation populaire pour tout transfert de compétence doit être inscrite dans la Constitution ?

M. Ary Chalus. - Cela peut être une bonne chose, comme cela peut conduire à des blocages. Je pense que les élus devraient pouvoir prendre cette décision.

M. Michel Magras, président. - Cela exige une excellente communication vis-à-vis du projet qu'on veut faire passer auprès de la population.

M. Ary Chalus. - Nous perdrions beaucoup trop de temps si nous devions consulter la population dès lors que nous demandons une compétence. Nous devrions, en tant qu'élus, pouvoir décider des sujets sur lesquels consulter la population.

M. Michel Magras, président. - La consultation devrait-elle dépendre du niveau de la compétence demandée ?

M. Ary Chalus. - Parfaitement. Si la collectivité demande une compétence qui touche directement la population, il conviendrait de la consulter.

M. Michel Magras, président. - Lorsque je suis arrivé au Sénat, j'avais été surpris de voir qu'à la fin de chaque texte que nous votions figurait une partie relative à l'application outre-mer, qui autorisait le Gouvernement à légiférer par ordonnance. Les choses ont évolué depuis. Comment envisagez-vous l'inscription dans la loi d'une différenciation propre à chaque territoire ?

M. Ary Chalus. - Je prendrai l'exemple de la loi sur l'eau, votée au niveau national. Il existe en métropole de nombreux fleuves et rivières. Cette loi n'est donc pas applicable en Guadeloupe. Nous avons des ravines et des littoraux, dont nous avons besoin pour développer le tourisme. Aussi, cette loi nous empêche de développer nos îles. Il me semble que chaque territoire devrait pouvoir décider de ce qu'il pourra appliquer.

M. Michel Magras, président. - J'avais proposé jadis que soient revues chaque année les lois votées et leur applicabilité dans nos territoires. Il n'en a pas été ainsi. Des lois spécifiques outre-mer ont été votées, qui se sont avérées de grands moments de débat. Nous avons eu le sentiment d'avoir une tribune, et d'être entendus.

Fonder un transfert de compétence sur une consultation populaire ne permettrait-il pas d'appuyer davantage la demande auprès du Gouvernement ? Lorsque nous avons demandé l'évolution statutaire de Saint-Barthélemy, nous avons mené de nombreuses études, et avons consulté la population. Le oui l'avait emporté à plus de 95 %. Face à une telle unanimité, l'État ne peut rester sourd.

M. Ary Chalus. - Je partage complètement cet avis. C'est la raison pour laquelle des pétitions sont lancées lorsqu'un problème survient. Je pense cependant que nous ne devons recourir à la consultation que lorsque la compétence concerne directement l'avenir de la population. Les élus seuls sont en mesure de demander des compétences visant à développer naturellement un territoire.

M. Michel Magras, président. - Dans la loi organique de la collectivité de Saint-Barthélemy est ménagée la possibilité pour l'exécutif local de consulter la population. Cette dernière peut également demander à l'être. Cette dernière option est néanmoins difficile à mettre en oeuvre, en raison du seuil important de signatures nécessaires.

M. Ary Chalus. - La population peut adresser des demandes qui intéressent également les élus. Ceux-ci peuvent les accompagner, dans l'intérêt du territoire. Quand il en va de l'avenir et du bien-être des populations, nous devons leur demander leur avis. Il s'agit d'un principe démocratique fondamental.

M. Michel Magras, président. - Quelle place envisagez-vous pour nos territoires dans leur environnement régional ? Chaque île des Antilles françaises développe son propre programme.

M. Ary Chalus. - Nous collaborons avec les îles de la Caraïbe, notamment dans le cadre de l'Organisation des États de la Caraïbe orientale (OECO). Nous collaborons également avec les autres régions françaises, et nous souhaitons disposer de davantage de latitude pour le développement de nos territoires, en matière touristique ou d'échanges. Dans le cadre de la crise sanitaire, nous avons rencontré de nombreuses difficultés à ouvrir des vols entre la Martinique et la Guadeloupe. Nous aurions pu, en tant que collectivités, prendre des mesures sanitaires, tout en mettant ces vols en place. Or nous avons dû attendre l'autorisation de l'État.

M. Michel Magras, président. - Je suis d'autant plus concerné par l'exemple que vous évoquez que nous avons souhaité mettre en place des vols, mais qu'aucun grand porteur ne peut encore atterrir sur les quelque 600 mètres de pistes de l'aéroport de Saint-Barthélemy. Nous sommes dépendants de l'ouverture de l'aéroport Juliana de Sint-Maarten, et de celui de Pointe-à-Pitre. Il s'agit d'un frein considérable.

Je peux comprendre que les Polynésiens ne souhaitent pas de touristes métropolitains pour l'heure, afin de préserver leur territoire de la pandémie. Je peux néanmoins également comprendre les Chambres de commerce de la Guadeloupe et le président de Saint-Barthélemy, qui souhaitent préserver l'économie, et recevoir des touristes pendant l'été. L'État doit ainsi prendre en compte les différents points de vue des onze collectivités. J'ai toujours soutenu que les décisions devaient être prises collectivité par collectivité. Il s'agit là encore d'une différenciation de traitement.

M. Ary Chalus. - La Corse a été autorisée à mettre en place des vols, à la différence de la Martinique et de la Guadeloupe. Cette situation n'est pas normale. Il est clair que plus rien ne sera comme avant après la crise sanitaire.

M. Michel Magras, président. - Celle-ci peut être l'occasion d'une prise de conscience de la fragilité de nos économies, et des difficultés à gérer au niveau national une telle problématique. Il faudra savoir en tirer des conclusions positives.

Quelle est votre appréciation des relations de la région Guadeloupe avec l'Union européenne ?

M. Ary Chalus. - Nous passons toujours après l'exécutif national vis-à-vis de l'Union européenne. Néanmoins, jusqu'à présent, les travaux que nous menons avec les RUP se déroulent bien. Nous aurions souhaité davantage de latitude sur certains dossiers, pour aller plus loin. Nous disposons aujourd'hui de 8 millions d'euros à travers le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). Nous sommes obligés de demander au ministre de l'Agriculture d'assouplir ses mesures, pour que nous puissions aider nos pêcheurs. Nous aurions pu directement gérer cela avec l'Union européenne. Nos territoires ont des spécificités.

M. Michel Magras, président. - J'avais alerté sur la problématique posée par la nouvelle répartition du FEAMP. Le ministre m'avait garanti que les outre-mer n'étaient pas concernés par cette réforme, et que l'État prendrait le relais. Néanmoins, il existe un véritable problème. À l'inverse, le statut de RUP a permis à Saint-Martin de bénéficier d'aides suite au passage du cyclone Irma, ce qui n'aurait pas été possible avec un autre statut.

Vous avez évoqué la question de la déconcentration des services de l'État, à travers l'exemple de la DEAL. Nous avons connu l'époque où coexistait l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), la Direction régionale de l'industrie de la recherche et de l'environnement (DRIRE), la Direction régionale de l'environnement (DIREN), etc. Lorsque les élus locaux faisaient face à un problème, ils étaient renvoyés d'un service à l'autre. Que pensez-vous de la déconcentration des services de l'État ? N'y a-t-il pas trop de services ? Ne faudrait-il pas une reconcentration, autour d'un préfet et d'un guichet unique ?

M. Ary Chalus. - Je me rappelle, lors de l'incendie du CHU, que la préfecture nous renvoyait vers l'Agence régionale de santé (ARS). De même, lors d'une grève importante, elle nous a renvoyés vers le rectorat. Il faudrait effectivement regrouper tous ces services autour d'une seule institution. Il faudrait même transférer aux territoires la responsabilité de certains services déconcentrés. En Guadeloupe, nous perdons aujourd'hui un temps considérable sur chaque projet, en raison de la nécessité de s'adresser à plusieurs services. Il convient de revoir cette organisation, qui constitue aujourd'hui le principal problème de la Guadeloupe.

M. Michel Magras, président. - Les responsabilités respectives de la préfecture et de l'ARS sont difficilement compréhensibles. Même les collectivités relevant de l'article 74, qui disposent de la compétence d'urbanisme, de construction, d'habitation et de logement, font face à des blocages. S'il est fait la moindre découverte au cours de travaux, nous devons attendre deux ans qu'une étude archéologique soit réalisée avant de pouvoir les reprendre.

Mme Victoire Jasmin, sénatrice de la Guadeloupe. - Je voudrais évoquer la décentralisation, qui fait l'objet de nombreux abus de la part de certains services de l'État. Nos élus ont des points forts et des points faibles, mais ils doivent être respectés. Eux-mêmes respectent tous les représentants de l'État sur le territoire.

Ainsi, la construction des antennes nécessaires au déploiement de la 5G doit être autorisée par les élus. Or elle a lieu sans que soient respectées les démarches administratives préalables. De même, j'ai été cosignataire d'un rapport pour le Sénat en 2018, portant sur les risques naturels majeurs. Sur le terrain, lorsque nous avons mené des auditions, nous avons constaté que les services de la DEAL appliquaient la loi selon leur bon vouloir. Certains maires constataient que des décisions étaient prises sans tenir compte de leurs propres prérogatives, ou de leur avis. Ces services doivent travailler en complémentarité avec toutes les collectivités, sans les supplanter.

Par ailleurs, nous appliquons les normes relatives à l'agriculture, et nos produits sont concurrentiels. Les directives européennes nous incitent à privilégier les circuits courts. Nous avons donc pu constater que notre production est à même de répondre aux besoins de la population. Néanmoins, de nombreux produits importés ne respectent pas les normes, et viennent concurrencer les nôtres. Cela entraîne de lourdes conséquences, notamment sur les revenus de nos agriculteurs, dont les exploitations sont de petites tailles. Je souhaiterais que nos avis soient mieux respectés.

Le préfet a récemment rédigé une note à l'intention des élus, cosignée par le recteur. Cela me semble abusif. Nos élus sont responsables, et nous devons apprendre à travailler ensemble. Le Gouvernement propose la loi décentralisation, différenciation, déconcentration (3D). Or les représentants de l'État se comportent comme s'ils étaient encore dans des colonies, en ridiculisant les élus. Les évolutions statutaires ne suffiront pas tant qu'existent de tels dysfonctionnements.

M. Michel Magras, président. - La problématique des normes est liée à la situation actuelle. Nous menons précisément une réflexion pour rendre notre système plus efficace, et mieux adapté aux réalités locales.

Je souhaitais également vous interroger sur la possibilité pour la Guadeloupe, en tant que collectivité de la République française, de disposer d'un pouvoir normatif.

M. Ary Chalus. - La possibilité d'édicter nos propres règles dans un certain nombre de domaines (culture, sport, etc.) serait très positive. Cela dépend néanmoins du statut qui sera le nôtre.

M. Michel Magras, président. - Le président de la collectivité de Guyane, Rodolphe Alexandre, a détaillé très précisément sa vision de l'avenir de son territoire lorsque je l'ai auditionné. Je me suis cependant demandé s'il existait une différence entre le statut sui generis qu'il proposait et celui des collectivités relevant de l'article 74. Saint-Martin en fait partie, mais est également une RUP. Saint-Barthélemy en relève également, mais avec un statut de pays et territoire d'outre-mer (PTOM). La Guadeloupe et la Réunion sont des départements et régions d'outre-mer (DROM). La Guyane et la Martinique sont des collectivités d'outre-mer, mais ont des statuts qui présentent des différences non négligeables. Les collectivités du Pacifique disposent d'une plus grande autonomie, en particulier la Polynésie française. Je me demande s'il ne serait pas possible de regrouper l'intégralité des outre-mer sous une seule appellation, tout en leur ménageant la possibilité de disposer d'un statut propre et évolutif. Quel est votre sentiment sur une éventuelle réunion des articles 73 et 74 de la Constitution ?

M. Ary Chalus. - Nous en avons abondamment discuté. Annick Girardin, en tant qu'élue de Saint-Pierre-et-Miquelon l'avait également abordé. Nous devons y réfléchir, afin de considérer les avantages et les inconvénients. Aujourd'hui, il importe que nos territoires disposent d'une plus grande autonomie, et puissent intégrer en partie les services déconcentrés de l'État.

M. Michel Magras, président. - Je comprends ce que vous exprimez, mais dans une perspective de simplification, il me semble que nos territoires pourraient être inscrits dans la Constitution sous le nom de collectivité d'outre-mer.

M. Victorin Lurel, sénateur de la Guadeloupe. - Le gouvernement doit absolument reprendre le chantier de la réforme institutionnelle. L'article 73 doit être modifié, ainsi que l'interprétation restrictive du Conseil constitutionnel sur la notion d'adaptation.

M. Ary Chalus. - Nous pouvons effectivement décider que nous sommes tous des collectivités d'outre-mer.

M. Michel Magras, président. - Chaque territoire disposerait de sa loi organique, définissant son statut, ses compétences, et son organisation, qui peuvent être différents d'une collectivité à l'autre. Rodolphe Alexandre m'expliquait ainsi que le statut de la Guyane est différent de celui de la Martinique, car il est président de la collectivité comme de l'exécutif. Celui-ci est du reste issu du conseil territorial.

M. Ary Chalus. - L'exécutif de la Guyane est à l'instar d'une commission permanente, alors que la Martinique dispose à la fois d'un exécutif et d'un conseil.

M. Michel Magras, président. - Il me semble que cela a des conséquences non négligeables pour le bon fonctionnement de la collectivité.

M. Ary Chalus. - J'approuve le choix de la Guyane.

M. Michel Magras, président. - Je suis agréablement surpris du consensus et des orientations qu'ils ont fixées pour le futur.

Votre réflexion n'est donc pas suffisamment aboutie pour vous prononcer en faveur du maintien des articles 73 et 74 ou de leur réécriture. J'ignore où en est la volonté du Président de la République de poursuivre sa réforme de la Constitution. Mais notre devoir, en tant que sénateurs réfléchissant à la loi 3D, est de formuler un certain nombre de propositions aussi consensuelles que possible sur l'ensemble des outre-mer.

M. Ary Chalus. - Nous avons entamé une réflexion sur cette question. Certaines propositions ont d'ores et déjà été formulées. Nous avions prévu une large consultation, qui a été perturbée par la crise sanitaire. Josette Borel-Lincertin préparait un congrès à la fin du mois, mais le Covid-19 nous a fait perdre du temps. Au mois de juillet, nous allons mener une autre consultation. Je suis favorable à la démocratie participative. Je prendrais mes décisions en accord avec les Guadeloupéens, dans leur intérêt.

M. Michel Magras, président. - La démarche du président du Sénat fait suite à une demande directe du Président de la République. Il est chargé de réunir des propositions sur la décentralisation dans sa globalité, y compris dans le cadre d'une réforme constitutionnelle. Quel est le sentiment de la Guadeloupe en la matière ?

M. Ary Chalus. - Je partage votre avis, mais nous prendrons cette décision en accord avec les Guadeloupéens, les élus et les parlementaires. Cela nous permettra de parvenir à la meilleure solution pour l'avenir du pays.

M. Richard Samuel, ancien préfet. - Il convient de distinguer la lettre de la déconcentration de son esprit. Ary Chalus a mis en place un fonctionnement de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) tout à fait original. Il en a fait un instrument de management des politiques publiques locales, en associant le préfet à un certain nombre de politiques publiques. Sur des sujets récents, il a associé le recteur, ainsi que la directrice de l'ARS. Nous pourrions demander l'inverse, c'est-à-dire arrêter le principe que les décisions importantes envisagées par l'État doivent faire l'objet d'une concertation préalable avec les élus du territoire concerné.

M. Michel Magras, président. - Cela est aujourd'hui laissé au bon vouloir du préfet. En Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, si les rapports sont bons entre celui-ci et la collectivité, la concertation fonctionne Il convient de parvenir à davantage d'efficacité dans les deux sens. Victoire Jasmin a exprimé le malaise des élus, ce que j'aurais également pu faire lorsque j'ai appelé la préfète pour parler d'économie. Cette dernière est dans son rôle, mais le mien est également de savoir ce que fait l'État. Si nous voulons parvenir à une meilleure efficacité, à la codécision, et à une meilleure adaptation aux réalités locales, il me semble que les élus du territoire sont les mieux placés. Les services de l'État sont quant à eux les mieux placés pour savoir ce que dit la loi, ou l'État lui-même. Il existe par ailleurs un arbitre pour trancher, le tribunal administratif.

M. Richard Samuel. - Je rappelle qu'Ary Chalus a ouvert la CTAP aux parlementaires.

M. Michel Magras, président. - Le fait de présider la délégation sénatoriale aux outre-mer m'a permis de continuer ce travail, et d'être chargé de cette mission par le président du Sénat. Néanmoins, il y aurait beaucoup à dire concernant la gestion de la crise dans les îles du Nord.

M. Ary Chalus. - Nous traitons actuellement de la question de l'eau, mais nous ne parvenons pas à un accord. Or ceux qui font le plus en la matière sont ceux qui ne disposent pas de la compétence en matière de gestion de l'eau : le département et la région. De même, nous devrions pouvoir nous associer avec la Guyane et la Martinique sur des questions aussi importantes que celle des vols aériens.

Nous avons en Guadeloupe le groupement d'intérêt public (GIP) RASPEG. Je ne comprends pas que l'ARS et le directeur de la sécurité sociale se permettent de remplacer sa directrice alors même qu'elle mène un travail remarquable depuis des années. Elle est agente de la sécurité sociale, mise à disposition. L'ARS prend des décisions sans même consulter les élus. Nous ne pouvons plus accepter cela. De même, nous avons appris le départ de notre recteur du jour au lendemain. Cette situation n'est pas normale. Il faudrait que nous disposions de davantage de responsabilités.

Mme Victoire Jasmin. - J'abonde dans le sens d'Ary Chalus. Je représente l'association des maires au sein du GIP RASPEG, et je constate une dérive sans précédent. Nous disposons de personnels formés pour les postes à responsabilité, et ils l'ont été dans les mêmes universités que ceux qui viennent les remplacer, et les gouverner. Ils sont systématiquement obligés de partir. Il s'agit d'un véritable problème. Ary Chalus a parfaitement raison sur cette question. Le GIP RASPEG n'a pas d'équivalent en France. Il a été créé car nous sommes un archipel. Cette réponse a été adaptée aux difficultés que rencontre notre système de santé. Le GIP est en voie d'être démantelé. Dominique Théophile a du reste adressé un courrier au Gouvernement, signé par sept autres parlementaires.

Le GIP s'occupe des femmes provenant des autres îles pour accoucher. De même, lors de l'incendie du CHU, il a organisé la complémentarité avec les autres établissements. Je souhaiterais que lorsque nous disposons des profils adaptés pour des postes à responsabilité, nos jeunes puissent être prioritaires. De même, lorsqu'ils sont déjà en poste, il convient de ne pas les inciter à partir. La situation sociale est compliquée en Guadeloupe. Lorsque des personnalités sont en mesure de servir d'exemple pour les plus jeunes, elles doivent être conservées.

Je remercie le président Ary Chalus d'avoir évoqué ce sujet, qui témoigne des conséquences des actions menées par certains services de l'État qui « déstructurent » la Guadeloupe. Il en va de même pour l'économie et l'hôtellerie.

M. Michel Magras, président. - Entre 2003 et 2007, lorsque nous rédigions la loi sur Saint-Barthélemy, j'avais demandé l'inscription de la préférence locale à l'emploi. Cela signifie, à compétence égale, de préférer la personne déjà installée localement. Il m'avait été répondu que l'État français n'était pas prêt pour une telle discrimination. Depuis, je constate une certaine évolution, car la préférence locale à l'emploi a été reprise par certains présidents de la République. Elle n'est du reste pas discriminatoire.

Par ailleurs, nous nous sommes battus pour inscrire dans la loi la possibilité de créer un cursus de formation universitaire sur le droit des outre-mer, pour les étudiants souhaitant devenir hauts fonctionnaires. Cela permettrait de faire mieux connaître ce droit. Nous constatons malheureusement les difficultés pour comprendre les particularités de territoires comme les nôtres, éloignés de la métropole. Nous ne sommes pas tous égaux en la matière. Certains s'adaptent très aisément, quand d'autres font preuve d'une grande rigidité.

Je remercie le président Ary Chalus pour cet échange très libre. J'en rendrai compte fidèlement au président du Sénat ainsi qu'au groupe de travail.

Mercredi 10 juin 2020

- Présidence de M. Michel Magras, président -

Étude sur la différenciation territoriale outre-mer - Entretien avec Mme Josette Borel-Lincertin, présidente du conseil départemental de la Guadeloupe

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie, Madame la présidente, d'avoir accepté cet échange que j'ai sollicité en vue d'une restitution sur « l'état des volontés » des territoires d'outre-mer en ce qui concerne l'organisation et les modalités de leur libre administration locale. Je vous en sais d'autant plus gré que je suis conscient que vous avez dégagé un temps précieux dans un agenda très chargé en cette période.

Le président du Sénat, Gérard Larcher, a en effet initié un groupe de travail sur la décentralisation avec l'ambition - selon ses termes - de « repenser en profondeur l'organisation des pouvoirs locaux » et de formuler des propositions en ce sens. Il a aussi été sollicité par le Président de la République. Gérard Larcher m'a donc fait l'honneur de me charger du volet outre-mer en ma qualité de président de la Délégation sénatoriale aux outre-mer. C'est donc dans cette optique que j'ai souhaité entendre chacun des exécutifs des assemblées territoriales en vue d'une restitution des orientations reflétant aussi fidèlement que possible la diversité des visions institutionnelles ultramarines.

J'espère, sans trahir cette riche hétérogénéité, que des grands axes se dégageront de ces échanges constituant des articulations autour desquelles pourront se construire chaque projet et concrétiser chaque volonté locale. J'ai lu avec grande attention la résolution des élus de la Guadeloupe du 29 décembre 2019 qui dresse assez nettement les grands principes et les objectifs qui devront présider à la création d'un statut différencié. Je suis également très heureux de pouvoir discuter avec-vous de votre proposition d'un article 971 de la Constitution, dont je comprends que nous nous rejoignons sur le principe.

Ma conviction personnelle est que les outre-mer sont à la fois un laboratoire et une preuve de la capacité de la République à faire oeuvre de créativité institutionnelle sans pour autant que son indivisibilité soit atteinte. C'est pourquoi j'avais formulé une déclinaison de la différenciation autour d'un triptyque : unité, différenciation et participation. Il est grand temps en effet que chaque territoire ultramarin trouve l'organisation qui lui ressemble et qui puisse être un levier de développement grâce à la définition et au déploiement de politiques publiques en concordance avec les réalités locales.

J'ai souhaité associer mes collègues sénateurs et ai invité pour la Guadeloupe la sénatrice Victoire Jasmin et les sénateurs Victorin Lurel et Dominique Théophile dont je salue la présence. Je vous indique aussi que j'ai déjà auditionné le président de région.

Avant d'entamer notre échange, permettez-moi une parenthèse pratique. Je vous ai proposé une trame de questions ; je propose qu'elle guide nos échanges. L'idée est d'explorer avec vous ce qui vous semble constituer la meilleure organisation des relations entre les différents échelons de pouvoir pour répondre au mieux aux enjeux de la conduite de la destinée de votre territoire.

Mme Josette Borel-Lincertin, présidente du Conseil départemental de la Guadeloupe. - Je tiens d'abord à vous remercier, Monsieur le président, d'avoir pris l'initiative de cette audition qui s'inscrit dans les réflexions en cours sur la décentralisation dans l'optique du renforcement des libertés et des responsabilités locales. Je fais partie de l'école de pensée qui estime qu'il ne peut y avoir de liberté sans responsabilité. Vous avez tenu à ce que nous puissions, exécutif et élus des outre-mer, participer à ces réflexions et faire entendre nos attentes, nos spécificités et nos propositions sur ces matières importantes. Je souhaite saluer cette démarche qui correspond bien à l'homme de dialogue que vous êtes.

Je me réjouis de pouvoir échanger avec vous sur ces questions liées à la décentralisation. J'ai été à l'initiative de la relance du débat sur les enjeux de la gouvernance, sujet qui avait fortement divisé la Guadeloupe ces deux dernières décennies. Ce sujet est d'ailleurs encore très chargé idéologiquement, politiquement et émotionnellement, car il a structuré pendant longtemps les forces et les équilibres politiques. Il est encore regardé avec beaucoup de méfiance par notre population. J'ai cependant estimé qu'il était temps, six ans après la dernière tentative, de reparler de la Guadeloupe ensemble. J'ai considéré que les termes des débats à l'occasion desquels nous nous étions divisés par le passé avaient changé, et que nous étions prêts à imaginer d'autres chemins que ceux qui avaient été envisagées au début des années 2000. J'ai donc organisé un congrès des élus départementaux et régionaux au premier semestre 2019 au terme duquel, pour la première fois depuis longtemps, les élus guadeloupéens ont parlé d'une seule voix pour affirmer la nécessité de faire évoluer la gouvernance de notre territoire vers une plus grande différenciation territoriale. Nous l'avons fait en ayant à l'esprit le fait que le Président de la République ait annoncé son intention de réviser la Constitution, ce qui présentait une opportunité à saisir pour mettre en oeuvre autrement la différenciation territoriale, qui ne s'envisageait jusqu'à présent, pour les outre-mer, que dans les sentiers très balisés des articles 73 et 74. Or le premier présente aujourd'hui des limites qui paraissent entraver notre aspiration à davantage de différenciation. L'article 74 présente quant à lui des incertitudes et des risques, qui n'en font pas une option attractive.

Pour l'heure, ce projet de révision constitutionnelle n'est pas allé au-delà de l'intention, quand bien même un avant-projet de loi a été présenté. Cette perspective, plusieurs fois repoussée, paraît être encore davantage éloignée à la suite de la crise sanitaire. Pour autant, nous avons poursuivi nos réflexions. Au second semestre, mon homologue de la région a organisé à son tour un congrès, qui nous a permis d'approfondir nos réflexions et de présenter la voie dans laquelle nous souhaitons aller : résolument guadeloupéenne, ne correspondant ni à l'article 73, ni à l'article 74, mais un article 97-1, qui permettrait de doter la Guadeloupe d'une loi organique dont le contenu serait à discuter par l'ensemble des forces vives du territoire avant d'être négociée avec l'État. Cette loi organique déterminerait une nouvelle répartition des compétences entre l'État et l'échelon local. Celui-ci serait doté de pouvoirs normatifs dans un certain nombre de domaines à déterminer et permettrait de choisir une nouvelle organisation territoriale pour mettre en oeuvre les politiques publiques locales. Cette loi organique serait enfin soumise au consentement de la population par une consultation de type référendaire.

Nos réflexions communes ont été perturbées par la crise sanitaire. Depuis lors, le Gouvernement a mis sur la table un nouveau véhicule législatif, le projet de loi 3D (décentralisation, différenciation, déconcentration), qui n'est pas celui qui nous permettrait d'avancer vers cet article 97-1 que nous appelons de nos voeux. Il constitue néanmoins une autre possibilité pour la Guadeloupe de se pencher sur les conditions d'exercice des missions et compétences de ses collectivités locales et de son rapport avec l'État central.

J'ai à mes côtés mon directeur de cabinet, Olivier Nicolas et mon directeur général des services, Henri Laventure. Je souhaite qu'ils puissent apporter leur éclairage sur certains points.

M. Michel Magras, président. - Je vous propose de commencer par évoquer la décentralisation dans son état actuel et la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales. Tout d'abord, vous paraissent-elles adaptées à la situation du territoire, ou certaines compétences seraient-elles mieux exercées par les collectivités ou à l'inverse, par l'État ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - Ce n'est pas tant la répartition des compétences qui mérite réflexion que les points de chevauchement, qui demeurent une source de confusion et de manque d'efficacité et de lisibilité pour les acteurs des politiques publiques. Ces points de chevauchement s'observent à la fois entre l'État et les collectivités territoriales, mais aussi entre les collectivités elles-mêmes. Dans le cadre des travaux de nos congrès, nous avons commencé à étudier deux pistes. La première est la constitution de blocs de compétences plus homogènes, pour clarifier des compétences aujourd'hui partagées. Concernant par exemple la compétence scolaire, les maires gèrent les écoles primaires, les bâtiments étant sous la responsabilité du département et les lycées sous la responsabilité de la région. Nous pourrions imaginer regrouper les collèges et lycées sous la compétence du département. Les maires pourraient lui confier les écoles élémentaires, puisque c'est dès le plus jeune âge que les déséquilibres se manifestent.

M. Henri Laventure, directeur général des servie au Conseil départemental de la Guadeloupe. - Une évolution régalienne est en effet nécessaire pour autoriser ces regroupements de compétences homogènes. S'agissant des compétences qui pourraient être mieux exercées par les collectivités, nous constatons aujourd'hui que l'État a des compétences de contrôle et de police qui peuvent gêner la mise en oeuvre des prérogatives des collectivités, ce contrôle ne prenant pas toujours en compte les réalités de terrain. Une évolution envisageable résiderait dans le fait d'accompagner les compétences destinées à l'exercice des missions des collectivités de prérogatives qui sont aujourd'hui confiées à l'État. En effet, certaines commissions constituent un frein au développement territorial du fait d'exigences de nature à rendre quasi impossibles des projets de développement. Il conviendrait donc de donner aux collectivités la latitude de gérer les territoires, en leur accordant une confiance leur permettant de décider du cadre à partir duquel leurs missions peuvent être accomplies sans dommages pour l'intérêt général.

M. Olivier Nicolas, directeur de cabinet au Conseil départemental de la Guadeloupe. - Des pistes avaient été tracées par le congrès de décembre, dans le sens de pouvoirs et de responsabilités accrus au niveau local, avec la possibilité de fixer des normes notamment. Les élus du congrès avaient identifié les champs de la politique publique de l'emploi, du développement économique et humain, de la fiscalité, de l'urbanisme et de l'environnement. Des débats restent en outre à trancher sur la question des mécanismes à mettre en place en matière d'emploi, en vue de favoriser, de manière dérogatoire au droit commun et sur des territoires affichant un fort chômage, une préférence territoriale à l'emploi. Ces propositions ont été évoquées à la fois par les forces politiques et les élus.

Mme Josette Borel-Lincertin. - Concernant le revenu de solidarité active (RSA), nous réfléchissons à une renationalisation de cette mesure afin de permettre au département de ne pas être contraint de compléter la dotation.

M. Michel Magras, président. - Dans le cadre de votre proposition de loi organique, vous incluez donc une demande de transfert de compétence normative dans un certain nombre de domaines.

Mme Josette Borel-Lincertin. - Absolument.

M. Michel Magras, président. - Vous avez évoqué la relation avec les communes. Lorsque j'auditionne la Polynésie et la Nouvelle-Calédonie, celles-ci vont jusqu'à évoquer une différenciation interne, entre les trois provinces de la Nouvelle-Calédonie ou entre le gouvernement de Polynésie et ses nombreuses communes.

Vous avez en outre soulevé l'idée du regroupement des collèges, lycées et de l'école élémentaire pour une meilleure gestion interne. Certains territoires, comme la Polynésie, soutiennent que leurs enfants ne peuvent suivre un cursus sans avoir appris leur histoire et leur culture. Le gouvernement polynésien intervient ainsi dans les programmes du primaire et passe le relais à l'État pour le secondaire. Quelles sont vos hypothèses en la matière ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - Nous devons préparer les enfants concernant l'histoire et la géographie de notre territoire. L'histoire de la Guadeloupe doit impérativement être apprise pour mieux les préparer à affronter le monde.

M. Michel Magras, président. - Nous ne pouvons éluder notre implantation dans un environnement régional. J'ai personnellement fait des propositions sur le bilinguisme, estimant qu'un Antillais doit aussi parler anglais. J'avais proposé la généralisation en Guadeloupe et en Martinique d'un enseignement dérogeant aux programmes nationaux afin d'atteindre l'objectif du bilinguisme.

Mme Josette Borel-Lincertin. - Je vous rejoins. Nous répétons à longueur de temps que nous devons être en mesure d'échanger entre États de la Caraïbe et de permettre à nos jeunes d'étudier dans les différentes îles qui nous entourent. Ne pas maîtriser l'anglais ou l'espagnol est un handicap.

M. Michel Magras, président. - Concernant les habilitations, il était auparavant nécessaire de préparer un dossier pour obtenir une habilitation pour deux ans. Lors des dernières réunions de la Conférence des territoires, le Premier ministre avait évoqué la certification des habilitations. Or celles-ci restent limitées dans le temps et expérimentales. Il se pose à mon sens un problème de moyens. Quel est votre sentiment sur l'habilitation telle qu'elle existe aujourd'hui ? Répond-elle mieux aux besoins des collectivités que la notion de transfert de compétences et de moyens ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - Avec Victorin Lurel, nous avons obtenu deux habilitations : la réglementation thermique des bâtiments et la formation professionnelle pour créer l'établissement public administratif guadeloupéen de formation. Ce processus est long, car il suppose de s'entourer d'une expertise technique et juridique que les collectivités n'ont pas. Nous devons systématiquement faire appel à des compétences extérieures à nos collectivités. Cette démarche s'avère dès lors être très onéreuse. La Guadeloupe et la Martinique étaient en relation, pendant un temps, pour l'habilitation sur les transports. Cette démarche n'a pas abouti. Il me semble nécessaire d'aller beaucoup plus loin en la matière.

M. Michel Magras, président. - Depuis 2011, le législateur a souhaité que cette habilitation soit accordée pour un temps plus long. Vous évoquez la nécessité de solliciter des ressources en expertise. L'exercice complet de la compétence n'est-il pas la solution ? En effet lors du transfert d'une compétence, la collectivité a la possibilité de modifier les normes et donc de les établir, ce qui revient à introduire de la spécialité normative ou législative.

Dans les demandes d'habilitation et de transfert de compétences, quelle place accordez-vous à la démocratie locale ? Une habilitation doit-elle passer par une consultation populaire ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - Pas nécessairement pour tous les sujets. Elle peut être gérée en interne, entre la région et le département. Nous l'avons fait pour le domaine des transports. Certains pans de notre fonctionnement peuvent ne pas être systématiquement soumis au peuple.

M. Michel Magras, président. - Si la Guadeloupe estimait que les problèmes d'environnement lui étaient singuliers et souhaitait les piloter elle-même, une compétence de ce type pourrait-elle être décidée exclusivement par les élus ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - Oui, absolument, sous réserve des moyens nécessaires. Les élus que nous sommes doivent oser prendre leurs responsabilités et les assumer. Si le RSA était suffisamment financé, nous aurions pu exercer cette compétence avec la sensibilité qui est celle de notre conseil départemental. Ceci n'est cependant pas le cas, et nous sommes contraints de nous substituer à l'État sur nos fonds propres. Lorsque nous pouvons prendre en charge une compétence et être accompagnés à l'euro près, j'estime que nous devons le faire.

M. Michel Magras, président. - L'État a d'ailleurs prévu, lorsque vous demandez l'habilitation à exercer une compétence et fixez de nouvelles dispositions qui ont un caractère législatif, que celles-ci soient présentées dans un deuxième temps au Parlement, qui les adopte afin qu'elles acquièrent force de loi.

Quel est votre projet en matière de différenciation territoriale ? Quels en sont les enjeux ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - Notre projet de différenciation consisterait à donner au département de la Guadeloupe non seulement la compétence de coordonner les politiques sociales, mais de participer à leur définition. Nous avons obtenu, dans le Livre bleu, la possibilité de créer à titre expérimental une conférence territoriale de l'action sociale et de la famille. L'objectif est de réunir la CAF, la CFSS, les communes, les EPCI, le rectorat et la région. Nous avons mis en place cette instance, qui reste expérimentale. Il me semble nécessaire d'aller beaucoup plus loin en la matière.

M. Olivier Nicolas. - Nous nous sommes interrogés sur le fait de savoir si cette question portait sur le projet porté par le département, à savoir de voir mieux affirmé dans le droit commun le fait que les départements sont les chefs de file des politiques sociales territoriales. Tous les départements se plaignent aujourd'hui de ne pas disposer des moyens financiers nécessaires ou de la complétude des leviers en la matière, et surtout d'une instance de coordination au niveau local. Au niveau des régions, la conférence territoriale de l'action publique gère les compétences croisées des collectivités sur des champs relevant plutôt de l'aménagement des territoires et des grandes compétences des régions et des EPCI. Les politiques sociales sont totalement absentes de ces questions. Le premier travail que nous avons conduit à la demande de la présidente consistait à trouver une façon d'affirmer au niveau local l'autorité du conseil départemental sur ces politiques, afin que nous puissions coordonner les politiques existantes. Nous pourrions alors rechercher la capacité du département à définir les politiques sociales et les adapter aux spécificités locales. Il peut également s'agir de créer localement des dispositifs qui n'existent pas par ailleurs. Nous avons suivi les travaux conduits par d'autres départements, sur la création d'un revenu de base universel qui aurait pour mérite de faire fusionner un certain nombre de prestations sociales aujourd'hui éclatées. L'objectif de ce travail, conduit notamment sous l'égide de l'ancien gouvernement, était de permettre une meilleure lisibilité de toutes les prestations sociales disponibles. Cette démarche peut aussi viser la rationalisation des guichets dans les communes.

Le projet du territoire est conduit dans le cadre du congrès des élus départementaux et régionaux, notamment via le travail sur la répartition des compétences.

M. Michel Magras, président. - Le président du conseil régional, Ary Chalus a regretté que l'État, lorsqu'il doit prendre des décisions sur nos territoires, n'affiche pas cette volonté de communication et de concertation. L'État vous semble-t-il prêt à vous soutenir de ce point de vue ? Par ailleurs, le cadre constitutionnel actuel permettrait-il d'aller aussi loin que vous le souhaitez ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - La conférence des exécutifs (présidents de région et du conseil départemental, le préfet et les services) se réunissait régulièrement. Elle ne s'est pas encore réunie avec le nouveau préfet et les services. Il me semble nécessaire de revenir à ce mode d'organisation qui permettait à chacun d'être au même niveau d'information pour faire fonctionner nos institutions qui permettrait à chacun d'^tre au même niveau d'informations pour faire fonctionner nos institutions. Le sentiment que l'État prend trop de place en Guadeloupe est probablement lié à la personnalité du préfet actuel.

M. Michel Magras, président. - Dans les territoires du Pacifique, le représentant de l'État actuel n'a pris aucune décision pendant la dernière crise sanitaire qui ne soit concertée avec le président du gouvernement du territoire.

La loi actuelle permettra-t-elle d'aller aussi loin que vous le souhaitez ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - Je le pense, oui.

M. Michel Magras, président. - Concernant la déconcentration des services de l'État, depuis la loi de décentralisation de 1982, l'État s'est réorganisé sous une forme différente, à travers des agences et des directions régionales et départementales dans tous les secteurs. Les acteurs se renvoient les sujets entre eux. Cette déconcentration des services de l'État s'est améliorée depuis, mais des distinctions fortes persistent, par exemple entre l'ARS et le préfet de région. Que pensez-vous de la déconcentration des services de l'État 40 ans après la décentralisation ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - Aujourd'hui encore, l'État reste en charge de compétences qui pourraient parfaitement être exercées par les collectivités. Celles-ci d'ailleurs sont dites « majeures », dans des domaines tels que l'exercice de certains pouvoirs de police, dans le domaine de l'environnement, de la gestion de l'eau, etc. La population s'étonne de constater que ces compétences ne sont pas exercées par les élus qu'elle a choisis. Nous constatons les freins que représentent la lenteur et les oppositions non exprimées mais que nous ressentons sur le terrain.

M. Henri Laventure. - La déconcentration ne doit pas être interne à l'État mais déboucher sur une situation dans laquelle les services déconcentrés de l'État seraient moins pesants pour la mise en oeuvre des décisions des élus en charge de l'aménagement et du développement des territoires.

M. Michel Magras, président. - À l'occasion de la reconstruction post-Irma et alors que deux fonctionnaires avaient été dépêchés à Saint-Martin, des décisions étaient prises, dont nous avons souligné qu'elles risquaient de conduire les habitants dans la rue. Le Gouvernement a ainsi été contraint de nommer un ancien préfet pour conduire une concertation. Les réalités locales ne sont parfois pas à la portée de fonctionnaires qui connaissent la loi mais ne la replacent pas dans le contexte local.

Dans le cadre de la simplification de l'État et la réduction des dépenses publiques, je suis partisan d'une réorganisation de la représentation de l'État sous la forme d' « un guichet unique », autour d'un chef de service capable de prendre des décisions sans multiplier les directions, agences et personnes à consulter. Que pensez-vous de cette idée de « guichet unique » ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - Vous décrivez la situation actuelle en Guadeloupe. Si nous souhaitons que les élus retrouvent cette possibilité de rendre compte à la population, nous avons besoin de ce guichet unique. L'action de l'État doit être plus visible, et ne doit pas être directive.

M. Michel Magras, président. - Cette réflexion nous amène à la troisième partie de notre réflexion. L'État a vocation à accompagner les collectivités et leur faire bénéficier de son expertise, mais pas à bloquer les politiques que les élus décident.

S'agit-il de passer à la phase suivante de la décentralisation ou le moment est-il venu de considérer que la Guadeloupe est prête pour sa propre loi organique, dans laquelle elle définirait son statut ou son régime législatif ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - Lors du congrès, nous avons montré que la Guadeloupe d'aujourd'hui différait de celle d'il y a 20 ans, et qu'il était temps que nous puissions proposer autre chose à nos concitoyens. En 2003 et en 2013, la question posée à la population était celle de l'assemblée unique, dans le cadre d'une fusion entre le conseil départemental et le conseil régional. Nous avons vu que les questions posées ne correspondaient pas à ce que nos concitoyens souhaitaient entendre. Nous savons qu'une fusion région/département, par exemple en matière de gestion de l'eau, n'aurait pas beaucoup d'impacts. Une fusion entre les deux collectivités ne permettrait pas davantage de gérer les déchets ou les transports. Il faut donc obligatoirement proposer autre chose, et aboutir à cet article 97-1, qui correspondrait à notre réalité et à ce que nous souhaitons pour notre Guadeloupe. L'article 73, comme je l'ai indiqué, ne correspond plus à la réalité, et l'article 74 pose quelques inquiétudes. Il nous faut absolument aller plus loin.

M. Michel Magras, président. - Actuellement, nous comptons la Guadeloupe et La Réunion, qui sont des DROM, la collectivité de Martinique, la collectivité de Guyane, la collectivité départementale de Mayotte, les collectivités de Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna , la Nouvelle-Calédonie qui dispose de son propre titre dans la Constitution, et la Polynésie qui se considère comme un pays.

Le moment n'est-il pas venu de parler des outre-mer sous une seule terminologie, pour simplifier ? Concernant les articles 73 et 74, j'entends vos inquiétudes. Les propos du président de la collectivité de la Guyane, Rodolphe Alexandre m'amènent à m'interroger sur la différence entre le statut de Saint-Barthélemy et celui qu'il demande, à savoir un statut de collectivité sui generis. L'article 74 ne prévoit la spécialité législative que pour les seules compétences que nous demandons à exercer. Dès lors qu'une compétence est transférée à une collectivité, celle-ci devient autonome dans ce domaine et ne rentre donc plus dans le champ d'application de l'article 73. Je pense donc qu'il faut bannir ces notions au profit de celle de subsidiarité, selon laquelle la compétence doit être exercée à l'échelon et au niveau le plus approprié à son exercice.

Mme Josette Borel-Lincertin. - C'est l'option que je défends. C'est la raison pour laquelle nous sommes arrivés à cet article que j'ai baptisé 97-1, qui a vocation à correspondre le plus possible à la réalité du terrain. Il nous faut officialiser la possibilité d'un statut « à la carte » des territoires, qui disposeraient chacun d'une loi organique définissant notamment les compétences dévolues au niveau local et l'organisation territoriale à retenir.

M. Olivier Nicolas. - L'idée de l'article 97-1 s'inscrivait dans celle d'une fusion des articles 73 et 74. Au sein de cet article, plusieurs articles successifs pourraient viser chaque territoire, qui devrait déterminer le niveau d'autonomie qu'il veut se voir appliquer.

M. Michel Magras, président. - Quelle place donnez-vous à la consultation populaire ? La loi prévoit une consultation du peuple à l'occasion des changements de statut. En matière d'acquisition des compétences, jusqu'où estimez-vous que les élus doivent consulter la population de leurs territoires ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - Lors du congrès, nous avons insisté sur la nécessité de consulter la population par voie référendaire.

M. Michel Magras, président. - Certains élus considèrent qu'il n'est pas possible de procéder à une consultation à l'occasion de chaque changement de compétence, ce qui aurait pour effet de multiplier les consultations.

Mme Josette Borel-Lincertin. - La loi organique devrait être soumise à la consultation.

M. Michel Magras. - La loi organique fait effectivement partie des points sur lesquels la population doit être consultée. La fusion des articles 73 et 74 pose une difficulté : l'article 73 renferme des dispositions sur les verrous démocratiques. Il prévoit la consultation de la population sur le passage d'un statut à un autre ou sur une nouvelle organisation institutionnelle. Mais en passant à une logique plus nuancée, il s'agira de la consulter sur les transferts de compétences. Lors de la mise en oeuvre d'une loi organique globale, la consultation sur les compétences transférées se fera naturellement. Par la suite, faut-il prévoir une consultation à chaque transfert de compétence ?

M. Olivier Nicolas. - Cette question a surgi à plusieurs reprises lors de la préparation des congrès. Nous tirons en l'occurrence leçon du passé. Les consultations ont toujours été polluées par le fait que nous soumettions à la population le principe du passage d'un régime à l'autre, en renvoyant à une loi organique le détail de ce projet. Soumettre la loi organique au référendum permettrait de donner à la population une idée précise du détail du projet.

M. Michel Magras, président. - Je propose au président Lurel de s'exprimer sur ce sujet.

M. Victorin Lurel. - La Corse sera probablement intégrée dans l'article 72, et une déclinaison sera opérée par loi organique. Je ne sais pas si celle-ci sera soumise à consultation. Un ministre de l'intérieur avait soumis une loi organique avec 17 articles que la population corse avait rejetés. Cette loi organique pourrait, quoi qu'il en soit, figurer dans l'article 72. Il s'agit d'une possibilité constitutionnelle.

La consultation est effectivement obligatoire en cas de changement de statut ou d'organisation administrative. La mise en place d'une assemblée délibérante commune ou un passage de l'article 73 à l'article 74 suppose ainsi une consultation. Nous entrons ici dans le champ des compétences, dans lequel une mécanique reste à trouver. Cela suppose à mon sens de modifier la Constitution, soit en revoyant la rédaction de l'article 73, et notamment la notion d'adaptation, qui est trop restrictive dans son interprétation par le Conseil constitutionnel. Certains professeurs ont suggéré de fusionner les articles 73 et 74, ce qui s'avère être compliqué. Le député de la Guyane a émis une proposition en ce sens. Aujourd'hui, le projet de révision de la Constitution du Gouvernement me semble être à l'arrêt. Ce déverrouillage des compétences reste néanmoins une nécessité. Une autre possibilité consiste à conduire une consultation populaire pour recueillir le consentement préalable, puis la décliner en loi organique, qui n'a pas nécessairement à faire l'objet d'une consultation. La présidente suggère de soumettre l'ensemble de la loi organique à la consultation. Deux consultations seraient alors nécessaires, la première pour changer le régime législatif. J'avais émis une proposition consistant à réunir le congrès, en lui octroyant un véritable pouvoir, en incluant les maires et les conseillers municipaux, et, dans l'hypothèse où la majorité approuvait le changement de régime, à permettre au Parlement, fort d'un avis circonstancié, de légiférer.

M. Michel Magras, président. - Cette solution me paraît plus simple. Lorsque nous proposons à la population d'être consultée sur un projet trop abouti, elle est en difficulté. À Wallis-et-Futuna, plusieurs tentatives de changement du statut de gestion directe par l'État se sont heurtées à des refus. Une première consultation de principe est nécessaire, suivie d'une consultation approfondie.

Madame la présidente, souhaitez-vous ajouter un point ?

Mme Josette Borel-Lincertin. - Non, il s'agissait d'un bel échange, qui en est à ses débuts. Après les élections municipales, nous continuerons à alimenter votre réflexion car nous voudrions parvenir à une consultation de la population.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie d'avoir contribué à ces échanges. Je traduirai aussi fidèlement que possible l'avis que je recueille auprès de l'ensemble des collectivités.

Mercredi 10 juin 2020

- Présidence de M. Michel Magras, président -

Étude sur la différenciation territoriale outre-mer - Entretien avec M. Alfred Marie-Jeanne, président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de la Martinique

M. Michel Magras, président. - Monsieur le président, je vous remercie d'avoir accepté cet échange que j'ai sollicité pour me permettre de restituer l'état des volontés des territoires d'outre-mer en ce qui concerne leur organisation et leur libre administration locale. Je suis bien conscient que vous avez dégagé un temps précieux, je vous en remercie du fond du coeur.

Le président du Sénat, M. Gérard Larcher, a initié un groupe de travail sur la décentralisation avec pour ambition - je reprends ses termes - « de repenser en profondeur l'organisation des pouvoirs locaux » et de formuler des propositions en ce sens. Ce groupe est très large puisqu'il comprend le président de la délégation aux collectivités territoriales, co-rapporteur avec le président de la commission des lois, les présidents de tous les groupes, et moi-même en qualité de président de la délégation aux outre-mer.

Il m'a fait l'honneur de me charger du volet outre-mer et c'est dans cette optique que j'ai souhaité entendre chacun des exécutifs des grandes assemblées territoriales afin de restituer aussi fidèlement que possible les orientations reflétant la diversité des visions institutionnelles. Initialement, vous vous en souvenez, j'avais pris l'initiative d'une réunion à Paris en collaboration avec l'association des juristes d'outre-mer mais la crise sanitaire en a décidé autrement. Je me limite donc à entendre l'ensemble des collectivités par visioconférence, ce qui se passe très bien. J'ai d'ores et déjà auditionné l'ensemble des collectivités du Pacifique, la Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna et la Polynésie française. J'ai également auditionné la Guyane et les deux assemblées de la Guadeloupe. Aujourd'hui, outre vous-même, j'entendrai les représentants du conseil régional de La Réunion et le président de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ma conviction est que l'outre-mer est à la fois un laboratoire et la démonstration de la capacité de la République à faire preuve de créativité institutionnelle sans pour autant que son intégrité ne soit atteinte. C'est pourquoi j'avais dégagé la nécessité de penser la différenciation autour d'un triptyque unité/différenciation/participation. Je crois qu'il est grand temps que chaque territoire ultramarin trouve l'organisation qui lui ressemble et qui, sans être une panacée, constitue un levier de développement, grâce à la définition et au déploiement de politiques publiques en concordance avec les réalités locales.

Après ces quelques mots d'introduction, je vous propose que nous suivions la trame de questions divisées en quatre points que je vous ai adressée. Bien que sachant que la Martinique ayant déjà fait des choix plus « avancés » que ceux de la Guadeloupe ou La Réunion, peut-être aurez-vous des points et des problématiques à soulever et à mettre en exergue à cet égard.

M. Alfred Marie-Jeanne, président du conseil exécutif de la collectivité de Martinique. - Je vous remercie, Monsieur le président. Je crois que nous sommes déjà entrés dans le vif du sujet et je pense que vous connaissez mes positions - qui ne datent pas d'aujourd'hui.

D'une manière générale, la recentralisation n'est pour moi pas envisageable dans quelque domaine que ce soit. Je m'inscris donc contre la tendance actuelle du Gouvernement à recentraliser. Nous sommes en effet des laboratoires, qui avons avancé sur le chemin de la décentralisation, et nous devons y rester. Il faut plutôt permettre des adaptations appropriées à chaque territoire.

En dépit de nos excellentes relations avec la Guadeloupe, la Polynésie française, La Réunion et toutes les autres collectivités d'outre-mer, nous ne pouvons pas dire que nos réalités sont identiques. Le souhait de la Martinique peut ne pas correspondre à celui de la Guadeloupe, idem pour la Guyane, etc. J'insiste sur la nécessité d'une adaptation appropriée à nos situations et laissée à notre choix.

Je tiens à rappeler que le champ de décision des préfets me semble trop large à certains égards. J'ai d'ailleurs eu l'occasion de m'en ouvrir au Président de la République et au préfet de la Martinique lui-même. Les préfets sont nommés, alors que le président du conseil exécutif de la collectivité a été élu. Je considère dès lors que la démocratie est ce qui nous sépare en dépit de tout le respect que j'ai pour les préfets. Je plaide donc pour un travail en harmonie avec la collectivité afin de susciter l'adhésion. Or il m'est arrivé d'avoir à déplorer que ce ne soit pas toujours le cas. Je suis favorable à ce que les décisions soient prises avec davantage de concertation entre les services déconcentrés et l'assemblée territoriale qui doivent travailler « main dans la main » au service du territoire.

Les outre-mer contribuent au rayonnement de la France, il est temps de les voir comme un apport essentiel et pas seulement comme un coût. Cela fera, j'en suis convaincu, de la France un État plus fort, au niveau international.

Une autre de mes convictions est que l'élection confère la légitimité pour adapter la législation chemin faisant. En revanche, aucune modification de portée institutionnelle ou statutaire ne peut avoir lieu sans consultation de la population et l'évolution pour chaque collectivité doit être « à la carte ».

La fusion des articles 73 et 74 est une proposition que je partage, car elle peut être une solution pour approfondir les compétences locales. Ce serait de plus une mesure de simplification permettant à chaque territoire de décider d'aller plus avant dans son évolution statutaire s'il le souhaite. L'enjeu est celui de l'adaptation et non de la dilution.

L'organisation spécifique dont nous disposons doit être améliorée pour permettre au territoire d'avancer davantage vers son développement. Prenons l'exemple de l'octroi de mer qui subit actuellement des assauts débridés. Il s'agit d'un dispositif historique qui remonte à Mathusalem tant il est en vigueur depuis longtemps ! Ce droit d'octroi de mer avait initialement été instauré pour protéger les intérêts de l'État. Il a par la suite évolué pour devenir à la fois une ressource pour les collectivités et un mécanisme de développement endogène. Remettre en cause cette taxe s'apparenterait à un coup mortel.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie de cette présentation et de votre franchise, je connais vos engagements pour la Martinique et soyez assuré que je les respecte.

M. Alfred Marie-Jeanne. - Permettez-moi d'ajouter que je suis résolument favorable au régionalisme caribéen, c'est un plus pour nous tous.

Comme vous le savez, il n'existe plus de département en Martinique. Avant la mise en place de la collectivité de Martinique, j'étais allé rencontrer plusieurs départements ultramarins en vue d'une démarche commune.

Notre statut permet d'apporter un nouveau regard sur la France, et pour la France.

M. Michel Magras, président. - Revenons si vous le voulez bien à la déconcentration. En effet, au cours des auditions, les présidents des gouvernements de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française se sont dits satisfaits de la coordination de la gestion de la crise sanitaire avec le représentant de l'État dans leurs territoires respectifs. En Nouvelle-Calédonie, des arrêtés conjoints ont été pris. Mais dans les autres territoires, la relation avec les services de l'État nous est présentée comme variant selon la personnalité du préfet. Pensez-vous que cette relation est en phase avec l'organisation institutionnelle choisie par la Martinique ? La répartition des compétences entre la collectivité et l'État est-elle adaptée ? Souhaiteriez-vous récupérer des compétences actuellement exercées par l'État ou, au contraire, en recentraliser certaines ?

M. Alfred Marie-Jeanne. - Les préfets doivent être davantage à l'écoute ; leur rôle n'est pas d'imposer des décisions, sauf cas de force majeure !

En un mot comme en mille, tout ce qui peut permettre d'aller vers une amélioration du fonctionnement des institutions territoriales doit être mis en oeuvre.

M. Michel Magras, président. - Les lois et les règlements vous semblent-ils suffisamment adaptés en général et compte tenu de la nouvelle organisation de la Martinique en particulier ?

M. Alfred Marie-Jeanne. - L'adaptation permanente doit être la règle, le consensus également.

M. Michel Magras, président. - La procédure d'habilitation est-elle utilisée et prévoyez-vous d'y avoir recours en vue de disposer de davantage de moyens d'action ?

M. Alfred Marie-Jeanne. - Les compétences doivent être transférées avec les moyens d'agir. Par principe, je suis favorable à tout accroissement de ces compétences mais je m'oppose à ce que nous soyons « dépossédés » de celles dont nous disposons déjà.

M. Michel Magras, président. - La procédure d'habilitation prévue aujourd'hui vous satisfait-elle ?

M. Alfred Marie-Jeanne. - Cette procédure me semble « incompréhensible », elle ne va pas dans le sens de ce que je souhaite. Il s'agit d'un habillage.

M. Michel Magras, président. - Vous vous prononcez donc en faveur de transferts de compétences pleines et entières.

M. Alfred Marie-Jeanne. - C'est l'évidence même.

M. Michel Magras, président. - Avez-vous listé les domaines dans lesquels ces transferts sont souhaitables ?

M. Alfred Marie-Jeanne. - Ce serait par exemple la santé car la collectivité dépense des sommes conséquentes en ce domaine.

La demande de recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) a été approuvée en plénière du conseil territorial. C'est une dépense qui n'est pas totalement compensée par l'État. De plus, je n'ai jamais été favorable aux contrats aidés. À la limite, c'est un leurre coûteux pour les collectivités.

M. Michel Magras, président. - De nombreuses collectivités se plaignent de la compensation imparfaite du RSA par l'État et ce n'est pas nouveau.

Abordons si vous le voulez bien la démocratie participative locale. Dans le cadre d'un changement important pour la Martinique tel que l'acquisition d'une compétence, concevez-vous qu'il doive passer par une consultation locale ou être portés par les élus locaux ?

M. Alfred Marie-Jeanne. - Chaque changement d'envergure doit être précédé d'une consultation populaire.

M. Michel Magras, président. - Une réflexion est-elle en cours pour la définition d'un projet de différenciation territoriale pour la Martinique ? Ou la détermination de domaines dans lesquels l'adaptation par la collectivité est souhaitable et souhaitée ?

M. Alfred Marie-Jeanne. - En matière sanitaire, fiscale, alimentaire ou encore énergétique, nous avons fait plusieurs propositions mais elles n'ont pas abouti dans le cadre actuel.

Par exemple, dans le cadre du plan d'aménagement et de développement durable de la Martinique, le PADMA, nous avions demandé à l'État l'autorisation d'utilisation des eaux qui vont de Bellefontaine au carbet Saint-Pierre. Leur profondeur et leur gradient géothermique nous permettait en effet de doter la Martinique d'électricité permanente. Elle aurait déjà pu être indépendante à ce niveau. Mais l'installation qui préfigurait ce projet n'a pas été homologuée.

La problématique de la décision est donc centrale si l'on veut mettre en oeuvre des projets adaptés à notre réalité.

M. Michel Magras, président. - Pensez-vous que la Constitution permette en l'état de mettre en oeuvre le projet le plus à même de répondre à toutes les préoccupations de la Martinique en matière d'adaptation ?

M. Alfred Marie-Jeanne. - Je pense que la Constitution doit s'adapter aux aspirations des collectivités ultramarines. La coexistence des articles 73 et 74 est source de confusion. Or l'article 74 englobe le 73 - puisqu'un statut régi par les régimes de l'identité et de la spécialité législative est possible. Partant de ce raisonnement, une « suppression » de l'article 73 est même envisageable.

Ma conviction est que les statuts relevant de l'article 74 devraient être généralisés aux outre-mer qui par ce biais disposeraient de davantage de possibilités d'agir concrètement et valablement. Parfois, alors même que nous payons, nos décisions ne sont pas appliquées. Et qui en pâtit ?

Je précise que je ne suis pas dans une attitude de défiance à l'égard de l'État mais ce manque de réalisme est dommageable.

L'octroi de mer est à cet égard une erreur monumentale en donnant à certains territoires des taux différenciés d'octroi de mer qui ont induit une concurrence entre territoires.

M. Michel Magras, président. - Selon vous, l'article 74 de la Constitution devrait être le seul à être conserver. Que pensez-vous d'une réunion des articles et de la généralisation de l'appellation « collectivité territoriale » à l'ensemble des outre-mer ?

M. Alfred Marie-Jeanne. - Je souscris à cette démarche d'harmonisation et de simplification dès lors qu'elle va dans le sens d'une différenciation et d'une adaptation. Par conviction, je pense que les aspirations doivent pouvoir s'exprimer, à condition bien sûr que la population soit consultée.

M. Michel Magras, président. - Il m'importe de savoir si l'évolution institutionnelle de la Martinique est satisfaisante ou si des améliorations doivent être apportées. Je suis pour ma part persuadé de la nécessité de simplifier l'écriture de la place des outre-mer dans la Constitution au sein d'un article unique, en les unifiant sous le terme de « collectivités d'outre-mer », chacun disposant d'une loi organique traduisant le projet approuvé par la population locale. Il s'agirait de statuts dont l'évolution serait bien conditionnée à l'assentiment de la population. Ni la Polynésie, ni Saint-Barthélemy ne souhaitent du reste revenir en arrière. Pensez-vous que la population de la Martinique veuille aller vers une évolution statutaire ?

M. Alfred Marie-Jeanne. - Je suis tout à fait favorable à une réforme de la Constitution pour qu'elle s'adapte à nos besoins. La cohabitation des articles 73 et 74 n'a pas de sens à mon avis. Et je note qu'aucune des collectivités qui relèvent de l'article 74 ne le regrette. La condition non négociable est la consultation des populations en cas d'évolution. La démocratie doit être intouchable !

M. Michel Magras, président. - Nous arrivons au terme de notre audition, j'ai été très heureux de cet échange et je vous en remercie.

M. Alfred Marie-Jeanne. - Je vous transmettrai les éléments que j'avais fait parvenir au Gouvernement.

M. Michel Magras, président. - Je tiendrai naturellement compte de toutes les informations que vous voudrez bien me transmettre et vous remercie de nouveau. Je souhaite rendre compte le plus fidèlement de nos échanges.

M. Alfred Marie-Jeanne. - C'est une vraie question qui se pose. Nous sommes d'accord sur l'essentiel, les spécificités des collectivités doivent être préservées.

M. Michel Magras, président. - Je partage totalement votre position. Nous devons sortir de la logique binaire dans laquelle nous sommes enfermés. On a tendance à classer selon cette même logique, soit on est dans le 74 et donc la spécialité ou le 73 et l'identité, soit on est au paradis, soit on est en enfer. On ne raisonne que sur ce mode binaire et je souhaite qu'on aille vers une logique de subsidiarité.

M. Alfred Marie-Jeanne. - Il faut que nous ayons, je le répète, des statuts adaptés à chaque territoire. Ces statuts doivent être évolutifs. La Guyane est un territoire grand comme le Portugal ! Les outre-mer sont une chance pour la France qui est une puissance grâce à nous.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie de cet entretien.

Jeudi 11 juin 2020

- Présidence de M. Michel Magras, président -

Étude sur l'urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19 - Table ronde sur le numérique

M. Michel Magras, président. - Mes chers collègues, comme vous le savez, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a décidé d'entreprendre une étude sur l'urgence économique dans les outre-mer compte tenu de l'ampleur et de la gravité des conséquences économiques de la crise sanitaire dans nos territoires.

Depuis deux mois, nos rapporteurs - Stéphane Artano, Viviane Artigalas et Nassimah Dindar - ont conduit leurs travaux en vue de faire des propositions au Gouvernement.

Après un premier point d'étape le 14 mai dernier, nous avons lancé une série d'auditions axées sur des thématiques sectorielles : le transport aérien, le BTP, le logement social, l'agriculture, la pêche, et bientôt le tourisme...

Nous vous remercions vivement, Mesdames et Messieurs, d'avoir répondu si nombreux à notre invitation pour cette table ronde en visioconférence dédiée au numérique afin de nous permettre d'appréhender le défi absolument majeur que représente le déploiement des outils numériques dans les outre-mer dans leur diversité.

Nous sommes conscients que la révolution numérique qui s'est opérée au cours des dernières années a touché très inégalement les territoires ultramarins - je pense notamment au haut débit voire au très haut débit - et que cette fracture, qui existe au sein même de chaque territoire, risque de peser lourd dans les chances de reprise économique dans nos collectivités à la fois éloignées et isolées.

En vue de cette table ronde, les rapporteurs vous ont transmis une trame qui aborde de nombreuses interrogations qui vont de l'amélioration de la couverture du réseau, à l'utilisation des nouvelles technologies, en passant par la formation, la situation de l'illectronisme, les moyens d'adaptation des secteurs public et privé.

Mme Ombeline Bartin, directrice des relations institutionnelles d'Iliad (Free). - Je représente le groupe Iliad, maison mère de Free, qui existe depuis maintenant 20 ans sur le fixe et 10 ans sur le mobile. Free est entré sur le marché métropolitain avant de se développer sur les territoires ultramarins, d'abord sur les territoires réunionnais et mahorais puis sur tous les autres. Nous sommes entrés avec la volonté de bousculer le marché et de rendre les offres plus accessibles et plus généreuses, forts de notre expérience en métropole où notre offre Free mobile a connu un grand succès. Elle a permis de baisser les factures des consommateurs de 40 %, de libérer les usages et de redynamiser les déploiements.

L'opportunité d'entrer sur le marché ultramarin s'est présentée en 2015 à la suite d'une opération de concentration entre SFR et Numericable. Celle-ci a été autorisée sous réserve de cession d'actifs sur les territoires réunionnais et mahorais, au travers d'Outremer Télécoms, connu sous la marque Only. Nous sommes donc devenus actionnaires de cet actif avec un partenaire industriel, Hiridjee.

Nous avons lancé Free Mobile en 2017 en proposant une offre assez disruptive qui incluait la voix en illimité, les SMS en illimité, 25 gigas de données et 25 gigas en itinérance, cela depuis tous les territoires d'outre-mer, depuis la métropole et également depuis la zone Europe, le tout pour 10 euros par mois.

Sur la question de l'itinérance ultramarine, Free avait une position assez forte dès son lancement en métropole. Nous avions inclus dans nos forfaits la voix et les SMS, dès 2013, sans aucun surcoût, avec une volonté forte de diminuer les discriminations tarifaires entre métropole et territoires ultramarins. Free a par ailleurs été le premier opérateur à pratiquer l'itinérance depuis les territoires ultramarins, dès 2015, sans aucun frais supplémentaire. C'était à peu près deux ans avant l'entrée en vigueur de la loi qui a mis un terme aux surcoûts d'itinérance ultramarins.

Sur La Réunion, le lancement de l'offre Free Mobile s'est traduit par une forte hausse des usages. Le trafic voix a augmenté de plus de 40 %. Pour les consommateurs, le gain de pouvoir d'achat a été de 60 euros par an et par Réunionnais. Ces données sont issues des observatoires ARCEP.

L'arrivée de Free a donc été très positive en matière d'aménagement numérique du territoire. Le réseau d'Outremer Télécoms a été entièrement modernisé en 3G et en 4G. On a déployé de nombreux sites mobiles supplémentaires. Aujourd'hui le réseau couvre 99 % de la population.

Enfin, nous avons continué à investir pour la connectivité de l'île en nous engageant dans la construction du nouveau câble sous-marin, le « METISS » (MElting poT Indianoceanic Submarine System) pour 10 millions d'euros. Sa pose a démarré le 3 juin dernier et sa mise en service est prévue pour la fin de l'année.

À Mayotte, nous avons également modernisé toutes les infrastructures mobiles. En mars dernier, nous avons lancé une offre 4G équivalente aux offres réunionnaises et métropolitaines, voix illimitée, SMS illimités et un forfait data de 10 gigas. Cette offre rencontre du succès malgré les difficultés de ces derniers mois.

Enfin, il y a une dizaine de jours, nous avons annoncé la création d'une société commune sur les Antilles et la Guyane avec Digicel. Celle-ci opérera un réseau mobile commun et modernisera l'ensemble des équipements. Le nombre de sites mobiles augmentera de 40 % et ils seront raccordés en fibre optique de manière à accroître les débits.

Free gardera son autonomie commerciale. Nous continuerons d'appliquer notre philosophie avec des offres généreuses qui ont vocation à dynamiser le marché. C'est notre challenge des prochains mois.

M. Michel Magras, président. - Merci Madame la directrice pour votre présentation et pour avoir évoqué Digicel qui est un opérateur caribéen important. Je cède la parole à M. Christophe Boutin, directeur général de Globaltel (Saint-Pierre-et-Miquelon).

M. Christophe Boutin, directeur général de Globaltel. - Globaltel est une société indépendante, opérateur depuis 2013 à Saint-Pierre-et-Miquelon. Elle a construit intégralement son réseau et a amené de la concurrence sur un territoire qui était en monopole total dans le fixe, l'internet et la téléphonie mobile. Elle a permis une baisse importante des tarifs et a apporté de nouveaux services comme la 4G. Elle a lancé une « guerre des débits » sur l'archipel, ce qui a fait progresser au final la vitesse d'accès à internet pour tous les usagers.

Globaltel a construit son réseau en utilisant des ressources internes. Nous avons développé certains équipements 4G en partenariat avec une autre start-up française, Amarisoft. Ils sont aujourd'hui commercialisés et offrent une alternative à Huawei, Nokia et Ericsson, en particulier dans des archipels ou dans les zones blanches où l'équation économique est parfois difficile avec les équipements classiques.

Nous sommes donc opérateur et fabricant d'équipements et nous avons pu créer et développer notre activité à Saint-Pierre-et-Miquelon, archipel de 6 500 habitants. Nous sommes également exploitants et utilisateurs du câble numérique sous-marin mis en place par la collectivité de l'archipel. C'est un câble qui permet de relier les îles de Saint-Pierre-et-Miquelon mais aussi le Canada. On a ainsi accès aux POP (point de présence opérateur) canadiens, ce qui nous permet de mettre en concurrence les opérateurs qui fournissent la bande passante. Ce câble nous offre également une stabilité des débits.

Notre objectif est de développer le haut débit mobile, la 4G, la 4G+ et la 5G le plus rapidement possible. Nous envisageons différentes phases : la phase 1 en utilisant le DSS, c'est-à-dire le partage des fréquences de la 4G pour mettre de la 5G en même temps ; la phase 2 en ajoutant des équipements supplémentaires pour pouvoir accéder à d'autres fréquences et ainsi augmenter la bande passante et parvenir aux objectifs de la 5G. Nous avons aussi l'objectif de raccorder le maximum de clients, particuliers et entreprises, sur le câble sous-marin, donc de mettre de la fibre optique à l'abonné (FTTH). Sur une population de 6 500 personnes il faut que chacun puisse bénéficier d'une connexion THD. C'est important pour des îliens et particulièrement à Saint-Pierre-et-Miquelon, territoire isolé. Il faut absolument que chacun dispose du très haut débit, à la fois fixe et mobile.

Mme Catherine Garnier-Lamouroux, déléguée du groupe La Poste dans les départements d'outre-mer. - Je vous remercie d'avoir invité le groupe La Poste à votre table ronde. La Poste est un opérateur de services postaux. Elle a trois métiers : un métier bancaire, un métier courrier/colis/services de proximité et un métier express. Dans le numérique, elle est un opérateur d'usage. La Poste a 4 missions de service public dont une qui nous intéresse beaucoup aujourd'hui, qui est l'aménagement du territoire. Sur l'ensemble des 5 départements et des 3 collectivités d'outre-mer (Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon) nous avons 300 points de contact et nous réalisons 1 500 tournées tous les jours.

Nous avons concrétisé cette activité d'opérateur numérique en signant, avec l'État et l'association des maires de France (AMF), un contrat de présence postale qui couvre la période 2020-2022. Dans cet accord, 4 points sont mis en avant dont l'inclusion et la médiation numériques.

Comment cet accord s'inscrit-il dans la vie quotidienne des ultramarins ? Nous avons commencé par détecter les fragilités. Nous avons adressé des questionnaires, 200 000 au niveau national, 4 000 en outre-mer. Ces 4 000 questionnaires montrent qu'un quart de la population ne dispose pas d'outils informatiques personnels ou ne sait pas s'en servir. Nous sommes donc confrontés à de l'illectronisme, à la fracture numérique que vous combattez.

Nous nous sommes donc organisés pour accompagner notre clientèle. Nous avons ainsi équipé en wifi nos 14 bureaux de poste à Mayotte, avec pour chaque client un temps de connexion gratuit. Toujours à Mayotte, nous avons passé un accord avec l'État et avec une association pour qu'une quarantaine de jeunes de 18 à 25 ans puissent servir d'interprètes numériques. Ils expliquent, tablette à la main, comment avoir accès à tel ou tel service.

Nous avons étendu ce dispositif à tous les départements d'outre-mer. Ainsi, à La Réunion, en Guyane, en Guadeloupe, à la Martinique nos clients peuvent disposer d'une tablette et d'un interprète numérique qui les aident à avoir accès aux services de la vie courante ou aux services nécessaires à leurs projets. C'est une réponse à la fracture numérique constatée en outre-mer. À La Réunion, l'AGAME, association d'insertion par l'informatique, nous permet d'accompagner tous les jours des dizaines de clients.

Nous avons également installé des espaces France Services. Aujourd'hui, nous en avons deux et dans un an nous en aurons huit. Dans ces espaces, nous avons formé des postiers dont une majorité de l'activité consiste à aider nos clients à prendre contact avec les 9 opérateurs qui ont signé la convention avec nous, Pôle emploi, les CAF pour les prestations sociales ou les services de l'État comme ceux des permis de construire.

Nous avons donc construit un accompagnement et une offre numérique à l'intérieur des 263 bureaux de poste ultramarins.

L'avenir du numérique, c'est d'abord et avant tout la confiance. Je suis très fière car le groupe La Poste a été la première entreprise à être labellisée par l'Agence nationale de sécurité des services informatiques comme étant une clé numérique. L'identité numérique offerte par la Poste permet à chacun d'entre nous, à chacun de nos clients ultramarins ou de métropole d'avoir accès à des sites informatiques d'une manière complètement sécurisée. Via le facteur ou au bureau de poste, on vérifie votre identité, on vous donne un code et vous pouvez ensuite accéder au site des impôts, à celui de la CAF...

J'en suis très fier car au-delà des difficultés d'utilisation des outils informatiques, il y a un souci de confiance chez nos concitoyens, confiance qui n'est pas encore établie.

Enfin, nous travaillons sur l'e-éducation. Nous avons développé des tablettes éducatives SQOOL qui remplacent les cahiers au primaire ou au collège. Pendant la crise sanitaire, nous avons largement participé à la dématérialisation des envois. Ce sont ainsi des dizaines de milliers d'enfants qui ont pu avoir leurs devoirs grâce à nos offres.

J'aurais pu également vous parler de l'e-santé et je vous confirme que nous sommes résolument partants pour être opérateur des usages numériques.

M. Michel Magras, président. - La période que nous venons de vivre a montré que le numérique était incontournable. Je cède la parole à présent au directeur général de SFR Caraïbe, M. Frédéric Hayot.

M. Frédéric Hayot, directeur général de SFR Caraïbe. - SFR Caraïbe est un regroupement de trois sociétés fondées à la fin des années 90, pionnières dans le très haut débit ou dans le mobile et consolidées par le groupe Altice en 2013.

Nous opérons sur les trois départements français d'Amérique, la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane, des réseaux fixes très haut débit, des réseaux mobiles et des réseaux d'entreprises. Je représente également mon collègue de SFR qui couvre La Réunion et Mayotte.

Depuis le lancement de la 4G, nous avons consenti de très gros efforts d'investissements. Aujourd'hui, à l'exception de la Guyane, nous couvrons plus de 99 % de la population avec des débits qui vont jusqu'à 800 mégabits. En Guyane, nous couvrons 92 % de la population, majoritairement sur la côte. La qualité de nos réseaux 4G est très bonne, elle est reconnue par l'ARCEP dans ses différents rapports.

En Guyane, il y a des zones isolées qui posent problème, notamment sur les routes de l'ouest et de l'est, des routes très longues, dans la forêt équatoriale. Nous faisons face à des problématiques d'investissement et d'électrification. L'État avait annoncé des budgets pour aider à l'implantation de pylônes sur ces routes. Pour l'instant, nous restons sans nouvelle. Nous avons investi sur fonds propres mais le problème d'électrification demeure. Sur les villages isolés de Guyane, les villages qui sont en pleine forêt, la seule solution pour les relier est une solution satellite. Il y a eu plusieurs tentatives de mise en place de solutions satellite mais on fait face à des problèmes de maintenance. Il faudrait former des techniciens dans chacun des villages et pouvoir faire des déplacements réguliers par hélicoptère, ce qui est impossible.

À La Réunion, nous rencontrons des difficultés d'accès et des contraintes environnementales pour la couverture des cirques. À Mayotte, il y a des zones à couvrir qui sont très peu denses et sur lesquelles les investissements sont très lourds. Une intervention publique serait nécessaire.

Pour le déploiement de nos sites mobiles et de la 4G, nous sommes face à des délais administratifs très longs, de 6 à 12 mois pour implanter un pylône. Les délais de raccordement électriques par EDF sont aussi trop longs, de plusieurs mois à plusieurs années. Enfin, nous constatons une tendance à la hausse des loyers pour les sites. C'est dû à la pression foncière sur nos petits territoires mais aussi aux sociétés financières prédatrices qui rachètent des terrains pour faire monter les prix des loyers.

Pour la 5G dans l'océan Indien, l'ARCEP a mené en début d'année une consultation concernant l'utilisation de nouvelles bandes de fréquences 700 MHz, 3,4 à 3,8 GHz. Il y aura une consultation ultérieure pour les autres DROM. Nous estimons que le lancement se fera dans un an pour La Réunion et Mayotte et dans deux ans pour les Antilles et la Guyane.

Sur les équipements numériques, nous ne sommes pas les mieux placés pour répondre. Nous constatons que 80 % des domiens ont un ordinateur contre 88 % des métropolitains (chiffre Insee). 24 % des domiens n'ont pas utilisé internet dans l'année contre 15 % en métropole. Il y a donc un écart à la fois sur les équipements et sur l'utilisation. Partout, le smartphone est devenu le premier écran du quotidien. Aux Antilles et en Guyane, 58 % des internautes se connectent tous les jours depuis un smartphone et 41 % via un ordinateur. À La Réunion, c'est respectivement 54 % et 48 %.

S'agissant de l'utilisation de l'application Stop Covid, nous n'avons pas d'information.

Les abonnements sont plus chers jusqu'à 10 euros dans les DOM par rapport à la métropole. Les surcoûts sont liés à l'éloignement et à l'insularité. Pour déployer un réseau fixe ou mobile, il faut installer des plateformes centrales, des coeurs de réseau. Sur les continents ou dans les grands pays, on installe un coeur de réseau pour plusieurs millions d'habitants. Dans nos régions, nous sommes confrontés à la fois au faible nombre d'habitants et à l'isolement de nos îles. Pour prévenir les risques de cyclone, nous avons fait le choix de construire un coeur de réseau par île. Les coûts de construction sont également supérieurs à ceux de la métropole car ils intègrent des contraintes cycloniques et sismiques. Nous avons par ailleurs des coûts de transport et de stockage importants. Pour éviter les ruptures, nous avons l'obligation de stocker énormément, ce qui impacte les besoins en fonds de roulement des entreprises. Enfin, nous supportons le coût des câbles sous-marins qui nous permettent de nous raccorder à internet. Ces coûts sont d'autant plus importants que nous avons l'obligation, pour des questions de résilience du réseau, de nous raccorder à plusieurs câbles. Cela représente plusieurs euros par abonné et par mois.

Pour conclure, je voudrais souligner que nos réseaux ont tenu pendant la période de confinement. Nous avons aidé les entreprises et les administrations, notamment celles qui luttaient contre la pandémie, à poursuivre leur activité, grâce aux box 4G que nous avons déployées.

Dans nos régions, la question de l'accès au numérique est fondamentale. Nous avons des jeunes qui sont extrêmement motivés sur ces sujets, qui sont souvent très compétents et qui désirent développer leur région en étant sur place. Le développement des réseaux FTTH (Fiber to the home) est très important, parce qu'ils vont permettre de fixer nos jeunes dans nos régions. Ils pourront développer des projets innovants, pas seulement dans le numérique, mais avec le numérique.

M. Michel Magras, président. - Il y a bien des régions auxquelles le satellite pourrait rendre de nombreux services à condition qu'on ne l'oublie pas, que la recherche se poursuive et qu'il y ait une volonté politique.

Je cède la parole à M. Thierry Kergall, directeur Orange Antilles Guyane et à Mme Claire Chalvidan, directrice des relations institutionnelles.

M. Thierry Kergall, directeur Orange Antilles Guyane. - Je dirige l'activité d'Orange dans les Antilles et en Guyane et je suis accompagné de Claire Chalvidan qui est directrice des relations institutionnelles du groupe.

Je représente également mon collègue en charge de la région Réunion Mayotte.

Nos réseaux ont tenu pendant la crise, grâce à l'investissement des techniciens et des personnels qui étaient sur place. Orange aux Antilles Guyane, c'est environ 3 500 à 4 000 emplois directs, indirects ou induits, soit environ 1,5 % du PIB régional.

Nous investissons constamment pour apporter la meilleure connectivité. Notre couverture fibre et mobile 4G est de 99 % de la population en Guadeloupe et en Martinique. En Guyane, où la configuration géographique est complexe, les taux de couverture sont plus faibles. À La Réunion, nous couvrons 99 % de la population, un peu moins pour le territoire. Dans ses dernières évaluations, l'ARCEP a désigné le réseau Orange comme le meilleur réseau sur la partie 4G.

Ce sont des réseaux qui tiennent la charge grâce à des câbles sous-marins qui sont parfaitement dimensionnés. Ils ont permis à la Guyane, à la Martinique, à la Guadeloupe et aux îles du nord de surmonter les énormes augmentations de trafic. La voix a doublé et le trafic data a augmenté de près de 40 %.

Sur la question de l'équipement en smartphones, j'ai relevé un taux de 74 %, avec une très forte croissance l'année dernière, plus de 10 %. Nous ne sommes pas loin de la métropole qui est à 77 %.

Quels leviers nous permettraient de mieux fonctionner, d'accélérer le déploiement numérique ? Je m'associe vraiment à Frédéric Hayot sur les besoins de la Guyane. Je pense qu'il existe un très fort levier concernant l'investissement sur des sites mobiles partagés. Ils permettraient de désenclaver les routes nationales. Ce sont des sites qui sont très isolés, sur lesquels il y a des travaux d'adduction d'énergie importants et nous pourrions mener ces travaux entre opérateurs pour réduire les coûts.

Pour accélérer le déploiement de nos réseaux mobiles et fibres, on a besoin d'être très vigilants sur l'élagage. Les pouvoirs publics doivent rappeler aux propriétaires leurs obligations. Au début de la période cyclonique, c'est une réelle préoccupation.

La dissimulation des réseaux fixes est un enjeu majeur pour nos territoires. Elle pourrait être abordée en coordination avec tous les acteurs qui disposent d'un réseau sec. Nous pourrions mobiliser des financements publics type FEDER ou ceux de la Banque des territoires. Cette dissimulation permettrait une meilleure résilience des réseaux. Il faudrait également favoriser la dissimulation des réseaux en domaine privé avec une incitation fiscale et un encadrement du coût des prestations.

Je pense aussi à un levier au niveau de la formation pour disposer de techniciens compétents sur la fibre. Nos territoires manquent de compétences.

Il faut également accélérer le soutien au tissu industriel en raccourcissant les délais de paiement. Nos entreprises sont fragilisées par les délais de paiement des collectivités.

Enfin, pour favoriser l'accès au numérique, il faut accroître le soutien aux associations. Beaucoup d'initiatives sont conduites par de petites associations qui ont besoin d'accompagnement.

Nous avons un partenariat sur une Miage (Méthodes informatiques appliquées à la gestion des entreprises) avec les universités des Antilles et de la Guyane. C'est une opportunité pour disposer de compétences informatiques et mathématiques pour nos territoires.

Pour terminer, je pense qu'il faudrait organiser un pilotage global, pourquoi pas par les maisons France Services. On gagnerait en mobilisation et en visibilité. Il serait intéressant de responsabiliser Pôle emploi, la CAF, les missions locales sur ces enjeux de dématérialisation des services publics.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie, Monsieur le directeur, d'avoir synthétisé les points essentiels que je reprendrai probablement dans la conclusion à la fin de l'audition. Je cède la parole à M. Stéphane Colombel, président de Digital Réunion.

M. Stéphane Colombel, président de Digital Réunion. - Je porterai également la parole de M. Manuel Warlop, président de la French Tech Réunion.

Digital Réunion représente 600 entreprises soit environ 6 000 emplois. Lors du confinement, nous avons été extrêmement réactifs en mettant en place des webinaires pour l'ensemble des chefs d'entreprises sur le télétravail, la sécurisation des connexions ou l'invention de nouveaux process pour la relation client, le management ou la production. Beaucoup d'entreprises ont découvert de nouveaux outils numériques et se les sont appropriés très rapidement.

Nous remercions la région Réunion avec laquelle nous avons instauré le Chèque numérique. C'est un axe fort sur lequel nous nous appuierons. Le Chèque numérique est un bon d'achat pour une prestation achetée auprès d'une entreprise de services numériques. Sur un montant maximal de 4 000 euros, la région prend en charge 15 à 20 % de la dépense. À ce jour, plus de 1 000 projets ont été présentés par les entreprises réunionnaises, tous secteurs confondus, pour tout type d'usage numérique. La région avait prévu un budget de 200 000 euros, avant de porter son investissement à 2 100 000 euros. Cette action conjointe a été extrêmement positive.

Concernant les demandes qui ont été formulées par les rapporteurs, je voudrais répondre sur le poids du secteur numérique à La Réunion. Digital Réunion représente 1 % des 57 000 entreprises réunionnaises. Nos produits sont à forte valeur ajoutée. Le secteur numérique embauche une main-d'oeuvre qualifiée et rencontre des problèmes de formation. Un investissement massif dans la formation est indispensable pour nos entreprises.

Sur le plan de l'éducation, de nombreux enseignants se sont investis dans les outils numériques pour les élèves. Cela s'est mis en place en ordre dispersé mais la plupart de nos enfants ont pu bénéficier d'une continuité éducative, même dans des situations parfois compliquées, car tout le monde n'est pas bien équipé.

Dans l'usage des outils numériques, on a fait en deux mois des progrès de plusieurs années. C'est impressionnant de voir comment le télétravail a pu se développer dans des entreprises qui n'en avaient pas l'habitude.

Est-ce qu'il y aurait des investissements à faire dans le cadre de l'urgence économique en outre-mer ? Notre position s'articule en deux points : comment répondre à l'urgence et comment investir sur le long terme. Les entreprises de services numériques ont la particularité d'être très agiles. Elles ont également la capacité de produire facilement à distance des services et d'exporter.

Nous allons présenter un plan de relance pour les entreprises réunionnaises. Est-ce que les reliquats des fonds européens peuvent être réinjectés très rapidement dans le numérique ? Les services numériques travaillent pour toutes les autres filières professionnelles et pour les particuliers. Plus on investira dans le numérique, plus on pourra aider à la structuration et à la productivité des autres filières. Les entreprises numériques peuvent être un levier majeur de la relance. Il faut pour cela flécher des aides et considérer que les territoires d'outre-mer doivent investir massivement dans le numérique.

Enfin, on pourrait faire de nos territoires des zones franches numériques, avec des facilités, notamment sur le plan social. Cela donnerait une très forte accélération à nos services et attirerait des investisseurs, avec peut-être des retombées nationales. Je rappelle que le territoire de La Réunion a été choisi pour expérimenter la 5G. Nos départements peuvent servir d'exemple.

Nos propositions se résument en trois axes : investissements massifs, mise en place de conditions fiscales et sociales particulières sur nos territoires, formation initiale et professionnelle fortes.

M. Michel Magras, président. - Je note votre proposition de transformer nos territoires en zone franche numérique pour leur permettre de jouer pleinement leur rôle de terres d'innovation. J'ai souvent souligné dans mes interventions qu'en outre-mer soit on innove et on existe, soit on n'innove pas et on meurt. C'est une belle proposition que vous faites, nous verrons dans quelle mesure elle peut être reprise.

Je cède la parole à M. Mathieu Derex, directeur général de La Fabrik en Nouvelle-Calédonie.

M. Mathieu Derex, directeur général de La Fabrik. - La Fabrik accompagne depuis 15 ans les entreprises et les institutions de Nouvelle-Calédonie dans leur transformation digitale. Nous concevons et maintenons des services numériques de type site internet, plate-forme web, e-commerce, application mobile. Nous assurons au quotidien une bonne visibilité de ces services auprès des utilisateurs sur le web et les réseaux sociaux via du marketing digital.

Nous constatons que les petites et moyennes entreprises calédoniennes ont accumulé du retard dans l'intégration des outils numériques à leur modèle économique. Il nous semble important de combler ce déficit. Notre objectif est d'amorcer une transition vers le numérique pour les petites entreprises. Nous avons donc développé une offre spécifique d'accompagnement et de formation aux outils numériques.

On a un territoire avec 18 % d'illettrisme, ce qui pose problème pour la transition numérique. On accompagne les institutions dans la conception d'interfaces web simplifiées pour rendre le numérique accessible au plus grand nombre. On dispose également d'un dispositif de cases numériques, développé par le Gouvernement, qui permet aux populations les plus isolées l'accès aux technologies de communication.

Pendant le confinement, nous avons constaté que nos clients qui n'étaient pas numérisés ont rencontré beaucoup de problèmes. Nous avons donc déployé pour eux des solutions e-commerce afin qu'ils puissent continuer à travailler et nous avons pu aider les entreprises à passer cette période correctement.

Ce qui nous manque vraiment, ce sont des ressources humaines. Il n'y a pas assez de compétences, pas assez de formation.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie infiniment d'être restés avec nous jusqu'à une heure aussi tardive compte tenu du décalage horaire. Je cède la parole à M. Vincent Fabre qui est trésorier de la French Tech Polynésie et président d'Open Polynésie.

M. Vincent Fabre, trésorier de La French Tech Polynésie, président d'Open Polynésie. - Je représente l'organisation des professionnels de l'économie numérique qui regroupe les entreprises autour de la thématique de l'innovation. Je suis également trésorier de la French Tech Polynésie. Je vous transmets les salutations de M. Olivier Kressmann, son président.

Avant tout, je veux rappeler que la Polynésie française est un territoire grand comme l'Europe, avec la double problématique de l'insularité et de l'étendue. La couverture numérique est compliquée par cette géographie. C'est une collectivité d'outre-mer avec un statut d'autonomie comparable à celui de la Nouvelle-Calédonie ou de Wallis-et-Futuna. Certains dispositifs s'appliquent aux outre-mer mais pas nécessairement aux collectivités d'outre-mer (COM). Par exemple, nous n'avons pas pu bénéficier des attestations de déplacement numériques lors du confinement. Les usages en métropole ne s'appliquent pas de facto à l'ensemble des outre-mer.

Sur les infrastructures, la situation s'est nettement améliorée grâce aux investissements opérés par le pays et par l'État, notamment par le biais de dispositifs de défiscalisation et de subventions. Un premier câble international a été déployé il y a plus de 10 ans. Un second le sera d'ici quelques semaines. Notre couverture fibre se déploie massivement, même si peu de particuliers ou d'entreprises s'y abonnent. C'est un levier majeur pour obtenir une performance numérique suffisante.

L'ouverture à la concurrence s'est faite il y a quelques années. C'est un point positif qui permet une offre multiple. En revanche, les coûts sont très élevés, déconnectés des standards métropolitains. Cette situation pose un problème majeur en termes d'inclusion numérique. Même si le taux d'équipement en ordinateurs, en smartphones et en connexions internet a progressé et se rapproche des standards métropolitains, il reste très difficile de toucher les personnes défavorisées.

Au-delà de l'équipement, nous consacrons toute notre énergie à l'amélioration des usages. Les Polynésiens sont très attirés par le numérique et prêts à s'adapter. En revanche, il reste énormément de progrès à accomplir pour les entreprises et les administrations. Les communes doivent réaliser un travail important pour améliorer l'offre et les usages numériques. Nous avons profité de la période de confinement pour déployer au maximum le télétravail et l'e-commerce. Malheureusement, la plupart des entreprises et des administrations n'étaient pas prêtes. Maintenant que le déconfinement se met en place, nous pouvons travailler plus efficacement sur un déploiement massif des usages numériques. Nous travaillons avec Olivier Kressmann sur une initiative « Tech for islands ». Elle s'articule autour de la construction de solutions innovantes pour les îles, bien sûr pour la Polynésie, mais aussi pour l'ensemble des territoires insulaires, sur des problématiques qui leur sont propres, notamment « l'économie bleue », l'e-santé, l'e-éducation.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie d'avoir mis l'accent sur le fait que le statut de certains territoires, en particulier ceux du Pacifique, mais aussi tous ceux de l'article 74, peut porter préjudice dans des situations comme celle que nous venons de vivre. Lorsqu'en situation d'urgence, nous redonnons à l'État le pouvoir de gérer en direct, les décisions prises s'appliquent à la totalité du territoire national. Le fait d'avoir une autonomie ne signifie pas une rupture avec la solidarité nationale. Des efforts ont été consentis pendant la crise pour la Nouvelle-Calédonie, pour la Polynésie.

La parole est à M. Antonio Falemana Ilalio, chef du service de la coopération des politiques publiques et de développement du territoire de Wallis-et-Futuna.

M. Antonio Falemana Ilalio, chef du service de la coordination des politiques publiques et de développement du territoire de Wallis-et-Futuna. - Je remercie le sénateur Robert Laufoaulu qui m'a demandé de participer à cette visioconférence très importante pour notre territoire. Il est actuellement 2 heures du matin à Wallis. Je rappelle que Wallis-et-Futuna est toujours exempte de Covid-19. C'est le seul territoire français qui n'a pas été touché grâce notamment à la suspension des liaisons aériennes. Toutefois, cette suspension nous a également freinés dans la mise en oeuvre de notre stratégie numérique qui prévoyait la mise en place de la télémédecine et de l'e-formation. Ces développements sont possibles grâce à la mise en place d'un câble sous-marin financé dans le cadre du 11ème FED (fonds européen de développement) territorial. Ce câble, mis en place en 2016, et la stratégie du comité territorial ont permis à Wallis-et-Futuna d'être connecté au monde et de pallier les problèmes d'isolement rencontrés par les îles.

La stratégie numérique de Wallis-et-Futuna est centrée sur les questions sanitaires. Notre hôpital est sous-équipé et nous sommes toujours dépendants des évacuations sanitaires vers la Nouvelle-Calédonie, à plus de 3 000 kilomètres. La stratégie numérique nous permet de limiter ces dépenses. Grâce aux fonds européens et à l'État, nous développons nos équipements en télémédecine.

Nous avons également axé notre stratégie sur la jeunesse. Aujourd'hui, elle est contrainte de quitter l'île pour suivre des études. Le numérique permet de développer des e-formations, notamment par le biais de conventions avec l'université de Nouvelle-Calédonie. L'objectif est de créer une université de l'économie numérique à Wallis.

Voilà les deux axes que nous développons, avec nos moyens et avec l'aide de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française. Nous espérons pouvoir limiter l'exode des jeunes qui partent en nombre pour souvent ne plus revenir.

Toutefois, aux yeux des autorités coutumières, le numérique ne constitue pas la solution à toutes les difficultés. Elles craignent le télescopage entre la société coutumière traditionnelle qui régit la vie des insulaires et la société numérique qui peut engendrer des violences.

M. Michel Magras, président. - Nous sommes preneurs de tout document écrit que vous voudrez bien nous transmettre. Je vous remercie d'avoir fait allusion aux règles coutumières. Je sais que ce n'est pas toujours facile de les concilier avec la modernité.

Je vous remercie également d'avoir rappelé l'engagement de notre collègue et ami Robert Laufoaulu sur la politique vis-à-vis du câble et l'utilisation des fonds structurels. Je sais également que tout ce que vous dites sur l'hôpital est parfaitement justifié. C'est un handicap pour les territoires isolés comme le vôtre.

Je cède la parole à Mme Betty Fausta, présidente de Guadeloupe Tech.

Mme Betty Fausta, président du Guadeloupe Tech. - Guadeloupe Tech est une association qui représente plus de 270 entreprises et associations de l'économie numérique. Nous avons choisi le terme « économie numérique » car il n'y a pas que les entreprises strictement numériques qui participent à l'écosystème.

Nous animons la filière du numérique à travers les questions de l'emploi, de la formation, de la montée en compétences et de la préparation à travailler à l'international qui offre les débouchés les plus intéressants.

Nous intervenons dans les écoles pour sensibiliser les élèves au numérique. Nous nous intéressons aussi aux questions de l'innovation. Nous avons d'ailleurs fait remonter au secrétaire d'État au numérique des problématiques liées au crédit impôt recherche innovation. Celui-ci est très mal pris en compte par les services fiscaux qui le remboursent avec parfois plusieurs années de retard, pénalisant les entreprises.

Sur les dynamiques d'emploi, nous avons travaillé avec Pôle emploi de façon à avoir un référent numérique, co-recruté par Guadeloupe Tech et Pôle emploi. Des demandeurs d'emploi sont disponibles pour rejoindre nos entreprises mais ils doivent être formés. Le référent est là pour inciter les conseillers de Pôle emploi à être plus réactifs et à accroître l'activité sur tout l'archipel. Nous intervenons également sur des problématiques liées au renforcement des capacités.

Guadeloupe Tech est présente dans 11 commissions. Nous avons mis en place des ateliers pour que les femmes puissent développer leurs compétences et renforcer leurs capacités dans la gestion des entreprises et dans leur internationalisation.

Les conseillers du commerce extérieur de la France nous apportent leur soutien. Ensemble, nous avons sélectionné des start-up pour les accompagner à l'international.

Nos entreprises ont besoin de personnes qualifiées. Or nous offrons des salaires qui ne sont pas assez élevés. Nous sommes en effet confrontés à la concurrence de certains grands groupes comme La Poste ou Orange. Ils proposent des solutions à visée nationale et agissent comme un rouleau compresseur par rapport au marché local.

Les entreprises se sont adaptées à la crise en mettant en place des solutions de télétravail. Toutefois, les entreprises du tourisme souffrent particulièrement. Les banques ne jouent pas leur rôle au niveau du prêt garanti par l'État (PGE). Nous avons fait plusieurs interventions au niveau des directions des banques et contacté le cabinet de la ministre de l'outre-mer pour solliciter son intervention.

Nous avons également travaillé sur la sortie de crise, sur des problématiques qui touchent nos territoires discriminés. Les outre-mer sont discriminés sur la question des magasins d'application Android et Apple. 70 % des utilisateurs passent par leur mobile pour consommer des solutions internet. Or, lorsqu'on est en outre-mer, on ne peut pas déposer certaines applications sur les « stores » pour toucher les cibles francophones. Parallèlement, on ne peut pas avoir accès à certaines applications. La question de la TVA intracommunautaire, exigée sur certaines plateformes d'e-commerce, est également un frein à notre développement. De même, il est difficile de mettre en place des solutions automatiques, de type API (interface de programmation), permettant le dialogue automatique de plateforme à plateforme.

Notre territoire a plus que jamais besoin d'associations comme la nôtre pour renforcer l'économie numérique. Malheureusement, nous sommes sous-financés. C'est très long d'obtenir des subventions et très compliqué de choisir entre les dispositifs proposés par la région, l'État, l'Union européenne...

Pourtant, une filière forte créerait 1 000 à 2 000 emplois dans les 5 prochaines années et offrirait un gain de plusieurs points de PIB.

Enfin, nous avons le projet d'ouvrir, à la rentrée prochaine, un lieu totem, un lieu d'accompagnement, avec des chargés de mission qui s'assureront que nos entreprises, nos associations peuvent se développer avec le numérique.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie Madame la présidente d'avoir évoqué les problématiques de concurrence et de discrimination. Nous vivons dans un monde ouvert à la concurrence et en même temps, avec les nouvelles technologies, nous avons besoin d'une mutualisation partout où cela est possible et laissons de la marge aux opérateurs pour la concurrence dans le service à la clientèle. Nous y reviendrons peut-être en conclusion. Je cède la parole à M. Emmanuel Joseph, président de Martinique Tech.

M. Emmanuel Joseph, président de Martinique Tech. - Martinique Tech accompagne les entreprises dans leur croissance et accompagne le développement du territoire. J'aborderai deux thèmes : la circularité et l'attractivité de l'économie martiniquaise.

Pendant la crise, nos membres se sont mobilisés, bénévolement, pour accompagner les entreprises et les particuliers, notamment avec la mise en place de webinaires.

Pour la reprise, nous avons besoin de financements pour relancer l'activité autour de la circularité. Le Small Business Act (ou stratégie du bon achat) a été voté et nous offre la perspective d'une préférence territoriale. Il est maintenant essentiel de le mettre en oeuvre pour permettre aux entreprises locales de bénéficier de cet atout, pour les aider à répondre à des marchés.

Sur le plan de la transformation de l'action publique, nous avons une opportunité unique de bien faire les choses. Les financements sont disponibles et les personnes sont formées pour répondre à nos besoins. Pendant la crise, la majorité des services publics se sont arrêtés et les entreprises ont rencontré de grandes difficultés pour maintenir une continuité d'activité. Il serait intéressant de lier l'octroi de fonds publics à des critères de compétitivité et de performance des entreprises.

Il faut également développer l'attractivité des territoires. Nous avons la chance d'avoir une diaspora formée et une jeunesse mobilisée, avec de nombreux talents, mais la concurrence est mondiale. Recruter des profils pointus coûte très cher. Beaucoup de secteurs d'activité ont pu se développer grâce à des salaires bas. Dans l'industrie du numérique, il est indispensable de rémunérer convenablement les profils à haut potentiel qui développeront les activités. Nous pouvons bien entendu jouer sur l'affinitaire et sur la qualité de vie pour les inciter à s'installer en outre-mer. Toutefois, il est indispensable de faire évoluer le coût du travail, notamment avec le plafonnement des charges sociales.

Je rejoins la proposition de Stéphane Colombel de Digital Réunion sur la création d'une zone franche pour les activités numériques en outre-mer. Elle permettrait d'améliorer l'attractivité économique de nos territoires, d'attirer les investissements étrangers et surtout de faire revenir la diaspora. Aujourd'hui, nos écosystèmes nous permettent d'expérimenter de nouvelles manières de fonctionner.

Il nous semble également primordial de développer les délégués à la protection des données (DPO), c'est-à-dire l'export de services numériques, notamment les services à forte valeur ajoutée comme la réalité virtuelle ou l'animation.

Le Costa Rica est le 4ème exportateur mondial de services numériques. Les pays d'Amérique latine se développent rapidement et sont prêts à travailler avec nous. Malheureusement, nous avons du mal à suivre le rythme. Nous avons besoin des gros opérateurs mais aussi des institutions comme l'AFD, Proparco ou Business France.

Il faut développer l'emploi et la formation mais il faut aussi réfléchir à de nouveaux modèles économiques. Pour accueillir toutes les personnes formées, il est nécessaire de favoriser l'émergence de structures intermédiaires, mutualisées, pour faciliter l'accès aux marchés internationaux.

Pour terminer, je tire un signal d'alarme. Nous avons beaucoup de TPE avec moins de deux salariés. Nous nous orientons vers la précarisation de toutes ces personnes car l'économie numérique avance très vite.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie d'avoir évoqué un sujet auquel je suis moi-même très sensible, le Small Business Act. J'en connais la fragilité mais je sais aussi à quel point il est fondamental pour les territoires. Je souhaite que tout le monde laisse vivre cette préférence locale à l'emploi dans la mesure où elle n'est pas si discriminatoire que cela. Elle est intéressante pour nos entreprises locales.

Mme Salwa Toko, présidente du Conseil national du numérique (CNNum) m'a indiqué qu'elle devait quitter notre réunion. Je laisse donc la parole à M. Daniel Membrives, président de l'association Solidarnum.

M. Daniel Membrives, président de l'association Solidarnum. - J'ai été consultant TIC (Technologies de l'information et de la communication) et je dirige aujourd'hui Solidarnum, acronyme de solidarité numérique. L'association a été créée en 2011 et a trois missions principales. La première est réemploi et le recyclage d'ordinateurs dans un système vertueux. Nous constituons le pôle Réunion Mayotte pour le programme national ORDI 3.0. Pendant le confinement, nous avons participé à une opération de solidarité pédagogique avec un opérateur internet. La deuxième mission de Solidarnum est l'ouverture d'un Fablab pluridisciplinaire, le plus important de la zone sud de l'océan Indien. Fermé pendant deux mois, il fabrique aujourd'hui des visières et des masques. Notre troisième mission, qui a vu le jour en 2019, est une mission d'inclusion numérique. Nous avons été retenus comme porteur du hub « ultra-numérique ».

Quelle est la vision de Solidarnum sur le numérique inclusif à La Réunion pour le post-Covid ? Nous plaçons l'humain au coeur de nos préoccupations. Un individu qui n'est pas inclus numériquement ne pourra pas faire bénéficier l'industrie du numérique de ses capacités.

Dans notre vision du numérique inclusif, nous n'avons pas le souci des infrastructures. En revanche, il faut continuer à équiper les familles pour plus d'efficacité en cette période de solidarité pédagogique où certains élèves sont encore chez eux. Cela doit être accompagné de l'internet social qui n'a malheureusement pas encore vu le jour.

Je pense qu'il faut aussi favoriser le télétravail puisqu'il réduit les déplacements sur une île au relief difficile, qui souffre d'engorgement, avec pratiquement une seule route, même si nous sommes en train d'en construire une nouvelle qui limitera les embouteillages.

Les efforts pour animer ce réseau de l'inclusion numérique passent par la formation des accompagnateurs aidants et des médiateurs. Nous nous appuyons sur des organismes de formation comme l'AFPA (Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes), l'IRTS (Institut régional du travail social) ou le CNFPT ( Centre national de la fonction publique territoriale). Ce dernier doit mettre à son catalogue des modules de formation des agents des collectivités territoriales.

Nous espérons aussi mobiliser le secteur privé qui devra prendre la relève des aides publiques qui risquent de se tarir. Pour cela, dans un souci d'efficacité, nous sollicitons les chambres syndicales et les organisations patronales.

Nous pouvons également déployer notre dispositif « Pass numérique » en accompagnant les collectivités dans la mise en place de structures d'accueil comme France Services.

Nous pensons aussi qu'il faut créer du contenu numérique pour la culture et les arts en s'appuyant sur le projet Micro-Folie qui est un musée numérique. Il fournira de l'activité aux entreprises de Digital Réunion et permettra de faire rayonner la culture et l'art réunionnais en incluant ces contenus dans le socle fourni par le projet national Micro-Folie qui comprend le Louvre et beaucoup d'autres musées.

Nous souhaitons que les hubs d'inclusion numérique soient légitimés par une circulaire des préfets de région. Il n'y en a que 11 en France. Tous les outre-mer sont couverts à l'exclusion de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Barthélemy. Dix territoires sur douze sont regroupés dans les hubs. La métropole nous envie cette couverture.

Enfin, pour éviter le tarissement des flux d'aide sur l'inclusion numérique, il faudrait, par des mesures d'incitation fiscale, favoriser la mise en oeuvre de partenariats public-privé, comme l'abondement sur le Pass numérique. Nous sommes tous préoccupés par le taux d'illettrisme et donc par le taux d'illectronisme beaucoup plus important qu'en métropole.

M. Michel Magras, président. - Merci beaucoup pour votre contribution. J'ai bien noté votre souhait.

Vous avez notamment évoqué le télétravail qui a montré toute son importance en période de crise. La difficulté est de bien positionner le curseur pour maintenir le lien entre les salariés.

La parole est à M. Feyçoil Mouhoussoune, président du Groupement des entreprises mahoraises des technologies de l'information et de la communication (GEMTIC).

M. Feyçoil Mouhoussoune, président du Groupement des entreprises mahoraises des technologies de l'information et de la communication (GEMTIC). - Le GEMTIC est un groupement créé en 2012, juste après l'arrivée du premier câble sous-marin à Mayotte. Ce câble a complètement bouleversé le secteur du numérique. Les infrastructures se sont développées et l'accès à l'internet s'est démocratisé. Aujourd'hui, on a accès à internet à des tarifs accessibles mais qui restent plus chers que ceux de l'Hexagone. Des efforts ont été faits sur les accès grand public. En revanche, les tarifs des accès professionnels en très haut débit restent très élevés.

À Mayotte, notre filière représente une centaine d'entreprises et 1 500 emplois directs et indirects. Elle est largement dominée par les opérateurs en termes de chiffre d'affaires et composée pour le reste de TPE.

Notre objectif est de donner plus de visibilité à ce secteur et de favoriser sa croissance. La filière numérique doit participer pleinement au développement de Mayotte. Le territoire bénéficie de financements dans le cadre du plan de convergence pour rattraper son retard et la filière numérique doit en bénéficier.

Les entreprises de services numériques (ESN) se développent mais elles rencontrent des difficultés. Nous manquons d'acteurs dans le secteur du développement ou de la création de contenus. Ce sont des métiers accessibles à la population jeune qui est la nôtre mais elle doit être formée.

Nous rencontrons les mêmes problématiques que les autres territoires en termes de compétitivité, avec des coûts de production élevés. La main-d'oeuvre est difficile à recruter et coûte cher car le secteur privé est en concurrence avec les administrations qui proposent des salaires indexés.

Le véritable enjeu est de structurer notre filière. Les infrastructures sont bonnes et devraient encore s'améliorer avec le déploiement de la 5G et d'offres pour la fibre beaucoup plus accessibles. Nous avons travaillé très en amont sur la structuration de la filière en essayant de voir comment accompagner l'émergence de nouvelles entreprises, comment accompagner l'innovation. Cette réflexion a abouti au projet de Technopole porté par la Chambre de commerce et d'industrie. Des espaces d'incubation faciliteront la mise en contact avec les centres de recherche. Les porteurs de projets pourront bénéficier d'un accompagnement. Ils sont souvent obligés de partir à La Réunion ou en métropole pour trouver un environnement adapté. Et malheureusement, trop souvent, ils ne reviennent pas. C'est préjudiciable pour notre territoire qui se situe dans un bassin où il y a des opportunités de croissance, en raison notamment des enjeux gaziers forts dans le canal de Mozambique.

Sur la formation, nous sensibilisons le rectorat à nos besoins. Nous cherchons à créer des ponts entre la formation et les entreprises. Ces actions ont conduit à la création d'un BTS informatique.

Web Force 3 s'est installée récemment et propose de la formation à des publics en décrochage. Nous multiplions les initiatives dans ce domaine mais il faudrait faire encore plus. La démographie du territoire est très dynamique et le chômage élevé. Le numérique a un rôle à jouer en proposant des emplois aux publics en décrochage.

Nous travaillons aussi sur le numérique en tant que catalyseur d'innovations. La technopole sera un des noeuds de cette dynamique.

Sur la problématique de l'inclusion, nous constatons sur notre territoire un taux de d'illectronisme élevé, aggravé par l'illettrisme. La politique de dématérialisation très poussée des services publics risque d'exclure de nombreuses personnes. Il faut que nous puissions avoir des relais locaux, des relais de médiation pour permettre à ces personnes d'accéder aux services publics. J'ai noté les initiatives de la Poste sur notre territoire mais elles doivent être complétées par des maisons de services publics de proximité avec des médiateurs qui sachent parler le mahorais ou le shibushi et qui soient capables d'accompagner les personnes exclues dans leurs démarches. La dématérialisation offre de vraies solutions par rapport à des problématiques de déplacement mais elle doit être accompagnée.

M. Michel Magras, président. - J'ai bien noté votre volonté de faire du numérique un catalyseur d'innovation au service de la jeunesse et de son avenir. J'apprécie, comme toutes les personnes autour de cette table, votre dynamisme et votre optimisme. Nous ne pouvons que vous encourager. Nous ferons au mieux pour en tenir compte. Je cède la parole à M. Vincent Reboul, président de la French Tech Guyane.

M. Vincent Reboul, président de la French Tech Guyane. - La French Tech Guyane est une communauté créée en 2017, labellisée French Tech en avril dernier. Elle fédère les entrepreneurs pour porter les sujets numériques et leur donner de la visibilité. Notre action consiste à valoriser et à promouvoir le secteur de l'innovation digitale en Guyane. Nous identifions les projets innovants, nous leur donnons du poids auprès des différents interlocuteurs, nous leur donnons de la visibilité aussi bien en Guyane qu'en outre-mer, en métropole ou au niveau international. L'export dans le numérique est une voie de développement très porteuse. Nous favorisons également la mise en réseau avec l'écosystème digital, notamment en Martinique et en Guadeloupe, mais aussi avec certaines collectivités d'outre-mer.

Beaucoup de choses ont été dites pendant cette table ronde. Toutefois, j'aimerais qu'on sorte du triptyque infrastructures / équipements / formation. C'est essentiel mais ce sont des sujets qui sont traités depuis 10 ou 15 ans. Il est temps de penser aussi aux usages, pas forcément du côté utilisateurs, mais plutôt du côté des créateurs de contenu et des fournisseurs de solutions numériques. Tout ne fonctionne pas parfaitement dans les infrastructures, mais beaucoup d'efforts ont été accomplis. La fibre se développe et la 4G fonctionne mieux à Cayenne que dans beaucoup d'endroits dans le monde. Il faut capitaliser sur ces atouts. Il reste bien sûr des problèmes à résoudre, en particulier au niveau de la logistique.

Il faut également travailler sur le sujet de la continuité territoriale numérique. Comme cela a été dit, sur les stores, des applications ne sont pas disponibles en outre-mer et pire, des développeurs d'outre-mer ne peuvent pas diffuser leurs applications. Cette situation casse des modèles économiques et a un impact sur les services qui sont proposés aux habitants de nos territoires. Nous rencontrons aussi des problèmes avec les systèmes de paiement en ligne, par exemple avec la plateforme Stripe. Une start-up qui fait de la télé consultation nous a sollicités car elle rencontre des difficultés pour reverser l'argent des consultations aux médecins qui ont des comptes en outre-mer. En effet, la plupart des plateformes de paiement considèrent les outre-mer comme zones à risque.

Il y a aussi des besoins en transformation digitale des entreprises et des administrations. La crise est révélatrice et accélératrice de la transformation numérique. Beaucoup d'entreprises ont été prises au dépourvu mais elles n'ont plus le choix. Elles doivent absolument digitaliser leurs activités. Toutefois, la transformation digitale ne doit pas se limiter à la mise en place de solutions dans l'urgence. Elle nécessite un accompagnement financier. Certains ont évoqué le chèque numérique. Aujourd'hui, en Guyane, il n'y a pas d'accompagnement de la transformation digitale des entreprises. Elle demande aussi de la sensibilisation auprès des chefs d'entreprise pour maîtriser vraiment les enjeux. Par exemple, derrière l'e-commerce, il y a des problématiques de logistique, de paiement...

Un dernier point sur l'attractivité du territoire. Il est indispensable de se battre contre la fuite des cerveaux. Le territoire doit redevenir attractif pour la diaspora ultramarine et pour les jeunes qui souvent ne reviennent pas à l'issue de leurs études dans l'Hexagone. Les entreprises qui innovent n'ont pas toujours les moyens d'embaucher à cause du coût du travail ou de la taille du marché.

Le Gouvernement a annoncé un plan de soutien aux entreprises technologiques. Dans quelle mesure une partie de ces fonds pourrait être fléchée pour l'outre-mer pour développer l'attractivité de ces territoires, développer l'emploi, redynamiser l'économie. Est-ce qu'on pourrait aller jusqu'à parler de souveraineté d'innovation en outre-mer ?

M. Michel Magras, président. - Vous avez évoqué des problématiques qui n'avaient pas encore été abordées, comme la création de contenu, la continuité territoriale numérique ou le fait de faire de la crise un révélateur et un catalyseur de la transformation numérique dans nos territoires, et enfin l'attractivité.

M. Stéphane Artano, rapporteur. - Je suis très heureux de cette table ronde. Je retiens le formidable potentiel de développement que représente le numérique pour les territoires ultramarins. Je ne vais pas reprendre les différentes questions qui vous ont été adressées. Vos réponses ont couvert l'ensemble des thèmes, à l'exception de la dernière remarque en lien avec les plans de relance. Le potentiel de l'innovation numérique fait consensus.

Il y a des disparités pour chacun des territoires. Saint-Pierre-et-Miquelon est très différent des autres territoires ultramarins. C'est important que le Gouvernement, les opérateurs et les investisseurs ne l'oublient pas.

Je suis plutôt optimiste mais je reste vigilant. L'investissement public dans le numérique doit rester massif en outre-mer, notamment sur les petits territoires où il y a des effets de seuil liés aux populations. Les investissements sont lourds et un opérateur doit pouvoir rentabiliser son investissement. Quand ce n'est pas possible, il faut trouver des partenariats publics privés intelligents qui permettent d'investir de manière rentable.

Nous allons reprendre dans le rapport vos pistes de propositions liées à votre expérience de la crise. Les zones franches globales liées au numérique et à l'innovation me paraissent très intéressantes avec, par exemple, un effet de levier sur l'exonération des charges.

Mme Viviane Artigalas, rapporteure. - Je voudrais moi aussi vous remercier pour vos interventions très enrichissantes et très intéressantes. On voit tout le potentiel qu'il y a dans le numérique pour nos territoires d'outre-mer.

Le numérique a permis de compenser partiellement les effets de la crise pour les entreprises et pour les particuliers, avec le télétravail, la télémédecine, l'enseignement à distance, la e-éducation. Cette séquence a permis de progresser rapidement dans les usages numériques. Je suis certaine que le numérique sera un facteur clé de la relance.

Je constate également que la crise a montré que le tout numérique pouvait aggraver certaines inégalités. Vous avez dû aider les petites entreprises à aller vers le numérique. Vous avez aussi souligné la question de l'illectronisme. Certaines personnes ont eu du mal à exercer leurs droits.

La question de la dématérialisation des services publics, avec un objectif de 100 % en 2022, doit être suivie avec attention. Je pense qu'il faut mieux coordonner toutes les actions mises en place par les associations ou par la Poste et préparer la transition avec les travailleurs sociaux pour ne laisser personne au bord du chemin.

Enfin, la question des compétences est importante. Pour assurer de la médiation, l'inclusion numérique, il faut des personnes compétentes. Pour développer de l'innovation dans les entreprises, il faut des personnels compétents. Cela passe par des formations sur place pour garder sur les territoires les compétences numériques.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie de vous être réunis autour d'une même table, même si elle est virtuelle, et d'avoir évoqué librement toutes les problématiques que nous avons en commun dans les outre-mer. Elles sont nombreuses. J'ai bien perçu la nécessité d'une mutualisation de tout ce qui est fait, avec une implication forte de l'État et des collectivités territoriales, tout en laissant une place pour la concurrence dans la relation à la clientèle. Vous êtes des opérateurs, vous travaillez dans un monde concurrentiel et il faut aussi laisser s'exercer cette concurrence.

J'ai noté la problématique des surcoûts. Nous sommes battus contre les surcoûts et nous avons marqué des points dans la téléphonie mobile. Il reste du chemin à parcourir pour la data. La France doit peut-être peser davantage dans les relations avec les multinationales qui gèrent les raccordements au câble qui nous mettent en difficulté.

J'ai également pris note du levier de la formation et de l'idée de faire de nos territoires des zones franches numériques.

Je retiens les difficultés liées au statut de certains territoires, notamment ceux de l'article 74 dont font partie Saint-Barthélemy, la Polynésie, la Nouvelle-Calédonie et Saint-Pierre-et-Miquelon. À Wallis-et-Futuna, la problématique de la télémédecine et des évacuations sanitaires est très sensible.

J'ai noté les problématiques de concurrence et de discrimination territoriale et que le Small Business Act pouvait s'appliquer au numérique.

Nous avons également évoqué le télétravail et la nécessité de trouver un équilibre pour garder le lien social que peuvent apporter le travail et la vie en communauté. Les hubs d'inclusion numérique sont aussi une très belle idée. Le numérique comme outil d'innovation au service de la jeunesse et de son avenir c'est une idée que je trouve formidable.

Enfin, la crise aura été un catalyseur de la transformation numérique de nos territoires.

Merci à vous tous et à vous toutes pour votre participation.

M. Victorin Lurel. - J'ai aussi beaucoup appris pendant cette audition. Je suis depuis longtemps préoccupé par l'économie du numérique même si je ne suis pas un spécialiste. Le numérique soulève des questions d'infrastructures, d'attractivité, de concurrence, de compétitivité, de coûts.

Je souhaiterais insister pour que dans le rapport nous ayons quelques éléments sur les infrastructures dans chacun des territoires.

Je connais les efforts qui ont été faits pour installer le câble à Wallis-et-Futuna. Dans certains territoires, il y a encore des problèmes de maillage, d'organisation des réseaux, des problèmes de FTTH (Fiber to the Home). J'ai au moment où je vous parle un vrai problème de débit montant et descendant. Nous avons pris du retard dans les territoires notamment, en Guadeloupe. J'aimerais savoir quel est le prix de la bande passante. J'aimerais connaître les coûts standards d'une entreprise numérique, ceux des petites et ceux des grandes et comprendre pourquoi les tarifs sont parfois prohibitifs.

Est-ce que la concurrence est suffisante ? Il y a des monopoles sur le transport des données. Est-ce qu'on peut en parler, notamment sur le satellite ? Est-ce qu'on peut consulter l'Autorité de la concurrence ? Nous avions demandé des enquêtes pour savoir quels étaient les tarifs pratiqués. Pour les particuliers, le roaming reste coûteux malgré les actions initiées par le Sénat en 2013, avant même celles menées par l'Europe.

J'ai vu les 4 opérateurs qui m'ont dit qu'ils n'investiraient plus dans le numérique dans les outre-mer. Ce qui est fait aujourd'hui ne respecte pas, à mon sens, ce qui avait été décidé à l'époque.

J'ai présenté des propositions à la région sur le FTTH, la suppression de l'ADSL, de la boucle en cuivre. Nous avons un énorme travail à accomplir sur les infrastructures, sur les équipements, sur la concurrence, un travail pour faire baisser le coût de la bande passante. La région Guadeloupe est propriétaire d'une partie du câble qui va à Porto Rico et à Miami et la gestion de ce câble n'est pas toujours réalisée en faveur des entreprises et de leur compétitivité.

Avec ces éléments, nous aurons une meilleure connaissance de l'économie numérique dans nos territoires.

M. Michel Magras, président. - Je reconnais que les questions posées sont fondamentales. Cette problématique mériterait que la délégation envisage à l'avenir un travail de fond sur le numérique dans sa globalité de manière à fixer les nouvelles orientations et faire des propositions.

Dans l'organisation de nos tables rondes, il est extrêmement difficile d'être exhaustif. Nous avons fait au mieux pour couvrir les territoires et les intervenants.

Mme Victoire Jasmin. - Je remercie et félicite tous les intervenants. J'ai également beaucoup appris. Il serait intéressant que vous nous transmettiez par écrit des propositions qui pourraient contribuer à enrichir ce rapport, par exemple sur la bio-informatique.

Parmi nos différents besoins, la création de filières de formation avec l'Université me semble primordiale, surtout pour la fibre. Il y a des zones blanches sur notre territoire. Le Défenseur des droits a souligné devant notre délégation en décembre dernier l'existence de nombreuses zones blanches en outre-mer qui génère de grandes inégalités.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie beaucoup pour vos interventions, votre implication et pour tout ce que vous faites.

Vendredi 12 juin 2020

- Présidence de M. Michel Magras, président -

Étude sur la différenciation territoriale outre-mer - Entretien avec MM. Jean-Paul Virapoullé, vice-président du conseil régional de La Réunion, et Jack Gauthier, conseiller régional de La Réunion

M. Michel Magras, président. - Monsieur le président, cher Monsieur Virapoullé. Le président du Sénat, Gérard Larcher, a initié un groupe de travail sur la décentralisation. Il a pour ambition de repenser en profondeur l'organisation des pouvoirs locaux et formuler des propositions dans ce sens.

Des propositions doivent être faites pour donner les moyens d'action aux collectivités qui seront les chevilles ouvrières au cours des prochains mois de la reconstruction économique et sociale. En ma qualité de président de la délégation sénatoriale aux outre-mer, Gérard Larcher m'a fait l'honneur de me charger d'élaborer les propositions du volet outre-mer du groupe de travail et c'est dans ce cadre que j'ai souhaité auditionner chacun des exécutifs et des présidents des assemblées territoriales ultramarines. Je m'attacherai à restituer aussi fidèlement que possible la diversité des visions institutionnelles ultramarines.

Monsieur le troisième vice-président du conseil régional, Cher Jean-Paul Virapoullé, je vous remercie d'avoir accepté, ainsi que, Monsieur Jack Gauthier, conseiller régional, en charge de l'application de la loi et du renforcement des liens outre-mer, cet échange qui doit m'aider à faire état des volontés des territoires d'outre-mer en ce qui concerne leur organisation propre et les modalités de leur libre administration locale.

Je suis conscient que vous me consacrer un temps précieux et j'espère pouvoir dégager de nos échanges les grands axes autour desquels pourront se construire chaque projet afin de concrétiser chacune des volontés locales. J'ai pris connaissance avec le plus grand intérêt de la contribution écrite que M. Didier Robert, président du conseil régional de La Réunion, a bien voulu m'adresser et je l'en remercie. Je suis heureux que cette audition puisse nous permettre d'aller plus loin et d'avoir votre vision de la décentralisation pour La Réunion.

Ma conviction personnelle et profonde est que les outre-mer sont à la fois un laboratoire et un témoin de la capacité de la République à faire preuve de créativité institutionnelle, sans pour autant que son indivisibilité soit atteinte.

Je crois qu'il est grand temps que chaque territoire ultramarin trouve l'organisation qui lui ressemble, ce qui, sans être une panacée, constitue un levier de développement grâce à la définition et au déploiement des politiques publiques en concordance avec les réalités locales que cela permettrait.

Dans chaque territoire, j'ai souhaité associer mes collègues sénateurs et je remercie notre collègue Nassimah Dindar d'être avec nous.

Sur le plan méthodologique, je vous ai fait parvenir une trame de questions articulée autour de trois axes que sont la décentralisation, la différenciation et la déconcentration. Un quatrième point porte sur une éventuelle révision constitutionnelle. Je propose que nous suivions ce canevas.

M. Jean-Paul Virapoullé, vice-président du conseil régional de La Réunion. - Jack Gauthier, conseiller régional, responsable de ce dossier, et moi-même tâcherons de refléter fidèlement la pensée, majoritaire, non unanime, de cette grande maison qu'est La Réunion.

Je suis heureux que ce dossier vous ait été confié par le président Larcher. J'ai travaillé onze ans au Sénat et je connais, Monsieur le président, votre volonté de refléter la réalité que nous partageons ensemble.

L'expérience de la vie politique et la connaissance des dossiers permettront d'arriver à une synthèse qui donne satisfaction à la population.

Le Président de la République aurait dû conduire cette réforme en début du mandat. Je suis maire depuis quarante-deux ans ; j'ai diligenté toutes les grandes réformes que je souhaitais au niveau local dans les six premiers mois. Passé un certain temps, l'audience, la crédibilité et la force de frappe de l'élu s'atténuent.

Cette réforme doit être accomplie, nous définirons son périmètre et son contenu, mais il aurait été préférable de la conduire dans le souffle du suffrage universel et de la légitimité naissante plutôt que sur la fin du mandat. Cela ne manquera pas de susciter des rancoeurs, des oppositions partisanes, des querelles pré-électorales aux élections présidentielles. J'espère que cette réforme que nous souhaitons échappera aux discussions politiques précédant habituellement les présidentielles.

Je cède la parole à Jack Gauthier pour évoquer le projet de loi 3D : décentralisation, différenciation, déconcentration.

M. Jack Gauthier, conseiller régional de La Réunion. - Monsieur le président, avant d'être conseiller régional, j'étais procureur de la République en Nouvelle-Calédonie et procureur général à Tahiti. Je peux donc faire l'étude comparative des articles 73 et 74 de la Constitution.

Notre territoire s'étend sur 2 580 km², compte 850 000 habitants avec une trajectoire vers le million d'habitants. Nous ne sommes ni comme la Nouvelle-Calédonie, qui détient des ressources naturelles, ni comme Tahiti qui possède une richesse maritime importante. Nous détenons, nous aussi, quelques richesses comme l'eau profonde ou les nodules polymétalliques ; mais hormis la canne et un certain nombre de cultures vivrières, nous possédons peu de ressources.

Depuis 1962, nous sommes attachés au combat de l'identité législative. Elle est liée à l'organisation administrative qui en découle et nous permet d'avoir les mêmes droits que nos compatriotes hexagonaux, notamment en matières d'allocations familiales : un milliard d'euros est transféré à la CNAF, qui nous redistribue 2,3 milliards. Vous voyez que sur tous ces points, nous avons un souci. Les mesures, quelles que soient les orientations prises, ne doivent pas aboutir à un appauvrissement de la population.

Nous sommes aussi pour la promotion par la formation, notre CHU est un atout important. En 1984, dans l'océan Indien, la première opération de transplantation cardiaque a eu lieu au Cap. Actuellement, les Sud-Africains viennent faire leurs transplantations à La Réunion. Nous sommes sur la bonne voie, mais nous souhaitons que cette trajectoire soit plus verte, plus intelligente et plus sûre. Les réformes potentielles doivent tenir compte des grands équilibres et du souci de protéger les populations.

M. Jean-Paul Virapoullé. - Cela m'amène à proclamer qu'à travers l'identité législative, nous bénéficions du principe d'égalité des droits et de la sécurité juridique. Cela ne signifie pas « assimilation législative » puisque dans l'article 73, y compris pour La Réunion, les lois sont adaptées au contexte.

Le président Larcher et vous-même connaissez bien le dossier de la décentralisation. En France, la complexité législative et administrative coûte 11 % de PIB à notre pays. La complexité et l'empilement des textes (circulaires, lois, décrets), souvent inutiles, auxquels viennent s'ajouter 800 000 normes européennes et 300 000 normes françaises sont un véritable problème. La délégation sénatoriale a produit un rapport sur les normes et nous avions nourri l'espoir qu'il aboutisse à une loi.

Le premier chapitre de la décentralisation devrait être une loi pour les outre-mer qui prendrait en compte leur diversité. Tout le monde s'accordera sur la loi pour aboutir à une simplification législative et administrative. Le vrai pouvoir est la simplification. Nous avons de l'argent, une vision, une envie de travailler, mais nous sommes bloqués. Si un fonctionnaire part en congés, un dossier reste six mois sur la table. Si un fonctionnaire n'est pas d'accord avec un projet, il en retarde au maximum l'instruction. La décentralisation doit commencer par la simplification, en métropole comme en outre-mer. Je suis sûr que votre capacité de persuasion nous permettra de réussir ensemble. Avec notre équipe, nous rédigeons une loi de simplification administrative qui donnera de l'oxygène dans tous les domaines souhaités.

L'économie moderne repose sur plusieurs piliers : l'innovation, la réactivité et l'adéquation avec le marché. Nous possédons tous ces éléments. Concernant La Réunion, notre première demande concerne la simplification administrative qui fera respirer la décentralisation, asphyxiée par la masse des lois et des normes.

Quels seront les chapitres de cette loi ? Le premier concerne les circulaires non adaptées à nos territoires situés dans l'hémisphère sud. La loi procède à leur suppression ou leur adaptation. Nous devons aussi transposer dans la loi les propositions du rapport sénatorial sur les normes. La seule simplification législative, administrative et l'application du rapport sur les normes auraient un impact de 3 % ou 4 % sur le PIB !

Quelles compétences supplémentaires souhaitons-nous de l'État ? En fait, il ne s'agit pas d'une question de compétences, mais d'application de ces dernières. Vous n'avez pas ce problème à Saint-Barthélemy du fait de son autonomie ; à l'inverse, ici nous subissons un contrôle a posteriori. Je suis pour une suppression de la Chambre régionale des comptes, coûteuse et inutile. Elle constitue une épée de Damoclès planant au-dessus des élus. Cela devrait être simple : si le maire est honnête, il gère les comptes selon les règles et normes légales, s'il est malhonnête, il est sanctionné. Ces rapports de la Chambre régionale, rédigés trois ans plus tard et jamais lus par personne, sont inutiles. Cette superstructure financière nous paralyse et ne sert à rien.

Autre sujet, pourquoi appliquons-nous des normes de l'hémisphère nord dans l'hémisphère sud ? Nous nous sommes battus et avons obtenu le règlement pêche avec des quotas propres à notre environnement.

Les normes que nous appliquons ont trois inconvénients lorsqu'elles ne sont pas adaptées : elles coûtent, freinent et paralysent. La simplification doit donc être la priorité.

Nous avons mis en place la loi de programme avec Jacques Chirac lorsque j'étais jeune député, la loi Perben avec Édouard Balladur, la loi de défiscalisation. Aujourd'hui, notre mission sacrée est d'écrire une loi qui nous autorise dans nos domaines de compétences (régions, collectivités, départements) à adapter ces procédures administratives pour renforcer l'efficacité économique.

M. Michel Magras, président.  Je comprends votre analyse. La Réunion est un DROM, régi par le principe d'identité législative. Cependant, j'aimerais savoir si, en tant qu'exécutif régional, l'organisation actuelle de la décentralisation est un frein lorsque vous souhaitez intervenir dans un secteur donné (économique, social ou autre), ou si vous estimez au contraire que vous pouvez vous en accommoder.

Par exemple, en Guadeloupe lorsqu'on doit intervenir dans le domaine de l'environnement, il faut faire face à cinq ou six interlocuteurs : la DIREN, la DRIRE, l'ADEME, la DAF, etc.

En ce sens-là, je comprends votre demande de simplification, mais j'aimerais savoir jusqu'où elle peut aller. Dans l'organisation de l'État, des fonctions échappent de toute manière à toutes les collectivités : les fonctions régaliennes. Par contre, dans tous les autres secteurs auxquels un élu est confronté, au niveau départemental, régional, communal, une simplification est nécessaire. La loi actuelle a permis aux collectivités de mettre en place des procédures d'habilitation qui ont beaucoup évolué. Nous sommes passés de l'habilitation accordée pour deux ans à une habilitation valable sur l'ensemble du mandat, renouvelable une fois. Nous avons maintenant la possibilité d'adopter des modifications des textes de loi que le Parlement ratifie ensuite. À ce stade, se pose le problème des moyens, mais nous y reviendrons.

Quelle est votre analyse à ce sujet ? La relation avec l'État, au sens large, sur ce point, est-elle fluide, optimisée ?

M. Jean-Paul Virapoullé. - Dans certains cas oui, dans d'autres non. Lorsque Jacques Chirac a effectué la réforme des collectivités locales, je lui ai signifié que nous resterions département et région. Je peux l'affirmer a posteriori : cette réforme est excellente, car notre conseil régional est prospère, les conseils général et régional sont très bien gérés. Les deux représentent environ un milliard de budget, l'un pour le social, l'autre pour l'économie. Grâce à cette dichotomie entre les deux assemblées, La Réunion fonctionne bien.

Nous pouvons comparer avec la situation martiniquaise. L'assemblée unique de Martinique est paralysée, ses finances sont compliquées, car l'économie et le social ne peuvent être gérés par la même chambre.

Ainsi, pour vous répondre : les deux assemblées relèvent du principe de l'identité législative, pas seulement pour une raison académique, mais aussi pour une raison de fonctionnement.

Quant à nos relations avec l'État, l'article 72 définit le principe de libre administration des collectivités par des conseils élus dans le cadre de la loi. En temps normal pour les équipements, aucun problème n'est à déplorer. Cependant, lorsque nous souhaitons aller sur le terrain de l'investissement productif, de l'innovation technologique, la conquête d'une part de marché, des complications et lenteurs administratives nous paralysent. Nous devons rédiger une loi-programme, ou une loi organique, qui expliquerait que dans les collectivités, l'État fait l'analyse des lois. Puis nous demanderions à nos administrations réciproques ce qui bloque lorsque nous envoyons un dossier afin que nous modifiions les textes de référence.

Aujourd'hui, sans même évoquer l'institutionnel, le mode de fonctionnement n'est pas en adéquation avec les nécessités d'une société moderne. Par exemple, aux États-Unis pour construire un hangar, cinquante-six jours d'instruction sont nécessaires, deux mois en Allemagne et ... huit mois en France. La commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) donne un avis conforme aux outre-mer, je ne suis pas d'accord. Le schéma d'aménagement régional (SAR) est élaboré par un conseiller d'État qui ne sait pas où se situe La Réunion, alors que ce schéma la concerne. Trois étapes se télescopent : la volonté politique locale avec l'administration locale, le conseiller d'État qui rédige son décret et le Premier ministre qui l'accepte ou non. Cela doit être simplifié : à la Région de rédiger le SAR, avec un délai de recours pour le préfet.

M. Michel Magras, président. - Avez-vous le sentiment que l'organisation des services de l'État est un frein à la politique des élus ? N'existe-t-il pas une tendance actuellement qui donne encore plus de pouvoir à cette administration par rapport aux élus ?

L'organisation de l'État doit-elle rester telle qu'elle est, avec une multitude de petites agences (direction régionale, agence départementale...) nous donnant l'impression d'une multiplication de petits préfets ? Ne vaudrait-il pas mieux une organisation simple autour du préfet ? La dichotomie avec l'ARS se justifie du fait de l'objet de ses missions mais hormis cela, pour simplifier notre travail d'élus, n'aurions-nous pas besoin que les représentants de l'État se limitent au contrôle de légalité et laissent aux élus le choix des politiques ?

Pensez-vous que la situation d'aujourd'hui permette d'avancer ? Comment faire évoluer l'État pour qu'il comprenne la nécessité d'une équipe rassemblée autour du préfet en laissant aux élus le vrai pouvoir de décision politique dans leur territoire, dans le respect de la Constitution ? Ne pensez-vous pas que nous devons tendre vers cette perspective ?

M. Jean-Paul Virapoullé. - Effectivement, je pense que nous devons nous orienter dans cette direction. Vous avez bien défini le problème qui nous concerne tous : quand un pouvoir est donné à des fonctionnaires de passage, ici ou en métropole, ils transforment le contrôle de légalité en contrôle de l'opportunité. Nous devrions circonscrire dans la loi ce contrôle au seul champ de la légalité, avec la structure que vous décrivez.

Aujourd'hui, pour concrétiser un projet important, nous devons passer devant vingt commissions, avec vingt personnes qui ne se parlent pas. En outre, notre génération discute, débat, se dispute parfois. Or la nouvelle génération échange seulement par mail désormais, ce qui conduit à des blocages. Pour dégager leur responsabilité, les interlocuteurs se contentent de rédiger un mail, puis d'attendre.

Nous devons changer la culture de l'administration en France. Nous devons supprimer la Chambre régionale des comptes et sa culture de suspicion. Nous ne sommes pas élus pour être suspectés, mais pour créer, innover. Le rôle de l'État est de vérifier la légalité des projets. Aujourd'hui, nous devons passer devant dix commissions et attendre un an de procédure pour l'approbation d'un plan. Ce n'est pas normal.

L'exercice du pouvoir des élus doit être pensé en tandem avec l'État, représenté par le préfet, qui coordonne et place sous ses ordres toutes les administrations. Or ce n'est plus le cas. Nous avons connu l'époque où les préfets avaient une autre relation avec les élus locaux. Quand j'étais jeune élu, maire à vingt-cinq ans, c'est le préfet qui m'a formé au fonctionnement institutionnel. Nous avons ensuite pu travailler dans une certaine complicité et avec des rapports humains qui favorisaient l'avancée des dossiers. Désormais, les dossiers sont traités dans l'anonymat de l'administration. Il faudrait désigner un responsable et le préfet doit avoir un pouvoir quasi ministériel localement. On dit que le préfet représente le Premier ministre et incarne la politique du Gouvernement. Or il ne représente presque plus rien : s'il invite le recteur à une réunion, ce dernier ne se présente même pas...

M. Michel Magras, président. - Vous êtes donc bien d'accord avec le rôle des services de l'État dans nos territoires et l'accompagnement des choix politiques des élus : un accompagnement qui se veut positif et un rôle de contrôle de légalité de nos actes.

Un pouvoir que lui a toujours donné la loi est le pouvoir de substitution. Celui-ci est exceptionnel au cas où l'élu mettrait en danger la sécurité des biens et des personnes. Dans ce cas-là seulement, ce pouvoir de substitution existe.

M. Jean-Paul Virapoullé. - Pouvez-vous aménager un chapitre pour souligner la nécessité de mettre fin au contrôle d'opportunité qui s'est substitué au contrôle de légalité ?

M. Michel Magras, président. - Votre analyse est très intéressante.

Si vous permettez que j'ouvre un autre aspect, je trouve les notions d'identité législative et de spécialité un peu dépassées. Par exemple, à Saint-Barthélemy, bien que collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, le principe de spécialité législative, ne s'applique pas complètement. D'abord, pour tout ce qui concerne le régalien, nous restons régis par l'identité et la spécialité législative n'intervient que dans les domaines de compétences transférées. Dans tous les autres domaines, nous relevons de l'identité législative.

Concrètement, le chapitre de notre loi organique relative à l'application des lois, commence par un premier article prévoyant que « sur le territoire de la collectivité la loi s'applique de plein droit sauf dans les matières relevant de la loi organique », autrement dit, les matières transférées, ce qui fait qu'en réalité l'identité législative est donc la règle, la spécialité, l'exception.

Autres questions : la place donnée à la consultation des populations est-elle suffisante ? Est-elle assez directe ou doit-elle se limiter à la consultation indirecte par les élections ? Quel usage faites-vous de l'habilitation ?

Le Premier ministre, M. Édouard Philippe, avait souhaité simplifier considérablement la procédure d'habilitation avec le projet de révision constitutionnelle. Quel est votre sentiment sur l'habilitation telle qu'elle existe aujourd'hui ? Quel est votre sentiment sur la démocratie locale ?

M. Jack Gauthier. - En ce qui concerne la procédure d'habilitation, la situation actuelle n'est pas satisfaisante, tout le monde en convient. Une modification qui permettrait une simplification serait une excellente nouvelle.

À la suite du phénomène des gilets jaunes, nous avons créé un conseil consultatif citoyen : nous avons tiré au sort un certain nombre de citoyens, qui exercent en parallèle des autres conseils prévus par la loi pour avoir une consultation permanente. Les résultats sont pour l'instant satisfaisants. Cela a permis de désamorcer le mouvement de contestation dans la rue.

En ce qui concerne la loi elle-même, prenons par exemple la loi sur le littoral. Dans notre configuration, nous nous apercevons qu'elle ne nous permet pas d'aménager un gîte sur le volcan, pourtant très loin du littoral. L'aménagement de l'application de la loi est une chose importante et essentielle. Nous ne pouvons donner suite, car l'habilitation est très difficile. En simplifiant ce cadre, nous pourrions immédiatement modifier un certain nombre de lois qui posent problème pour des espaces importants, alors que notre territoire ne fait que cent kilomètres sur cinquante kilomètres. Cela nous permettrait d'avancer.

La crise du Covid-19 a entraîné une baisse importante du PIB, que nous estimons aux alentours de 10 %. Nous avons reculé à plusieurs degrés : nos ressources vont encore diminuer alors que nous avions déjà connu une baisse avec le mouvement des gilets jaunes. Nous avons dû renoncer à 180 millions d'euros de taxes. Vous imaginez combien cela peut peser sur un budget comme celui de la région de La Réunion.

Maintenant, notre PIB va reculer de 10 ou 15 %, une compensation de l'État est nécessaire pour avoir un budget suffisant. Des problèmes vont se poser. Pour les communes, le budget a prévu les compensations, mais pour l'instant, aucune n'est prévue pour nous.

Brusquement, en 2018, nous avons dû freiner sur les impôts. Aujourd'hui, nous connaissons de nouveau un recul. Ainsi, nous rencontrons un certain nombre de problèmes et la possibilité d'adapter et d'habiliter nous faciliterait grandement la tâche.

M. Michel Magras, président. - La délégation sénatoriale mène actuellement une étude sur l'urgence économique outre-mer.

Je reviens sur l'habilitation. Par exemple, la Guadeloupe a demandé à gérer le domaine de l'eau. Vous savez que les habilitations vous amènent à modifier les normes, validées ensuite par le Parlement. Mais qu'en est-il des moyens ?

Lorsque nous demandons un transfert de compétences, la collectivité qui le demande doit pouvoir l'assumer à long terme mais la Constitution garantit qu'il s'accompagne du transfert des moyens correspondants. Comment vous positionnez-vous en ce qui concerne les éventuels besoins financiers supplémentaires en cas d'habilitation ?

M. Jean-Paul Virapoullé. - Je tenterai de répondre en complétant le propos de Jack Gauthier. L'habilitation « antillo-guyanaise » à laquelle je me suis opposé au Sénat est un marché de dupes. Lorsque nous effectuons le bilan des adaptations, au regard des obstacles rencontrés et des résultats obtenus, nous nous apercevons qu'il n'est pas satisfaisant.

Dès que la Guadeloupe et la Martinique ont demandé une habilitation pour un domaine important, l'État a refusé. L'État a concédé un peu sur l'énergie. J'aimerais pour ma part réaliser un projet qui démarrera dans deux ans, à 240 millions d'euros, portant sur une usine thermique des mers. Je n'ai pas besoin d'argent. Pourquoi ? Nous travaillons avec de grandes sociétés telles que Naval Énergies ou EDF. Lorsque nous avons conçu le business model, ils n'ont pas hésité et ont compris son intérêt. Nous devons sortir de cette politique des subventions pour rentrer dans la politique des projets innovants qui se financent eux-mêmes.

Quant à la puissance publique, pourquoi les tuyaux distribuant l'eau en Guadeloupe sont-ils en mauvais état et pas à La Réunion ? À La Réunion, le rendement de l'eau est d'environ 60 %. Cela n'est pas suffisant, mais chacun a accès à de l'eau potable de grande qualité. Pourquoi n'est-ce pas le cas en Guadeloupe ? En basculant l'eau de l'est à l'ouest, avec deux milliards, nous avons irrigué 7 800 hectares. L'argent ne manque pas, mais la complexité des procédures est paralysante. Je l'ai dit, le contrôle d'opportunité s'est substitué dans bien des cas au contrôle de légalité. Les financements de projets sont liés à la qualité des projets. Il y a trois ans, le FEADER réunionnais, qui représentait 25 millions d'euros, n'a pas été entièrement consommé à cause d'un problème de procédure. Désormais, le FEDER est consommé et le FEADER le sera également, car nous avons de grands projets.

Lorsque nous évoquons la décentralisation, le problème dans certains départements vient du fait que nous ne parlons pas en termes de pouvoir local. Vous avez bien défini le périmètre de la réforme. Lorsqu'il s'agit du domaine économique que j'estime vital et que la haute administration ne veut pas céder, la faculté de décider n'est pas accordée. Et si elle est accordée, cela se transforme en course d'obstacles.

Pour le dire clairement : si le Président de la République et le Premier ministre, approuvés par le Parlement que vous représentez, décident de mettre en place une différenciation qui repose sur une loi d'habilitation réelle, dans quelques domaines de compétences définis par la loi, nous n'aurions plus qu'à déclencher le processus dans les collectivités.

M. Michel Magras, président. - Je voulais comprendre les raisons pour lesquelles vous avez souhaité, lorsque vous étiez sénateur, que La Réunion soit exclue du champ de la procédure d'habilitation. Votre propos est très clair, je vous en remercie beaucoup.

M. Jean-Paul Virapoullé. - Nous avons été reçus par la Banque européenne d'investissement (BEI) à Bruxelles pour notre projet de 240 millions d'euros. La direction des transports de la Commission européenne m'avait alors expliqué que nous n'étions pas dans le réseau prioritaire des ports maritimes européens. Nous avons déposé un mémorandum, j'ai écrit une lettre pour expliquer que nous y étions. Ils se sont excusés de leur erreur et ont reconnu que nous avions vocation à devenir une plateforme maritime de l'Europe.

Tout est dans la foi que nous mettons dans ce que nous faisons, pour entrer dans l'économie du XXIe siècle.

M. Michel Magras, président. - Je partage cette vision. Lorsque nous étions ensemble à Bruxelles, j'ai bien compris le choix politique de La Réunion par rapport à l'Europe.

Je vais donner la parole à Nassimah Dindar, puis reprendre ensuite le fil de notre échange sur la différenciation territoriale.

Mme Nassimah Dindar, sénatrice et conseillère départementale de La Réunion. - Pour La Réunion, nous tentons d'examiner comment il est possible de répondre à la volonté de déconcentration et décentralisation au regard de la nécessaire différenciation sur le territoire.

Je suis d'avis que nous puissions mettre en oeuvre le principe de différenciation à partir de la réalité de nos territoires. Nous nous interrogeons sur le futur modèle de développement des outre-mer. Ce modèle pose la question du foncier, véritable pierre d'achoppement, la question des normes en est une autre. Le président Magras n'a eu de cesse de poser la question des normes, de la simplification et de sa mise en oeuvre. La question de la procédure vient s'ajouter à l'ensemble des questions que nous nous posons sur tous les sujets évoqués plus tôt. Sur la différenciation, je souhaite que nous abordions ces sujets à travers le prisme de l'enjeu du foncier, des normes, de la simplification des procédures.

Pour les territoires ultramarins, il est compliqué de faire en sorte que les services de l'État fassent la différence entre la légalité et l'opportunité. Souvent, nous avons l'impression que les Chambres régionales des comptes jugent de l'opportunité des décisions prises par les instances politiques.

M. Michel Magras, président. - Dans mon esprit, chaque territoire dispose de son propre modèle. Notre idée est d'offrir les moyens à chaque collectivité de mettre en place son propre projet tout en étant accompagné par le dispositif législatif et par l'État dans cette démarche.

Chaque projet a de toute manière une vocation évolutive, guidée par l'objectif d'améliorer le bien-être des populations locales.

Nassimah Dindar fait une bonne transition en introduisant la différenciation. Lorsque j'ai rencontré le conseiller outre-mer du Président de la République en début de mandat, il m'a semblé qu'il s'inscrivait dans cette démarche. Quelle est votre analyse sur cette capacité de différenciation pour un territoire comme La Réunion, par rapport aux autres DOM ? Quelle dose, quel besoin de différenciation avez-vous ? Quels transferts souhaitez-vous ? Quels moyens faut-il mettre à votre disposition ?

M. Jean-Paul Virapoullé. - Auparavant, cela dépendait du Premier ministre, lorsque nous étions proches, nous arrivions à faire inscrire dans la loi ce que nous souhaitions. Le ministère des outre-mer était un vrai ministère et nous parvenions à faire les lois ensemble. Aujourd'hui, ce ministère devrait être supprimé.

Michel Debré m'avait dit : « Je me demande si les outre-mer ne gagneraient pas à relever d'un Secrétariat général, rattaché au Premier ministre ». Aujourd'hui, le ministère de tutelle impose son point de vue.

Par exemple, avec le président de région nous nous sommes souvent rendus à Matignon pour faire rédiger le texte de l'ordonnance pour le schéma d'aménagement régional (SAR). Le Gouvernement nous avait donné son accord, mais lorsqu'il est arrivé à l'Assemblée nationale ce n'était déjà plus le texte initial. Le Gouvernement nous demandait alors de rédiger un amendement qui serait réintégré dans le texte. Finalement la volonté du ministère de la construction et du logement a prévalu et non pas celle de Matignon ou du ministère des outre-mer...

Nous devons avoir davantage de poids dans les arbitrages. Les outre-mer reprendront leur place si nous avons une représentation forte au sein du Gouvernement : peut-être via un Secrétaire général rattaché au Premier ministre.

Dans ce cadre-là, que signifie « différenciation » ? Nous souhaitons qu'elle s'inscrive dans un cadre national. Une différenciation au rabais pour se débarrasser des préoccupations des outre-mer ne fonctionnera pas au plan national. Cela ne fonctionnera pas dans les arbitrages. Une volonté politique au sommet (Gouvernement, Parlement) est nécessaire afin de voter la différenciation au plan national, laquelle s'appliquera outre-mer dans le champ des compétences des collectivités défini par la loi.

Les parlementaires que vous êtes, en relation avec les associations d'élus, définiront une première ébauche sur des champs de compétences qui pourront être différenciés. Pour les outre-mer, et La Réunion en particulier, nous pourrons échanger pour définir ce que nous souhaitons.

La différenciation demande un cadre national dans lequel nous inscririons la démarche des outre-mer avec des chapitres différents définis par la loi.

M. Michel Magras, président. - Il est vrai qu'en tant que parlementaires, nous avons le sentiment que cette époque de l'arbitrage politique n'est plus de mise, et que cet équilibre s'est déplacé au profit de l'administration. Parfois, cela est inquiétant pour nous, les élus.

Je reviens sur la différenciation. J'ai compris que vous demandez une différenciation nationale, c'est d'ailleurs le sens de ce que propose le Sénat aujourd'hui, avec un volet concernant les outre-mer.

Adossez-vous cette possibilité de différenciation à un pouvoir normatif ? J'aimerais savoir jusqu'où vous êtes prêts à aller, puisque vous avez mis de côté le champ des habilitations. Va-t-elle jusqu'à un pouvoir normatif, jusqu'à fixer des règles intervenant dans le domaine de la loi pour les adapter au territoire de La Réunion ?

M. Jean-Paul Virapoullé. - La différenciation ne fonctionnera pas si elle est rigide ou définie comme les lois d'habilitation actuelles aux Antilles-Guyane. Elle ne fonctionnera que si le champ d'habilitation, la déclinaison de la différenciation et le but sont bien coordonnés. La loi définira la notion de différenciation.

M. Michel Magras, président. - Je vous interromps un instant, car la Constitution limite l'adaptation pour les outre-mer à leurs caractéristiques et contraintes propres, dont le Conseil Constitutionnel fait une interprétation constamment restrictive.

M. Jean-Paul Virapoullé. - Si le Conseil Constitutionnel affirme que nous pouvons modifier dans les domaines de compétences définis par la loi un certain nombre de normes, de textes, nous devons être efficaces.

M. Michel Magras, président. - Vous reconnaissez que le droit national stricto sensu, tel qu'il est voté par les parlementaires, peut parfois être inapplicable en l'état et nécessiter une adaptation législative.

M. Jean-Paul Virapoullé. - Si je comprends bien, vous me demandez si le conseil régional de La Réunion aura un jour un pouvoir normatif local. De toute évidence, la majorité de ce conseil régional n'y est pas favorable actuellement. Supposons que la limite fixée par le Conseil constitutionnel soit une limite à Constitution constante. Un consensus serait possible entre les diverses composantes politiques du Sénat, notamment pour élargir les limites constitutionnelles de la différenciation.

Si nous sommes à droit constant, nous prendrons un temps de réflexion pour voir comment élargir notre champ de différenciation à partir du traité européen. Par contre, si la différenciation est modifiée sur le plan constitutionnel et que le Président de la République applique des lois adaptées à chaque région, nous suivrons le traité européen qui élargira ce champ.

M. Michel Magras, président. - Il me semble que c'est bien l'esprit de la démarche du Sénat : élargir le champ de différenciation.

Cela revient à proclamer le besoin de s'adapter, en tant que Réunionnais, car vous êtes situés en plein milieu de l'océan Indien. Je veux avoir votre sentiment sur ce point.

M. Jean-Paul Virapoullé. - Je prendrai l'exemple des nodules polymétalliques. Si nous avons le pouvoir d'adapter certaines normes environnementales à notre territoire, des sociétés pétrolières exploiteront ces nodules. Nous deviendrions alors la première région productrice de matière rare pour l'économie du XXIe siècle. Le ministre Thierry Breton disait que la pauvreté de l'Europe est due au fait que nous avons abandonné les terres rares. Justement, nous avons ces terres pour l'avenir. J'ai sollicité un rendez-vous avec lui pour tenter de mettre en place un plan européen. Les Mauriciens ont déjà invité les Chinois. Ils explorent actuellement les nodules polymétalliques avec des sous-marins de poche ; l'Europe est donc déjà en retard.

L'Europe et ses hauts fonctionnaires doivent se rendre compte que par notre espace, notre géographie, notre sol, notre culture, nous représentons un véritable atout. Cinq ans auront été nécessaires pour faire reconnaître La Réunion comme une plateforme maritime : cela est trop lent, trop lourd. Pendant ce temps-là, les Chinois tissent la Route de la soie.

Nous sommes en faveur d'une différenciation dans la Constitution. Dans le cas où cela serait voté, nous définirons par la loi organique ou la loi classique le champ d'intervention métropole/outre-mer des compétences à faire évoluer.

M. Jack Gauthier. - En ce sens, je voudrais ajouter que depuis quatre ou cinq ans, nous réalisons un effort considérable sur l'export. Nous avons des liens privilégiés avec le Mozambique, notamment pour le développement de deux lignes gazières : une française avec Total (qui représente 25 milliards) et une ligne américaine avec Exxon.

Certains entrepreneurs réunionnais ont tous les marchés pour les travaux sous-marins des ports mozambicains. Des conventions existent entre le grand port de La Réunion et des ports mozambicains. Nous essayons d'implanter une école de qualification pour les travaux sous-marins, notamment pour les scaphandriers. Cette école apporterait des référentiels français, permettrait de délivrer des diplômes français à des Mozambicains, des Malgaches, des Maliens, etc. Ce combat est extrêmement difficile et nous n'avons pas l'impression d'avoir d'appui dans ce domaine.

L'export est passé de 500 millions à un milliard d'euros, cela vous donne une idée des possibilités. Nous avons, avec Madagascar, une politique de coproduction. L'Union réunionnaise des coopératives agricoles (URCOOPA) a développé la production céréalière à Madagascar, mais nous rencontrons de grandes difficultés pour bénéficier du FEDER ou de l'Interreg. Ainsi, nous sommes toujours dans le même schéma : des initiatives sont réalisables, mais les réglementations compliquent tout le processus.

Le ministère des affaires étrangères est le plus apte à nous aider, nous donner des leviers. Les portes ne s'ouvrent pas lorsque vous allez au Mozambique ou en Tanzanie sans son appui. Des dispositions doivent être prises pour que le ministère des affaires étrangères nous aide à mener cette politique, plus verte, plus intelligente et plus juste.

M. Jean-Paul Virapoullé. - D'ailleurs, la compétence et la différenciation pourraient aussi s'exercer sur la coopération régionale.

M. Michel Magras, président. - Nous sommes d'accord sur la nécessité d'adaptation du cadre constitutionnel actuel aux réalités d'aujourd'hui en termes de décentralisation, de différenciation.

Un volet relève certainement des choix politiques de chacun ; mais pour que le politique le décide, la loi doit lui permettre de le faire.

Passons à un sujet plus sensible. Nous comprenons le Président de la République lorsqu'il affirme que le moment est arrivé de revoir la Constitution. Or, dans le cadre d'une réforme constitutionnelle, nous sommes toujours envisagés selon une dichotomie entre les articles 73 et 74.

Des partages de compétences intéressants existent pourtant. Pensez-vous, dans l'optique d'une révision constitutionnelle, qu'il serait envisageable de ne plus parler de l'article 73 d'un côté et de l'article 74 de l'autre ? Estimez-vous possible de ne pas chercher à phagocyter l'un par l'autre, mais d'avoir une simplification de la place des outre-mer dans la Constitution ?

M. Jean-Paul Virapoullé. - Cette réflexion est largement aboutie au sein de la majorité régionale. Un principe guide le destin de ces terres dans leur diversité : celui de la sécurité juridique. Lorsque la Constitution est modifiée, nous regardons sur un siècle minimum. Ce ne sont pas des réformes sur dix ou vingt ans. Depuis 1958, nous avons la même Constitution. Sur ces cinquante dernières années, nous nous apercevons que des territoires qui relevaient de l'article 74, comme Djibouti ou la Nouvelle-Calédonie, évoluent historiquement vers l'autonomie et voire l'indépendance.

Les Réunionnais ont besoin de sécurité juridique. Nous sommes très opposés à une harmonisation qui menacerait ce principe. Nous construisons une culture des outre-mer. Plus le temps avancera, moins les jeunes diplômés auront la culture du monde ultramarin, car nous sommes trop petits. Ils ont la culture d'une nouvelle Europe, du rapport Asie-Europe, mais n'ont pas la culture des « confettis de l'Empire ».

Le principe que nous défendons est celui de la sécurité constitutionnelle à travers l'identité législative. Actuellement, l'article 73, pour lequel nous avons plaidé auprès de l'Élysée, nous convient parfaitement. Nous ne changeons pas de position.

J'ai fait campagne et gagné contre Alfred Marie-Jeanne. Lorsque je souhaitais me battre pour parfaire la deuxième partie de la réforme constitutionnelle, Jacques Chirac m'a demandé d'abandonner, car j'avais eu gain de cause sur l'autonomie. Si c'était à refaire, j'insisterais, car le système de l'assemblée unique ne fonctionne pas. En Martinique, l'assemblée telle qu'elle est gérée, est très endettée...

L'histoire, la sécurité juridique et l'application pratique d'une réforme dont nous n'avons pas voulu nous ont montré la nécessité d'inscrire cette démarche dans le cadre constitutionnel voté pour l'ensemble du territoire. Je suis d'accord : notre insularité doit être prise en compte, mais une loi organique le dira, pas la Constitution. Nous devons travailler ensemble les secteurs devant rentrer dans cette loi en fonction des territoires ultramarins.

M. Michel Magras, président. - Que pensez-vous de regrouper toutes les collectivités d'outre-mer sous la terminologie « collectivité d'outre-mer ». Chacun des territoires serait organisé par une loi organique qui détaillerait son statut au sein de la République.

Dans la Constitution, on inscrirait que « les collectivités d'outre-mer ont un régime législatif défini par une loi organique propre à chaque territoire » au lieu des articles 73 et 74, et chaque territoire définirait sa position par rapport à la France.

L'idée est de permettre à chacun de trouver sa meilleure organisation. Sans doute sommes-nous arrivés à un moment où il faut passer d'une réflexion binaire identité/spécialité législative à une réflexion fondée sur la subsidiarité : une compétence donnée est exercée par une collectivité au niveau le plus adéquat, pertinent.

Êtes-vous d'accord avec cette position ? Si cela était voté par l'ensemble, La Réunion y trouverait-elle sa place ?

M. Jean-Paul Virapoullé. - Non, je n'ai pas mandat pour affirmer cela. Cela ne correspond pas à la stratégie voulue par La Réunion et pourrait mettre ici le feu aux poudres. Un tel projet est véritablement explosif.

Pour être franc avec vous, nous ne croyons plus dans les dirigeants nationaux. Ils refusent nos demandes, alors même que cela ne coûte rien et rapporterait même à l'État.

Le texte actuel de l'article 73, rédigé spécialement pour La Réunion après des luttes mémorables, nous convient. Lorsque le principe de différenciation viendra devant le Sénat, nous viendrons plaider pour que l'article 73 reste tel qu'il est pour La Réunion.

D'autres collectivités peuvent évoluer, La Réunion restera dans le cadre de l'article 73. Dans la différenciation qui s'applique au cadre national, une loi organique définira ce que vous avez exposé. Nous pourrons avoir la sécurité juridique de l'article 73 et les bénéfices de la différenciation nationale. Elle sera déclinée par une loi organique dans laquelle nous introduirons les champs de différenciation pour la région, la collectivité départementale et les communes. Concernant les lois ordinaires, le fait qu'elles soient votées par le Parlement ou les pouvoirs locaux, la loi organique le précisera.

M. Michel Magras, président. - Une des deux assemblées de la Guadeloupe est aussi sur la ligne que vous venez d'exposer, dans l'hypothèse d'un maintien dans l'article 73. Rodolphe Alexandre, le président de la collectivité territoriale de la Guyane, ne souhaite pas se situer en dehors de l'article 73, ne souhaite pas entrer dans le cadre de l'article 74, mais voudrait un statut de collectivité sui generis avec des adaptations et un degré d'autonomie globalement comparable à celui dont nous disposons à Saint-Barthélemy.

Nous faisons face à onze collectivités, onze expressions politiques ; il n'est pas aisé d'opérer une synthèse.

M. Jean-Paul Virapoullé. - Si je peux me permettre, il me semble qu'un article portant sur la différenciation dans la Constitution pourrait faire l'objet d'un consensus ; à condition que cet article exprime la possibilité pour le législateur d'habiliter les différentes catégories de collectivités dans leurs domaines de compétences tels que définis par une loi organique. Ensuite, chacun déterminera le champ d'application selon son souhait en respectant les libertés publiques.

M. Michel Magras, président. - Une dernière question me vient à l'esprit concernant la place de la population dans les choix politiques. Il existe une demande d'approfondissement de la démocratie participative qui s'exprime de plus en fortement en France.

Qu'en pensez-vous du point de vue de la démocratie locale ? Comment s'effectueront dans le cadre futur, la relation entre les grands choix politiques de La Réunion et la population réunionnaise ? Pensez-vous qu'il est possible de faire appel de temps en temps à une consultation populaire ou au contraire, doit-elle se limiter aux échéances électorales ?

M. Jean-Paul Virapoullé. - Pour prendre un exemple, le projet du port est dans la profession de foi du candidat, les choix électoraux majeurs viennent des programmes et donnent du poids aux engagements. Selon moi, la vraie consultation se situe ici. Ensuite, il existe une possibilité pour un maire d'organiser des consultations, cela n'est pas interdit, bien au contraire.

M. Michel Magras, président. - Le pouvoir de consulter la population locale figure dans les lois organiques des COM.

M. Jean-Paul Virapoullé. - La consultation est pour nous un pouvoir d'initiative locale. Je peux solliciter un référendum sur le port si je le souhaite, mais je ne le fais pas, car les résultats des référendums ne concernent pas les projets eux-mêmes, mais reflètent la popularité ou l'impopularité des élus.

De plus, aujourd'hui avec les sites d'information en direct : télévision, radio, réseaux sociaux ; nous ne pouvons dire que la démocratie en France souffre d'un manque de liberté. Elle souffre d'un manque d'initiative, de créativité, de réactivité pour les raisons indiquées précédemment.

Le Président de la République veut décentraliser, c'est-à-dire simplifier, notamment les normes et les procédures administratives. Si une réforme constitutionnelle trop ambitieuse est menée, elle rencontrera des oppositions. Mais si elle porte sur la différenciation avec un article expliquant ce que sont la différenciation et la déconcentration, cela peut fonctionner. Le préfet doit représenter l'État mais il doit avoir sous ses ordres toutes les administrations et les coordonner. Les délais doivent être impératifs, aujourd'hui, ils ne sont qu'indicatifs. Des fonctionnaires peuvent ralentir les procédures.

M. Michel Magras, président. - La déconcentration des services de l'État n'est pas satisfaisante à l'heure actuelle. Je partage votre idée de tout regrouper autour du préfet plutôt qu'avoir plusieurs personnes qui interviennent pour contredire nos choix politiques. On ne sait plus qui décide.

Dans la période récente, entre les préfets de régions et les agences de santé, nous avons eu l'impression de deux pouvoirs parallèles.

Je reviens un instant sur la problématique de la consultation populaire. Dans le cas où vous demanderiez à exercer une compétence majeure, ne pensez-vous pas que le résultat d'une consultation populaire serait un levier pour convaincre le Gouvernement ?

M. Jean-Paul Virapoullé. - Si les gens étaient raisonnables, en effet, mais les débats politiques sont pollués par les médias partisans et par la méconnaissance des dossiers. Je reviens sur le dossier du port de 5,4 milliards, Paris n'est quasiment pas intervenu, car les dirigeants ont reconnu la pertinence du projet. Tout le cheminement a été porté par le pouvoir élu et les acteurs économiques. Si l'on souhaite une simplification, la consultation peut être une complication. Cependant, la loi peut donner la liberté de choix. Si l'élu a besoin d'un appui populaire, il pourrait organiser une consultation. Elle ne doit pas être une obligation, mais un levier.

M. Michel Magras, président. - J'aimerais donner la parole à Nassimah Dindar.

Mme Nassimah Dindar. - J'aimerais signifier à Jean-Paul Virapoullé que depuis la crise du Covid-19, l'ensemble des sénateurs auditionnés demandent une différenciation voire une régionalisation, de certaines compétences. Par exemple, la commission des affaires sociales travaille sur la régionalisation de la santé. Nous avons observé des problématiques entre les ARS et les collectivités territoriales pendant la crise du Covid-19. Ainsi, aujourd'hui, certaines commissions travaillent sur la régionalisation de la santé pour enlever certaines compétences aux ARS. La différenciation est d'abord pensée dans le cadre national.

La déconcentration fait aussi l'objet de questionnements au plan national. Lorsque les élus se réunissent, le sujet des articles 73 et 74 n'est pas évoqué. Tous souhaitent un même principe de sécurité juridique, vous avez raison sur ce point, mais cette dernière passe par la définition des compétences et des moyens donnés aux collectivités.

Chaque collectivité s'exprime en son nom, par rapport à sa propre expérience et à sa situation et non pas par rapport aux articles 73 ou 74.

M. Michel Magras, président. - Je donnerai l'exemple de la Polynésie, et peut-être de la Nouvelle-Calédonie, en ce sens. Dans son statut, la Polynésie gère la santé. Lorsque nous, parlementaires, avons voté l'état d'urgence sanitaire, nous avons redonné à l'État les pleins pouvoirs pour agir sur l'ensemble du territoire français.

L'État a agi dans le domaine de la santé et de la solidarité en Polynésie mais les décisions ont été prises conjointement, cosignées par le Haut-commissaire et le président de l'exécutif local. Il s'agit d'une politique où le Haut-commissaire a associé l'élu local.

M. Jack Gauthier. - Actuellement, nous avons un certain nombre de mesures qui s'appliquent de plein droit. Notamment en ce qui concerne le RSA, qui n'existe ni en Polynésie ni en Nouvelle-Calédonie. Pour les allocations familiales, nous avons un différentiel en notre avantage, alors que la politique dans tous ces domaines est une politique contractuelle aussi bien en Nouvelle-Calédonie qu'en Polynésie.

Lorsque j'étais procureur général en Polynésie, nous étions soumis à 250 conventions. Lorsque des besoins apparaissaient, chacun faisait l'objet d'une discussion, d'un accord, d'une convention. Lorsque nous sommes sur un territoire peu peuplé comme la Polynésie ou la Nouvelle-Calédonie, cela est possible. A contrario, pour un territoire peuplé comme le nôtre, qui tend vers le million d'habitants, cela est plus complexe.

Actuellement, vous le savez, la dépense publique pèse à 57 % du PIB. L'endettement de la France est autour de 115 % du PIB. Dans dix ou vingt ans, à quel niveau se situera l'endettement ? À quel niveau s'élèveront les dépenses publiques ? Nous savons seulement que lorsque nous atteignons 62 % de dépense publique, il y a effondrement, comme ce fût le cas en URSS. Nous sommes donc inquiets pour les grands équilibres. Lorsqu'ils sont en danger, la maison brûle.

M. Michel Magras, président. - Vous avez pris l'exemple du RSA, Mme Josette Borel-Lincertin, présidente du conseil départemental de la Guadeloupe dans son audition est favorable sa recentralisation.

Mme Nassimah Dindar, sénatrice. - Je pense que cela est le cas dans beaucoup de territoires : le Gouvernement travaille à une allocation unique au plan national. Beaucoup d'auditions ont été effectuées à ce sujet.

M. Michel Magras, président. - J'étais élu départemental lorsque le transfert de la gestion du RSA a été opéré. En réalité, les moyens qui l'ont accompagné ne représentaient qu'une partie du coût réel.

Il me reste à vous remercier pour de votre disponibilité et d'avoir accepté cet échange avec vous.

M. Jean-Paul Virapoullé. - Vous savez que je suis un lecteur attentif de l'arrêt du 15 décembre 2015 de la Cour de justice de l'Union européenne qui nous a permis de produire le mémorandum déposé à Bruxelles, à l'origine de la déclaration de Cayenne.

Lorsque le débat sur la différenciation viendra lors de la réforme constitutionnelle, je vous conseille, en tant que parlementaire, de vous référer à l'article du traité de Lisbonne et les conclusions du jugement pour expliquer la situation. Nos handicaps étant structurels, singuliers et non pas conjoncturels, une différenciation en adéquation avec la nécessité de compenser ce handicap doit avoir lieu.

M. Michel Magras, président. - Pour ma part, j'arrive au terme de mon parcours politique, après douze années au Sénat, vingt-deux à la collectivité et neuf au conseil général. Je ne serai pas candidat en septembre à ma propre succession, mais cela aura été un réel plaisir de travailler avec vous tous.

Vendredi 12 juin 2020

- Présidence de M. Michel Magras, président -

Étude sur la différenciation territoriale outre-mer - Entretien avec M. Daniel Gibbs, président de la collectivité de Saint-Martin, et M. Guillaume Arnell, sénateur de Saint-Martin

M. Michel Magras, président. - L'entretien que nous allons mener s'inscrit dans le cadre du groupe de travail sur la décentralisation, constitué par le président du Sénat, Gérard Larcher, avec l'ambition, pour reprendre ses termes, « de repenser en profondeur l'organisation des pouvoirs locaux et de formuler des propositions dans ce sens ». À mes yeux, ce groupe de travail doit également permettre d'émettre des propositions en vue d'offrir des moyens d'agir aux collectivités, qui auront un rôle essentiel dans la reconstruction économique et sociale à mener dans les prochains mois.

Si le président du Sénat, M. Gérard Larcher, m'a fait l'honneur de me confier, en ma qualité de président de la délégation sénatoriale aux outre-mer, le volet outre-mer, il m'était pour autant inconcevable de formuler un point de vue sans avoir consulté tous les outre-mer. J'avais initialement prévu l'organisation en mai d'une journée de colloque à Paris, qui a été annulée en raison de la crise sanitaire. Cette journée devait être organisée en collaboration avec l'Association des juristes en droit des outre-mer. Néanmoins, le groupe de travail ayant tout de même poursuivi son action, j'ai été dans la nécessité d'utiliser la visioconférence pour consulter chacune des collectivités et recueillir leur sentiment. C'est dans ce sens qu'un questionnaire vous a été adressé.

Je dois présenter les résultats de cette consultation, dont l'objet est de traduire l'orientation qui reflète fidèlement la diversité des territoires d'outre-mer et, pour chacun d'entre eux, leur vision institutionnelle.

Je sais que Saint-Martin - tout comme, dans une moindre mesure, Saint-Barthélemy - a été doublement pénalisé par l'ouragan Irma qui a déferlé sur le territoire puis par la crise sanitaire dont nous sortons à peine. Ces épreuves ont, au moins, le mérite d'être un révélateur des forces et des faiblesses de nos statuts, mais aussi de l'efficacité de la réaction de nos propres collectivités en période de crise.

Je suis convaincu que chaque territoire ultra-marin doit parvenir à trouver un statut qui, sans être absolument idéal, pourra lui servir de levier de développement. Nos statuts, certes imparfaits, ont pour fonction primordiale de permettre le déploiement de politiques publiques en concordance avec les réalités locales.

Pour ces visioconférences, mon souhait a été d'associer les sénateurs. J'ai notamment pu débattre avec ceux de Saint-Pierre-et-Miquelon et de la Guyane. Certains ont fait preuve de discrétion tandis que d'autres ont tenu à entendre l'exécutif local.

À la fin de cette séance, je céderai exceptionnellement la parole à M. Guillaume Arnell, sénateur de Saint-Martin, pour recueillir son avis sur ce travail.

Souhaitant laisser en priorité la parole à l'exécutif local, je vous cède tout d'abord la parole, cher Daniel Gibbs.

M. Daniel Gibbs, président de la Collectivité de Saint-Martin. - Je vous remercie, monsieur le Président, de m'inviter à aborder avec vous ces questions d'une grande importance. Je salue la présence de M. Guillaume Arnell afin que chacun apporte sa vision du sujet.

Dans le but d'être le plus précis possible dans ma réponse à la trame que vous m'avez adressée, je vous propose de vous faire la présentation d'un certain nombre de points que j'ai pu noter. Celle-ci débutera par une rapide introduction, suivie par des réponses, point par point, correspondant aux quatre chapitres qui m'ont été communiqués.

Je tiens tout d'abord à vous remercier pour votre sollicitation, s'agissant de sujets juridiques récurrents, certes parfois a priori techniques, mais qui finissent toujours par impacter la vie quotidienne de nos concitoyens.

J'interviendrai en deux temps. D'une part, je m'efforcerai de répondre à vos questions en suivant la trame que vous avez bien voulu me communiquer. Certaines de ces questions concernent surtout des territoires où les débats statutaires sont, parfois depuis longtemps, particulièrement vifs. D'autre part, je vous adresserai, sous forme d'annexes, une contribution écrite, reprenant, détaillant et développant mes propos sur quelques sujets particulièrement emblématiques pour Saint-Martin.

Pour résumer, à Saint-Martin, il n'existe ni d'envie ni de besoin d'un « grand soir statutaire », dont je pourrais dire qu'il a déjà eu lieu. Notre statut de collectivité d'outre-mer dotée de l'autonomie est relativement récent, presque treize ans à ce jour. Notre priorité est aujourd'hui plutôt liée au contexte exceptionnellement difficile que nous connaissons. Avec Saint-Barthélemy, Saint-Martin est la seule collectivité de la République à avoir connu deux crises majeures : le passage de l'ouragan Irma et la crise sanitaire. À ces crises s'ajoutent également la grève de l'un des établissements secondaires de la Caisse territoriale des oeuvres scolaires (CTOS), qui a duré quatre mois, et les difficultés économiques générées en décembre et janvier derniers par le Plan de prévention des risques naturels (PPRN). Cette crise du PPRN a été, pour nous, l'équivalent d'un second cyclone, avant le début de la crise sanitaire. Aujourd'hui, il est prioritaire d'optimiser les outils juridiques, administratifs et institutionnels permettant de consolider la reconstruction qui a suivi Irma, d'engager notre relance post-Covid-19 et de réussir le développement durable et solidaire de Saint-Martin.

En juillet 2014, j'avais co-rédigé, en tant que député, un rapport sur le sujet avec mon collègue socialiste de l'époque. Je résumais la situation ainsi : « une autonomie prometteuse dans son principe, mais contrariée dans sa mise en oeuvre ». C'est encore le cas, au mot près, six ans plus tard. Je vais maintenant vous répondre en suivant la trame transmise.

Décentralisation

La répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales vous paraît-elle adaptée à la situation de votre territoire ?

Je dirais que la répartition des compétences, établie il y a treize ans et ajustée à la marge en 2012, nous semble correcte. Elle avait fait l'objet de longs débats entre le vote positif à la consultation de décembre 2003 et celui de la loi organique statutaire en février 2007. Globalement, avec le recul, cette ligne de partage nous convient. Nous sommes attachés à l'autonomie notamment fiscale qui nous a été attribuée par le législateur, tout comme à Saint-Barthélemy. Nous sommes tout autant attachés au maintien de la compétence « social » dans le giron de l'État, et ce au nom de la nécessaire solidarité nationale concernant le troisième territoire le plus pauvre de France du point de vue du PIB par habitant.

Nous nous préoccupons, depuis 2007 et plus encore depuis 2018 et les difficiles modalités de la reconstruction post-cyclonique, de l'effectivité des compétences attribuées. Pour le dire en quelques mots, nous avons longtemps connu une situation locale singulière, caractérisée par une commune « faible » au sens de « dotée de peu de moyens » et un État « faible » au sens de « distant et peu engagé », y compris depuis 1963 et l'instauration de la sous-préfecture. Et notre statut nous permet, en principe, de nouer un véritable partenariat entre une collectivité d'outre-mer (COM) « forte », c'est-à-dire dotée des outils de son développement, et un État « fort », garantissant les intérêts de la Nation, mais dans une optique protectrice, pas seulement punitive. Je reviendrai sur ce dernier point un peu plus tard.

Force est de constater que cet équilibre n'a pas été trouvé, malgré des tâtonnements parfois fructueux. Pire, les relations avec l'État local, qui avaient pourtant connu de belles manifestations de coopération sur le terrain en septembre 2017 avec la préfète Anne Laubies, se sont singulièrement dégradées. Ces dégradations ont commencé après les promesses, non tenues, concernant la reconstruction post-Irma et la crise paroxystique du PPRN en décembre 2019. Pour résumer, la COM, faute de moyens budgétaires et humains, ne parvient pas à exercer efficacement l'intégralité de ses compétences tandis que l'État, faute de volonté politique (et donc, là encore, de moyens), ne joue pas le rôle de garant de l'intérêt général que l'on attend de lui. Je pense aussi, honnêtement et humblement, que les deux partenaires, trop souvent confrontés aux urgences de toutes sortes, ont parfois manqué du recul nécessaire pour avancer de concert.

Il est vrai que, dès le départ malheureusement, le Gouvernement a vidé de son sens l'autonomie de la collectivité. Je sais que le mot est fort : il provient du référé de la Cour des comptes du 22 décembre 2017, concernant notre autonomie fiscale. Je cite le passage in extenso : « Il appartient cependant à l'administration fiscale de lui apporter l'assistance humaine et technique nécessaire au développement d'applicatifs adaptés à ses impôts, avec une prise en charge partielle de leurs coûts de développement, sans quoi les dispositions de la loi organique précitées seraient vidées de leur sens et l'effectivité de l'autonomie fiscale de la collectivité, mise à mal. » En l'occurrence, faute de partenariat en matière de système d'information fiscal et cadastral, nous ne parvenons pas à finaliser la réforme fiscale ambitieuse que nous préparons depuis 2017 et qui nous permettrait de surmonter les épreuves que nous avons subies. Nos demandes de rendez-vous à la Direction générale des finances publiques (DGFiP) datent de plus d'un an et sont restées sans réponse...

En outre, les dispositions de la loi statutaire relatives au plan de rattrapage de nos investissements structurants n'ont pas été respectées. Cette affirmation figure dans ma réponse de mai 2018 au rapport définitif de la Chambre territoriale des comptes portant sur la gestion de la COM entre 2007 et 2016. Parallèlement, les transferts de compétences, (mal) négociés entre 2008 et 2011, ont été très imparfaitement compensés. Pire, les transferts de compétences intervenus en 2012 (urbanisme, énergie, logement, construction) n'ont pas été compensés du tout ! Il en avait résulté que la collectivité s'était quasiment trouvée en cessation de paiement entre 2012 et 2014 ! Je pense que M. Guillaume Arnell comprendra précisément ce dont je parle.

Disons-le clairement, les intérêts de la COM, surtout en cette période 2011-2014, n'ont donc pas été suffisamment défendus par le Gouvernement de l'époque et peut-être aussi par les autorités locales. Alors député, entre 2012 et 2017, j'ai pu constater, hélas, à quel point Saint-Martin constituait, bien souvent, une variable d'ajustement des politiques publiques outre-mer. Les mandatures précédant la mienne en ont souffert constamment. C'est toujours le cas en 2020, en dépit de ma vigilance et de celle de la députée qui m'a succédé au Palais-Bourbon.

Le statut ne constitue pas le problème. Celui-ci réside dans son application, a fortiori dans des conditions exceptionnelles comme en 2017-2018 après le passage du cyclone Irma où nous avons alors eu l'impression d'être placés sous tutelle de l'État. Cette mise sous tutelle n'a pas été explicite comme en Nouvelle-Calédonie en 1989 lorsque Michel Rocard avait décidé de mettre le territoire pendant un an sous administration directe suite aux accords de Matignon. C'eût été clair, et peut-être préférable... Nous avons été mis sous tutelle de façon implicite, en appliquant de façon partielle et partiale les protocoles signés entre l'État et la collectivité en novembre 2017 et en nous contentant de renforcer les contrôles. Saint-Martin est sans doute la collectivité territoriale la plus contrôlée de France ! Michel Rocard, toujours lui, avait dit, à propos de la Polynésie, je crois : « Qui paye contrôle. » Malheureusement, depuis 2018, nous n'avons droit qu'aux contrôles.

L'application pleine et entière des dispositions statutaires passe donc par un partenariat loyal et équilibré avec l'État. Je le souhaite de tout coeur. Et, sur ce point, s'il y a encore beaucoup de chemin à parcourir, je suis évidemment prêt, et je l'ai déjà montré à plusieurs reprises, à « jouer le jeu », selon l'expression de l'illustre Félix Éboué.

Quelles compétences seraient-elles mieux exercées par la collectivité ou à l'inverse par l'État ?

Comme je l'ai rapidement énoncé, les lignes de partage entre État et COM, fixées par la Constitution et notre loi organique, sont claires et nous conviennent globalement. Le point de vigilance n'est pas, pour nous, le débat statutaire, mais la juste et bonne pratique institutionnelle. C'est notamment le cas en matière fiscale, j'aurai sans doute l'occasion d'y revenir.

Ma priorité, et celle des élus de ma majorité, est d'utiliser au mieux la « boîte à outils » de nos institutions, selon les termes d'un président. Pour cela, il nous faut de la volonté, des moyens, mais aussi du temps.

Pour autant, on peut toujours procéder à d'utiles ajustements, ce qui impliquerait logiquement des modifications de la loi organique. Pour ma part, j'en verrais deux, sur la compétence « environnement » et sur la compétence « énergie ».

La compétence « environnement » relève de l'État à Saint-Martin, contrairement à Saint-Barthélemy. Au moment des débats parlementaires relatifs à l'élaboration de la loi organique, la question du transfert de cette compétence à la COM s'était déjà posée. Ce transfert est, au demeurant, intervenu dans la COM de Saint-Barthélemy. Pour autant, il a été décidé que cette compétence resterait du ressort de l'État, une disposition assortie néanmoins d'une habilitation permanente d'adaptation des lois et des règlements. Le débat a ressurgi l'an dernier, à l'occasion de ce que l'on appelle désormais « la crise du PPRN ». Il est vrai que disposer de la compétence « urbanisme » sans avoir la compétence « environnement » peut paraître, en l'occurrence, absurde. Pour ma part, je serais donc favorable, à terme, à la reprise de cette compétence. Je l'avais d'ailleurs écrit dans mon rapport de 2014. J'ai exprimé cette position le 20 décembre dernier devant le conseil territorial. Cette reprise devrait toutefois être accompagnée d'un échéancier dûment co-construit et, surtout, en contrepartie, d'une juste et honnête compensation financière par l'État des charges ainsi transférées. Cet échéancier et cette compensation nous permettraient de ne pas répéter ce que nous avons connu au moment du transfert des charges et des compétences en septembre 2007. Je pense que ce dossier pourrait ainsi aboutir à l'horizon 2022-2023, ce qui correspond à l'échéance de sept à dix ans que j'avais évoquée dans le rapport susmentionné.

S'agissant de la compétence « énergie », à l'inverse, elle relève de la COM depuis 2012, mais elle demeure, à ce jour, une compétence virtuelle : elle n'a fait l'objet d'aucune compensation. Parallèlement, la COM n'est pas encore parvenu à recruter des spécialistes sur ces questions très techniques, surtout en raison de l'état du territoire après la crise d'Irma. Or l'État nous demande d'élaborer une Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) et de signer une convention tripartite entre l'État, la COM et EDF pour sécuriser juridiquement le principe de péréquation tarifaire. Ce principe nous est, pour ainsi dire, vital. Il nous est cependant demandé par exemple de reprendre, dans des délais délirants de deux mois, les dispositions du code de l'énergie dans notre droit. Surtout, il nous est aussi demandé de répercuter les « taxes locales » imposées à la COM sur le consommateur « local » d'EDF. En d'autres termes, il nous est demandé de sacrifier soit nos recettes fiscales, soit le pouvoir d'achat des Saint-Martinois. Nous souhaitons avancer sur ces points, ne serait-ce que pour pouvoir mettre en place, dans des délais acceptables, et non dans l'urgence, une véritable fiscalité énergétique, une fiscalité « verte ». Car toutes ces compétences sont liées : environnement, fiscalité et énergie. Si nous ne parvenons pas à trouver une issue favorable, autant envisager une modification de la loi organique et une reprise de la compétence par l'État moyennant une habilitation permanente d'habilitation des textes (comme aujourd'hui pour l'environnement). Je suis pragmatique et n'ai pas de « fétichisme statutaire ». Seuls comptent pour moi l'élévation du niveau de vie de mes administrés et le maintien de la péréquation tarifaire. Sans cette péréquation, le prix de l'électricité triplerait à Saint-Martin dans le contexte économique et social que l'on sait. Ce point constitue, en l'occurrence, la grande priorité.

Le dispositif d'habilitation actuel permet-il une adaptation efficace des lois et des règlements ?

Saint-Martin dispose, et on ne peut que s'en féliciter, de la faculté d'adapter les normes nationales à ses spécificités. La collectivité peut, sous réserve d'une habilitation par la loi ou par le règlement, adapter aux caractéristiques et contraintes particulières de Saint-Martin les dispositions législatives ou réglementaires en vigueur. Elle dispose, en même temps, d'un pouvoir d'initiative. Ce pouvoir d'initiative confère à notre conseil territorial le pouvoir d'adresser soit au ministre chargé des outre-mer soit au Premier ministre des propositions de modification des dispositions en vigueur, des propositions législatives ou réglementaires concernant le développement économique, social et culturel, des propositions relatives au fonctionnement des services publics de l'État à Saint-Martin. Il s'applique aussi, il faut le souligner, aux textes européens.

Ces dispositions sont précieuses. Elles ont été dûment reconnues et rappelées dans le cadre du protocole du 21 novembre 2017 entre l'État et la COM. Avec la montée en puissance attendue de notre administration, nous allons être en mesure d'utiliser pleinement les outils juridiques à notre disposition. Dans les prochaines semaines, nous adresserons ainsi au Gouvernement des propositions en matière d'adaptation du code de la commande publique aux réalités saint-martinoises. L'application rigide des règles relatives aux marchés publics, notamment en période dite « d'urgence impérieuse » (telle que la période post-cyclonique), a en effet occasionné de fortes déconvenues ces deux dernières années. Nous procédons, patiemment et loyalement, aux régularisations nécessaires, mais cette défiance à notre endroit, je dirais même cet acharnement, nous fait perdre beaucoup de temps. Les factures s'accumulent, et les délais de paiement aussi. Dans le contexte actuel de sévère crise économique post-confinement, nous avons donc un besoin vital d'adapter ces règles à nos caractéristiques et contraintes particulières. Ce sont celles d'un territoire de 53 kilomètres carrés et de 35 600 habitants, autonome, et toujours confronté aux nécessités de la reconstruction.

Saint-Martin se relève péniblement en raison, dans une large mesure, des barrages administratifs étatiques. Cet acharnement que je subis personnellement freine, d'autant plus, notre faculté à aller de l'avant et à avancer dans nos projets. Notre mandature avait commencé avec un souhait d'apporter des réformes en matière fiscale, d'urbanisme et de réorganisation interne des services. Ce lourd travail a été régulièrement freiné au niveau étatique.

La démocratie locale doit-elle être renforcée ?

Là encore, il n'est nul besoin de modifier des textes qu'il faut, au contraire, faire vivre et prospérer. Tout est surtout question de pratique, de circonstances et de personnalités. Force est de constater que, depuis deux ans, les élus saint-martinois n'ont pas l'impression d'être écoutés, entendus et même respectés.

Ainsi, bien trop souvent, l'avis demandé à la COM - presque toujours dans des délais extrêmement courts, je suis sûr qu'il en est de même à Saint-Barthélemy, s'agissant des textes réglementaires - n'est qu'une simple formalité, sans suite ni même retour des administrations centrales compétentes.

Et concernant le processus législatif, j'avais déjà constaté, en tant que député, que les études d'impact relatives aux projets de loi n'énoncent que de façon très elliptique les conditions de leur application et de leur adaptation aux COM régies par l'article 74 de la Constitution. La situation, depuis 2017, ne s'est pas améliorée, loin s'en faut. Localement, c'est perçu comme de la désinvolture. Je pense que des contributions plus précises et pertinentes de la part de la Direction générale aux outre-mer permettraient d'éviter de tels malentendus.

Parallèlement, les voeux et résolutions des élus du conseil territorial ne sont pas pris en compte. Ce fut notamment le cas en juillet dernier lorsque les conseillers, à l'unanimité (majorité et opposition, mais aussi les organismes tels que la chambre de commerce et industrie et d'autres encore), s'exprimèrent au sujet du PPRN. Je ne peux que le déplorer et espérer que, dans les mois à venir, les pratiques changeront et que l'écoute des élus locaux se substituera aux manifestations d'autorité, aux critiques et aux sarcasmes.

Pour cela, nul besoin de changer la loi organique mais plutôt de faire en sorte qu'elle fonctionne aussi démocratiquement que possible.

Au sujet de la « différenciation », la première question que vous m'avez posée est la suivante : « quel est le projet de différenciation territoriale de votre collectivité et quel enjeu représente-t-il pour votre territoire ? »

À Saint-Martin, une stratégie de différenciation territoriale devrait, compte tenu d'une situation géopolitique unique au monde depuis 1648, s'appliquer au niveau de l'île tout entière.

En 2014, alors député, j'avais proposé de mettre en place une autorité de gestion intégrée dénommée « Congrès de Saint-Martin » (ou « United Congress French and Dutch Saint-Martin ») qui pourrait offrir le cadre d'un exercice conjoint des compétences de la collectivité française de Saint-Martin et du pays de Sint-Maarten (entité du Royaume quadripartite des Pays-Bas) dans un certain nombre de domaines utiles à leur coopération. Après mon élection à la présidence de la collectivité en avril 2017, ce dossier constituait pour moi une priorité, mais malheureusement l'irruption du cyclone Irma en septembre de la même année nous a fait perdre, sur ce point comme sur tant d'autres, beaucoup de temps.

Je souhaiterais relancer à présent ce projet, d'autant plus que la crise du Covid-19, qui a abouti pour la première fois depuis 372 ans à la fermeture effective de la frontière, a démontré l'importance de trouver un cadre juridique et politique favorisant, et consolidant, la coopération entre les deux parties de l'île...

Pour ceux qui ne sont pas au fait de la situation, Saint-Martin est un territoire avec deux nationalités différentes, française et hollandaise, séparées symboliquement par une frontière. Une libre circulation des biens, des personnes et des marchandises existe depuis le Traité de Concordia de 1648. La crise du Covid-19 a entraîné une fermeture des frontières et un blocage entre les deux parties du territoire je le répète pour la première fois depuis 372 ans, ce que la population a très mal vécu.

Différenciation

Les transferts de compétence envisagés devront-ils être assortis de la compétence normative pour la mise en oeuvre de ce projet ?

Nous sommes ouverts à toute expérimentation, au cas par cas, mais je voudrais attirer l'attention sur le risque d'un alignement par le bas, notamment en matière sociale.

Je pense ici à la question du revenu de solidarité active (RSA), dont je voudrais rappeler brièvement l'historique. En 2014, sous la pression de l'État et suite à la parution de rapports interministériels particulièrement alarmistes, la Présidente de la COM avait procédé à une demande d'habilitation de la collectivité lui permettant d'adapter les dispositions relatives à cette allocation. Cette habilitation avait été accordée, pour la période 2015-2017. Il était notamment question de diminuer de 30 % le montant du RSA. Heureusement, cette disposition n'a pas prospéré. Suite à Irma et, aujourd'hui, face à la crise économique qui s'annonce, elle aurait été socialement et politiquement suicidaire. Parallèlement, l'apocalypse budgétaire annoncée par les rapports n'a pas eu lieu, la dépense relative au RSA ayant diminué, entre 2014 et 2017, de près de 8 % quand ces éminents hauts fonctionnaires prévoyaient une explosion de 18 % !

Pour autant, il reste aujourd'hui une disposition « de bon sens » à adapter correspondant à notre volonté de lutter contre les fraudes et de privilégier la consommation locale : la démonétisation, aussi appelée « dématérialisation », de cette prestation. Pour des raisons juridiques, une première tentative issue de l'habilitation obtenue en 2015 avait échoué. Entre temps, et sous mon impulsion, un précédent était intervenu, avec l'instauration de la carte Cohesia pour les aides d'urgence quelques semaines après Irma. Cette carte était aussi appelée « carte de sécurité sociale », ne pouvant être utilisée que du côté français. Cette carte a permis une double opération : un don aux plus nécessiteux et une hausse de la consommation chez les commerçants du côté français. Fort de ce succès, j'ai demandé à la ministre des outre-mer de relancer ce chantier. Une expérimentation était ainsi prévue pour janvier, puis juillet, de l'an dernier, en vertu d'une disposition figurant dans les textes financiers pour 2019. Hélas, depuis lors, le dossier est bloqué. Et maintenant, le Gouvernement, faute de trouver une solution, me propose de reprendre la compétence normative. Je pense qu'il s'agit, en l'occurrence, d'un jeu de dupes. Il est hors de question, surtout dans le contexte actuel, d'envisager une adaptation low cost des lois sociales à Saint- Martin.

Une réorganisation des institutions locales est-elle envisagée ?

Pour le moment, la priorité demeure la réorganisation des services de la COM, engagée en 2017 dès mon accession à la présidence du conseil territorial de Saint-Martin, mais entravée par les conséquences d'Irma. Le chantier se poursuit, dans des conditions difficiles, car il n'est pas évident, surtout en ce moment, de développer l'attractivité de Saint-Martin. J'y reviendrai tout à l'heure. Par le développement de la formation, par la promotion interne, j'ai tout de même bon espoir que des cadres saint-martinois accéderont, plus nombreux, à des postes de responsabilité, mais pour l'instant, il nous faut, encore et toujours, gérer les urgences. Ce qui a longtemps manqué est une formation permettant de faire accéder ces employés à des postes de cadre.

En particulier, et toujours concernant les questions juridiques évoquées devant vous, je souhaiterais rappeler la proposition, formulée dans mon rapport de 2014, de procéder à une révision générale des textes en vigueur à Saint-Martin afin de garantir l'applicabilité des normes, la sécurité juridique des procédures ainsi que la précision du champ des compétences transférées à la collectivité.

En effet, et nous sommes souvent confrontés à ce paradoxe déroutant, il est parfois difficile de savoir quels sont les textes qui s'appliquent à Saint-Martin, et dans quelles conditions, ce qui crée un problème de sécurité juridique. Avant de modifier ces textes, nous souhaitons, plus concrètement, recenser ceux-ci pour mieux les appliquer et, le cas échéant, les adapter.

Au sujet, encore une fois, de la « différenciation », la quatrième question que vous m'avez posée est la suivante : « le cadre constitutionnel actuel est-il approprié ou doit-il évoluer pour permettre une adaptation plus efficiente des règles applicables sur votre territoire ? »

La Constitution et la loi organique du 21 février 2007 ont fixé de grands principes, en premier lieu, l'identité législative et réglementaire avec la métropole, à l'exclusion des domaines relevant de la loi organique ou de la compétence de la collectivité, en second lieu, l'autonomie normative locale dans un certain nombre de domaines ayant donné lieu à des transferts de compétences, enfin, le principe général d'adaptabilité des textes à l'organisation particulière de Saint-Martin. Pour nous, il n'y a rien à changer sur ces grands principes.

Pour autant, au plan juridique, la mise en oeuvre du statut de Saint-Martin soulève deux questions fondamentales, d'une part, celle de la détermination des lois et règlements applicables à cette partie du territoire national, d'autre part, celle relative à la délimitation exacte du champ des compétences de la collectivité.

Cette dernière difficulté se conçoit s'agissant des textes qui régissent des matières hors du champ de compétence de Saint-Martin. En ne visant expressément que les collectivités territoriales « de droit commun » et leurs organes, de nombreuses dispositions ne tiennent pas nécessairement compte de l'organisation particulière de Saint-Martin. Quoique ne pouvant être qualifiée de commune, de département ou de région, Saint-Martin en assume toutes les responsabilités. Saint-Martin est à la fois commune, département, région, tout en assumant quelques compétences étatiques telles que la fiscalité.

Les textes peuvent ainsi apparaître inadaptés, hors sujet, lorsqu'ils prévoient l'application d'un dispositif à l'échelle d'une commune, d'un département ou d'une région alors que Saint-Martin forme une circonscription administrative unique. Il faut donc, à chaque fois, et au cas par cas, rappeler, parfois par voie d'amendement parlementaire, qu'une disposition législative s'appliquant aux communes peut s'appliquer aussi à Saint-Martin, au titre de ses compétences communales. Il en est de même en ce qui concerne le large champ des compétences départementales.

Nous partageons, cher Michel Magras, avec Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna, cette singularité puisque nous sommes les trois seules collectivités (habitées) de la République dépourvues de communes.

Nous devrons aussi être vigilants par exemple s'agissant des mesures figurant dans le 3e projet de loi de finances rectificative (PLFR) de 2020 s'appliquant aux communes d'outre-mer. Nous risquons, une fois encore, de nous retrouver dans un angle mort des politiques publiques.

Nous partageons également cette difficulté avec Saint-Pierre-et-Miquelon, s'agissant des compétences départementales et régionales. Nos deux COM sont, au demeurant, adhérentes à l'Assemblée des départements de France et à Régions de France. Ces deux organisations veillent à faire connaître et à défendre nos spécificités, et je tiens ici à les en remercier.

Déconcentration

La présence de services déconcentrés de l'État sur votre territoire vous paraît-elle ajustée aux besoins locaux ?

Ce sujet est récurrent et sensible. Beaucoup a été dit et écrit sur ce point. Nous pouvons tout de même regretter que le rapport de la Cour des comptes annoncé en 2016 sur l'action de l'État à Saint-Martin se soit transformé, in fine en décembre 2017, en un simple référé de quelques pages.

Globalement, tout le monde reconnaît, et depuis longtemps, que la présence des services déconcentrés de l'État est insuffisante. Je pense ici au rapport Seners de 1999. Je prends souvent en exemple le cas de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC). L'absence d'agent de cette administration à l'aéroport de Grand-Case depuis 2015 entrave substantiellement son développement. J'évoque aussi régulièrement l'absence d'établissement pénitentiaire à Saint-Martin, situation inédite en France. Depuis que nous sommes une COM, nous sommes censés être traités de la même façon que les autres COM, qui sont pourvues de ces institutions et de ces établissements.

On en parle moins, mais il en est de même des opérateurs de l'État tels que l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) - sur lequel je vais revenir -, des entreprises publiques telles que La Poste ainsi que des organismes de sécurité sociale tels que la CAF.

Certes, des progrès ont été accomplis ces dernières années. C'est particulièrement le cas en matière d'ordre public puisque les effectifs de la Gendarmerie nationale ont été augmentés. C'est également le cas en matière d'éducation nationale, car nous disposons, enfin, d'un vice-recteur dont l'arrivée a fait l'objet d'un grand combat de ma part. C'est aussi le cas en matière de justice, avec l'inauguration du nouveau tribunal par la Garde des Sceaux en mai dernier. Il convient de le rappeler et de le souligner.

Néanmoins, des carences demeurent tout de même. Elles demeurent notamment en matière statistique. L'absence d'antenne de l'INSEE à Saint-Martin entraîne des complications. Cette situation nous handicape fortement, notamment dans la perspective de l'élaboration des programmes européens pour 2021-2027 en l'absence de données actualisées sur le PIB depuis 2014. Récemment encore, nous avons été dans l'impossibilité d'évaluer l'impact du confinement sur les prix à la consommation. Notre collectivité est en effet la seule, avec Saint-Barthélemy, ne disposant pas d'indice des prix. Cet enjeu est pourtant primordial pour notre développement. Il ne saurait être question de nous rétorquer, d'un revers de main, qu'en tant que collectivité de l'article 74, nous devrions nous doter à nos frais de notre propre institut statistique ! On ne peut pas nous comparer avec la Nouvelle-Calédonie, collectivité huit fois plus peuplée et quinze fois plus riche que Saint-Martin. Plusieurs situations montrent que la volonté politique, en l'espèce, est décorrélée de la situation statutaire. Saint-Pierre-et-Miquelon est six fois moins peuplée, mais dispose d'un indice des prix. Par ailleurs, une antenne INSEE a été instaurée à Mayotte, onze ans avant la départementalisation de l'île.

Paradoxalement, les cyclones Luis en 1995 et Irma en 2017 ont généré, en ce qui concerne la présence de l'État local, une prise de conscience. Ces cyclones ont permis une impulsion. Cet objectif d'un renforcement, quantitatif et qualitatif, des services de l'État à Saint-Martin figure d'ailleurs dans le protocole État/COM du 21 novembre 2017. Il a été partiellement mis en oeuvre. Les services de contrôle, et notamment le contrôle de légalité, ont été promptement renforcés, mais il n'en a pas été de même s'agissant des services consacrés au développement économique. Je pense ici aux effectifs dédiés à la gestion des programmes européens, notamment du programme de coopération territoriale européenne Interreg-Caraïbes qui accuse un important retard sans compter les risques de pertes de plusieurs millions d'euros dès la fin de cette année.

Dit autrement, si localement l'État s'est indéniablement renforcé, cette montée en puissance nous semble singulièrement déséquilibrée. Nous avons désormais un État qui contrôle, qui surveille et qui punit. C'est, certes, nécessaire dans un État de droit. Mais pour éviter l'impression, auprès des Saint-Martinois, d'un État autoritaire, rigide et partial - pour le dire encore plus clairement, et le mot est fort, un État qui prend parfois des allures néocoloniales -, nous avons besoin aussi d'un État protecteur, diplomate et bienveillant.

Pour consolider et renforcer l'appartenance à la Nation française, plus que jamais irremplaçable en cette période d'incertitudes et de périls, il nous faudra donc procéder à un tel « rééquilibrage ». Et pour cela encore, nul besoin de modification de textes : il faudra agir un peu sur les moyens et beaucoup sur les personnalités ayant l'honneur de servir les outre-mer en général et à Saint-Martin en particulier.

L'organisation des services de l'État doit-elle être modifiée ? Dans quel sens ?

Je suis particulièrement au fait de la situation au sujet de l'organisation. On abordera ici un sujet évoqué depuis la publication de deux décrets, il y a plus de dix ans.

En application du décret n° 2009-906 du 24 juillet 2009, le préfet en poste à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin est, en titre, préfet délégué. Chargé des questions relatives aux deux collectivités, il se trouve hiérarchiquement placé sous l'autorité du représentant de l'État, préfet de la région Guadeloupe. Dépositaire de l'autorité de l'État, celui-ci exerce les compétences dévolues aux préfets de région et de département. Du reste, l'État a maintenu pour l'essentiel le déploiement de ses services à partir de la Guadeloupe. Ce déploiement est parfois un problème au quotidien, comme on vient de le rappeler.

Parallèlement, le décret n° 2009-907 du 24 juillet 2009 prévoit le maintien, « sans préjudice de la compétence de la préfecture de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ». Le décret prévoit aussi la compétence des services déconcentrés des administrations civiles de l'État placés sous l'autorité du préfet de la Guadeloupe. Ce texte permet au préfet délégué à Saint-Martin de recourir aux services des administrations civiles de l'État établis en Guadeloupe en tant que de besoin. Ces services peuvent intervenir sous son autorité fonctionnelle.

Cela est prometteur sur le papier, mais confus en pratique. Compte tenu de ce que sont les moeurs administratives, dans les faits, c'est presque toujours le préfet de Guadeloupe qui décide. Or on fait la politique de sa géographie et Saint-Martin est à 260 kilomètres et 50 minutes de vol de la Guadeloupe. On fait aussi la politique de sa démographie et notre population représente 8,4 % de celle de l'ensemble administré de la préfecture de Basse-Terre. En d'autres termes, Saint-Martin constitue, hélas, trop souvent une variable d'ajustement. Nous l'avons vu par exemple en 2018 lors de son exclusion, sans la moindre explication, du dispositif « Action coeur de ville ».

Donc, même si le décret n° 2009-906 susmentionné prévoit la possibilité d'une délégation de signature du préfet de la région Guadeloupe au préfet délégué, la situation n'est pas satisfaisante.

Dans le contexte actuel, la préfecture de Saint-Martin doit cesser d'être perçue comme une préfecture déléguée, avec les missions, les moyens, fonctionnalités, voire la « mentalité », d'une sous-préfecture. Saint-Martin doit disposer d'un préfet de plein exercice, à l'horizon 2021. C'est une demande récurrente de la COM.

Il existe une discordance entre la loi organique qui nous accorde un préfet de plein exercice et le fait que le préfet de Saint-Martin soit un préfet délégué. Nous souhaitons que soit nommée une administration complète dévouée à Saint-Martin. Ce devrait également être le cas à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Le problème semble, malheureusement, éminemment financier. À l'époque où j'étais député, Saint-Barthélemy s'est à juste titre détaché de la Guadeloupe dans le domaine de la sécurité sociale. Ce détachement avait été source de simplification et a amélioré le fonctionnement.

En attendant de changer les textes, nous devons, de façon pragmatique, faire au mieux avec l'organisation existante et les agents qui la composent. La préfecture a tout de même su parfois nouer des liens utiles avec la collectivité, et j'espère vivement qu'il en sera de même à l'avenir. Comme je le soulignais déjà en 2014, « la qualité de ces rapports se manifeste d'abord par l'existence d'un dialogue et de réunions de travail entre services de la préfecture et services de la collectivité à propos des affaires locales ».

Elle se traduit également par les conditions d'exercice par le préfet délégué du contrôle de légalité. La préfecture a vocation à jouer, et, en l'occurrence, à rejouer, le rôle d'un conseil juridique susceptible d'alerter les élus à titre préventif. Ce rôle était parfaitement joué du temps de la préfète Anne Laubies, avec laquelle les rapports entre État et COM ont toujours été basés sur un consentement mutuel. La personnalité du préfet semble faire la différence dans ce genre de situation. La préfecture doit faire preuve de pédagogie, être un ajusteur et un facilitateur. Elle ne doit pas être, seulement, un censeur.

Toutes les COM doivent disposer de fonctionnaires d'État connaissant les outre-mer, et non des fonctionnaires n'ayant aucune expérience de ces territoires sensibles où certaines situations peuvent rapidement se dégrader. Les COM ont besoin d'agents à l'écoute, ouverts d'esprit, aptes à la négociation et disposés à la concertation avec les autorités locales. C'est une question, là encore, de circonstances et de personnalités. Mais c'est aussi - le droit n'est jamais bien loin dans notre pays -, une question d'adaptation et de calibrage des textes. En effet, développer l'attractivité de la fonction publique à Saint-Martin constitue une impérieuse priorité. C'est d'ailleurs valable pour les trois fonctions publiques. Des outils réglementaires existent. Il convient alors, sans a priori, de les moduler pour faire venir à Saint-Martin, terre de mission, les meilleurs et les plus motivés.

La sécurisation juridique et le développement économique du territoire en dépendent.

Pour terminer, je dirai juste un mot sur les perspectives de révision constitutionnelle. Je doute que celle-ci puisse voir le jour, du moins celle initiée il y a presque deux ans par le Président de la République. Et ce n'est pas plus mal : vouloir, par idéologie - voire par démagogie -, limiter le nombre de parlementaires est, à mon avis, une erreur de jugement. Cette limitation est a fortiori une erreur aux lendemains d'une crise sanitaire qui a mis en évidence le besoin de proximité et a valorisé, plus que jamais, le travail de terrain des élus locaux.

S'agissant de l'idée de fusion des articles 73 et 74 de la Constitution, elle m'a tout l'air d'une fausse bonne idée. Attention, en effet, aux expérimentations qui permettraient, à terme, d'engager subrepticement des alignements par le bas, notamment des droits sociaux.

À ce jour, la Constitution, quoi qu'on en dise, permet déjà à chaque territoire d'évoluer au gré de ses contraintes et de ses attentes. Les statuts sont « à la carte ». La Constitution permet une identité/spécialité législative à géométrie variable. Si je devais faire preuve d'ingénierie juridique, j'engagerais plutôt un débat sur la fusion des statuts européens.

La séparation entre Régions ultrapériphériques (RUP) et Pays et territoires d'outre-mer (PTOM) est en effet plus marquante et rigide, désormais, qu'entre les collectivités de l'article 73 et celles de l'article 74.

La situation de Saint-Martin est complexe. Nous relevons de l'article 74. Nous sommes séparés entre un « côté RUP » et, du côté de Sint-Maarten, un « côté PTOM ». Nous possédons une frontière symbolique. Je me plais régulièrement à dire que nous sommes l'Europe avant l'Europe, avec toutes les complications que l'on peut imaginer, sans protectionnisme. À Saint-Martin, nous avons la particularité et la singularité d'être, depuis 2009, à la fois RUP et COM de l'article 74. C'est nullement incompatible, et j'ai pu le constater pendant presque quinze mois lorsque Saint-Martin a assuré, jusqu'en février dernier, et pour la première fois, la présidence de la conférence des présidents des RUP. Cela nécessite un effort d'adaptation. Cela nécessite également un travail fervent de lobbying au niveau bruxellois afin, là encore, que les spécificités garanties par les traités (le fameux article 349 du traité de fonctionnement de l'Union européenne) et par la jurisprudence (le non moins fameux arrêt « Mayotte » de la Cour de justice de l'Union européenne de décembre 2015) soient effectivement mises en oeuvre.

À terme, je pense que l'évolution des RUP vers plus de différenciation, plus d'adaptations et de dérogations doit inéluctablement se poursuivre. Parallèlement, le statut de PTOM est mis à mal et risque de disparaître. Tout d'abord, le Groenland dispose déjà d'un statut à part. Certains territoires (comme Aruba) souhaiteraient devenir RUP, à l'instar de Mayotte en 2014. Ensuite, à l'issue du Brexit, les PTOM ont perdu plus de la moitié de leurs membres du fait du départ des territoires britanniques. Cette perte ne va pas sans poser quelques difficultés pour Saint-Martin. On oublie souvent que Saint-Martin est, avant Saint-Barthélemy, le territoire français le plus proche d'un territoire britannique puisqu'il est à 7 kilomètres d'Anguilla.

À terme, il ne restera probablement que des RUP. Si c'est le cas, les RUP devront être substantiellement rénovées, bénéficiant de souplesses et de facilités aujourd'hui offertes aux PTOM.

Ce sera sans doute l'un des nombreux débats qui jalonneront la période 2021-2027, cruciale pour l'Union européenne et pour ses territoires les plus éloignés. Bien que je sois ralenti dans ma démarche par les suites de l'ouragan Irma et de la crise du Covid-19, j'envisage d'organiser un débat sur ce sujet pour trouver un cadre et innover en ce sens.

Êtes-vous favorable à une consultation des populations sur les demandes de transfert des compétences ?

A priori, et venant d'un parti gaulliste, je ne peux qu'être favorable à toute consultation populaire. J'emploie ce terme, car « référendum » n'est plus utilisé aujourd'hui. De surcroît, un vote favorable de la population ne pourrait que constituer une légitimité bienvenue. Ce vote favorable représenterait un atout pour les négociations ultérieures avec l'État, lorsqu'il s'agira d'aborder les sujets irritants concernant notamment la compensation financière.

Toujours en tant que gaulliste, je sais aussi à quel point un tel mécanisme peut être à double tranchant. On répond davantage à celui qui pose la question qu'à la question elle-même.

Donc, je pense qu'un tel outil serait fort utile. Là encore, son utilisation dépendra, avant tout, des circonstances et des personnalités. C'est de plus en plus souvent le cas dans des outre-mer prudents face aux expérimentations juridiques que je qualifierais de « parisiennes ».

J'ai tenté de répondre avec honnêteté à vos questions. J'espère que mes réponses correspondent à vos attentes. J'espère également que ces sujets trouveront des solutions avec votre appui et votre engagement, dont je vous remercie d'ores et déjà.

M. Michel Magras, président. - Cher président, je vous remercie de votre exhaustivité. Je vais préciser une de mes questions : ne perçoit-on pas, au-delà de la personnalité de ceux qui ont été en poste depuis notre accession respective à des collectivités de l'article 74, une certaine tendance à nous tenir un discours d'autorité ? Ne pensez-vous pas que la réforme annoncée risque de se faire au détriment des pouvoirs des élus  et que cette réforme risque de redonner aux représentants de l'État des pouvoirs que je qualifie personnellement « d'exorbitants » puisqu'ils concernent le volet politique alors qu'ils devraient se limiter à du juridique, de l'administratif, du contrôle de légalité et avoir un pouvoir de substitution à caractère exceptionnel ? Partagez-vous ce sentiment, assez général, dans l'ensemble des outre-mer ?

M. Daniel Gibbs. - Vos questions résument entièrement la problématique présente.

Me concernant, je ne parlerai que d'expérience. J'ai été en partie au pouvoir à l'époque où Saint-Martin était une commune et avait donc des sous-préfets. Puis j'ai été en poste après le changement de statut vers la COM, depuis que Saint-Martin a des préfets délégués. Je pense que M. Guillaume Arnell me rejoindra pour dire qu'il n'est pas possible à la fois de donner une plus grande autonomie aux collectivités par l'article 74 puis de restreindre cette même autonomie par le transfert de pouvoirs à des représentants de l'État. Le rôle de l'État est aujourd'hui essentiel auprès des collectivités : ce rôle est celui d'un accompagnement autour des contrôles de légalité et des lois régaliennes qu'il gère. Pour le reste, les élus locaux, qui connaissent le terrain et s'attaquent aux problèmes de la population, doivent bénéficier de leur confiance. Or notre légitimité, venue du peuple, est aujourd'hui transférée à une autre entité, avec laquelle nous devrions fonctionner en binôme.

Ce binôme a parfois fonctionné et j'assume la responsabilité de ces mots. J'ai pu observer le fonctionnement d'autres élus avec leur préfecture et leur préfet. Je pense que, là encore, M. Guillaume Arnell ne me contredira pas. À titre d'exemple, la préfète Anne Laubies avait une parfaite connaissance des problématiques de la collectivité et a, pour autant, adopté une approche orientée vers l'accompagnement et la prévention des problématiques. Elle n'a pas fait preuve d'un harcèlement constant.

On ressent cette reprise du pouvoir de l'État. Plutôt qu'une volonté de travailler ensemble, il existe une volonté de reprendre l'outil et de le faire fonctionner lui-même, faisant des élus des instruments de validation plutôt que des institutions ayant la possibilité de gérer. Et je ne souhaite pas parler ici des appartenances politiques, des visions et programmes politiques quels qu'ils soient...

M. Michel Magras, président. - Nous sommes d'accord.

M. Daniel Gibbs. - Pour résumer, l'essentiel de cette autonomie que l'on nous a donnée nous est aujourd'hui enlevée. Cette autonomie nous servirait pourtant à gérer nos collectivités de meilleure façon.

M. Michel Magras, président. - Je pense que la crise a, en plus, révélé certaines réalités.

M. Daniel Gibbs. - Mes propos ne sont pas d'ordre personnel même si j'ai beaucoup de choses sur le coeur.

M. Michel Magras, président. - J'aimerais faire part d'une deuxième observation sur le domaine de l'énergie. Si nous voulons stabiliser l'application de la péréquation nationale à Saint-Barthélemy et Saint-Martin et bénéficier des fonds financiers revenant de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), il faut, d'une part, payer la contribution au service public de l'électricité (CSPE) et, d'autre part, établir notre programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE). Cela nous a amenés à signer des conventions avec EDF, dans le but de stabiliser la relation. Cela a été débattu relativement vite à Saint-Barthélemy il y a deux semaines. Les échéances et obligations annuelles prises par la collectivité me paraissent démesurées et difficilement tenables. C'est quelque peu de notre faute, car si nous avions écrit notre propre PPE dans notre compétence « énergie », je pense que nous aurions pu trouver un terrain d'entente plus court.

C'est un sujet sur lequel, à Saint-Martin, vous devrez vous pencher avec beaucoup de prudence, car c'est un sujet délicat.

M. Guillaume Arnell, sénateur de Saint-Martin. - Le président Daniel Gibbs a été très exhaustif. Cette discussion étant un échange avec l'exécutif, je ne viendrai qu'en complément. Je ne suis pas ici pour porter un jugement sur ce qui a été dit ou non. Il faut tout de même que vous sachiez que je partage très largement ce qui a été dit.

Le président Daniel Gibbs peut avoir le sentiment que le blocage se situe au niveau des relations entre COM et État, mais il en est de même pour les relations entre parlementaires et État.

Vous avez plusieurs fois évoqué les relations avec la préfète Anne Laubies, qui est une référence en la matière. Anne Laubies est un des rares préfets avec qui j'ai conservé une relation d'amitié et que je côtoie encore aujourd'hui. Elle a su mettre son expérience et ses compétences au service du territoire, ce qui est tout à son honneur. Les moments où nous avons progressé sur ce territoire ont été les moments où elle était là ! Je pense que Mme  Laubies a été l'exemple même de ce que devrait être un représentant de l'État dans un territoire ultramarin. La population saint-martinoise le lui a reconnu à l'unanimité puisque nous l'avions gratifiée du surnom de « Queen Elizabeth ».

Aujourd'hui, la préfète de Saint-Martin est d'un autre calibre.

Vous avez dit que les personnalités servant l'État en outre-mer ne doivent pas être des handicaps dans les relations entre les collectivités et l'État. Je parlais de fluidifier les rapports, ce qui sous-entend également que le choix des hommes et des femmes servant en outre-mer doit être calibré, vérifié au préalable pour garantir la meilleure représentation et le meilleur équilibre entre les rôles et les responsabilités de chacun. Je partage l'idée que les services de l'État doivent s'attacher à travailler uniquement sur la partie administrative, le contrôle de légalité et les compétences régaliennes de l'État. Ils ne doivent, en aucune manière, interférer dans les choix des politiques locales, ce qui ferait perdre leur autonomie à nos territoires. Néanmoins, cela sous-entend aussi qu'un exécutif fort ne suffit pas dans ce genre de situations. L'ensemble des élus doit faire bloc contre ce type d'agissements. Les relations avec les députés, les sénateurs et la collectivité pourraient, peut-être, être différentes si nous avions travaillé plus en concertation sur de grands sujets. Ce serait un moyen de tenir tête à ce genre de comportements. Mais l'expérience que nous vivons servira sans doute à d'autres dans le futur. Nous avions déjà un exemple auparavant : celui du préfet Jacques Simonnet, lorsque vous étiez, cher président Gibbs, aux affaires de la COM. Il n'y en a pas eu d'autres entre temps.

Je n'ajouterai rien de plus sur ce sujet. Je souhaite enfin intervenir sur la question du revenu de solidarité active (RSA). Avez-vous constaté la multiplication des bureaux de transferts d'argent ? Nous donnons de l'argent à des personnes en situation de besoin, mais celui-ci repart vers d'autres territoires. Je comprends bien que, lorsque l'on quitte son territoire d'origine, l'une des motivations est aussi de permettre aux siens, restés sur place, d'avoir une meilleure vie. Cela doit toutefois être le fruit de son travail et non celui de la solidarité nationale. Nous devons avoir une vraie réflexion sur ce point.

Par ailleurs, au sujet des services de l'État, nous constatons un certain nombre d'améliorations.. Les besoins en matière de services de l'État concernent aussi les données statistiques. Nous avons travaillé en profondeur avec la Commission nationale d'évaluation des politiques publiques outre-mer (CNEPEOM). Il faut persévérer, car, sans données statistiques, nous sommes dans l'incapacité de justifier nos choix par une vraie connaissance des besoins.

Par ailleurs, la préfecture est, en effet, de plein exercice, mais le préfet ne l'est pas ! Je l'ai évoqué lors d'une « question d'actualité » au Sénat. Le retour du secrétaire d'État auprès du ministre de l'Intérieur a été une fin de non-recevoir, mentionnant une absence de besoin. Pourtant, mon argumentaire était solide. Il se fonde sur une source sûre et je ne pouvais pas être mieux informé sur la façon dont le représentant de l'État ressentait l'exercice de ses responsabilités à Saint-Martin. Je crois que nous devons continuer ce combat.

J'aimerais ajouter, pour que le président Michel Magras bénéficie de l'ensemble des données, que j'ai, moi aussi, mal vécu la fermeture de la frontière. La première initiative a été prise par la Première ministre du côté néerlandais. La préfète a réagi. La difficulté est venue par la suite lors du déconfinement. Nous n'avons pas compris la levée de l'interdiction du côté néerlandais et le maintien de l'interdiction du côté français. Néanmoins, il faut aussi parfois savoir pointer du doigt les nôtres lorsque ceux-ci font des choix sans avoir évalué en profondeur leurs conséquences. Cela doit nous servir de leçon pour la suite.

Quant à la compétence « environnement », les Saint-Martinois ne doivent pas penser que cette compétence résoudra nos problèmes. De mon point de vue, c'est encore beaucoup plus rigide que ce que nous avons aujourd'hui ! Nous devons avoir cette compétence pour la mettre en coordination avec la compétence « urbanisme », « logement », « habitat ». Néanmoins, elle doit également s'accompagner des moyens nécessaires et de la volonté de respecter ces règles de la part de notre population pour que notre politique environnementale soit efficace. Dans ce but, une démarche pédagogique est nécessaire pour susciter l'adhésion de notre population. Il nous reste à travailler sur ce sujet.

Je n'ajouterai presque rien sur la question de l'énergie puisque le président Magras a traité la question. Il s'agissait d'une coquille vide. Nous nous demandions ce qu'elle contenait et vers quel domaine nous devions orienter nos réflexions.

Je finirai par un point qui me semble essentiel : le besoin de réfléchir à une réforme sur la séparation entre le conseil exécutif et le conseil territorial. Sans connaître encore la solution exacte, je crois qu'il doit exister une séparation entre celui qui fixe les règles au conseil territorial (et qui est donc en partie « législateur ») et celui qui exécute ces règles et sanctionne. Il me semble que cette évolution serait intéressante.

Bien entendu, il serait bénéfique que nous organisions régulièrement, sans nous surcharger, des points d'étape pour pouvoir améliorer notre loi organique. Nous savons en effet pertinemment que nous ne pourrons pas la modifier au coup par coup, mais seulement par une série de mesures cohérentes pour la porter au plus haut niveau.

Pour être tout à fait complet, je crois qu'il nous faudra aussi mener davantage un travail de veille juridique pour les collectivités, de façon à être dans l'anticipation à l'égard des lois à venir. Cette veille permet de connaître les lois qui sont dans le programme prévisionnel de nos instances, dans le but de travailler de concert avec les autres collectivités et d'anticiper les impacts. Ne pas m'y être consacré davantage est l'une des légères frustrations que j'éprouve aujourd'hui. Ce travail est certes conduit ici par le président Michel Magras. Néanmoins, quand quelqu'un estime qu'il est dans son bon droit de travailler comme il l'entend ou qu'il est suffisamment compétent pour aller porter lui-même les intérêts de son territoire, cela dilue quelque peu notre importance au niveau du Parlement. Nous gagnerions à ce que seul le droit prévale. Je ne dis pas cela uniquement pour le président Daniel Gibbs. Je sais que vous aussi, cher Michel Magras, vous ressentez de la frustration sur un certain nombre d'accords. Je l'ai souvent dit : je n'ai jamais, et je ne pourrai jamais travailler contre ma collectivité. Un parlementaire a pour rôle de travailler en complémentarité avec son exécutif. Si nous ne sommes pas d'accord, il faut le dire en amont, en face, mais ne jamais travailler contre sa collectivité.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie, cher Guillaume Arnell. Je ne reviendrai pas sur les derniers points. J'ai toujours été le défenseur des décisions de ma collectivité en haut-lieu, à ma façon et avec une efficacité dont je laisse le jugement aux autres.

Cher président Daniel Gibbs, je voudrais revenir sur vos propos concernant le RSA. Le RSA a été transféré au département à une époque où nous étions tous deux conseillers généraux. Lors du transfert de moyens, il avait porté sur 30 % du coût réel tandis que les 70 % restants nous revenaient. Aujourd'hui, j'entends les mêmes collectivités où nous avons servi dire qu'il faut les rendre à l'État.

Par ailleurs, le Gouvernement d'aujourd'hui réfléchit à une éventuelle récupération de ces compétences pour réorganiser et redistribuer. J'aimerais que vous me confirmiez que la collectivité de Saint-Martin souhaite garder ces compétences.

M. Daniel Gibbs. - Nous souhaitons d'abord remettre le dispositif en état et montrer que nous avons cherché une solution. La problématique du RSA sur notre territoire est la même que dans la France entière. Nous avons essayé de nous battre. On avait essayé, avant moi, d'instaurer la dématérialisation, sans obtenir gain de cause. Nous avons réessayé, mais je pense que le ministère du commerce n'y a pas mis suffisamment d'intensité. Or nous pouvons gagner ce combat : il faut dématérialiser le RSA ! Je veux pouvoir démontrer que cela constitue la seule solution. Je l'ai déjà quelque peu démontré avec la carte Cohesia. Il ne faut pas oublier que le retrait du RSA a des conséquences sur la dotation !

La ministre des outre-mer m'a bien fait comprendre qu'il existait un risque de perte financière, que je suis ainsi en train d'évaluer. Par ailleurs, je souhaite faire une restitution en ayant trouvé une solution pour la France entière, et non seulement pour Saint-Martin. J'aimerais qu'entre 60 % et 70 % des 70 millions de la compétence « Social » affectés à notre territoire y soient réinjectés, au lieu de partir dans les transferts dont parlait Guillaume Arnell. Les retombées économiques pour nos territoires s'en ressentiraient d'autant plus.

M. Michel Magras, président. - Cher Daniel Gibbs, cette discussion a été très agréable et précise. Je veillerai à rendre compte de nos échanges aussi fidèlement que possible. Guillaume Arnell aura aussi l'occasion d'aborder ces questions, en sa qualité de sénateur, lorsque celles-ci se présenteront.

Je ferai un compte rendu de notre échange au groupe de travail décentralisation. Je vous remercie.

M. Guillaume Arnell. - Cher président, je voudrais vous remercier de m'avoir associé à cet entretien. J'aimerais remercier Daniel Gibbs également, pour la qualité des échanges et sa sincérité. Ce débat a montré qu'il existe finalement peu de divergences entre nos façons de penser, mais que c'est, avant tout, le territoire qui doit primer.

M. Michel Magras, président. - En effet, le Sénat reste l'assemblée des territoires.

Vendredi 12 juin 2020

- Présidence de M. Michel Magras, président -

Étude sur la différenciation territoriale outre-mer - Entretien avec M. Stéphane Lenormand, président de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie d'avoir accepté cet échange que j'ai sollicité en vue d'une restitution sur « l'état des volontés » des territoires d'outre-mer en ce qui concerne l'organisation et les modalités de leur libre administration locale. Le président du Sénat, Gérard Larcher, a en effet initié un groupe de travail sur la décentralisation, avec l'ambition de « repenser en profondeur l'organisation des pouvoirs locaux », et de formuler des propositions en ce sens. Il s'agit de donner les moyens de l'action aux collectivités, qui seront les chevilles ouvrières de la reconstruction économique et sociale lors des prochains mois.

Il m'a fait l'honneur, en ma qualité de président de la délégation sénatoriale aux outre-mer, de me charger précisément du volet outre-mer. Je devrai en rendre compte aux deux rapporteurs du groupe de travail, qui sont Philippe Bas, président de la commission des lois, et Jean-Marie Bockel, président de la délégation aux collectivités territoriales.

C'est dans cette optique que j'ai souhaité entendre chacun des exécutifs des assemblées territoriales, en vue d'une restitution des orientations reflétant aussi fidèlement que possible la diversité des visions institutionnelles ultramarines.

J'espère, sans trahir cette riche hétérogénéité, réussir à dégager de grands axes, constituant les articulations autour desquelles pourront se construire chaque projet, et concrétiser chaque volonté locale.

Ma conviction est que les outre-mer constituent un laboratoire et témoignent de la capacité de la République à faire preuve de créativité institutionnelle, sans pour autant que son intégrité ne soit atteinte. C'est pourquoi j'avais dégagé la nécessité de la différenciation autour du triptyque « unité, différenciation, et participation ». Je crois qu'il est grand temps que chaque territoire ultramarin trouve l'organisation qui lui ressemble et qui, sans être une panacée, puisse constituer un levier de développement grâce à la définition et au déploiement de politiques publiques en concordance avec les réalités locales.

Même si les leçons de la gestion de la crise sanitaire ne sont que partiellement tirées, il est indéniable qu'elle a mis en évidence le rôle majeur des collectivités territoriales. Stéphane Artano est du reste chargé d'un rapport sur les conséquences économiques de la crise sanitaire, ainsi que sur la relance des territoires ultramarins. J'ai souhaité l'associer à notre entretien, comme je l'ai fait pour les sénateurs de chaque collectivité.

M. Stéphane Lenormand, président de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon. - Il est très positif de faire participer les sénateurs à nos échanges, d'autant que dans le cas de Saint-Pierre-et-Miquelon, le sénateur a une bien plus grande expérience que moi, notamment en tant qu'ancien chef de l'exécutif.

Je souhaiterais insister sur le contexte politique particulier qui détermine en partie notre relation avec l'État.

Il est important que nous partagions une certaine vision, même si ces derniers temps l'État a eu tendance à imposer la sienne, alors même qu'elle entrait en contradiction avec la stratégie qui nous a permis de gagner les suffrages des électeurs. Selon moi, les services de l'État doivent accompagner les collectivités, et non les freiner systématiquement.

M. Stéphane Artano. - Dans une petite collectivité comme la nôtre, il peut y avoir des zones de frottement entre les compétences respectives, surtout lorsque qu'il y a des financements croisés. Cela peut poser des difficultés pour la conduite de projets et l'exercice des compétences.

Ce sujet relève de votre questionnement, et je suis heureux que le Sénat, sous la houlette du président Gérard Larcher, s'intéresse à un nouvel acte de décentralisation et de différenciation des territoires. Il est heureux que nous puissions également exprimer un certain nombre de positions.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie pour votre description du contexte. Je comprends parfaitement que l'équation est difficile et même si cette situation est ressentie de manière plus vive sur votre territoire, elle est également ressentie dans d'autres territoires. C'est le cas notamment de la Guadeloupe et de la Martinique, ainsi que de Saint-Barthélemy, où nous avons le sentiment que la crise sanitaire a exacerbé une certaine conception du rôle du préfet par rapport aux élus. Il s'agit d'une vraie question de choix politique national, sur laquelle chacun aura à se pencher. Je ne cache pas, qu'à titre personnel, elle m'inquiète, car je ne conçois pas ainsi le rôle des préfets. Ceux-ci doivent en effet accompagner la politique définie par les territoires, dès lors qu'elle est conforme à la loi et aux grands principes de la Constitution.

Je souhaite vous interroger sur l'état actuel de la décentralisation au sens large. Saint-Pierre-et-Miquelon est une collectivité qui jouit d'une certaine avance en la matière. La répartition de compétences entre l'État et la collectivité vous apparaît-elle satisfaisante ?

M. Stéphane Lenormand. - Cette répartition apparaît globalement acceptable, avec quelques nuances. Nous avons besoin d'éclaircissements, notamment en ce qui concerne le champ de compétence des communes. Par le passé, avant que nous n'arrivions au conseil général et territorial, un certain mélange de compétences entre les communes et l'exécutif pouvait être constaté. Aujourd'hui, nous sommes dans une situation intermédiaire. Les communes n'exercent pas toutes leurs compétences, et la collectivité doit parfois les assumer par la force des choses.

Nous avons besoin d'une clarification en la matière. Certaines ont eu lieu dans la douleur. Stéphane Artano pourrait évoquer la question de l'enseignement privé. D'autres ont eu lieu par le biais de saisines qui, chaque fois, donnent raison à la collectivité. Un gros travail doit cependant encore être mené sur l'eau et l'assainissement. Des erreurs passées nous obligent à intervenir directement, alors même que ces questions ne relèvent pas de notre champ de compétence. La situation doit être clarifiée, dans l'esprit du statut qui est le nôtre et du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Il y a peu, nous avons demandé à ce que nous soit transférée la compétence liée au transport maritime. Un différend avec le ministère s'en est immédiatement suivi. Nous avons ainsi formulé une délibération le 18 juin 2019 sur cette demande. Elle n'a cependant été publiée au Journal Officiel que 9 mois plus tard.

La répartition des compétences apparaît ainsi globalement satisfaisante, mais nécessiterait d'être réellement appliquée. Chaque commune devrait être reconnue et repositionnée dans son champ de compétence par rapport à la collectivité. Ce travail conduit localement à certaines distorsions, mais nous essayons d'avancer progressivement.

M. Michel Magras, président. - Dans ce contexte, lorsque vous demandez une compétence telle que celle du transport maritime, comment l'avis de la population intervient-il ? Est-elle sensibilisée à ce type de questions ?

M. Stéphane Lenormand. - Ces sujets sont toujours complexes. La plupart des habitants ne s'y intéressent pas vraiment, dès lors que le territoire est desservi et que les prix n'explosent pas. Les blocages sont plutôt liés aux habitudes des importateurs ou de certains lobbys qu'ils ne veulent pas voir changer.

M. Stéphane Artano. - Une seule consultation a été réalisée, en 2007, sur une modification du code de l'urbanisme. Seuls 1 200 électeurs se sont déplacés sur 4 500. La population souhaite avant tout que le service soit assuré, quel que soit l'opérateur.

M. Michel Magras, président. - Votre statut actuel apparaît satisfaisant, car vous êtes autonomes dans un certain nombre de secteurs. Néanmoins, il reste malgré tout quelques difficultés dans votre relation à l'État et des améliorations à apporter. À part le transport, envisagez-vous de demander d'autres compétences à l'avenir ? D'autres collectivités relevant des articles 73 ou 74 témoignent dans l'après-crise d'une volonté de voir partagée la compétence santé à un niveau régional. La Nouvelle-Calédonie, dont l'autonomie est très avancée, souhaite même un partage de la compétence justice, notamment pour traiter de la problématique de la délinquance des jeunes.

M. Stéphane Lenormand. - Nous ne souhaitons pas un partage de la compétence santé, car nous nous chargeons d'ores et déjà du volet médico-social qui nous accapare largement. La santé en tant que telle sur un petit territoire constitue un énorme domaine, et la collectivité n'aurait pas les capacités financières ou d'ingénierie pour s'en charger.

M. Michel Magras, président. - La Polynésie française dispose de la compétence santé. Le vote de l'état d'urgence sanitaire par les parlementaires l'a temporairement rendue à l'État, afin qu'il puisse agir librement en période de crise. Néanmoins, les représentants de l'État ont mené des concertations avec le président de la Polynésie française. En Nouvelle-Calédonie, les principales mesures ont été cosignées par le président du gouvernement et le Haut-commissaire. Une telle concertation a-t-elle eu lieu à Saint-Pierre-et-Miquelon ?

M. Stéphane Lenormand. - La gestion de la crise sur notre territoire s'est avérée très « verticale ». Nous avons été tenus informés, et certains choix ont été discutés, par exemple en ce qui concerne le déconfinement. Mais, dans l'ensemble, le préfet s'est contenté de nous annoncer les décisions qui avaient été prises. En tous les cas, je l'ai vécu comme cela. Un statut doit permettre à la collectivité d'atteindre un certain nombre d'objectifs. Dans beaucoup de domaines, il lui permet d'orienter les choix stratégiques du territoire, avec le soutien de la population. Néanmoins, la charger d'un domaine aussi complexe que la santé serait le meilleur moyen de la paralyser, en particulier au regard de la charge extrêmement lourde que représente l'hôpital. Nous ne disposons pas non plus de l'ingénierie nécessaire. L'hôpital emploie 400 équivalents temps partiel (ETP). Du reste, une partie de la population ne serait peut-être pas rassurée par le fait que la santé soit gérée par la collectivité, cela pourrait créer certaines craintes par rapport aux dispositifs de santé.

M. Michel Magras, président. - Vous êtes confrontés aux problématiques d'évacuation sanitaire, majeures pour nos petits territoires.

M. Stéphane Artano. - En tant qu'ancien président du conseil d'administration de l'hôpital, j'étais impliqué dans la gestion du centre hospitalier. Lorsque la loi a transformé les conseils d'administration en conseils de surveillance, les élus ont perdu du poids dans la gouvernance des centres hospitaliers. La collectivité n'a donc pas vocation aujourd'hui à demander la compétence santé. Son champ de compétence apparaît assez large.

M. Michel Magras, président. - Nos collectivités connaissent quelque peu la différenciation que le Président de la République souhaite mettre en place à travers le projet de la loi 3D (décentralisation, déconcentration et différenciation). À Saint-Barthélemy, nous disposons de la spécificité législative et de la capacité à fixer des normes. Qu'en est-il à Saint-Pierre-et-Miquelon ? Quelles avancées souhaiteriez-vous en matière de différenciation ?

M. Stéphane Artano. - Nous n'avons pas de demandes particulières en ce qui concerne notre champ de compétences. Le souci que nous connaissons est celui de la prise en compte de l'activité saisonnière dans le dispositif de chômage partiel. Le dispositif national a en effet été appliqué sans tenir compte des spécificités locales liées à la saisonnalité et aux intempéries.

Par ailleurs, au niveau des normes, notre territoire reçoit de nombreux matériaux en provenance d'Amérique du Nord. Pour appliquer l'ensemble des normes européennes aux matériaux de construction, il faudrait trouver un système d'équivalence de référence, pour nous permettre de continuer à importer des matériaux canadiens qui ont les mêmes performances énergétiques, mais sous des qualifications différentes. Ce sujet était du reste abordé dans un des rapports de la Délégation sénatoriale aux outre-mer.

M. Michel Magras, président. - Un certain nombre de progrès ont pu être réalisés en la matière au niveau des organismes nationaux chargés de fixer les normes et de les faire appliquer, mais nous constatons une certaine lenteur. Cette problématique concerne non seulement le BTP mais également les normes agricoles et phytosanitaires.

Jugez-vous satisfaisant le cadre constitutionnel actuel, pour permettre à Saint-Pierre-et-Miquelon d'adapter efficacement les règles applicables sur son territoire ?

M. Stéphane Lenormand. - Le cadre de l'article 74 me semble satisfaisant. Nous ne sommes pas contre une fusion des articles 73 et 74, dès lors que nous gardons le dispositif tel qu'il est à l'heure actuelle. Nous ne sommes pas demandeurs de modifications, à la différence des collectivités de l'article 73.

M. Michel Magras, président. - Jusqu'à présent, La Réunion s'est montrée très attachée à construire l'avenir de son territoire à l'intérieur de l'identité législative la plus stricte possible, dans le cadre de l'article 73 de la Constitution. La Guadeloupe est assez favorable à l'idée de demander de nouvelles compétences, bien qu'un transfert la ferait sortir du cadre de l'article 73, pour tendre vers un statut ressemblant à celui du 74. En effet, la possibilité de fixer ses propres normes relève de ce dernier.

La Martinique est également une collectivité relevant de l'article 73, mais dispose de deux assemblées distinctes. La situation y est difficile. La Guyane est une collectivité de l'article 73, mais le président à la tête des pouvoirs législatif et exécutif est le même. Il m'a indiqué désirer un statut sui generis. Wallis-et-Futuna est gérée depuis 1961 directement par l'État, à travers un préfet. En Nouvelle-Calédonie, il y a le débat sur l'indépendance. La Polynésie française est satisfaite de son autonomie, mais souhaiterait obtenir de nouvelles compétences.

Il apparaît que les collectivités de l'article 74 semblent en général satisfaites, et ne souhaitent pas revenir en arrière. Les outre-mer pourraient être regroupées sous une seule dénomination, et leur statut juridique fixé par une loi organique prenant en compte les réalités de chaque territoire. L'idée d'une harmonisation de leur dénomination dans la Constitution, sous le terme « collectivités d'outre-mer », avec une loi organique propre et évolutive vous apparaît-elle intéressante ? Par ailleurs, êtes-vous favorable à la fusion des articles 73 et 74 ?

M. Stéphane Lenormand. - Nous ne sommes pas opposés à la terminologie « collectivités d'outre-mer » qui est déjà la nôtre. Ce sont peut-être les autres qui peuvent être gênés. Il serait logique de disposer d'un terme générique. Il en va de même en ce qui concerne la disparition des articles 73 et 74, dès lors que chaque territoire conserve ses spécificités. Néanmoins, il faut prendre garde à ce que la rédaction ne modifie pas les répartitions de compétences qui satisfont chaque territoire. On pourrait avoir des surprises au final.

M. Stéphane Artano. - La demande de fusion apparaît saine en termes de lecture constitutionnelle du corpus applicable aux territoires ultramarins. Cela évite une certaine dispersion, et d'éventuelles jalousies entre eux. Il serait souhaitable que le législateur et le Gouvernement parviennent, sous un même vocable, à identifier un corpus juridique propre à chaque territoire inscrit dans des lois organiques. Cela apparaît comme un garde-fou juridique indispensable, notamment pour les petites collectivités. Mais il ne faudrait pas que le Gouvernement modifie des dispositions qui nous conviennent en l'état.

M. Michel Magras, président. - Cela suppose une extrême vigilance rédactionnelle. La nécessité d'une sécurité juridique revient systématiquement au cours des auditions que je mène. Par ailleurs, la relation avec l'Union européenne suscite un certain nombre de craintes qui ne me semblent pas pleinement justifiées. Certains territoires craignent en effet que la modification des articles n'ait une influence sur leur statut de régions ultrapériphériques (RUP) ou de pays et territoires d'outre-mer (PTOM). Il existe en effet une confusion généralement faite entre le statut national et le statut européen. Saint-Barthélemy a choisi de passer du statut de RUP à celui de PTOM, et il n'y a pas de crainte à avoir en la matière.

M. Stéphane Lenormand. - Il existe quand même un climat de défiance entre la collectivité et l'État. J'en veux pour preuve la réforme sur la formation professionnelle et l'apprentissage. L'avis de la collectivité a été demandé. Le conseil exécutif a formulé quatre recommandations, pour adapter la réforme au territoire. Aucune n'a été retenue. Dans le cadre de cette réforme constitutionnelle, en raison de ce climat de défiance, nous craignons que les demandes des territoires ne soient pas entendues.

La relation avec l'Union européenne de chaque territoire dépend de son statut. À travers celui de PTOM, Saint-Pierre-et-Miquelon a accès au Fonds européen de développement (FED), qui est en cours de toilettage mais qui était parfaitement adapté à notre taille et à l'ingénierie que nous pouvions mobiliser. Si le regroupement des statuts nous place en concurrence avec les autres territoires, et notamment les RUP, nous ferons face à de très grandes difficultés pour bénéficier des fonds européens.

M. Michel Magras, président. - Un certain nombre de signaux envoyés depuis 2017 nous inquiètent aussi, quant à la volonté profonde de toute réforme. Nous ne savons pas à terme où le Gouvernement souhaite nous conduire. Je comprends cette prudence des collectivités. C'est la raison pour laquelle le Sénat prend les devants, en menant ses propres consultations. Sa réflexion porte du reste sur l'ensemble du territoire national, et les outre-mer ont leur place.

Nos collectivités sont régulièrement saisies de par la loi sur des textes. Nous sommes toujours saisis dans l'urgence, et nous nourrissons quelques doutes sur la prise en compte de nos avis. Quel est votre sentiment en la matière ?

M. Stéphane Lenormand. - Pour nous, il s'agit d'une mascarade. On nous demande de nous positionner dans le délai de quinze jours, en urgence. Le temps que nous évaluions les implications réelles sur notre territoire au regard du statut, nous sommes toujours hors délais. Il convient d'améliorer cette procédure. On peut passer à côté de décisions qui sont contre-productives pour le territoire tellement c'est complexe.

M. Stéphane Artano. - Nous souhaiterions notamment ouvrir la possibilité pour le président de la collectivité de saisir le juge administratif pour avis. Pour l'heure, les conditions de saisines sont limitées à la seule analyse de la loi organique. Or le conseil territorial ne peut le saisir lui-même, et seul le préfet peut s'en charger. Je l'ai constaté par exemple sur la question de l'enseignement privé, pour laquelle j'avais sollicité le juge administratif qui a jugé ma question légitime mais a néanmoins rendu un avis indiquant que je n'avais pas le droit de le saisir. Nous avons dû amener le préfet à le saisir, alors que même le ministre ne le souhaitait pas. Les conditions de saisines sont aujourd'hui trop restrictives. Le président de collectivité devrait disposer des mêmes possibilités que le préfet. Mais effectivement, je partage l'avis de Stéphane Lenormand, les saisines de la collectivité par le Gouvernement pour avis sont une mascarade.

M. Michel Magras, président. - Souhaiteriez-vous aborder d'autres points ?

M. Stéphane Lenormand. - La collectivité n'a jamais été consultée sur la réorganisation des différents services de l'État. Nous avons perdu des compétences à cette occasion. Depuis 2005, une partie des services de l'État est mise à disposition de la collectivité, qui les équipe très souvent et leur confie environ 70 % de leur travail au quotidien. L'État manifeste aujourd'hui une volonté de se désengager. Une partie des chefs de service ne supporte pas d'être placée à la fois sous la responsabilité du préfet et du président du conseil territorial, lequel n'a que peu de pouvoir sur eux. Au regard du contexte que j'évoquais depuis quatre ans, nous alimentons les services, mais ceux-ci se positionnent contre les projets de la collectivité. Il s'agit d'un véritable problème. Nous assistons depuis trois ans à un recul, avec une tendance à revenir sur le contenu de la convention.

La collectivité a été impactée par la crise sanitaire, du fait qu'elle dispose de la compétence fiscale et douanière. L'arrêt de ses services a généré d'importantes pertes de recettes. J'ai demandé une certaine compression des dépenses, afin de pouvoir faire face à ces temps difficiles. Or l'organisme qui gère les crédits de la collectivité a transféré cette information au préfet, alors même que nous sommes chargés d'impulser l'orientation économique et les aménagements du territoire. On a le sentiment que l'État souhaite remettre en place un « pouvoir descendant » à travers le préfet. La crise sanitaire, dans de nombreux territoires, a renforcé le côté colonial. Cela m'inquiète.

M. Michel Magras, président. - C'est un sentiment que je peux partager. L'État n'est présent sur votre territoire qu'à travers la préfecture. Y a-t-il d'autres organismes ?

M. Stéphane Lenormand. - Tous les services déconcentrés sont présents, ce qui n'est pas sans poser problème.

M. Michel Magras, président. - De nombreuses personnes représentent ainsi l'État, ce qui doit constituer des points de blocage.

M. Stéphane Artano. - Cela a obligé le conseil territorial à créer de toute pièce un service social dédié qui emploie aujourd'hui 25 personnes. Nous avons dû nous substituer aux services déconcentrés de l'État, alors même que nous les équipons en matériel, et assurons le budget de fonctionnement. Cela s'avère extrêmement frustrant. La convention juridique de 1985 existe toujours, et son article a été maintenu dans le statut de 2007. La mise à disposition est par ailleurs gratuite.

M. Michel Magras, président. - La déconcentration des services de l'État, conséquence de l'application des lois de décentralisation, ne vous semble donc plus adaptée. Souhaiteriez-vous que l'État soit représenté à travers un guichet unique, sous l'autorité du préfet, à même de répondre rapidement aux demandes des élus ?

M. Stéphane Lenormand. - Presque tous les services de l'État rendent d'ores et déjà compte au préfet chaque semaine, voire chaque jour. Seuls trois services ne sont pas sous sa houlette, et nous nous en félicitons : les services fiscaux et les services des douanes qui relèvent directement de leur ministère de tutelle et l'éducation nationale, rattachée au rectorat de Caen.

M. Michel Magras, président. - Qu'en est-il de la santé ?

M. Stéphane Lenormand. - Le préfet est directeur général de l'administration territoriale de santé (ATS). La réorganisation initiée à l'époque l'a été par le préfet. Il ne nous a pas consultés, alors même qu'elle aura des conséquences pour la collectivité, dans ses relations avec les services mis à disposition. Le fonctionnement de ces services a cependant toujours été satisfaisant, dans l'intérêt du territoire, grâce à l'intelligence des personnels.

M. Michel Magras, président. - Saint-Pierre-et-Miquelon souhaite-t-il toujours une évolution de ses statuts ?

M. Stéphane Lenormand. - Nous n'avons pas proposé à la population en 2017 de changement statutaire, parce que nous considérons que le statut actuel nous permet déjà de mettre en oeuvre un certain nombre d'éléments.

M. Michel Magras, président. - Je vous remercie. Je rendrai compte de ces échanges aussi fidèlement que possible au Sénat.

Samedi 13 juin 2020

- Présidence de M. Michel Magras, président -

Étude sur la différenciation territoriale outre-mer - Entretien avec M. Claude Lise, président de l'assemblée de la collectivité territoriale de Martinique

M. Michel Magras, président. - Monsieur le président, je vous remercie d'avoir accepté cet échange que j'ai sollicité en vue d'une restitution de l'état des volontés des territoires d'outre-mer en ce qui concerne l'organisation et les modalités de l'exercice de la démocratie locale. Je vous suis reconnaissant du temps précieux dégagé à cet effet.

Le président du Sénat, Gérard Larcher, a initié un groupe de travail sur la décentralisation avec l'ambition - selon ses termes - de « repenser en profondeur l'organisation des pouvoirs locaux » et de formuler des propositions en ce sens. Il m'a fait l'honneur de me charger du volet outre-mer en ma qualité de président de la Délégation sénatoriale aux outre-mer et c'est pour mener à bien cette mission que j'ai choisi d'entendre par visioconférence les exécutifs et présidents des assemblées territoriales. J'ai à coeur de pouvoir restituer fidèlement les préoccupations que vous m'exprimerez, étant entendu que nos collectivités sont extrêmement diverses et que les visions institutionnelles sont tout aussi variées.

Ces échanges auraient dû se tenir en mai à Paris sous la forme d'un colloque en partenariat avec l'association des juristes d'outre-mer (AJDOM) que devait organiser la délégation, mais la situation sanitaire en a décidé autrement. Ces échanges croisés eurent été aussi bienvenus car nos collectivités se connaissent statutairement et institutionnellement finalement assez mal entre elles. Ils auraient permis un opportun partage d'expériences.

Ma conviction est en outre que les outre-mer sont à la fois le laboratoire institutionnel de la République et la preuve qu'un surcroît de démocratie locale ne porte pas atteinte à son intégrité. Je pense en particulier aux collectivités d'outre-mer (COM). La différenciation peut à mon sens s'articuler autour du triptyque unité/différenciation/participation que j'ai eu l'occasion de dégager il y a quelques années.

Il est temps que chaque territoire trouve l'organisation qui lui ressemble et qui, sans être une panacée, constitue un levier de développement grâce à la définition et au déploiement de politiques publiques en concordance avec les réalités locales.

Je vous précise également que j'ai naturellement souhaité associer mes collègues sénateurs de la Martinique à cet entretien et je remercie Catherine Conconne et Maurice Antiste de nous avoir rejoints.

Pour le bon déroulement de notre échange, je vous propose que nous suivions la trame de questions je vous ai adressée, si vous en êtes d'accord.

M. Claude Lise, président de l'assemblée de la collectivité territoriale de Martinique. - Je vous remercie de m'avoir associé à ces entretiens en ma qualité de président de l'assemblée de la collectivité territoriale de Martinique (CTM), ce qui n'était pas évident compte tenu de notre organisation que j'ai coutume de qualifier « d'hybride institutionnel ». J'avais d'ailleurs exprimé de vives craintes au Sénat à cette perspective, elles se vérifient malheureusement. Je considère que le texte de juillet 2011 qui régit la CTM a été mal conçu, mal rédigé, mal débattu, dans l'urgence et dans des conditions déplorables. Il est de plus mal appliqué. S'il ne formule pas de prescriptions, il permet une application qui pose des difficultés, notamment à cause de l'imprécision de la loi sur certains points. C'est le cas par exemple des règles de fixation de l'ordre du jour. Le texte mériterait donc d'être clarifié. Autre élément, sur un budget d'un million, le président de l'assemblée ne dispose que d'une enveloppe de 120 000 euros dont l'usage n'est du reste pas précisé. De même, le président du conseil exécutif a la possibilité de désigner des élus de l'assemblée pour le représenter au mépris du principe de séparation des pouvoirs exécutif et législatif qui régit la CTM. Tout procède de l'exécutif et il est à craindre que l'on ne puisse sortir de cette situation que par une crise politique. C'est un aspect concret, mais que j'ai tenu à vous exposer à titre liminaire car cela pourra éclairer d'éventuels amendements de précision et de cohérence à un texte sur la décentralisation afin, à tout le moins, d'améliorer l'existant.

M. Michel Magras, président. - Le tableau que vous avez dressé contribue à illustrer et éclairer la situation de la CTM. On voit bien de l'extérieur certaines difficultés de fonctionnement.

Le projet de loi « 3D », (décentralisation différenciation, déconcentration), sera sans doute une occasion pour les parlementaires des outre-mer en général d'apporter des ajustements lorsqu'ils s'imposent. Pour faire un parallèle avec la Guyane, collectivité unique régie par l'article 73 de la Constitution comme la Martinique, j'ai auditionné M. Rodolphe Alexandre, président de la collectivité territoriale de la Guyane (CTG) qui m'a exposé le projet actuellement débattu par les élus. La CTG a été organisée différemment de la CTM, elle ne rencontre pas les difficultés que vous connaissez, la présidence étant unique, c'est-à-dire à la fois celle de l'exécutif et de l'assemblée. Selon lui, dans les cinq prochaines années, la Guyane devra avoir son statut dont les compétences sont en cours de définition notamment avec l'aide de juristes.

Si vous le voulez bien, passons maintenant au questionnaire sur la thématique de la décentralisation. La répartition actuelle des compétences entre l'État et la CTM vous semble-t-elle satisfaisante ? Y a-t-il des compétences qui vous semblerait mieux exercées par la CTM ou à l'inverse par l'État, voire partagées ?

M. Claude Lise. - À la première question, je réponds non. Il y a des domaines dans lesquels nous sommes demandeurs de plus responsabilités locales pour pouvoir répondre au mieux aux attentes de nos concitoyens. Inversement, je souhaiterais que l'État récupère le RSA que je ne considère pas comme une compétence mais une charge. Le manque à compenser depuis le transfert au début des années 2000 s'élève aujourd'hui à 700 millions d'euros.

Au rang des compétences qui me semblent qu'elles seraient mieux exercées localement, je citerai l'aménagement du territoire, l'environnement, le logement, le transport et la fiscalité locale, conscient que j'arrive ainsi à la frontière entre l'article 73 et l'article 74. Voilà les domaines dans lesquels je vois, en tant que praticien depuis vingt ans, d'abord comme président du conseil général et depuis cinq de l'assemblée de la CTM, que nous nous heurtons en permanence à des difficultés en raison des règles qui nous sont appliquées. Je prends les exemples de l'eau ou de l'assainissement qui pâtissent de procédures extrêmement longues pour obtenir certaines autorisations, même lorsque l'effort a été fait concevoir et de financer un équipement.

M. Michel Magras, président. - Je vous signale que toutes les collectivités régies par l'article 73 que j'ai auditionnées souhaitent également la recentralisation du RSA. La collectivité de Saint-Martin est quant à elle réservée parce qu'elle souhaiterait pouvoir adapter les critères à sa situation très particulière.

J'observe que vous n'avez pas cité l'énergie...

M. Claude Lise. - Effectivement, c'est un oubli. J'ai eu peu de temps pour préparer notre réunion. Je rajouterai volontiers l'énergie.

M. Michel Magras, président. - C'est une matière qui me semble importante parce qu'elle génère un important besoin d'adaptation des règles nationales notamment pour conserver le bénéfice de la péréquation. Saint-Barthélemy en a fait l'expérience. Elle a intégré à sa fiscalité la nouvelle Contribution au service public de l'électricité (CSPE) et est en train d'élaborer par convention avec EDF sa programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).

M. Claude Lise. - Vous m'interrogez sur le dispositif d'habilitation. Il n'est pas satisfaisant. J'étais parlementaire au moment de sa création et de la définition de ses modalités. J'avais eu recours à la formule : « Il promet plus qu'il ne permet ». Certains collèges ultramarins avaient été éblouis par la perspective de disposer d'habilitations mais oubliant qu'elles ne sont pas un transfert de compétences. Encore aujourd'hui du reste, j'entends la confusion chez certains parlementaires qui parlent d'acquisition de compétences par la voie d'habilitation. C'est un dispositif complexe, il a fallu dix ans pour que la Martinique obtienne une habilitation dans le domaine des transports - même si les raisons en sont multiples.

Surtout, je veux rappeler qu'en réalité existe depuis les décrets d'avril 1960 du général de Gaulle, un dispositif permettant aux départements - les régions n'existaient pas à l'époque - de procéder à des adaptations, même si nous n'avons jamais pu faire aboutir grand-chose par cette voie. Mais lors de l'examen du projet de loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 (LOOM), j'ai fait transposer dans ce texte les dispositions des décrets d'avril 1960 pour les départements et les régions.

La loi prévoit donc la faculté pour les départements et les régions de formuler, comme les parlementaires, des « propositions de lois » les concernant ou des propositions d'adaptation législative. Ce dispositif n'a pas été utilisé notamment parce que le Gouvernement avait la maîtrise de l'ordre du jour des assemblées, alors qu'aujourd'hui l'ordre du jour est partagé. Nous devrions davantage tenter d'utiliser ce dispositif qui me paraît plus intéressant à faire vivre que la procédure d'habilitation. D'ailleurs, en 2007, alors que j'étais encore président du conseil général, j'ai fait voter par l'assemblée une demande d'habilitation et en même temps une proposition de loi, adressées conjointement. À Paris, les administrations étaient si peu au fait de la procédure législative que la réponse n'a porté que sur la demande d'habilitation. Une autre voie existe pourtant et elle est beaucoup plus simple. Il suffirait que sur un temps réservé au Parlement, il soit prévu chaque année une petite fenêtre qui pourrait permettre à des collectivités de l'article 73 de la Constitution de déposer des propositions tendant à améliorer telle ou telle disposition.

M. Michel Magras, président. - Dans le cadre de la conférence nationale des territoires (CNT) organisée par le Gouvernement, le Premier ministre avait avancé l'idée d'une habilitation décidée par ordonnance ou décret, selon qu'elle relève de la loi ou du règlement.

Je souscris en outre à la distinction que vous établissez entre habilitation et transfert de compétences. Je la compléterai par la différence en ce qui concerne les moyens budgétaires. Dans le premier cas, il s'agit de la faculté d'adapter la loi ou le règlement sans que les conditions des éventuelles conséquences financières ne soient précisées. En cas de transfert de compétences, la ressource est transférée ou à tout le moins, celui qui bénéficie du transfert a les moyens de se la procurer.

La simplification annoncée par le Gouvernement de la procédure d'habilitation pourrait-elle modifier votre position ?

M. Claude Lise. - Je reste sur cette position et je maintiens aussi que l'autre dispositif me paraît simple, si on accepte que nous utilisions la possibilité de faire des propositions de lois. On pourrait les limiter aux questions institutionnelles et préciser son champ d'application en encadrant la procédure qui existe déjà.

M. Michel Magras, président. - Vous évoquez la voie de la proposition de loi qui me semble pertinente mais je ne peux m'empêcher de faire remarquer que l'examen des propositions de lois par les deux assemblées parlementaires me semble de plus en plus « politisé », c'est-à-dire qu'il dépend des relations avec le Gouvernement, sa propre assemblée et l'autre assemblée.

M. Claude Lise. - Cela vaut aussi pour les habilitations. En réalité, les habilitations qui aboutissent sont celles qui ont été négociées avec le pouvoir en place, ce qui permet ensuite l'adoption. Ainsi, que ce soit pour les habilitations améliorées ou les propositions de loi à l'initiative des exécutifs locaux, il faudrait que des dispositions soient prises pour que l'on ne soit pas aussi tributaire d'une négociation préalable avec le Gouvernement. Il faudrait une sorte d'obligation, puisque ce sont des dispositifs qui seront rarement mis en oeuvre, de prévoir une journée annuelle de débats qui serait consacrée à d'éventuels textes venant des outre-mer. Un texte devrait inscrire cette obligation, il y a une amélioration de cet ordre à apporter.

M. Michel Magras, président. - Je souscris totalement à votre propos. Lorsque j'ai été élu, j'avais été frappé par le fait que les dispositions outre-mer des textes faisaient très souvent l'objet d'une habilitation à légiférer par ordonnance. La situation s'est améliorée depuis mais je suis un fervent partisan d'un rendez-vous annuel outre-mer sous la forme d'un projet de loi d'actualisation - je le dis à chaque occasion depuis cinq ans.

La notion de « caractéristiques et contraintes » constitue le critère d'adaptation des textes aux outre-mer, de même que du reste en droit européen. Or on pourrait concevoir que, pour la Martinique ou pour Saint-Barthélemy, un dispositif initialement conçu pour la métropole, même adapté, ne convienne pas. Votre volonté d'adaptation va-t-elle jusqu'à la faculté de création d'une règle qui n'existerait pas ailleurs dans la République ?

M. Claude Lise. - Absolument. Ces contraintes telles qu'elles ont été définies - l'insularité, l'éloignement - sont finalement réductrices. La prise en compte de nos singularités ne peut pas se résumer à l'éloignement et l'insularité qui est d'ailleurs parfois une chance. Par exemple, celle de rayonner dans toute une zone régionale. Il faut cesser de juger de nos contraintes par rapport à un centre. J'ai souvent invité à essayer de penser des « centres décentrés » car nous sommes des centres de rayonnement là où nous sommes. Selon une conception jacobine, on peut considérer les Antilles comme un petit bout de la Bretagne qui a dérivé sur l'océan !

M. Michel Magras, président. - Parlons de démocratie participative.

M. Claude Lise. - La démocratie participative locale doit être renforcée. Je suis néanmoins déçu par son organisation actuelle en comités de quartiers et par les consultations par quartiers. On sait comment ça marche. Je pense qu'il faut que les collectivités locales puissent pouvoir consulter davantage par catégories sociales ou d'âge avec un avis possible de la fédération des personnes âgées, ou d'associations de jeunes ou d'étudiants qui se regrouperaient pour faire entendre la voix du groupe. Dans cette hypothèse, on aurait un contact direct, de même que je suis partisan de la consultation des bénéficiaires du RSA ou des chômeurs qui formeraient une sorte d'instance qui leur permettrait de faire connaître leurs problèmes. Je pense que c'est par l'écoute des catégories sociales et d'âge que l'on fera vivre la démocratie à côté de la représentation des socioprofessionnels au sein du conseil économique social et environnemental.

M. Michel Magras, président. - C'est une idée intéressante. Parlons maintenant de différenciation.

M. Claude Lise. - J'avais fait savoir au Président de la République lorsqu'il est venu ici, que j'étais tout à fait d'accord avec le terme de différenciation. L'idée n'est pas nouvelle, je me souviens que M. Le Pensec parlait déjà de prendre en compte les différences. J'ai ajouté que l'expérience m'a montré qu'il faut préciser « différenciation réelle » pour que le mot se traduise par des réalités. C'est une précision sémantique car je sais que l'on aime bien utiliser des mots pensant que les mots remplacent les choses. Entre les mots et les choses, je préfère les choses et pas seulement dans ce domaine.

La Martinique n'a pas de projet de différenciation en ce moment car la majorité actuelle de la CTM est liée par un accord de gestion - nous étions en avance par rapport à l'Hexagone car nous avions créé une alliance qui va de la gauche indépendantiste à une droite régionaliste, en créant un rassemblement. Nous sommes convenus que durant les cinq ans de mandature, nous n'évoquerions pas de questions institutionnelles. La différenciation n'est donc pas une question qui se pose officiellement dans les débats de la CTM. Les partis politiques et les personnalités ont néanmoins leurs positions.

Pour ma part, je suis partisan d'une différenciation très claire et réelle et mon parti politique, le Rassemblement Démocratique pour la Martinique, le RDM, est également sur cette position comme d'autres partis tels que le Parti progressiste martiniquais (PPM) actuel. Je pense que, même à droite, on ne trouve plus d'élus pour considérer qu'un statu quo est nécessaire, à la manière des anciens départementalistes. Je pense que la différenciation est toujours une aspiration.

Au sein de la population, je pense que c'est une aspiration qui est de plus en plus refoulée. Le débat de 2010 sur le choix entre les 73 et 74 de la Constitution a laissé des traumatismes. J'ai soutenu, à l'époque qu'on a laissé croire à la population que l'on pouvait aller très loin dans l'autonomie tout en demeurant régis par l'article 73, ce qui a entraîné des confusions importantes dans les esprits. Mais je crois que l'expérience de la CTM après cinq ans a fait reculer l'idée même de responsabilités locales du fait de la mauvaise conception de l'organisation que nous avons eu l'occasion d'évoquer. Je l'ai dit hier soir en séance plénière.

La question de la différenciation est donc posée en Martinique mais sans être une revendication, contrairement à la Guadeloupe qui se réunit en congrès et où on sent bien que l'idée est reprise par les élus. En Martinique, elle est sous-jacente et s'accompagne d'un traumatisme populaire résultant de la déception du fonctionnement de la CTM. Néanmoins, cette demande existe et ne s'exprimera qu'à la condition que l'on démontre que la différenciation s'accompagnera d'un surcroît de démocratie et non un recul.

M. Michel Magras, président. - Je voudrais observer qu'aucun des exécutifs des collectivités régies par l'article 74 de la Constitution ne souhaite revenir sur son statut. Il ne s'agit bien sûr pas pour moi d'influencer votre sentiment !

M. Claude Lise. - Je suis heureux que vous m'ayez posé la question de la démocratie participative, parce que je pense que la population sera très exigeante en matière de garanties démocratiques dans tout nouveau projet. Nous devrons être vigilants.

Tout le monde a compris que sans compétence normative, l'intérêt de la différenciation territoriale est considérablement réduit.

M. Michel Magras, président. - Cela s'inscrit dans le prolongement des compétences que vous estimez qu'elles seront mieux exercées localement.

M. Claude Lise. - Une réorganisation des institutions locales est-elle envisagée ? Je préfère dire : « est-elle envisageable ? » car en effet, officiellement, il n'y a pas de demande.

De mon point de vue, des institutions conçues pour l'Hexagone ont été « plaquées » sur nos petits territoires. Imaginez trois communautés d'agglomérations à Saint-Barthélemy. La Martinique est divisée en trois communautés d'agglomérations. Alors que nous avions prôné durant de nombreuses années le passage de deux collectivités (un département et une région) à une, nous avons en réalité aujourd'hui quatre collectivités. On voit bien la difficulté pour la gestion du problème de l'eau. Coexistent en effet, d'un côté la CTM, maître d'ouvrage d'une usine et d'un barrage et trois communautés compétentes en matière d'eau. On aboutit à une situation absurde car ces structures n'utilisent pas des crédits, pourtant disponibles, faute de pouvoir élaborer un projet. En matière d'assainissement, c'est pire. Tout est d'une complexité inouïe. J'ai eu à faire un exposé pour expliquer la situation de la distribution de l'eau potable. J'ai montré la carte des maîtres d'ouvrages, à laquelle j'ai superposé celle des opérateurs, puis une carte des réseaux dépendant des uns et des autres - dont certains en déshérence du fait de l'évolution des compétences. Lorsqu'on essaie d'expliquer cela aux collectifs représentant les usagers, ils nous répondent qu'ils ne veulent plus chercher à identifier la répartition des responsabilités mais seulement avoir accès à l'eau potable. En tant que président de l'assemblée de la CTM, je suis tributaire de cette organisation et je n'exerce pas cette compétence. C'est épouvantable. En matière de transports, dix ans ont été nécessaires pour simplifier en créant une autorité unique qui du reste n'a toujours pas résolu les problèmes. Il ne suffit donc pas d'une autorité unique, c'est une condition nécessaire mais pas suffisante.

Je ne suis pas opposé aux regroupements de communes mais elles sont devenues des « quasi-collectivités uniques » avec des choix d'investissements parfois discutables.

Savez-vous qu'à une époque, il avait été envisagé de créer un nouvel échelon, le pays. Si cela avait abouti, la Martinique aurait retrouvé sur son territoire un département, une région, des communes, des communautés d'agglomération et un pays.

M. Michel Magras, président. - Je rejoins votre propos une fois de plus. Je ne suis pas convaincu que la loi « NOTRe » qui partait d'un principe de simplification, de mutualisation et d'harmonisation. On devait simplifier le millefeuille, selon la formule consacrée. Avec les métropoles, on a seulement créé une couche supplémentaire dotée de pouvoirs très importants.

M. Claude Lise. - Je pense que pour y parvenir, il faut que la France sorte de sa logique jacobine. Il faudrait que ses hauts fonctionnaires - sans vouloir vexer qui que ce soit - fassent des stages prolongés dans les collectivités territoriales. Le conseil général a accueilli durant trois ans un fonctionnaire de la Chambre régionale des comptes qui a admis qu'il n'imaginait pas la complexité des collectivités lorsqu'il jugeait de l'extérieur. Les hauts fonctionnaires doivent comprendre qu'on ne peut pas faire entrer la réalité dans des concepts préétablis mais que ce sont les concepts qui doivent s'adapter aux réalités. C'est de cette manière que l'on crée des usines à gaz. J'avais donné quelques exemples d'usine à gaz au président Philippe Séguin lors d'un passage en Martinique lorsqu'il était président de la Cour des comptes qu'il les a, m'a-t-on dit, cité en réunion.

Je suis donc partisan d'une réorganisation mais en simplifiant et cessons de croire que l'unité de la République impose de calquer les institutions nationales sur un petit territoire.

Mises à part les implantations de la Montagne Pelée et des Pitons du Carbet, la Martinique correspond en surface à l'agglomération de Toulouse, avec une population bien inférieure en nombre. Si une telle surface, avec une population plus importante peut fonctionner en agglomération, a fortiori la Martinique devrait être une agglomération. Je ne demande pas de faire de la Martinique une agglomération mais dans une logique de calque des institutions, cela correspond à son dimensionnement. C'est une île, petite, sur laquelle vit un peuple. Les deux sénateurs et bien d'autres considèrent que nous sommes un peuple particulier, avec une histoire particulière, sous un climat particulier, situé géographiquement dans la mer des Caraïbes, on ne peut pas nous appliquer tout ce qui est prévu pour l'Hexagone.

Donc je suis favorable au principe de différenciation réelle.

M. Michel Magras, président. - J'ai envie de dire que votre propos montre les limites de l'identité législative telle qu'elle est conçue aujourd'hui, dès lors que l'organisation prévue pour l'Hexagone s'impose en outre-mer même si elle paraît absurde.

Cela nous amène au cadre constitutionnel.

M. Claude Lise. - Je suis partisan d'une modification du titre XII de la Constitution. Déjà, en 2003, au moment des débats sur la révision constitutionnelle, j'avais souhaité que les outre-mer ne soient plus placés face à un choix binaire qui là aussi n'est pas adapté à nos réalités. Soit vous êtes dans l'identité législative, mais avec quelques aménagements car une application totale serait absurde - c'est un système qui relève l'oxymore, l'identité adaptée -, soit vous relevez de la spécialité législative.

Mais comme Césaire aimait à dire, la réalité c'est « et/et » et pas « ou bien/ou bien », tout comme Edgard Morin chez qui la complexité relève du « et/et », surtout pour nous dans nos réalités.

Par conséquent, je pense qu'il faudrait un seul article dans la Constitution, peu m'importe son numéro. Cela peut être le 73. Initialement, le général de Gaulle avait imaginé l'article 73 qui était censé donner des possibilités d'adaptations importantes. J'étais à l'époque en terminale et j'avais assisté aux discours de Césaire et de Malraux en Martinique. J'ai encore le numéro du journal « Le Progressiste » paru le lendemain reprenant les deux discours. Alors que Césaire avait dit « non » au référendum de 1958, Malraux annonça un article 73 pour obtenir des adaptations permettant d'aller au-delà des franchises octroyées auparavant à la colonie. Césaire était alors revenu sur sa position en faisant valoir les assurances qui lui avaient été données et appelé à voter « oui ». Césaire avait donc cru à cet engagement mais, malheureusement, le Conseil Constitutionnel a toujours fait une interprétation restrictive de la notion d'adaptation. C'est ce qui explique que nous nous sommes retrouvés devant tous ces débats et je pense qu'il faut en sortir.

Si nous avions un article d'adaptation - depuis la LOOM, le Conseil Constitutionnel a montré qu'il avait changé d'optique - cela permettrait de varier le curseur entre la spécialité législative et l'identité législative. À l'extrémité de l'identité se trouve la départementalisation, j'ai envie de dire la départementalisation du type de La Réunion, et l'autre extrémité est représentée par la Nouvelle-Calédonie - dans l'antichambre de l'indépendance. Entre ces deux extrêmes, le curseur peut bouger matière par matière. Une collectivité pourrait, par exemple, ne vouloir que le logement sous spécialité législative ou et l'aménagement du territoire, le reste des domaines demeurant régi par l'identité législative.

Reste la question de la consultation des populations qui pourrait être sur la question suivante : « Voulez-vous que la collectivité gère localement tel ou tel ou domaine ? » et une fois l'assentiment obtenu, cela se traduirait par une loi organique. Mais il faut que le peuple dise ce qu'il veut. Aujourd'hui, on effraie les populations en leur présentant le passage d'un régime à un autre comme un saut dans l'inconnu. Et lorsqu'on soutient que l'on peut doser le degré d'autonomie, les électeurs ne le croient pas et préfère le maintien dans l'article 73 par crainte. Ils reviennent ensuite vers les élus en disant, certes nous n'avons pas évolué statutairement, mais l'organisation des transports n'est pas satisfaisante, nous souhaitons qu'elle soit adaptée. Lorsque je fais l'addition de toutes les demandes d'adaptation, c'est un statut d'autonomie qui le permettrait. Mais il est difficile pour les élus de le dire. Il faut donc inverser la démarche, en demandant aux électeurs ce qu'ils veulent maîtriser localement, quelles sont les compétences qu'ils veulent confier aux élus locaux. Si vous demandez : voulez-vous que les élus aient davantage de responsabilités dans les domaines du logement, du transport, etc. ? Les gens diront « oui ». Cette consultation doit s'organiser...

Je suis partisan de garder le congrès comme instance démocratique de proposition d'évolution institutionnelle et statutaire. Une fois que le peuple s'est prononcé sur des blocs de compétences en identité et en spécialité - on met de côté tout ce qui est régalien. Si le Gouvernement l'accepte, car on ne peut rien lui imposer, celui se traduit alors dans des lois organiques. Voilà la réforme que je souhaiterais dans la future Constitution.

J'entends en outre des parlementaires évoquer souvent les expérimentations. Je rappelle inlassablement qu'on ne peut pas faire d'expérimentation différenciée car une expérimentation concluante devient un dispositif de droit de commun que tout le monde doit appliquer. Il n'existe pas d'expérimentation réservée aux outre-mer et encore moins à telle ou telle collectivité. Réserver le dispositif issu d'une expérimentation seulement à la Martinique est anticonstitutionnel actuellement. Je pense qu'il est très utile de faire de temps en temps des expérimentations à condition de pouvoir en tirer pour les outre-mer, compte tenu de leurs spécificités, des conclusions pratiques à mettre en oeuvre localement. Il faut donc ce que j'appelle des possibilités d'expérimentations différenciées.

Voilà ce que seraient mes demandes dans le cadre d'une évolution de la Constitution.

M. Michel Magras, président. - Ne faut-il pas contourner la numérotation des articles qui est dans un sens un facteur bloquant ? Une révision de la Constitution qui conserverait un article 73 pour les outre-mer entraînerait une opposition des collectivités relevant de l'article 74 et inversement on conservait un article 74. Je ne sais pas quel numéro il faudra lui attribuer.

M. Claude Lise. - Je voulais rappeler que la conception originelle de l'article 73 était censée permettre une large adaptation. Mais je ne sacralise pas du tout un numéro. Les deux numéros sont aujourd'hui trop connotés, il faudrait pouvoir choisir une autre numérotation. L'essentiel est d'avoir un dispositif pour les outre-mer. La Nouvelle-Calédonie doit bien entendu rester dans son titre à part. C'est une évolution qui est susceptible d'aller jusqu'à l'indépendance, c'est un choix et je ne souhaite pas que les outre-mer se retrouvent dans un titre XIII. Je pense qu'on peut les maintenir dans le titre XII mais il vaut mieux choisir un article. Il y a bien des numéros de la Constitution qui ont été supprimés. Je suis partisan d'un article ouvrant droit à adaptation outre-mer depuis le statut de La Réunion jusqu'à celui de la Polynésie française. Voilà l'éventail.

M. Michel Magras, président. - Pour prolonger, lorsque je parle des outre-mer, en réalité, il s'agit des départements-régions de Guadeloupe et de La Réunion, des collectivités territoriales de la Guyane et de la Martinique, de Wallis-et-Futuna sous administration directe de l'État, de Mayotte qui est une collectivité départementale, de la Polynésie française, de Saint-Barthélemy et Saint-Martin qui sont des COM dotées de l'autonomie et de la Nouvelle-Calédonie régie par le titre XIII de la Constitution. Le terme regroupe donc une multitude de réalités statutaires. Ne pourrait-on pas trouver une terminologie plus claire ? Ne pourrait-on pas regrouper tous les outre-mer - sauf la Nouvelle-Calédonie - sous le terme « collectivités d'outre-mer » ?

M. Claude Lise. - Je suis tout à fait de votre avis pour un regroupement sous le terme « collectivités d'outre-mer », chacune dotée d'une loi organique qui définit la part des domaines de compétences régis par l'identité législative et des domaines régis par la spécialité législative.

Et c'est évolutif, c'est-à-dire qu'une collectivité, qui n'aura souhaité que deux domaines relevant de la spécialité législative, peut souhaiter dans vingt ans, lors d'un congrès, un ou plusieurs autres domaines. Je pense que l'évolution devrait toujours se faire par le biais d'un congrès avec consultation de la population, non sur un choix binaire entre deux articles auquel la population ne comprend pas grand-chose mais toujours sur quelque chose de concret que le Parlement traduit par la suite en une loi organique. De ce fait, on n'empiète pas sur les pouvoirs du Parlement et on respecte les aspirations du peuple.

M. Michel Magras, président. - La Constitution prévoit déjà une consultation de la population en cas de changement de statut. Je suis heureux que vous ayez ainsi précisé votre position sur la consultation de la population sur les blocs de compétences. Mme Borel-Lincertin, présidente du conseil départemental m'a indiqué son souhait d'une consultation sur le projet de loi organique lui-même. Je pense qu'une telle démarche serait trop complexe.

M. Claude Lise. - À l'époque de la révision de 2003, les juristes avaient indiqué que cela n'était pas possible. On entre dans une réforme plus profonde de la Constitution qui déposséderait le Parlement d'une partie de ses prérogatives. Le peuple ne peut pas entrer dans des débats juridiques très détaillés, par contre il sait très bien ce qu'il veut. Si on interroge les Martiniquais : « Voulez-vous la responsabilité pour concevoir les opérations logements, le type de logement, les normes à appliquer, etc. ? », ils répondront par l'affirmative à une majorité écrasante. À mon avis, une consultation sur la loi organique complique les choses et c'est le plus sûr moyen de se faire retoquer.

M. Michel Magras, président. - La loi organique de Saint-Barthélemy prévoit les modalités de la consultation du conseil territorial sur les projets de lois, d'ordonnances, de décrets et d'accords internationaux intéressant la collectivité. Mais depuis 2007, nous n'avons jamais été consultés autrement que dans l'urgence. Et lorsque nous renvoyons nos avis, il arrive que l'examen du texte ait déjà débuté dans une des deux assemblées.

M. Claude Lise. - Cela a toujours été comme cela. Dans la loi d'orientation, j'avais du reste obtenu des dispositions de consultation en matière de coopération régionale. Mais souvent nos collègues de l'époque, ne mesurant pas la portée de ces avancées, les ont minimisées, ce qui a facilité leur non-application par les gouvernements successifs. Pour autant, lorsqu'on lit la loi, les collectivités relevant l'article 73 de la Constitution doivent être consultées sur les accords avec les pays de nos bassins géographiques respectifs. Nous devrions être associés à la discussion des accords en question. La LOOM a également ouvert, à mon initiative, la possibilité de siéger au sein des organisations régionales. Je regrette que dans la navette cette faculté n'ait été réservée qu'aux régions à la suite d'un amendement déposé à l'Assemblée nationale. Or le département développait à l'époque de nombreux projets de coopération. « Comment peut-on concevoir que deux personnes puissent s'asseoir dans un même fauteuil ? », voilà le type d'arguments spécieux qui avaient été avancés pour justifier cette restriction. Il y avait suffisamment de sièges de représentants au sein des organisations régionales pour qu'y coexistent le département et la région dans des commissions différentes. Il ne s'agissait pas de présider des instances telles que l'Association des États de la Caraïbe (AEC), la Communauté caribéenne (CARICOM) ou le Forum caribéen des États de l'Afrique, la Caraïbe et du Pacifique (CARIFORUM). Cela montre bien que de temps en temps nous nous privons nous-mêmes de certaines possibilités pour le plus grand plaisir de l'État.

Nous sommes face à un État jacobin qui ne demande pas mieux devant nos divisions que ne pas appliquer ces dispositions. Des dispositifs intéressants existent, encore faudrait-il que nous nous battions pour qu'ils soient appliqués, car l'État ne les appliquera pas pour nous. J'ai voulu illustrer par cet exemple le fait que si les textes sont indispensables, cela ne suffit pas, il faut les faire vivre. Je ne crois pas que tout ce que nous pourrons obtenir comme avancées dans la décentralisation, voire dans l'autonomie, nous placera face à des interlocuteurs qui nous faciliteront les choses. Ce sera toujours un combat pour obtenir des avancées. Seulement, lorsque des textes ont été adoptés, il est possible de se fonder dessus pour mener ce combat.

M. Michel Magras, président. - Je suis conscient de l'apport du rapport Lise-Tamaya et du travail accompli. Je crois pouvoir dire que la LOOM est objectivement la mère de toutes les lois outre-mer depuis vingt ans. En matière institutionnelle et statutaire, elle a constitué, après les délibérations du conseil général de la Guadeloupe, le deuxième grand pas qui a amené Saint-Barthélemy à son statut actuel.

Mme Catherine Conconne. - Je vous remercie de cette audition qui nous permet d'aller au fond des sujets. Je partage l'essentiel de ce qui a été dit.

J'ai aujourd'hui une petite vingtaine d'années de pratique politique, à la mairie, au conseil général et au conseil régional. Aujourd'hui sénatrice, j'appréhende de nombreuses questions beaucoup mieux qu'il y a trois ou cinq ans. Je partage totalement l'avis du président Lise sur le texte de 2011. En tant que parlementaire, forte de ce que j'apprends au quotidien en matière de construction législative et en tant que praticienne également, dès 2016, je dénonçais déjà un certain nombre d'errements. J'ai symboliquement boycotté les commissions parce que je n'y trouvais aucun sens, tant elles fonctionnaient à l'opposé de ce qui avait été prévu. J'ai organisé un an après, en 2017, une conférence autour du professeur Daniel Justin qui a réuni trois cent cinquante personnes. Le texte de 2011 est un texte bâclé, mal rédigé et on a fait un bond en arrière immense en matière de démocratie. Les plénières de la CTM sont en réalité l'occasion pour moi d'apprendre sur ce qui ne devrait plus exister. Depuis une semaine, j'ai réimprimé la loi de 2011 que je ré-analyse. Nous avons à tout le moins pu observer les errements du texte, à toute chose malheur est bon.

Pour votre information, Maurice Antiste et moi avons décidé de mener un travail d'enquête, d'auditions, pour tenter d'amener à une réforme de cette loi. Nous avons auditionné le président Lise et un professeur de droit public qui accepte de travailler avec nous et avait travaillé sur la loi de 2011. Le présent entretien est une pierre supplémentaire apportée à l'édifice de cette refondation, via les travaux de la délégation.

J'aurai deux recommandations. Je partage quasiment tous vos propos, s'agissant des compétences, du problème de l'environnement, des lois sur l'eau qui sont aujourd'hui mises en oeuvre par la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) qui demande des dossiers et des autorisations à n'en plus finir. Pour un captage ou un tuyau à passer. Il faut des enquêtes interminables conduites par des fonctionnaires qui ne restent dans le territoire que deux ans, ce qui oblige à recommencer à leur exposer la situation locale ! Récemment, j'ai dû recevoir un écologiste de la première heure, un des pionniers de l'aquaculture qui élève des écrevisses en bassin à la suite de la visite d'un fonctionnaire de la DEAL venu lui indiquer que l'espèce qu'il élève est invasive - alors qu'il fait de l'élevage en bassin ! Les normes sont imposées. Je suis d'accord pour des transferts de compétences. Nous devrions pouvoir gérer localement la ligne budgétaire unique (LBU), la répartition et définir le type de logements. Il y des avancées mais elles sont insuffisantes. Il faut réfléchir par blocs de compétences, pas un petit bout de ceci ou de cela, il faut l'ensemble du bloc afin que l'on puisse de manière transversale voyager au milieu de ces politiques publiques et pouvoir actionner les leviers pertinents.

Je souhaite préciser que toute évolution, toute réforme, doit veiller à l'égalité des droits. Que l'on ne nous dise pas que nous sommes Français, que les outre-mer participent à la biodiversité française, à la position géopolitique de la France, etc., alors que nous sommes dans le même temps dans l'obligation de réclamer l'application de certains dispositifs. L'égalité des droits doit être toujours préservée. Toute notre histoire est maculée de l'absence d'égalité des droits. Il faut donc toujours que l'égalité des droits soit garantie.

Concernant la démocratie, nous devons cesser de balayer la poussière sous le tapis. Nos urnes sont de plus en plus désertées, la défiance envers la classe politique est réelle. Aux dernières élections municipales - le Covid-19 n'explique pas tout - nous avons enregistré le plus faible taux de participation des outre-mer. Tous les jours, je rencontre des gens qui me disent qu'ils ne vont plus voter. Et lorsque je les écoute, il m'arrive de les comprendre, de comprendre ce fossé qui a été installé entre le politique aux commandes d'un certain nombre de compétences et d'éléments de gouvernance quotidienne et le citoyen. On n'arrive même plus à rendre le service public. Je prépare un document que j'ai intitulé : « Et si le service allait au public ? ». Le service public ne parvient plus à avoir des horaires qui permettent de satisfaire la population. A Paris, il est possible d'obtenir un rendez-vous à 20 heures pour l'établissement d'un passeport par exemple. En Martinique, il faut systématiquement s'absenter de son travail. C'est le citoyen qui doit s'adapter au service public et pas le contraire. La défiance du politique s'est institutionnalisée et ça ira de mal en pis. L'abstention sera toujours et de plus en plus la grande gagnante des élections, tout comme le vote blanc. Dès lors, tout ce qui peut apporter de la démocratie participative est à promouvoir - les conseils de quartier sont en effet un échec - en permettant davantage de consultations citoyennes et la multiplication des référendums locaux sur des questions qui relèvent du quotidien. Il faut que l'on puisse avoir des budgets participatifs. Il faut ré-impliquer le citoyen dans la vie du citoyen. Sinon, nous nous dirigerons vers des élections avec des taux de participation s'établissant à 20 ou 25 %. C'est déjà le cas aux élections législatives dont le taux de participation est aux alentours de 27 %. Nous parviendrons aussi à une forme de violence envers les maires dont il existe déjà quelques cas dans l'Hexagone. La situation de l'eau est caricaturale. Des gens ont été privés d'eau parfois durant deux mois dans un pays qui en regorge. La montagne Pelée nous fournit de l'eau et une biodiversité extraordinaire !

Je vous remercie donc de nouveau de cet entretien qui nous conforte dans le travail que nous avons commencé et pour ce dossier de la différenciation territoriale qui est important et qui fait notre quotidien.

M. Michel Magras, président. - Je passe la parole à Maurice Antiste.

M. Maurice Antiste. - Je souhaiterais remercier le président Claude Lise et lui indiquer que je ne suis pas surpris de ses propos. J'y souscris évidemment.

Cet échange m'offre l'occasion d'ouvrir une réflexion globale. Certains termes sont galvaudés et je partage l'idée que certains d'entre eux ne signifient plus rien. Nous sommes perdus dans une espèce de nouveau glossaire dont les termes n'ont plus de sens. Il faudra les clarifier. Je m'aperçois que l'expérience de la CTM est un grand mal qui nous offre l'opportunité d'observer ce qu'il faut éviter. En cela, je pense que c'est une bonne chose. Jusque-là, nous nous situions sur un plan théorique, y compris terminologique. Nous pourrons nous appuyer sur l'expérience concrète.

S'agissant des représentants de l'État, j'ai eu l'occasion de dire au Sénat qu'il est nécessaire qu'ils disposent d'une formation préalablement à leur prise de poste. Ils arrivent en effet avec une conception de l'action administrative qui crée des frustrations terribles.

En conclusion, je veux dire que nous avons voulu faire plaisir à nos rêves. Aujourd'hui, forts de la détermination du président Lise et d'autres, je pense que le temps est venu de tout remettre à plat. J'y mettrai tout mon poids, et je rappelle que dès la campagne sénatoriale de 2017, nous disions qu'il fallait revoir cela parce que cette expérience nous éloigne des vrais décideurs qui devraient être le peuple. Donc place à autre chose.

M. Michel Magras, président. - Comme toujours, votre propos est empreint de sagesse et d'optimisme qui peut guider les plus jeunes. Vos remarques sur la relation entre les représentants de l'État et les élus est d'actualité et s'est illustrée durant la crise sanitaire. Si la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie m'ont indiqué l'avoir gérée en parfaite concertation avec le Haut-commissaire, il y a des progrès à faire en ce sens dans d'autres territoires. Je plaide par ailleurs pour la création d'une formation d'excellence sur les outre-mer afin qu'ils entrent dans la formation des hauts-fonctionnaires afin de créer une véritable culture des outre-mer au sommet de l'État.

M. Claude Lise. - Je veux vous remercier pour cet échange. Nous sommes d'accord sur l'essentiel. J'espère que vous parviendrez à faire bouger les choses au niveau du Gouvernement. Il ne doit pas s'arrêter à des mots qui frappent, comme différenciation, mais les faire dans la réalité. Il y a en outre des urgences. La première à mes yeux est d'abord de réformer même a minima la loi afin que nous puissions terminer les derniers mois du mandat dans des conditions acceptables et que l'on aborde la future CTM dans de meilleures conditions.

Il y aura ensuite une réforme qui demandera plus de temps, - après notamment la révision constitutionnelle et la mise en oeuvre d'un congrès, pour que la Martinique - puisse déterminer le pourcentage de spécialité législative et celui de l'identité législative, étant entendu que tous ici nous sommes d'accord pour demeurer citoyens de la République. La spécialité législative ne doit en aucun cas remettre en cause l'égalité des droits. Nous n'imaginons pas sortir du titre XII de la Constitution.

M. Michel Magras, président. - Le président Gérard Larcher a une fibre outre-mer et conçoit réellement le Sénat comme l'assemblée des territoires. Dans sa démarche de création d'un groupe de travail sur la décentralisation, il se positionne par anticipation de la réforme de la décentralisation à venir.

Je rendrai compte aussi fidèlement que possible du contenu de nos échanges et ferai des propositions dont l'objectif est de créer les conditions pour que chaque territoire puisse se diriger vers le projet qui correspond le mieux à ses réalités locales.