Jeudi 5 novembre 2015
- Présidence de M. Jean-Marie Bockel, président -Communications diverses
M. Jean-Marie Bockel, président. - J'ouvre notre réunion en évoquant quelques points divers. Tout d'abord, le rapport d'information de la délégation « Les collectivités territoriales, actrices de la lutte contre le changement climatique » est désormais à l'impression. Il devrait bénéficier d'une présentation innovante et attractive dans la perspective du prochain Congrès des maires.
S'agissant de nos travaux sur les finances locales, dans le cadre du tome III du rapport sur « L'évolution des finances locales à l'horizon 2017 », et de l'exploitation de l'étude du cabinet Klopfer, il a paru important d'assurer une correcte articulation avec la commission des finances et de ne pas se limiter à l'analyse de l'impact du projet actuel de réforme de la dotation globale de fonctionnement.
M. Charles Guené. - En effet, il revient à la commission des finances d'examiner les dispositions du projet de loi de finances relatives à cette réforme de la dotation globale de fonctionnement. Par ailleurs, l'étude du cabinet Klopfer devait aussi avoir pour objet d'analyser les effets des baisses de dotations sur les communes en difficulté.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Je prendrai donc l'attache du rapporteur général de la commission des finances de façon à ce que le partage des tâches soit clair et harmonieux. La commission aura à examiner l'article 58 du projet de loi de finances sur la dotation globale de fonctionnement. De son côté, la délégation poursuivra ses travaux approfondis sur les conséquences des baisses des dotations sur les collectivités fragiles.
M. René Vandierendonck. - Je tenais à vous informer que la commission des lois a créé une mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale, dont je serai co-rapporteur avec notre collègue Mathieu Darnaud. Bien évidemment, nous nous efforcerons d'assurer une correcte articulation de nos travaux avec ceux de la délégation.
M. Jean-Pierre Vial. - Le Sénat est très actif sur la réforme territoriale et les initiatives se multiplient. Il serait intéressant qu'un bilan en soit retracé.
M. Jean-Marie Bockel, président. - La délégation doit prendre toute sa place au sein des instances du Sénat tout en respectant le rôle de chacune d'entre elles. Elle joue un rôle d'éclaireur utile et à approfondir. La question du rétablissement d'un service des collectivités territoriales, auquel elle pourrait s'adosser, continue de se poser.
Communication de M. Rémy Pointereau,
premier vice-président délégué,
sur deux
propositions de simplification des normes
M. Rémy Pointereau, premier vice-président délégué. - Comme vous le savez, nous avons l'an passé, dans le cadre de l'accueil organisé sans le palais du Luxembourg à l'occasion du Congrès des maires, lancé une consultation pour connaître les priorités des élus en matière de simplification des normes. Les deux tiers d'entre eux avaient identifié l'urbanisme et le droit des sols. Venaient ensuite l'accessibilité des établissements recevant du public, la règlementation de l'achat public et l'environnement. Depuis lors, un chantier de simplification a été engagé, portant à la fois sur le flux et sur le stock de normes.
Nous avons tout d'abord travaillé sur le flux de normes, à l'occasion de l'examen au Sénat de plusieurs projets de loi. Avec mon collègue Philippe Mouiller, nous avons réalisé un rapport d'information sur les dispositions applicables aux collectivités territoriales du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. Nous avons déposé 16 amendements, une dizaine ayant été adoptés ou satisfaits. Nous avons également entamé un travail sur le projet de loi - dont l'examen est en cours - pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
L'objectif a également été de simplifier le stock de normes, notamment réglementaires. J'ai souhaité que les thèmes de travail soient choisis en fonction des priorités des élus ; ainsi, nous nous sommes concentrés dans un premier temps sur l'urbanisme et le droit des sols. J'ai donc réuni le groupe de travail sur la simplification constitué au sein de la délégation, et j'ai créé une formation équivalente avec les élus locaux de mon département. J'ai également rencontré André Vallini, secrétaire d'État aux collectivités territoriales, qui nous a apporté un certain nombre d'indications. Comme vous le savez sans doute, le 14 septembre dernier le Gouvernement a fait plusieurs annonces sur la simplification des normes. Il s'agit pour l'heure de déclarations d'intention qui ne semblent pas se concrétiser dans les temps. Vous savez également que notre collègue Éric Doligé a publié un rapport sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, et notre collègue Jean-Pierre Vial un rapport sur l'accessibilité aux personnes handicapées des établissements recevant du public.
Dans ce contexte, le groupe de travail s'est réuni le 15 octobre dernier en vue d'examiner une proposition de résolution contenant plusieurs pistes de simplification dans le domaine de l'urbanisme :
- tout d'abord, trois dispositions appellent le Gouvernement à clarifier, au moyen d'instruments du droit souple - des chartes ou des référentiels élaborés en concertation avec les élus locaux -, les relations entre les collectivités, d'une part, et les commissions de sécurité et les officiers préventionnistes, les architectes des Bâtiments de France, et les agences régionales de santé, d'autre part. L'objectif est d'élaborer au moins une charte pour harmoniser les relations avec tous ces interlocuteurs ;
- quatre autres dispositions incitent le Gouvernement à simplifier la mise en oeuvre des règles de construction et de gestion des établissements recevant du public (ERP) en portant à la connaissance des préfets et des élus locaux, dans une circulaire, les dérogations aux règles d'accessibilité existantes, en ajustant la périodicité des contrôles relatifs aux installations électriques - je rappelle que la règlementation est plus favorable pour les locaux professionnels que pour les collectivités - et en élargissant la possibilité d'installation de classes démontables dans les établissements scolaires faisant l'objet de travaux - il s'agit d'une proposition issue du rapport de notre collègue Éric Doligé. Le dernier point est l'assouplissement des normes parasismiques dans les zones et pour les bâtiments présentant un très faible enjeu au regard du risque sismique. Dans les régions où le risque est très limité, ces normes renchérissent le coût des travaux de 10 à 15% ;
- quatre autres dispositions invitent le Gouvernement à alléger les normes pesant sur les actes et les documents d'urbanisme grâce à la simplification d'un formulaire de déclaration préalable (CERFA 13404) pour certains types d'aménagements, de constructions ou de travaux, à l'établissement de la liste précise des documents d'urbanisme de faible importance pouvant être exclus du contrôle de légalité, à la limitation à un mois de la majoration éventuelle des délais d'instruction de droit commun des déclarations préalables, des permis de construire et des permis d'aménager, et à la simplification des obligations réglementaires pesant sur les plans locaux d'urbanisme, en particulier les études exigées dans les zones humides ;
- enfin, deux dernières dispositions ont trait à des équipements et des aménagements posant des difficultés spécifiques dans nos territoires. Elles visent, d'une part, à accompagner les communes dans la mise en conformité de leurs équipements d'assainissement collectif avec la règlementation européenne et, d'autre part, à permettre le regroupement des différents dossiers préalables à la création d'une zone d'aménagement concerté en un seul. Actuellement, deux dossiers sont demandés : ils devraient être rapprochés.
Les fouilles archéologiques constituent également un vrai problème pour les collectivités car elles allongent les délais de construction et donc leur coût. Compte tenu du contexte contraint sur le plan financier, il faut que celui qui prescrit la norme en assume le coût. Il serait bon d'avoir une réflexion sur ce point dans le cadre de l'examen de la proposition de résolution ou de la proposition de loi constitutionnelle.
En complément de ces pistes de simplification ciblées, la proposition de résolution rappelle un principe d'ordre plus général : la création d'une norme réglementaire doit nécessairement s'accompagner de l'allègement ou de la suppression d'une autre. Ce principe, simple et clair, que le Gouvernement a lui-même reconnu dans la circulaire du 17 juillet 2013, doit remonter d'un cran dans la hiérarchie des normes et être inscrit dans un décret. Le Gouvernement pourrait renforcer son assise juridique et l'ancrer ainsi durablement dans la culture administrative.
Voici les grandes lignes de cette proposition de résolution.
En ce qui concerne la proposition de loi constitutionnelle, je propose un dispositif en deux volets : l'article 1er institue un mécanisme de « gage » applicable aux projets et propositions de loi comme aux amendements, obligeant le législateur à compenser toute nouvelle charge ou contrainte pour les collectivités territoriales par la suppression d'une charge ou contrainte d'importance équivalente. Il s'agit d'une application, inspirée librement du mécanisme de l'article 40 de la Constitution, de ce qu'on appelle le « one in, one out » dans les pays anglo-saxons.
L'article 2 de cette proposition de loi constitutionnelle porte l'effort de simplification dans un domaine particulièrement propice aux surenchères, à savoir la transposition des directives européennes. Je souhaite interdire la « surtransposition » par des textes qui vont bien souvent au-delà des exigences des directives européennes en introduisant des contraintes et des charges nouvelles, en particulier pour les collectivités territoriales. Sans bien sûr brider le législateur, il serait opportun d'introduire une distinction entre les textes de transposition des directives - qui doivent s'en tenir uniquement au contenu de celles-ci - et les éventuelles mesures d'accompagnement de la transposition, qui doivent être examinées séparément afin d'assurer la clarté et la sincérité du débat et de permettre au mécanisme de « gage », que je viens d'exposer, de jouer. Le droit d'amendement doit être adapté à cette distinction entre le texte de transposition et les mesures d'accompagnement.
Voilà pour les deux projets que je souhaite soumettre à votre signature si vous en êtes d'accord. Nous pourrions déposer la proposition de résolution rapidement. Le Président Gérard Larcher souhaiterait que ce dépôt intervienne juste avant le Congrès des maires. Et pour la proposition de loi constitutionnelle, nous devrons trouver un moment dans le calendrier.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci à notre collègue Rémy Pointereau pour la qualité du travail qu'il a engagé.
Le Congrès des maires constitue une tradition et un moment privilégié pour partager des messages dans lesquels tout le monde peut se retrouver. Il est évident que le Président Gérard Larcher, dont la parole sera attendue, notamment face au Gouvernement, aura à coeur de faire valoir le rôle constructif du Sénat en posant un certain nombre d'actes, et cette résolution viendra conforter sa démarche. Il est, de plus, dans la continuité de ses engagements, dans la continuité de sa décision de favoriser cette mission de simplification au sein de notre délégation. C'est pourquoi je voudrais appuyer Rémy Pointereau dans sa démarche.
Pour l'autre aspect, je pense que le fait d'effectuer le dépôt des propositions est déjà significatif.
M. Éric Doligé. - Il faut effectivement le faire et aller vite. C'est un sujet dont on parle depuis des décennies et sur lequel on n'avance pas. La situation empire chaque semaine au fil des textes de loi et des décisions. Je me demande si on ne devrait pas aller vers un véritable moratoire sur le plan législatif pour y voir un peu plus clair. Je suis tout à fait favorable à ce projet.
Pour ce qui est de la « surtransposition » - et pour la parfaite information de Rémy Pointereau -, les Américains appellent cela la « Golden law » ou « loi en or », elle vise tout ce qui n'est pas nécessaire, se rajoute ou amène des coûts supplémentaires sans qu'il y ait un intérêt spécifique à faire valoir.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Je suis d'accord, tout en pensant que pour être entendu il faut aussi admettre que des efforts ont été entrepris depuis un certain nombre d'années. Le problème est qu'on a l'impression que les efforts vont moins vite que l'accumulation. C'est un peu le mythe de Sisyphe, en réalité, et il faut d'une certaine manière trancher le noeud gordien en prenant des mesures plus radicales. Quand on rencontre des membres de l'exécutif, comme lors de notre rencontre avec Thierry Mandon, on voit bien qu'il existe une sincère volonté de bien faire, que des mesures sont prises, sans parler du travail considérable d'Alain Lambert, mais pour ce qui est des résultats...
M. Rémy Pointereau, premier vice-président délégué. - Le problème est que c'est souvent plus sur le domaine règlementaire que sur le domaine législatif qu'il y a des soucis. Même si cela dépend aussi des amendements pas toujours judicieux qui sont déposés, c'est surtout au niveau règlementaire que des contraintes apparaissent.
M. Jean-Marie Bockel, président. - C'est d'ailleurs un bon argument politique : on sait qu'on ne va pas tout régler du jour au lendemain, mais on va déjà donner l'exemple pour ce qui nous concerne.
M. Éric Doligé. - En réalité, la production de normes va plus vite que nous. Des personnalités ont été nommées à tous les niveaux pour travailler sur la simplification. Mais la machine continue à s'emballer. Or, lorsque nous sommes sur le terrain, tout le monde nous interpelle sur la complexité des normes et la nécessité de les simplifier : agriculteurs, entreprises, élus locaux. Pour réduire les normes, il faut que nos travaux de simplification soient d'une ampleur supérieure à l'arrivée de nouvelles normes.
M. Jean-Pierre Vial. - J'ai souvenir d'un exemple frappant : lorsque j'avais travaillé sur l'accessibilité dans les bâtiments publics, dans le cadre de cette délégation, la veille de l'examen du texte en séance publique, le Président de la République avait annoncé la nécessité de simplifier les normes. Or, dès le lendemain de cette annonce, nous avons au contraire complexifié les normes, puisqu'en séance publique, nous avons voté le fait que le certificat de conformité doive être signé par un architecte autre que l'architecte maître d'oeuvre. En outre, les délais entre le début et la fin des travaux sont si importants que les études d'impact initialement réalisées ne sont plus valables. C'est pourquoi il est nécessaire de réaliser un choc culturel sur la simplification. Il y a quelque temps, nous avons accueilli un nouveau préfet dans mon département. Lors de notre première rencontre, je lui ai fait part des demandes très fortes du terrain en matière de simplification et lui ai demandé d'être vigilant dans la conduite des politiques publiques, afin de ne pas produire une complexité supérieure à celle qui existe déjà. Enfin, pour rebondir sur les propos de mes collègues sur le « one in, one out », il me semble important de trouver une expression française percutante pour promouvoir ce concept plutôt que de faire référence à des notions anglaises dont le sens n'est pas toujours compris.
M. René Vandierendonck. - Les SCOT couvrent 20% du territoire. Or, depuis la loi NOTRe, les schémas régionaux d'aménagement du territoire sont opposables. On pourrait imaginer se passer désormais de SCOT : le SRAT, qui serait élaboré après concertation des collectivités concernées au sein de la conférence territoriale de l'action publique, serait le document de référence. Bien évidemment, il doit être repensé, car aujourd'hui, il est beaucoup trop complexe et contient souvent plus de mille pages. On pourrait ainsi imaginer un texte dont le dispositif s'adapterait au contexte régional et qui servirait de document de base pour les PLU. Cette organisation me semble beaucoup plus cohérente que le dispositif actuel.
M. Charles Guené. - Et, indépendamment de l'aspect normatif excessif du SCOT, le coût de la mise en place d'un tel document ne doit pas être occulté. Je partage l'avis de mon collègue : on peut tout à fait imaginer une déclinaison locale des SRAT.
M. René Vandierendonck. - D'autant plus qu'il n'y a aucune coordination avec des SCOT d'agglomérations voisines : ainsi, souvent, un SCOT essaye de contenir l'étalement urbain de l'agglomération tandis que la ville voisine ne fait rien en ce sens.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Je partage votre point de vue sur plusieurs points. Mais en même temps, les SCOT ont contribué à la construction de l'intercommunalité, car ils ont permis de construire un projet de territoire.
M. René Vandierendonck. - Le PLUi peut avoir la même fonction aujourd'hui.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Je suis d'accord avec vous et je m'attendais à votre réponse.
M. Charles Guené. - Dans mon département, le territoire sera composé dans quelques années - à l'horizon 2025-2030 - de trois ou quatre intercommunalités. Le SCOT et le PLU se confondront.
M. Jean-Marie Bockel, président. - J'avais fait une réflexion similaire devant les élus locaux de mon département, il y a quelque temps. Je pense aussi que, d'ici quinze à vingt ans, il y aura seulement quatre à cinq communautés d'agglomération réunissant les 750 000 habitants du département, au lieu des 367 communes existant actuellement.
M. Rémy Pointereau, premier vice-président délégué. - C'est à moyen terme, la fin des départements.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Si vous en êtes d'accord, je vais vous adresser un courrier pour vous proposer de cosigner ces deux textes.
Échange de vues sur les conditions, notamment financières, de l'essor des communes nouvelles
M. Jean-Marie Bockel, président. - Je passe au point suivant de notre ordre du jour. Notre collègue Françoise Gatel a souhaité que nous évoquions la problématique des communes nouvelles : le délai imparti pour pouvoir bénéficier des incitations financières apparaît comme un frein à leur développement. Or, sur le terrain, nous sommes plusieurs à avoir le sentiment d'une dynamique qui démarre et qui ne va pas s'arrêter. C'est notre rôle d'éclaireur de réfléchir à ce qui va se passer au-delà de cette période de démarrage. Malgré les éventuels effets pervers de l'incitation dans un contexte de baisse des dotations, il y a bien un mouvement plus profond. Il ne s'agit pas seulement de déplorer l'existence d'un délai trop court, il faut également s'intéresser à ce mouvement de fond.
M. René Vandierendonck. - Notre collègue Philippe Bas a déposé une proposition de loi demandant justement un report du délai jusqu'en 2017.
M. Jean-Pierre Vial. - Le 20 août dernier, à l'occasion d'une visite du Président de la République, nous avons eu une rencontre avec les agglomérations et les intercommunalités rurales au cours de laquelle cette question a été évoquée. La dynamique de création de communes nouvelles est en train de s'accélérer, très souvent dans le cadre de la mise en place des schémas départementaux de coopération intercommunale, car les communes rurales sont forcées de rejoindre des agglomérations. Tout le monde a intérêt à ce que des territoires puissent garder leur identité tout en rejoignant les nouvelles intercommunalités. La commune nouvelle permet de sauvegarder cette identité, malgré la marche forcée vers les grandes intercommunalités voulues par les préfets. Plusieurs maires ont donc fait valoir leur intérêt pour la démarche. Dans mon département, le Président de la République leur a répondu en s'engageant pour un délai d'une année supplémentaire.
M. René Vandierendonck. - Le Premier ministre l'a confirmé.
M. Jean-Pierre Vial. - Le secrétaire d'Etat André Vallini m'a précisé que les discussions sur le projet de loi de finances seraient l'occasion d'aborder le sujet. La réponse de Mme Lebranchu à la question de notre collègue Philippe Bas laissait entendre la même chose. Il serait souhaitable que la délégation puisse soutenir ce souhait qui ne demande qu'à être officialisé. Il serait curieux que l'engagement du Président ne trouve pas de traduction alors qu'il existe une véritable attente sur le terrain.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous pouvons exprimer ce soutien par la voie d'un communiqué de presse.
M. Charles Guené. - Je pense que c'est une bonne idée. Mais au-delà de l'aspect immédiat et fiscal, il faut prendre garde aux effets d'aubaine que le dispositif peut provoquer. Certaines villes et intercommunalités ont saisi cet effet d'aubaine pour ponctionner en leur faveur l'enveloppe normée des dotations.
Il y a un besoin de revoir globalement le cadre des communes nouvelles, notamment en ce qui concerne les communes déléguées. Les communes nouvelles créent de nouvelles communes déléguées en supprimant les anciennes. Or, mon département, qui a besoin de communes nouvelles, compte 400 communes et 100 anciennes communes déléguées. Ce système peut se révéler être un blocage.
Le problème des grandes intercommunalités va nécessairement poser la question des communes nouvelles avec une grande acuité. J'ai une communauté d'agglomération de la taille d'un arrondissement avec les nouvelles cartes intercommunales : avec 200 communes et entre 300 et 400 conseillers communautaires, cela devient ingérable ! La maille de proximité ne peut plus fonctionner. À terme, nous avons besoin de recréer une maille de proximité, sans quoi - sauf à rétrocéder des compétences aux communes - nous ne pourrions pas fonctionner. Il faut trouver un système pour la ruralité autre que celui des communautés d'agglomération, non approprié. Nous pourrions travailler avec la commission des lois pour vérifier comment nous pourrions enrichir la proposition de loi.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous allons voir comment enrichir la démarche de création des communes nouvelles, et ce, au-delà même des débats concernant la proposition de loi, dont nous allons vérifier la date d'inscription. Notre rôle, sur un temps plus long, est d'élaborer une réflexion éclairant le chemin sur le devenir des communes nouvelles. Notre rôle est de suivre ces affaires au long cours dans le cadre des intercommunalités de demain.
M. Jean-Pierre Vial. - Le report de délai ne peut passer que par la loi de finances.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous sommes au-delà de la simple question des délais. L'idée est d'évoquer l'ensemble des aspects soulevés par la question des communes nouvelles, y compris les effets pervers évoqués par notre collègue Charles Guené.
M. René Vandierendonck. - Nous pouvons imaginer d'améliorer le texte en suggérant que l'incitation financière ne soit pas prise sur l'enveloppe globale des dotations.
M. Charles Guené. - Avec la réforme de la dotation globale de fonctionnement, nous avons le sujet de la dotation de centralité avec un coefficient affecté à la puissance 5 qui peut inciter certaines communes à créer des communes nouvelles d'aubaine qui deviendraient éligibles à la dotation sans être forcément des communes-centres.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Au sein de mon agglomération, j'ai deux projets de communes nouvelles, dont l'un va aboutir, ce qui me convient très bien. Comme tout le monde s'accorde sur l'intérêt de la démarche, nous transmettrons un communiqué de presse au nom de la délégation à l'issue de cette réunion.
Questions diverses
M. Jean-Marie Bockel, président. - Je vous indique qu'une date reste à trouver pour notre déplacement à Bruxelles, au cours duquel nous rencontrerons le vice-président de la Commission européenne, M. Frans Timmermans, pour évoquer avec lui le sujet de la simplification des normes. Sur ce thème également, nous aurons le plaisir d'auditionner ensemble M. Alain Lambert le jeudi 17 décembre à 13 heures 30.
Dans le cadre du travail réalisé par le Sénat en vue de la COP21, nous avions discuté ensemble, lors de la dernière réunion, des bonnes pratiques des collectivités françaises. Par ailleurs, M. Jérôme Bignon a présenté hier un projet de résolution qui sera examiné fin novembre, et je vous informe que j'interviendrai dans ce cadre au nom de la délégation.
M. Joël Labbé. - J'avais évoqué l'idée d'une résolution à vous soumettre au sujet de la loi interdisant les pesticides sur les espaces publics des communes. J'ai l'intention de vous proposer de cosigner une résolution visant à demander au Gouvernement français d'agir auprès de l'Union européenne pour que cette loi soit retranscrite au niveau européen. Mon idée étant - dans l'esprit de la COP21 et si l'Union l'adopte - d'en faire, dans le futur, une mesure planétaire.
M. Jean-Marie Bockel, président. - C'est effectivement un sujet important et je pense que plusieurs d'entre nous s'inscriront dans cette démarche.