- Mardi 21 juillet 2015
- Jeudi 23 juillet 2015
- Audition de Mme Monique Legrand-Larroche, directrice des opérations de la Direction générale de l'armement, et de M. François Cojan, directeur du service centralisé des achats de la Direction générale de l'armement
- Audition de Mme Virginie Beaumeunier, rapporteure générale de l'Autorité de la concurrence, et de M. David Viros, chef du service du Président de l'Autorité de la concurrence
- Audition de MM. Michel Grévoul, directeur du service des achats de l'État et Hervé Le Dû, directeur des opérations du service des achats de l'État
- Audition de M. Frédéric Grivot, vice-président chargé de l'Industrie de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME)
Mardi 21 juillet 2015
- Présidence de M. Philippe Bonnecarrère, président -La réunion est ouverte à 16 h 10.
Audition de M. Jean-Lou Blachier, Médiateur national des marchés publics
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Merci, monsieur le Médiateur, d'avoir répondu à notre invitation. Pour être franc, il a fallu cette mission commune d'information pour que je prenne la mesure de votre fonction, créée en décembre 2012. Votre responsabilité est double : aider les entreprises à accéder à la commande publique tout en entretenant des relations de confiance avec les acheteurs ; faire de la commande publique un véritable levier de la croissance - une référence chère à Martial Bourquin.
En 2013, vous avez traité 231 dossiers et vous êtes parvenus à un accord près de trois fois sur quatre. Ces médiations sont gratuites, confidentielles et vous disposez de médiateurs régionaux. Vous allez nous présenter vos missions et vos moyens. Vous nous direz quels sont les motifs du recours au Médiateur et ses résultats pratiques. Quels sont, à votre avis, les principaux problèmes rencontrés par les acheteurs publics?
Que pensez-vous des directives de février 2014? Les projets de transposition vous conviennent-ils ? Nous parlerons sans doute aussi de la sous-traitance, des travailleurs détachés, des délais de paiement ou encore des cautions.
M. Jean-Lou Blachier, Médiateur national des marchés publics. - Chef d'entreprise, voilà mon métier, et c'est en tant que numéro deux de la CGPME nationale que cette fonction m'a été proposée, ce qui m'a éloigné de mon entreprise.
En tant que médiateur, j'ai deux fonctions, l'une défensive (aider à régler des conflits) et l'autre offensive (diffuser les bonnes pratiques).
Il est en effet très intéressant de mettre en relation la sphère publique et les entreprises. La médiation, c'est aussi la rencontre, le dialogue. J'ai rencontré de multiples chefs d'entreprise afin de montrer que la commande publique - 200 milliards d'euros ! - peut être un levier de croissance.
Le chiffre d'affaires de la restauration collective (19 milliards d'euros, 10 millions de repas tous les jours) doit par exemple profiter aux entreprises territoriales et à l'emploi. Encore faut-il savoir comment s'y prendre car seuls 20 % de la commande publique sont assurés par nos PME-PMI.
L'aspect défensif de ma mission, ce sont les 264 cas traités en 2013. En deux ans et demi, j'ai rencontré plus de 15 000 chefs d'entreprises au cours de 74 déplacements sur le terrain. À ce jour, nous avons été saisis de plus de 700 dossiers de médiation. Dans environ 80% des cas, nous avons résolu les conflits. Nous avons informé les entreprises que nos interventions étaient gratuites et nous résolvons les dossiers en moyenne en deux mois et demi, ce qui est très important parce cela évite de casser les relations entre l'acteur public et l'entreprise. Nos interventions ont impacté 120 000 emplois.
Près de 85 % des saisines proviennent d'entreprises de moins de 250 salariés, mais de très grandes entreprises nous ont également saisis, dont certaines cotées au CAC 40. En outre, 3% des saisines sont le fait de la sphère publique : le médiateur est des deux côtés. Concernant ces saisines « publiques », 25 % proviennent des communes, 10 % des intercommunalités, 11 % des établissements publics locaux, 7 % des conseils régionaux, 13 % de l'État, 15 % des entreprises à participation publique.
Les secteurs ayant le plus recours à la médiation sont le bâtiment et les travaux publics (31%). Viennent ensuite les services (27 %), l'industrie (7 %) et le numérique (5 %).
Les principaux motifs de saisine tiennent aux conditions de paiement. Les retards de paiement sont le plus souvent dus à des insuffisances de trésorerie, mais aussi à des erreurs matérielles. Enfin, lorsque des ajouts aux marchés sont réalisés sans accord sur le prix, certaines collectivités refusent de les payer.
La directive « marchés publics » me convient en ce qu'elle facilite l'accès des PME à ces marchés. En outre, elle prévoit des simplifications - le travail de Thierry Mandon, ancien Secrétaire d'État à la Réforme de l'État et à la Simplification, a été extrêmement intéressant -, soutient l'innovation et fait de la commande publique un levier de croissance.
Ma position sur le projet de transposition est plus mesurée, car si la volonté de rationalisation mérite d'être saluée, je m'inquiète des sur-transpositions : nous sommes les champions en ce domaine et faisons des textes compliqués à partir de directives simples. Pourquoi porter l'obligation d'archivage de trois à dix ans ? De même, certains marchés qui font l'objet de régimes spécifiques chez nos voisins n'en bénéficient pas chez nous, ce qui pénalise nos entreprises. Résultat, le tramway entre Strasbourg et Kehl a été attribué à une entreprise allemande.
En outre, les Allemands savent mieux se protéger que nous. L'intervention de leurs assureurs impose le critère GS (qualité allemande), ce qui favorise leurs entreprises. Ne faudrait-il pas que la France se penche sur cette question ? Les nombreuses exceptions à l'obligation d'allotissement nuisent à la lisibilité : ne comprenant pas le marché proposé, les entreprises ne soumissionnent pas. En outre, la massification des achats est peu favorable aux TPE-PME. Oui, il faut durcir les règles pour conforter l'utilisation stratégique de la commande publique et lutter contre le dumping social et financier. Les collectivités doivent aller vers le mieux disant.
M. Gérard César. - Oui !
M. Jean-Lou Blachier. - L'article 53 du code des marchés publics qui autorise un critère de proximité n'est pas suffisamment utilisé. Comment faire pour qu'un verger local soit retenu pour un marché public de restauration collective en Seine-Saint-Denis ? L'appel d'offres a prévu que les jeunes visiteraient le verger producteur afin qu'ils sachent à quoi ressemblent des poiriers et des pommiers. En toute légalité, c'est le verger du 93 qui a remporté l'appel d'offres. Sur ce point, la formation des acheteurs et des chefs d'entreprise devrait être améliorée.
Il faudrait également travailler sur la responsabilité des acheteurs publics qui sont aujourd'hui personnellement et pénalement responsables, trois ans après la passation d'un marché. L'acheteur préfère se couvrir en prenant systématiquement le moins disant, afin de ne pas se voir ultérieurement reprocher le choix d'une entreprise mieux-disante mais plus chère. Un village des Vosges a lancé un appel d'offres pour paver son centre-bourg. Le granit importé depuis l'Asie était le moins cher, mais la ferrite qu'il contient ayant provoqué de grandes trainées de rouille, le maire a dû enlever ce pavage pour mettre du granit des Vosges. Le moins disant a coûté plus cher !
M. Daniel Raoul. - Il s'est passé la même chose en Bretagne.
M. Jean-Lou Blachier. - On m'a effectivement parlé d'un cas similaire...
Vous m'avez interrogé, monsieur le Président, sur les principales difficultés rencontrées par les PME face à la commande publique. Le coût du travail en France étant élevé, il faut donner la priorité au mieux disant plutôt qu'au moins disant. La complexité constitue un handicap : nous travaillons à simplifier les procédures et à rendre plus lisible le droit de la commande publique. Les contrats sont souvent difficiles à exécuter : certains chefs d'entreprise se plaignent du coût élevé des retenues de garanties. Il faudrait également revoir les règles sur les avances et les acomptes - le directeur des achats d'un grand « opérateur de réseaux » public me disait hier qu'il préférait les acomptes aux avances. L'éviction des candidats devrait également être mieux justifiée. Il conviendrait de revoir la structuration de l'appel d'offres, de travailler sur les retards de paiement sans être anxiogène, et de dématérialiser un certain nombre de procédures.
La médiation des marchés publics s'emploie à conforter la place des PME dans la commande publique. Nous avons créé dans les départements des groupes de travail composés de représentants de la CGPME, du Medef, de l'Union professionnelle artisanale (UPA), de la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (Capeb), de la Fédération nationale des travaux publics (FNTP) et des chambres consulaires afin de mener des réflexions territoriales. Les problématiques de la commande publique ne sont pas les mêmes d'un département à l'autre : Brest et Toulon travaillent tous deux avec la Marine mais les problèmes du Var et du Finistère sont bien différents. Ces groupes de travail se réunissent par visioconférence tous les trimestres sous l'égide du préfet. Il est essentiel, pour un chef d'entreprise, d'être écouté. La sous-traitance, enfin, est un point extrêmement important.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Merci de cette présentation générale et assez consensuelle.
M. Daniel Raoul. - J'ai présidé des commissions d'appel d'offres. Il n'est pas facile de professionnaliser la fonction achats, qui évite pourtant des contentieux et aide à obtenir le mieux disant en rédigeant bien les cahiers des charges. Les élus méconnaissent l'article 53 du code des marchés publics et les services y voient une source de complication.
On sait très bien surtransposer les directives européennes, et laver plus blanc que blanc. Mais à force, cela en devient transparent, comme disait un célèbre humoriste.
En tant qu'élu souhaitant contrôler ce qui ne passe pas par les appels d'offres, je m'interroge sur le seuil en dessous duquel il n'est pas obligatoire de lancer une procédure écrite de mise en concurrence. Comme par hasard, on retrouve toujours les mêmes entreprises dans ces marchés, d'où ma réserve sur l'augmentation des seuils...
M. Jean-Lou Blachier. - Certaines entreprises mettent en avant la simplification, d'autres reprennent votre argument et craignent de ne plus être informées si les seuils sont augmentés.
M. Daniel Raoul. - La publicité n'est pas la même !
M. Jean-Lou Blachier. - Les seuils allemands sont bien plus élevés. Les avis sont tellement partagés que je suis un médiateur au milieu du gué. Les petits sont-ils suffisamment favorisés ? Rien n'est moins sûr. En cas de relèvement trop important des seuils, ce sont toujours les mêmes entreprises qui risquent d'obtenir les marchés. Nous sommes sur une situation mi-chèvre mi-chou.
M. Georges Labazée. - Sur 700 dossiers traités, combien d'entreprises contestent devant vous une éviction ? Comment cela se passe-t-il ailleurs ?
M. Jean-Lou Blachier. - L'éviction représente 7 à 8% des saisines. J'essaie pour ma part d'aplanir les choses car les entreprises gagnent rarements leurs recours devant une juridiction. Ainsi, j'ai dissuadé un patron qui avait perdu un marché de fauteuils de dentistes d'attaquer une centrale d'achats spécialisée dans les hôpitaux. Comme l'entreprise n'a pas été inscrite sur une liste noire, elle a ensuite pu remporter un marché de tables d'opérations plus important. On décompte 1 400 marchés publics par jour, soit 400 000 par an. Avec environ trois entreprises répondant à chaque marché, on est à plus d'un million de réponses : si une entreprise rencontre une difficulté, une autre prendra sa place !
M. Didier Mandelli. - Je vous avais rencontré dans la Sarthe. Votre mission est-elle selon vous suffisamment connue ? Puisque vous avez cité les 120 000 emplois concernés, avez-vous géré des situations d'extrême urgence ?
M. Jean-Lou Blachier. - Un supplément d'un grand quotidien économique du 8 juillet listait sur une pleine page les dispositifs connus des entreprises. La médiation des marchés publics arrivait en tête avec 15% des sondés, devant l'Union des groupements d'achat public (Ugap) et le Service des achats de l'État. Bien sûr, 15% ce n'est pas encore assez, mais nous n'existons que depuis deux ans et demi. L'important, c'est d'aller au-devant de ces entreprises sur le terrain.
Vous pouvez nous contacter sur notre site internet www.mediation-des-marches-publics.fr. Nous vous informerons, à l'avenir, de nos opérations territoriales, et serions honorés de votre présence. Il y a quinze jours j'étais à Nîmes, auparavant à Brive, à Rennes, dans les départements d'outre-mer... J'ai vu des représentants de 15 000 entreprises au cours de 74 déplacements en France. Nous devons davantage nous faire connaître, notamment des parlementaires.
J'ai bien sûr eu à faire à des entreprises en péril. Après une rencontre avec 500 représentants d'entreprises dans le Var, un patron m'annonce qu'il est à la veille du dépôt de bilan à cause de 700 000 euros de factures impayées - on était le 15 du mois et il ne pourrait pas payer les salaires : il était à la veille de la cessation de paiement, alors que des entreprises publiques lui devaient 500 000 euros. Je lui ai demandé combien il lui fallait pour passer le cap. Avec 200 000 euros, il y arrivait. Je lui ai demandé ses factures les plus importantes. Nous étions le jeudi. Le chef de mon service juridique, et moi, nous nous sommes remonté les manches. J'ai appelé le vendredi une administration qui lui devait 120 000 euros. Il n'y avait pas de mauvaise volonté : la facture était arrivée dans le mauvais service - la dématérialisation résoudrait ce problème... - puis la personne était en congé maternité.
M. Gérard César. - C'est classique !
M. Daniel Raoul. - Il y a parfois des épidémies...
M. Jean-Lou Blachier. - J'ai appelé le chef d'entreprise qui a apporté la facture dans le bon bureau. Je suis revenu à la charge le lundi. L'administration a payé le mercredi...
M. Gérard César. - Bravo !
M. Jean-Lou Blachier. - Avant la fin du mois, nous avions recouvré 400 000 euros. Le patron en pleurait, c'était poignant ! Il n'aurait pas à licencier une centaine de personnes ni à déposer le bilan de l'entreprise créée au XIXe par les ancêtres de son épouse. Réfléchissons ensemble : lorsque, faute de paiement, on empêche une entreprise de répondre à la commande publique, on la condamne.
M. Daniel Raoul. - Ce n'est pas simple. Comment faire pour un marché d'un an si la période d'observation de l'entreprise en difficulté dure six mois ? Il n'est pas certain qu'elle puisse exécuter le marché jusqu'au bout.
M. Jean-Lou Blachier. - Nous devons trouver une solution. J'ai rencontré M. Lelièvre, le président de la conférence générale des juges consulaires de France, pour lui demander la création d'un correspondant par tribunal de commerce. Quelques jours après, une chaîne de télévision nationale m'interrogeait sur le cas d'une entreprise du sud de la France condamnée si elle n'était pas payée. Je l'ai invitée à venir me voir et elle a été sauvée.
M. Éric Doligé. - Je suis ravi de découvrir votre intéressante fonction qui aurait pu être utile dans un certain nombre de cas que je connais. Les contraintes financières et administratives sont telles pour les collectivités que personne ne veut les autoriser à sauver une entreprise.
On redécouvre le fil à couper le beurre ! Pas un jour ne se passe sans que nous évoquions ici le moins ou le mieux disant, la formation, la proximité, la sur-normalisation - ce qui justifie en partie votre existence. Pourra-t-on résoudre un jour cette question ? Lors de commissions d'appel d'offres, certains membres de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ont une attitude positive, d'autres attendent l'occasion d'être désagréables. Remettons les choses à l'endroit : l'administration est là pour aider, accompagner et non pour pénaliser systématiquement les entreprises et leur susciter des difficultés. L'administration et les élus, par peur du risque, préfèrent souvent passer leurs marchés par les mêmes méthodes et avec les mêmes entreprises. J'ai signé de nombreux marchés publics avec l'État comme chef d'entreprise, puis j'en ai passé beaucoup comme président de collectivité locale. Tout le monde a peur de la Cour des comptes, de la DGCCRF, de l'administration... Il faudrait peut-être assouplir le dispositif. Privilégier le mieux disant expose au soupçon de favoritisme, les administrations n'osent pas y aller. Il faut changer de mentalités et alléger les contraintes. Former est bien, mais les textes changent assez souvent, et l'administration préfère rester dans ses cases. Vous pourriez faire remonter ces choses.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Ne restons pas dans les grandes déclarations de principe. Avez-vous des conseils pratico-pratiques ? Est-il pertinent, comme les Allemands, d'avoir des seuils plus élevés, ce qui peut renforcer les possibilités de négociation ? Que pensez-vous des délais de paiement ou des travailleurs détachés ? La commande publique peut-elle intégrer des dispositions limitant le recours à des travailleurs détachés, au-delà de la directive services ou de la loi Savary retouchée dans le projet de loi Macron ?
M. Jean-Lou Blachier. - Bien que les Allemands aient des seuils plus élevés, je ne crois pas qu'il faille aller plus loin maintenant.
Les travailleurs détachés sont un point extrêmement important pour les entreprises. Ainsi, en Guadeloupe, l'on m'a signalé comment une entreprise risquait de disparaître parce qu'une société italienne utilisait des travailleurs détachés du Portugal, une pratique mortifère qui tue l'économie du bâtiment de cette île. Soyons attentifs à la carte d'identification, point intéressant de la loi Macron qui résoudra peut-être le problème.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Un amendement donnait aux douanes le même pouvoir qu'aux inspecteurs du travail.
M. Jean-Lou Blachier. - Une idée intéressante...
M. Rachel Mazuir. - Les signataires de marchés s'inquiètent souvent. Lors de ma campagne sénatoriale, les maires m'ont demandé de créer une agence d'ingénierie et un service juridique au sein du conseil général de l'Ain que je présidais. Quand je présidais des commissions d'appel d'offres à la ville de Bourg-en-Bresse ou au conseil général, nos services juridiques étaient en culotte courte face à ceux de grandes entreprises. J'ai créé un service d'ingénierie mais le service juridique aurait été coûteux et compliqué à mettre en place. Même au sein du conseil général de l'Ain, nous étions en face de certaines entreprises recherchant la contestation systématique.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Je vous trouve sévère, les choses ont évolué depuis.
M. Rachel Mazuir. - Tant mieux !
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Observez-vous une asymétrie entre les compétences des acheteurs publics et celles des entreprises ?
M. Jean-Lou Blachier. - Non, cela dépend de chacun. Les paiements du secteur public sont meilleurs que ceux du privé. J'aimerais qu'on mette en place un gel du recouvrement des dettes sociales et fiscales, à l'instar de ce qui est prévu outre-mer : lorsque l'Etat n'a pas payé une entreprise, il serait logique de ne pas lui réclamer l'Urssaf et les impôts et de ne pas l'empêcher de répondre à des commandes publiques.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Un ultime conseil ?
M. Daniel Raoul. - Est-il possible de récapituler toutes les possibilités de l'article 53, en particulier pour les acheteurs publics ?
M. Jean-Lou Blachier. - Après le guide Osez la commande publique, nous allons publier le Guide du mieux disant, présentant aux acheteurs tout ce qui est permis ou non. Attention à ne pas créer trop de communication négative, sinon les entreprises ne vont plus répondre aux marchés publics.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Je vous remercie.
La réunion est levée à 17 heures 20.
Jeudi 23 juillet 2015
- Présidence de M. Philippe Bonnecarrère, président -La réunion est ouverte à 9 h 22.
Audition de Mme Monique Legrand-Larroche, directrice des opérations de la Direction générale de l'armement, et de M. François Cojan, directeur du service centralisé des achats de la Direction générale de l'armement
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Nous allons débuter notre première - et dernière - audition concernant la commande publique en matière de défense. Nous souhaitons connaître votre approche et votre analyse en la matière.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Merci d'avoir répondu à notre invitation. Nous menons une mission globale sur la commande publique, afin de savoir quel impact pourrait avoir une politique de la commande publique impliquant les PME non pas en tant qu'entreprises sous-traitantes, mais en tant que titulaires des marchés, si on leur octroyait une place plus conforme à celle qu'elles occupent dans notre économie. Cette mission d'information a commencé ses travaux voilà quelques mois et vous faites partie des dernières personnes auditionnées. Nous allons vous poser une série de questions. Vous avez déjà reçu un questionnaire qui synthétise nos principales interrogations.
Concernant le ministère de la Défense, pourriez-vous présenter les modalités organisationnelles et procédurales de vos achats, à partir d'un exemple tel que le Rafale ? Le ministère de la Défense poursuit-il des objectifs de gains économiques au niveau de ses achats ? La commande publique est aujourd'hui soumise à des exigences d'économies importantes. Comment votre volonté de gains sur achats se matérialise-t-elle ?
La directive 2009/81/CE du 13 juillet 2009 ouvre le marché de la défense à la concurrence européenne. Mais chacun des Etats membres continue de pouvoir recourir à l'article 346 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) pour éviter les mises en concurrence. Qu'est-ce qui fait, concrètement, qu'un programme est exclu de la mise en concurrence ? Pourriez-vous indiquer succinctement le montant des achats du ministère, en précisant la proportion de ceux qui sont exclus de la mise en concurrence ?
Pourriez-vous aussi faire le point sur l'action du ministère pour faciliter l'accès des PME aux marchés ? L'allotissement n'étant qu'une faculté pour vous, quel pourcentage de vos marchés représente-t-il ?
Concernant la dimension européenne de votre action, certains achats sont gérés par l'organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR). Des mises en concurrences sont-elles organisées dans ce cadre ? Quels sont les principaux exemples de marchés attribués à un autre Etat membre de l'Union européenne ou à un Etat non membre de l'Union européenne ?
Nous souhaiterions ensuite aborder l'exécution des contrats d'armement. La Cour des comptes a suggéré en 2010 que la quasi-totalité des programmes connaissaient une augmentation importante des coûts unitaires par rapport aux prévisions, accompagnée d'une réduction du nombre d'unités commandées. Comment l'expliquez-vous ?
Enfin, pourriez-vous faire le point sur le système de paie Louvois et évoquer les problèmes rencontrés avec ce projet ?
Mme Monique Legrand-Larroche, directrice des opérations. - Je commencerai par préciser le périmètre d'action de la Direction générale de l'armement (DGA). Nous gérons à peu près 80 programmes d'armement, et bien plus d'opérations qui ne sont pas érigées en programmes. En ce qui concerne les montants, je raisonnerai plutôt en paiements, les engagements étant fortement variables. En 2014, nous avons dépensé un peu plus de 9 milliards d'euros au titre des programmes et opérations, et 800 millions d'euros au titre des études amont.
La DGA se situe sur un segment particulier par rapport au reste du ministère de la Défense, dont les achats classiques pour des besoins récurrents sont souvent régis par la première partie du code des marchés publics, dans un environnement très concurrentiel, qu'il s'agisse de restauration, d'habillement ou d'approvisionnement. Les achats de la DGA, pour leur part, concernent presque exclusivement la défense et la sécurité. Ils sont donc éligibles à la troisième partie du code des marchés publics ou bien font partie des exclusions prévues par celui-ci.
Nos marchés sont des marchés généralement longs et ne sont jamais répétitifs. Il n'existe pas deux marchés qui se ressemblent.
Nous avons recours aux exemptions du code des marchés publics et à l'article 346 du TFUE pour les domaines de la dissuasion, de la cybersécurité et du renseignement ainsi que pour tous les marchés de recherche. Ces exemptions représentent de l'ordre de 4 milliards d'euros sur le total de 9 milliards d'euros. Le reste relève de la troisième partie du code des marchés publics que nous respectons scrupuleusement. Une partie des dépenses sont effectuées par l'OCCAR et correspondent à des contrats de droit privé. Quand nous intervenons dans le cadre de la troisième partie du code des marchés publics, nous pouvons être conduits à lancer une mise en concurrence ou non, en fonction des spécificités du domaine.
Nous nous inscrivons dans un horizon temporel assez long. La plupart des programmes actuels ont été lancés avant la directive 2009/81/CE et sa transposition. Les premières études sur le Rafale ont été lancées il y a 25 ans. Si ce programme était lancé aujourd'hui, il relèverait de la troisième partie du code et ne ferait probablement l'objet d'aucune mise en concurrence. Les autres grands programmes que sont le Tigre, l'A400M et la FREMM ont tous été contractualisés par l'OCCAR. Le programme NH90 a été lancé dans le cadre OTAN, via un contrat passé par une agence qui dépend de l'OTAN.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Qu'en est-il de l'accès des PME à vos marchés ?
Mme Monique Legrand-Larroche. - Nous avons mis en place des mesures spécifiques pour les PME, par l'intermédiaire de dispositifs tels que Rapid, qui représente 50 millions d'euros et qui est très apprécié par les entreprises. Il leur permet de bénéficier d'un soutien de notre part pour le développement de nouveaux produits. Concernant nos programmes, le code des marchés publics ne nous autorise pas à favoriser les PME dans le cadre d'une mise en concurrence. Nous devons respecter le libre accès à la commande publique et nous ne pouvons pas prévoir d'incitation pour les PME. Il arrive que des PME remportent des appels d'offres d'envergure limitée, mais nous n'avons pas les moyens de les favoriser à ce niveau. Nous avons par ailleurs conclu des partenariats avec les grands maîtres d'oeuvre pour les inciter à favoriser les PME et à bien les traiter, mais en tant qu'entreprises sous-traitantes.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Les PME ne sont donc quasiment jamais titulaires des contrats.
Mme Monique Legrand-Larroche. - Les PME sont titulaires d'un grand nombre de marchés, mais ces derniers représentent un montant total assez faible.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Quelle est la part de vos marchés qui est allotie et dont les PME sont titulaires ?
M. François Cojan, directeur du service centralisé des achats. - Au sein du ministère de la Défense, à peu près 50 % des marchés en nombre et non en valeur sont attribués à des PME. Pour les programmes d'armement, nous utilisons très peu, voire jamais les mécanismes d'allotissement, car nous achetons des systèmes complexes dont seul le maître d'oeuvre est capable d'assembler les morceaux en temps et en heure dans le respect des performances exigées. Le mécanisme d'allotissement tel que prévu dans le code des marchés publics ne permet pas d'aboutir à un véhicule qui roule ou qui vole avec le niveau de performance opérationnelle demandé. Dans le cadre des grands programmes d'armement, la DGA et le ministère n'ont pas souhaité faire voler en éclat l'environnement des grands systémiers. Ils ont choisi d'inciter ces systémiers à faire appel à des PME françaises et à les traiter correctement, en faisant la chasse aux clauses abusives. Nous avons, pour cette raison, clairement oeuvré, dans le cadre des mesures du plan PME du ministère de la Défense, pour que le dialogue entre les grands maîtres d'oeuvre et les sous-traitants soit clarifié.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - S'agit-il d'un programme type « Pacte PME » ?
M. François Cojan. - Tout à fait. Il s'agit de mesures visant à l'amélioration de la relation entre maître d'oeuvre et sous-traitant. La mise en lumière des bonnes pratiques est l'une des mesures les plus intéressantes à mes yeux, en tant que directeur des achats de la DGA, du Pacte PME du ministre de la Défense.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Que pouvez-vous nous dire des difficultés d'exécution des contrats d'armement ?
Mme Monique Legrand-Larroche. - Les augmentations de coûts que nous constatons sur les programmes d'armement sont le plus souvent liées à un manque de ressources budgétaires, qui nous conduit à étaler ces programmes ou à réduire le nombre d'unités. Le coût de développement d'un programme ne change pas avec le nombre de systèmes produits à l'issue de celui-ci. Lorsque l'on calcule, comme le fait la Cour des comptes, le prix unitaire d'un système en prenant le montant total et en le divisant par le nombre de systèmes produits, vous comprendrez que lorsqu'au lieu de produire 200 systèmes, l'on n'en produit que 100, le coût unitaire de chaque système augmente mécaniquement. La majorité des augmentations constatées par la Cour des comptes sont dues soit à une réduction de la cible d'achat, en raison d'un strict effet mécanique, soit à des étalements dans le temps des programmes. Il est clair que lorsque l'on demande à un industriel de rallonger son délai de production, cela représente un coût supplémentaire pour l'Etat. L'essentiel de nos dépassements de coûts sont dus à des mesures budgétaires. Nous possédons un système interne de fiabilisation de nos prévisions de prix et de coûts de programmes qui a fait ses preuves. Nous analysons systématiquement la cause de toute augmentation de coût. Nous avons ainsi pu constater qu'il ne s'agissait pas d'une sous-estimation initiale, mais d'un manque de ressource de l'Etat qui conduit à étaler voire à réduire les commandes.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - La Cour des comptes constate que la quasi-totalité des programmes connaissent une augmentation importante des coûts par rapport aux prévisions et vous demande d'ajuster vos estimations de coûts...
Mme Monique Legrand-Larroche. - Lorsque nous lançons un programme, nous le faisons dans un périmètre et avec une cible d'achat donnés. Je ne peux pas savoir, au moment du lancement de ce programme, que cinq ans plus tard, pour des raisons souvent budgétaires, on va me demander soit de diminuer la cible du programme, soit d'étaler dans le temps les livraisons pour réduire le flux de paiement. Je ne peux pas, comme le demande la Cour des comptes, prendre d'emblée, au moment du lancement, l'hypothèse qui consisterait à diminuer la cible d'achat. Lorsque le Tigre a été lancé, 215 hélicoptères devaient être produits. De loi de programmation en loi de programmation, nous sommes passés à 67 appareils. Le coût de développement du Tigre n'a pas évolué. Mais si l'on divise le coût total du programme par 67 au lieu de le diviser par 215, mécaniquement, le coût unitaire sera plus élevé. Il ne s'agit pas d'une sous-estimation.
M. Daniel Raoul. - Ma question concerne la politique d'achat de la DGA. Pouvez-vous m'expliquer pourquoi un boulon destiné à l'armement coûte trois fois plus cher que lorsqu'il est destiné au civil ? Cette question vaut y compris pour l'équipement en véhicules blindés légers, pour lesquels différents constructeurs pourraient être mis en concurrence. J'ai été alerté par un l'un d'entre eux à ce sujet. La question se pose pour les hôpitaux de la même façon. Une perceuse destinée à un bloc opératoire voit son prix multiplié par deux. Je m'interroge sur le rôle des fonctions d'achat d'organismes tels que la DGA.
Mme Monique Legrand-Larroche. - Nous n'achetons pas un boulon, mais un système. Or, nous demandons à un système d'armes de pouvoir évoluer et de durer de 25 à 30 ans, ce qui n'est pas le cas avec la voiture que nous achetons à titre personnel. Nous lui demandons également d'être utilisable en opérations, dans des conditions extrêmement sévères et variables, dans un environnement qui va du très froid au très chaud et au très humide. Les matériels que nous achetons sont destinés à un usage dans la durée et dans des conditions environnementales très difficiles pour assurer les missions opérationnelles. Il s'agit nécessairement de matériel durci, qui est de surcroît produit en petites séries.
M. François Cojan. - Si je devais racheter demain un véhicule de l'avant blindé (VAB) ou un véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI), je suis certain que je pourrais trouver sur le marché des boulons, des pneus, etc., moins chers. Mais si je dois m'adresser à un nouveau fournisseur, il faudra que je reproduise des essais pour vérifier que le VBCI reconstruit est conforme au cahier des charges. Outre le fait que nos systèmes sont en général prévus pour être employés dans des environnements extrêmement difficiles, ils sont également prévus pour être soutenables pendant des dizaines d'années, ce qui n'est pas le cas du véhicule de Monsieur tout le monde. Compte tenu de l'importance de l'aspect « système », nous ne pouvons pas remettre en concurrence systématiquement le fournisseur d'un boulon ou d'un pneu sous prétexte d'obtenir un meilleur prix, parce qu'il faudrait alors renouveler des essais systèmes et des essais d'ensemble particulièrement onéreux. Une fois que nous avons réussi à mettre au point l'ensemble d'un système, nous nous efforçons de maintenir nos filières d'approvisionnement sur une longue durée, ce qui représente un coût. Mais ce coût est souvent moins important que celui du renouvellement des essais complexes nécessaires à chaque changement de fournisseur. C'est l'une des raisons des surcoûts apparents sur certaines pièces détachées.
Cela étant dit, il faut également savoir être un acheteur intelligent, en particulier dans le cadre du maintien en condition opérationnelle (MCO), quand des gains importants peuvent apparaître et l'on identifie des secondes sources potentielles, pour lesquelles les acheteurs du ministère n'hésitent pas à demander des requalifications, même onéreuses, pour réaliser des économies sur l'opération.
M. Daniel Raoul. - J'ai en tête l'exemple d'un véhicule blindé léger qui a subi les mêmes tests que les véhicules que vous achetez actuellement, et qui était proposé à un prix 30 % inférieur. Je comprends très bien les procédures, les conditions des opérations extérieures (Opex), ainsi que les questions de maintenance que vous évoquez. Je comprends vos arguments, mais reste circonspect.
M. François Cojan. - Je me posais les mêmes questions dans le cadre de mes précédentes fonctions au sein du service industriel de l'aéronautique. Ce service est l'un des acteurs du MCO du ministère de la Défense. Nous avons, dans certains cas, procédé au redéveloppement et à la requalification de certaines pièces d'avions anciens (Transall, Mirage 2000), parce que nous savions parfaitement que la source originale était onéreuse et qu'il existait des produits de qualité équivalente. Nous savions aussi que le travail du bureau d'étude, en interne ou chez notre fournisseur, avait un prix. Nous comparions le gain espéré sur une faible série de pièces aux coûts à engager pour la requalification en bureau d'étude. Il arrivait que nous lancions l'opération, qui permettait d'aboutir à un gain significatif, mais aussi que nous concluions qu'il était préférable de continuer de se fournir auprès du même fabricant à un prix plus élevé que ceux proposés par des fabricants alternatifs.
Mme Monique Legrand-Larroche. - J'ignore à quel véhicule vous faites allusion, mais nous sommes parfois conduits soit à passer en gré à gré avec un industriel donné, soit à lancer une mise en concurrence. Dans ce dernier cas, nous jugeons les performances sur des critères qui sont communiqués à l'avance aux candidats. Le critère technique a toujours un poids important, tout comme le critère de coût et le critère de délai. Le choix est déterminé par une commission de mise en concurrence. Lorsque les entreprises qui n'ont pas été choisies demandent des explications, nous les fournissons toujours. Il existe des voies de recours pour ces entreprises, mais depuis ma prise de poste, je n'ai jamais connu une telle procédure.
M. Daniel Raoul. - J'aimerais aborder le problème de l'accès des PME aux achats militaires. Les cahiers des charges techniques sont établis de telle sorte que, bien souvent, les PME ne disposent pas des moyens humains leur permettant de les analyser. Pourriez-vous préciser le pourcentage que représentent les PME dans vos achats ?
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Pensez-vous que la part des PME dans l'armement peut s'agrandir ? Si oui, à quelles conditions ?
Mme Monique Legrand-Larroche. - Il me semble difficile pour les PME d'avoir accès aux marchés les plus importants de nos systèmes d'armes en tant que titulaires. Ces marchés leur sont tout à fait accessibles en tant que sous-traitants. En matière d'études amont, nous privilégions souvent les PME pour leur permettre de monter en compétence et de proposer des produits d'un niveau de maturité supérieur.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Vous nous avez interpellés en indiquant que vous accordiez une grande importance au rapport qualité-prix. Les questions de l'empreinte carbone sont-elles prises en compte ? L'implantation des entreprises sur le territoire ou à proximité pour économiser le CO2 est-elle prise en considération dans les appels d'offres ?
M. François Cojan. - En ce qui concerne les achats de l'ensemble des ministères, il s'agit de dimensions qui sont de plus en plus prises en compte. Pour le marché de l'armement, il me semble qu'il sera beaucoup plus difficile d'avancer, même si des progrès peuvent être accomplis. En revanche, nous allons pouvoir progresser dans le domaine de la maîtrise de nos chaînes d'approvisionnement, grâce au code des marchés publics et aux ouvertures de l'ordonnance relative aux marchés publics. Si nous ne sommes pas capables de mettre en oeuvre des mécanismes d'allotissement favorisant l'accès direct et systématique des PME aux grands systèmes d'armes, nous devons nous assurer que nos grands maîtres d'oeuvre mettent en place des filières d'approvisionnement stables et pérennes, en introduisant des critères de localisation au moins sur le territoire européen, ainsi que des critères de durabilité. Il s'agit d'une voie prometteuse dans laquelle nous devons continuer à nous engager. Certains composants liés à la sécurité sont critiques pour nos grands armements et ne sont proposés que par un nombre restreint de fournisseurs. Il convient de stabiliser les filières techniques susceptibles de les proposer.
Mme Monique Legrand-Larroche. - En application de la directive européenne 2009/81/CE du 13 juillet 2009, lorsque nous ouvrons un marché à la concurrence européenne, nous pouvons prévoir des clauses de sécurité d'approvisionnement sur le territoire européen. Nous n'avons pas le droit d'exiger que la production soit proche de la France, car l'Europe considérerait qu'il s'agit d'une entrave à la concurrence et que nous lésons les autres pays. Il faudrait, pour permettre d'instaurer de tels critères, lancer une action au niveau européen pour faire en sorte que la prochaine directive l'autorise. Dans les marchés que nous ouvrons à la concurrence, la directive européenne interdit toute clause restrictive autre que pour la sécurisation d'approvisionnement. Cette possibilité représente toutefois un atout majeur, car elle permet d'assurer le maintien des compétences en Europe et d'éviter que des industriels officiellement basés en Europe ne déposent une offre s'appuyant sur une production effectuée ailleurs.
M. Daniel Raoul. - La DGA utilise-t-elle fréquemment l'article 53 du code des marchés publics, qui permet d'attribuer le marché selon une pluralité de critères, notamment environnementaux ?
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Les achats purement militaires ne relèvent pas de la première partie du code des marchés publics.
Mme Monique Legrand-Larroche. - Il faut souligner auprès des représentants de la Commission européenne à quel point la France est vertueuse dans l'application de la transposition de la directive 2009/81/CE précitée. Depuis 2011, nous avons publié 1 200 avis d'appel public à la concurrence au niveau européen. Les autres nations de l'Europe ne jouent pas du tout le jeu. Il est important de le signaler pour la défense de nos PME. L'Italie ne lance que 2 % de ses appels publics à la concurrence au niveau européen, les Pays-Bas 1,5 %, l'Irlande n'a lancé qu'un seul appel à la concurrence au niveau européen. L'objectif de la directive 2009/81/CE était de renforcer la base de défense européenne, de permettre l'accès de tous aux marchés, et d'interdire la demande de compensation économique (offset) en cas de marché passé avec un industriel d'une autre nation. Or, ce que nous disent nos entreprises, c'est que les autres nations européennes continuent, dans certains cas, de demander des offset. Il me semble important de faire savoir que de nombreux Etats membres ne respectent pas cette directive, alors que la France l'applique avec zèle, ce qui conduit selon moi à fragiliser nos PME par rapport à leurs homologues européennes.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Il est important que vous nous fournissiez la totalité de ces informations. Que pouvez-vous nous dire du système de paie Louvois ?
Mme Monique Legrand-Larroche. - Je suis mal placée pour parler du système Louvois, qui ne relève pas de la DGA. En revanche, je peux parler de Source Solde, qui a vocation à remplacer le système Louvois, et dont le projet nous a été confié par le ministère de la Défense.
M. François Cojan. - C'est un marché qui a été passé exceptionnellement dans le cadre de la première partie du code des marchés publics.
Mme Monique Legrand-Larroche. - Il ne s'agit pas d'un achat « spécifique défense ». Nous avons lancé une mise en concurrence avec dialogue compétitif, et nous avons notifié le marché en avril dernier à l'entreprise Sopra.
M. Daniel Raoul. - Quel est le montant de ce marché ?
M. François Cojan. - Il s'agit d'un contrat de 107 millions d'euros, qui a donné lieu à une intense compétition. Le dialogue compétitif a permis d'améliorer graduellement les propositions des concurrents sur le plan qualitatif et financier, et d'aboutir à une solution robuste.
Mme Monique Legrand-Larroche. - Nous avons notifié le marché le 22 avril 2015. La solution sera développée jusqu'à la fin de l'année et testée en 2016 avec réalisation de soldes à blanc. L'objectif est de rendre le système opérationnel pour la paie de la marine en 2017, pour l'armée de terre en 2018 et en 2019 pour l'armée de l'air et le service de santé des armées.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Merci de vous être prêtés à cet exercice.
Audition de Mme Virginie Beaumeunier, rapporteure générale de l'Autorité de la concurrence, et de M. David Viros, chef du service du Président de l'Autorité de la concurrence
- Présidence de M. Éric Doligé, vice-président -
M. Éric Doligé, président. - Merci d'avoir répondu à notre invitation. Vos responsabilités dans le cadre de l'Autorité de la concurrence nous intéressent particulièrement. Vous avez reçu un certain nombre de questions de notre part qui ont dû vous permettre de préparer vos réponses. Notre rapporteur va lancer le débat pour vous permettre de nous apporter des éclairages sur un sujet majeur pour nous. Nous considérons en effet que la commande publique joue un rôle considérable au niveau national dans le fonctionnement de l'activité de nos entreprises, et plus particulièrement de nos PME. Nous aimerions faire en sorte que la part des PME dans les marchés publics continue de progresser.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Quelques questions simples vont nous permettre de lancer cette audition. Quel rôle joue l'Autorité de la concurrence dans l'égalité d'accès à la commande publique et comment se répartissent les rôles entre l'Autorité, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et le juge administratif ? Pensez-vous que les conditions de mise en concurrence sont aujourd'hui suffisamment garanties par les procédures, les pratiques et les contrôles ? Quels sont les secteurs, pratiques et procédures à risque du point de vue anticoncurrentiel ? Quels outils et moyens faudrait-il développer pour mieux prévenir ou poursuivre les atteintes à la concurrence dans le domaine des marchés publics ? Avez-vous chiffré, ou au moins approché le coût des pratiques anticoncurrentielles dans le domaine de la commande publique ? Doit-on optimiser le degré de concurrence dans le domaine des marchés publics ou considérez-vous qu'il est suffisant ? Les directives « marchés » et « concessions » de février 2014 et les textes en cours d'adoption pour les transposer vont-ils influer sur votre action en matière de marchés publics ? Ces textes sont-ils de nature à mieux garantir la concurrence ou comportent-ils des dispositions qui pourraient favoriser l'émergence de nouvelles pratiques anticoncurrentielles ?
Mme Virginie Beaumeunier, rapporteure générale de l'Autorité de la concurrence. - Merci de nous avoir invités. Nous allons nous efforcer de répondre à vos questions sur ce sujet important pour notre économie et nos entreprises. Le bon fonctionnement de la concurrence est aussi une garantie du bon usage des deniers publics.
Quelques mots avant tout pour vous rappeler le rôle de l'Autorité de la concurrence. Nous avons trois compétences, dont deux périphériques à notre sujet :
- le contrôle des concentrations, même s'il a un impact indirect sur la concurrence, y compris sur les marchés publics ; nous pourrons citer un exemple pour lequel nous avons essayé de favoriser la concurrence sur certaines parties de la commande publique ;
- les avis rendus à la demande des pouvoirs publics (gouvernements, commissions parlementaires...), d'organisation, de fédérations professionnelles, d'associations de consommateurs, ou encore à notre propre initiative.
Nous ne nous sommes pas prononcés depuis longtemps sur des marchés publics, n'ayant pas été saisis en ce sens récemment.
Notre dernière activité - historique - est celle du contrôle des pratiques anticoncurrentielles et de leur sanction. Dans le domaine de la commande publique, du temps de l'ancien Conseil de la concurrence, ce domaine donnait lieu à une forte activité et à de nombreuses sanctions, dont certaines retentissantes, comme ce fut le cas pour la construction des lignes TGV ou les marchés des lycées d'Ile-de-France. De nombreuses affaires concernaient le secteur du BTP. Depuis la création de l'Autorité de la concurrence, nous traitons moins d'affaires liées à ce secteur. On peut y voir la conséquence des sanctions importantes prononcées durant les années 1990 et 2000, qui ont contribué à améliorer les comportements des entreprises. Une vision plus pessimiste consiste à considérer que les entreprises se sont adaptées à nos contrôles et prennent aujourd'hui plus de précautions. Parmi les décisions de sanction adoptées entre 2011 et 2014, 13 % concernaient la commande publique.
J'en viens à l'interaction avec la DGCCRF. Celle-ci est présente sur l'ensemble du territoire à travers les Directions départementales de protection des populations, au niveau régional avec les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), ainsi qu'au niveau central. L'Autorité et la DGCCRF travaillent de concert. La DGCCRF, à travers les services déconcentrés, peut détecter des pratiques anticoncurrentielles et, si elle estime qu'une enquête est justifiée, doit nous transmettre les indices en sa possession, afin que nous décidions si nous préemptons l'enquête ou si nous la laissons l'effectuer. Nous-mêmes procédons à une analyse de ces indices et intervenons notamment s'il s'agit de pratiques de portée nationale ou supralocale, en fonction des secteurs concernés, ou bien s'il s'agit de pratiques nouvelles nécessitant une évolution de la jurisprudence. Nous nous intéressons également aux secteurs qui n'ont pas encore été investigués. Nous pouvons en outre nous saisir des cas qui nécessitent une sanction exemplaire. Nous avons ainsi effectué une enquête sur des marchés publics à Saint-Pierre-et-Miquelon, compte tenu de l'importance de la commande publique pour les collectivités d'outre-mer.
La DGCCRF était autrefois obligatoirement convoquée dans les commissions d'appel d'offres. Depuis le début des années 2000, cette convocation est devenue facultative, si bien qu'elle a modifié ses modes d'intervention. Elle s'efforce de nouer des contacts avec les acheteurs publics et de faire remonter des indices de pratiques anticoncurrentielles. Nous constatons que les indices qui nous remontent concernent très souvent des pratiques de portée locale. Il peut notamment s'agir d'ententes entre taxis et ambulanciers pour le transport des malades. La DGCCRF dispose d'un outil de répression des pratiques anticoncurrentielles locales, la transaction. Nous la laissons généralement réaliser son enquête et traiter le cas par le biais d'une transaction. Celle-ci consiste à présenter les faits aux entreprises concernées et à proposer le paiement d'une somme pour clore l'affaire. Avant de proposer une transaction, la DGCCRF nous informe et nous transmet son rapport d'enquête. En tant que rapporteure, je suis en mesure de proposer au collège de l'Autorité de la concurrence de se saisir d'office de l'affaire. Si nous considérons que la portée de l'affaire n'est que locale, nous laissons la DGCCRF traiter le cas par le biais de la transaction. De nombreuses affaires relatives à la commande publique sont aujourd'hui traitées directement par la DGCCRF plutôt que par l'Autorité.
Pour autant, nous examinons un certain nombre d'affaires de portée significative. Nous avons eu à traiter une affaire relative à des travaux d'électrification rurale en 2011 concernant des syndicats intercommunaux et des filiales d'EDF. Elle a donné lieu à une sanction de plus de 5 millions d'euros. Nous avons également traité une affaire d'enrobés bitumineux dans le cadre de travaux publics en 2013, ainsi que deux affaires importantes dans le secteur de la rénovation de monuments historiques et dans le secteur de la signalisation routière. Je vous communiquerai par écrit le montant des sanctions prises dans les deux cas.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - S'agissait-il d'un non-respect des procédures ?
Mme Virginie Beaumeunier. - Dans le cas des monuments historiques, il s'agissait d'une entente entre entreprises visant à faire monter les prix. Nous avons ainsi pu mesurer que l'entente aboutissait à un surcoût de l'ordre de 20 %, ce qui témoigne de l'effet délétère de telles pratiques. La réfection des monuments historiques est coûteuse pour l'État et les collectivités, et le surcoût peut entraîner une réduction des marchés futurs. Dans ce cas, le montant total de la sanction - devenue définitive après pourvoi en cassation - a atteint 9,8 millions d'euros pour l'ensemble des entreprises concernées. Dans le domaine de la signalisation routière, nous pouvons estimer le surcoût à partir des baisses de prix, de l'ordre de 10 à 20 %, intervenues à la suite de sanctions à l'encontre de pratiques anticoncurrentielles qui ont duré 10 ans.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - De tels problèmes de gestion de la commande publique ont-ils tendance à s'aggraver ? Comment percevez-vous la transposition des directives de février 2014, avec un allotissement généralisé ou la prochaine mise en place du document unique de marché européen (DUME) ?
Mme Virginie Beaumeunier. - L'allotissement peut avoir des effets négatifs et d'autres bénéfiques. Il va probablement permettre à de nouvelles entreprises, notamment des PME, de pénétrer le marché et va donc contribuer à stimuler la concurrence. Les PME ont besoin d'être reconnues par les acheteurs publics et accompliront des efforts particuliers pour obtenir des références. De plus, il permet de disposer d'un plus grand nombre d'offres et de les comparer. Le fait d'obtenir des références permettra aux nouveaux entrants de concourir ensuite sur d'autres marchés publics. Le problème des PME est qu'elles manquent souvent de références, si bien que l'acheteur public doute de leur capacité à répondre à ses besoins.
L'inconvénient de l'allotissement est qu'il va complexifier les procédures de l'acheteur public, et il faudra vérifier que les mesures de simplification prévues par ailleurs sont efficaces.
Il existe une manière de répondre à une commande publique pour les PME qui est le groupement. En tant qu'Autorité de la concurrence, nous avons une vision partagée du groupement. Par principe, il peut favoriser la concurrence en permettant aux PME de répondre à des appels d'offres importants. Mais nous avons aussi été confrontés à des groupements qui n'avaient pas lieu d'être, rassemblant plusieurs entreprises de taille conséquente pour assécher la concurrence alors qu'elles pouvaient répondre individuellement. Ce travers ne concerne pas vraiment les PME. Compte tenu de la tendance actuelle à la massification des achats, l'allotissement peut être un frein aux économies.
En somme, l'allotissement présente un intérêt dès lors qu'il n'est pas artificiel, sans quoi il contribue à faire perdre à l'acheteur public les gains d'efficacité qu'il peut attendre de la massification.
M. Éric Doligé, président. - Dans le cadre de l'affaire concernant la signalisation routière, vous estimez le surprix à 10 à 20 %, la situation ayant duré pendant 10 ans. Le gain supplémentaire pour les entreprises complices a donc vraisemblablement correspondu à une année de chiffre d'affaires. La sanction qui est prise tient-elle compte de l'impact qu'elle peut avoir sur la viabilité de l'entreprise si celle-ci est en situation de fragilité ? Cette affaire était-elle d'ordre national ou local ?
En ce qui concerne les pénalités, nous avons entendu parler de la sanction prise vis-à-vis des producteurs de yaourt. L'État inflige des pénalités qui représentent pour lui des sommes assez substantielles, alors que ceux qui sont pénalisés sont soit les collectivités, soit les consommateurs. Ne pourrait-on pas, dans certains cas, faire bénéficier les collectivités des ressources que représentent les pénalités infligées - à juste titre - aux entreprises fautives ?
Je vois quelque chose de choquant à ce que l'État récupère ce qu'ont payé en trop les contribuables ou la collectivité.
Mme Virginie Beaumeunier. - Tel est le principe d'une sanction administrative. La DGCCRF et l'Autorité de la concurrence ont suggéré aux collectivités concernées d'engager des actions en réparation. Une collectivité de Normandie a intenté une telle action.
M. Éric Doligé, président. - Certaines collectivités ont pu obtenir des réparations à la suite d'actions de ce type dans le cas des emprunts toxiques.
Mme Virginie Beaumeunier. - Il existe des précédents de collectivités locales obtenant devant le juge administratif une réparation de la part des entreprises. J'imagine que la collectivité peut avoir, dans certains cas, une relative réticence à engager une action contre une entreprise, mais il semble logique que le contribuable local récupère une partie de l'indu. Il est vrai que le montant des sanctions de l'Autorité de la concurrence peut être important. Il a été plus d'un milliard d'euros l'année dernière.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Suite à une décision de l'Autorité de la concurrence, les consommateurs peuvent mener une action de groupe. C'est plus compliqué pour les collectivités.
Mme Virginie Beaumeunier. - Elles peuvent mener une action en réparation individuelle classique.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Vous indiquez que la commande publique représente environ 13 % des sanctions. Faut-il y voir le signe que la commande publique ne fonctionne pas si mal que cela ?
Mme Virginie Beaumeunier. - Ces statistiques sont difficiles à évaluer. Nous avons moins d'affaires à traiter que par le passé dans le domaine du BTP, et l'on peut y voir une amélioration liée à l'effet dissuasif des sanctions. Dans certains secteurs, nous continuons à constater des défaillances, à l'image du transport scolaire en milieu rural, par exemple.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Avec la mutation que représentent les directives de 2014, et notamment le DUME ou le sourcing, doit-on s'attendre à une recrudescence des pratiques anticoncurrentielles ?
Mme Virginie Beaumeunier. - Pas nécessairement. Les ententes que nous constatons dans le cadre de marchés publics consistent pour les entreprises à échanger des informations et à se mettre d'accord sur la manière de répondre en amont des appels d'offres. En introduisant davantage de négociation, on peut permettre à l'acheteur public de casser ces ententes. Je ne pense pas que le sourcing favorise les pratiques anticoncurrentielles. Cette mesure me semble positive. Il est très difficile pour une collectivité de connaître l'état d'un marché sur lequel elle n'intervient que rarement et d'écrire un cahier des charges adapté. Professionnaliser les acheteurs publics, leur permettre de se renseigner en amont sur le marché et de contacter pour cela les entreprises me paraît être une bonne chose. Il faut évidemment veiller à ce que les acheteurs publics qui pratiquent le sourcing restent vigilants et ne transmettent aucune information sensible dont pourraient tirer profit les entreprises. Les mesures qui sont ouvertes par les nouvelles directives peuvent selon moi favoriser la concurrence moyennant certaines précautions dans leur mise en oeuvre.
M. Éric Doligé, président. - Les transports scolaires sont aujourd'hui généralement assurés par des entreprises nationales, dans le cadre de délégations de service public (DSP) au niveau local. Avec la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, ce sont les régions qui récupèreront cette compétence, avec une possibilité de délégation au département. De tels marchés vont passer du jour au lendemain d'une taille de 20 millions d'euros à une taille de 200 millions d'euros. Comment l'acheteur confronté à de tels marchés va-t-il gérer le risque de regroupement des transporteurs face à lui et la réduction du nombre de ses interlocuteurs ?
Mme Virgnie Beaumeunier. - Certaines collectivités accomplissent un véritable effort d'allotissement pour stimuler la concurrence. Globalement, les marchés de transport scolaire sont généralement allotis par zone géographique et ce sont souvent les mêmes transporteurs qui répondent en fonction de leur zone d'implantation, ce qui limite la concurrence. Un certain nombre de collectivités ont cherché à stimuler la concurrence par un allotissement différent, ce qui n'empêchait pas des PME de candidater. Il est vrai que le montant global de tels marchés sera beaucoup plus important à l'échelle régionale, mais il me semble important de conserver cette possibilité d'allotissement. En matière de transport scolaire, une certaine souplesse est nécessaire et il faut pouvoir s'appuyer sur une entreprise de proximité pour pallier les défaillances éventuelles. En dehors de quelques grands opérateurs nationaux comme Keolis ou Transdev, ce sont souvent des PME qui répondent au sein de groupements qui disposent d'antennes locales constituées d'entreprises indépendantes.
Le problème qui se pose est celui de la concentration des entreprises et du rachat par les grands groupes des PME locales. Nous avons étudié le sujet au moment du rapprochement entre Veolia et Transdev. Il est arrivé que nos interdisions à la nouvelle entité ainsi créée de racheter des concurrents pendant une période de 10 ans. Nous avons également pu obtenir un engagement innovant par lequel la nouvelle entité créée devait contribuer à un fonds d'animation de la concurrence qui permettait d'indemniser des entreprises de taille réduite acceptant de candidater pour une DSP. Ce fonds permettait également de financer une prestation d'assistance à maîtrise d'ouvrage pour les collectivités de taille plus réduite, pour les aider à bâtir un cahier des charges stimulant au mieux la concurrence. Il existe toujours et est ouvert à toute collectivité.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Avez-vous chiffré le coût des pratiques anticoncurrentielles dans le domaine de la commande publique ?
Mme Virginie Beaumeunier. - Nous estimons le surprix lié à l'existence d'un cartel à 15 à 20 %. Il était de 20 % dans le cas des monuments historiques, de 10 à 20 % pour la signalisation routière. Il s'agit davantage de constatations empiriques que de statistiques.
M. Éric Doligé, président. - Quid du montant des sanctions dans le cas de l'affaire sur la signalisation routière ?
Mme Virginie Beaumeunier. - Le montant total de la sanction a atteint 52 millions d'euros, et l'amende la plus élevée a été de 18,5 millions d'euros.
Je reviens à votre question sur la mise en difficulté éventuelle des entreprises sanctionnées. Le pouvoir de sanction est une compétence relevant du collège plus que des services d'instruction, mais lorsque nous transmettons un dossier au collège, nous effectuons un travail préalable d'analyse des déterminants de la sanction. Il existe une procédure par laquelle les entreprises peuvent nous faire connaître leurs éventuelles difficultés financières ou conjoncturelles. Le collège demande des données précises (chiffre d'affaires, résultat) et examine les alertes éventuelles des commissaires aux comptes avant de déterminer une sanction adaptée. Pour le calcul de la sanction, le collège prend en compte le chiffre d'affaires et apprécie les performances, soit sur la dernière année, soit en les lissant sur l'ensemble de la période. Il peut ainsi prendre en compte la situation précaire des entreprises et décider de réductions de sanction importantes par rapport à ce qu'elles encouraient. Il faut néanmoins que les sanctions conservent un effet dissuasif. Il est enfin possible de négocier avec le Trésor public un étalement du paiement.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Les grands groupes craignent davantage la mauvaise publicité qui leur est faite que la sanction financière. Dans le cas d'une PME, la sanction peut donner lieu à un déséquilibre. Il était d'ailleurs question de sanctions représentant un pourcentage de leur chiffre d'affaires.
Mme Virginie Beaumeunier. - L'assiette de la sanction est calculée sur les « ventes affectées », c'est-à-dire le chiffre d'affaires réalisé sur le périmètre de l'infraction, affecté d'un coefficient dépendant de la gravité de l'infraction et du dommage à l'économie, sachant qu'il existe un plafond - qui n'est jamais atteint - de 10 % du chiffre d'affaires de l'ensemble de l'entité ou du groupe.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Existe-t-il des cas d'entreprises s'étant retrouvées en grande difficulté suite à une sanction ?
Mme Virginie Beaumeunier. - Certaines l'allèguent, mais je ne pense pas que nos sanctions aient abouti à la faillite d'entreprises. Il nous arrive de faire face à des entreprises en redressement et leur situation est toujours prise en compte. Il est arrivé que la réduction de sanction atteigne 90 %. En outre, nous ne prononçons pas de sanction si l'entreprise est en liquidation judiciaire.
M. Éric Doligé, président. - Vous avez mentionné le cas d'une entreprise qui s'est vue infliger une amende de 18,5 millions d'euros à la suite d'une entente dans le secteur de la signalisation. Je suppose qu'elle avait dû réaliser un bénéfice important au cours des années précédentes.
Mme Virginie Beaumeunier. - Les entreprises passent des provisions lorsqu'elles font l'objet d'une instruction, car nos affaires s'étendent sur plusieurs années. Des étalements de paiement sont également accordés par le service de recouvrement du Trésor public, comme je l'ai précisé antérieurement.
M. David Viros, chef du service du Président de l'Autorité de la concurrence. - La sanction étant calculée sur le chiffre d'affaires réalisé sur le marché affecté, il arrive que cela puisse impacter plus lourdement les entreprises mono-activité. Dans ce cas, nous sommes susceptibles d'appliquer une décote de la sanction.
Mme Virginie Beaumeunier. - En effet, si l'effet dissuasif pour un grand groupe nécessite parfois de majorer la sanction, pour une entreprise mono-activité, la sanction peut être réduite dans d'importantes proportions. La mono-activité est avérée lorsque plus de 60 % du chiffre d'affaires est réalisé sur une seule activité.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Vous avez indiqué que la commande publique ne représentait que 13 % de vos sanctions.
Mme Virginie Beaumeunier. - Tel était le cas en 2014. Ce pourcentage a été plus élevé dans les années 1990 et au début des années 2000. Je m'efforce aujourd'hui de relancer l'activité dans ce secteur. Le législateur nous a donné la possibilité d'agir sur commission rogatoire d'un juge. Nous avons deux commissions rogatoires en cours dans le secteur de la commande publique. Les juges d'instruction qui interviennent sur des dossiers de favoritisme ou de prise illégale d'intérêts peuvent découvrir des situations d'ententes. En cas de pratiques anticoncurrentielles, nous sommes en mesure d'ouvrir une procédure à partir des éléments recueillis dans le cadre de l'instruction, laquelle peut déboucher sur une sanction administrative.
Nous sommes également en contact avec la Cour des comptes, qui peut nous transmettre des indices de comportements d'entreprises suspects par le biais des Chambres régionales, ce qui nous permet de diversifier nos sources d'information.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Comment jugez-vous une entreprise qui emploie de nombreux salariés détachés et qui soumet une offre anormalement basse ?
Mme Virginie Beaumeunier. - Nous ne sommes pas conduits à intervenir pour des faits relevant du droit du travail.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Mais ce type de situation fausse la concurrence !
Mme Virginie Beaumeunier. - Il s'agit en l'occurrence de concurrence déloyale, contre laquelle les outils juridiques ne nous permettent pas de lutter. Mais il est vrai que ce type de concurrence n'est pas saine et aboutit à une mauvaise qualité des prestations et des travaux. Nous analysons le comportement des entreprises, pas celui de l'acheteur public. Nous manquons d'outils juridiques pour lutter contre ce type de pratiques. L'Autorité de la concurrence promeut la concurrence, laquelle ne se résume pas seulement au moins-disant tarifaire et se fonde aussi sur la qualité de service, l'innovation, etc. L'acheteur public doit toujours déterminer s'il va s'y retrouver sur le long terme. Un prix très bas suivi par de nombreux avenants échappant à la mise en concurrence et grevant le coût d'achat initial n'est favorable ni à la concurrence ni à l'acheteur public.
M. Daniel Raoul. - Si je comprends bien, vous n'êtes pas affectés du TOC, trouble obsessionnel de la concurrence, qui naît des directives européennes et qui ne conduit pas nécessairement au meilleur achat en privilégiant le moins-disant.
Mme Virginie Beaumeunier. - Le mieux-disant n'est pas nécessairement contraire à la concurrence, qui se joue aussi sur l'innovation.
M. Daniel Raoul. - Les acheteurs publics n'utilisent pas suffisamment l'article 53 du code des marchés publics, qui permet de fixer des critères permettant de retenir le mieux-disant au-delà du seul prix.
Concernant les ententes, il s'agit d'un phénomène que nous avons du mal à démontrer au niveau local, notamment pour les marchés de voirie, même lorsqu'ils ne font aucun doute à nos yeux. Comment prouver l'existence de telles ententes ?
Mme Virginie Beaumeunier. - Il faut faire remonter les indices et les comportements douteux à la DGCCRF. Nous devons disposer d'indices pour réaliser une enquête et effectuer une perquisition, ce qui suppose de convaincre un juge. Dans le domaine des marchés publics, si nous parvenons à recouper suffisamment d'informations, nous pouvons obtenir des ordonnances. Le problème est que certaines entreprises déjà condamnées sont habituées à nos modes opératoires. D'où l'intérêt des commissions rogatoires qui permettent aux services de police d'intervenir avec leurs moyens plus importants que les nôtres.
M. Éric Doligé, président. - Les règles de marché françaises sont probablement plus compliquées dans certains domaines que les règles européennes. Est-ce que cette situation favorise ou défavorise les entreprises françaises sur les marchés français ou sur les marchés européens hors de France ?
Mme Virginie Beaumeunier. - De manière générale, nous avons parfois tendance, en France, à sur-transposer les directives européennes. Le fait d'ajouter une couche de normes supplémentaire aux normes européennes peut s'avérer défavorable à la concurrence, notamment lorsque cela prive les PME de l'accès à certains marchés, comme celui du bâtiment. Nous allons prochainement publier un avis sur le sujet.
En matière de marchés publics, les acheteurs ont, pendant longtemps, été des juristes dont le métier consistait à vérifier le respect de toutes les procédures. Aujourd'hui, il faut des acheteurs publics professionnalisés, connaissant les marchés et sachant négocier. Nos réglementations plus contraignantes que les exigences européennes ne sont pas véritablement un frein pour nos entreprises sur le marché français, toutes les entreprises étant logées à la même enseigne. Toutefois, les entreprises françaises ont besoin de références et plus leur accès aux marchés en France est facilité, plus elles ont de chance d'en obtenir à l'étranger. En outre, le surcroît de procédures suppose un coût administratif qui peut défavoriser les entreprises françaises.
Dans le cas des marchés publics, il faut ne pas perdre de vue l'objectif poursuivi. S'il s'agit d'acheter au meilleur rapport qualité-prix, la concurrence est un moyen d'y parvenir. Il faut en outre garantir que la collectivité et le contribuable ne soient pas lésés. Il faut parvenir au bon dosage des outils pour atteindre ces deux objectifs. Le mieux peut être l'ennemi du bien dans certains domaines. Un excès de réglementation ne permet pas nécessairement d'atteindre ces objectifs et peut pénaliser à la fois l'acheteur public et les entreprises. L'introduction de la négociation peut permettre de casser certaines ententes. On peut y voir le risque pour l'acheteur public d'être plus facilement soumis à la corruption ou à la prise illégale d'intérêts, mais il existe d'autres outils pour s'en prémunir. Une plus forte réglementation ne permet pas forcément d'atteindre les objectifs poursuivis.
M. Éric Doligé, président. - Merci de nous avoir éclairés.
Audition de MM. Michel Grévoul, directeur du service des achats de l'État et Hervé Le Dû, directeur des opérations du service des achats de l'État
- Présidence de M. Philippe Bonnecarrère, président -
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Merci de votre participation à ces auditions qui ont lieu dans le cadre d'une mission commune d'information consacrée à la commande publique. Nous intervenons avec un double souci. Le premier concerne la transposition des directives européennes. Nous serons en effet saisis d'ici la fin de l'année d'un certain nombre d'ordonnances pour ratification, et nous possédons un pouvoir d'amendement. Le second souci relève d'une approche politique ou économique. Nous cherchons à savoir en quoi la commande publique participe de la vitalité de l'économie française et de sa croissance, dans quelle mesure elle peut être optimisée pour gagner en rapidité, en simplification et en efficacité. C'est dans ce deuxième cadre que vous êtes auditionnés.
Je cède la parole à notre rapporteur qui va vous poser de nombreuses questions pour nous aider à mieux connaître le Service des achats de l'Etat.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Nous sommes très heureux que vous ayez répondu à notre invitation. Pourriez-vous, dans un premier temps, nous présenter le Service des achats de l'Etat, ses moyens humains, financiers, et juridiques, ses missions et ses objectifs ? Est-il toujours envisagé de l'intégrer dans une future Direction des achats de l'Etat ? Nous souhaiterions que vous présentiez votre méthodologie de travail, en lien avec les responsables ministériels d'achat présents au sein des ministères et des préfectures de région.
La commande publique est censée poursuivre divers objectifs : la réalisation d'économies budgétaires, le développement durable, le respect de clauses sociales, un meilleur accès des PME aux marchés, le développement de l'innovation... Ces objectifs sont-ils conciliables avec un même achat ? La multiplication des objectifs n'est-elle pas de nature à complexifier la commande publique ? L'Etat entend engager 2 milliards d'euros d'économies en gains d'achats dans ses marchés entre 2013 et 2015. Cet objectif sera-t-il tenu ? N'existe-t-il pas un risque de diminution des marges des entreprises répondant aux marchés publics, a fortiori si l'ensemble des pouvoirs adjudicateurs mènent la même politique ?
Concernant l'important sujet des PME, quelles sont les actions mises en oeuvre par votre service pour leur favoriser l'accès à la commande publique ? Comment aller plus loin ? Quelles sont les mesures prises en faveur des PME innovantes ? Les partenariats d'innovation ne sont-ils pas trop compliqués pour être mis en oeuvre efficacement ?
Au sujet de la mutualisation des achats, pourriez-vous nous présenter succinctement le contrat de service signé avec l'UGAP le 19 juin dernier ? Est-il prévu d'inciter davantage les acheteurs publics à recourir à une centrale d'achat pour des commandes standardisées ?
Dernière question : nos auditions ont démontré l'importance de l'enjeu de la formation des acheteurs publics. Pourriez-vous faire le bilan de votre action en la matière et notamment de votre collaboration avec la Direction générale de l'administration et de la fonction publique ?
M. Philippe Bonnecarrère, président. - À la lecture de votre CV, je constate que votre parcours fait de vous l'interlocuteur idéal pour évoquer la commande publique, puisque vous avez été notamment directeur des achats de la Ville de Paris. Nous allons vous écouter avec une attention renforcée au regard de votre expérience.
M. Michel Grévoul, directeur du service des achats de l'État. - Merci Monsieur le Président. Le Service des achats de l'Etat (SAE) est un service à compétence nationale qui a vocation à coordonner, en liaison avec les ministères, les bonnes pratiques d'achat au niveau de l'Etat. Je suis personnellement rattaché au ministre des Finances. Le budget du SAE est de l'ordre d'un million d'euros, et nous disposons, au titre des moyens humains, de 66 personnes, dont la moitié sont des acheteurs très spécialisés. Je suis accompagné d'Hervé Le Dû, mon directeur des opérations. Il est en contact direct avec les ministères et pilote une équipe de 25 acheteurs.
Notre mission consiste à définir des bonnes pratiques et de les diffuser au sein de l'État et des ministères. Il nous incombe également de porter certains marchés interministériels. Nous intervenons pour certains marchés de très grande ampleur, tels que l'achat de gaz ou d'électricité pour l'ensemble des ministères, lorsqu'une démarche interministérielle prend tout son sens en raison de la taille du marché.
Le SAE est organisé en une partie achats stricto sensu pour les ministères, et une partie animation et professionnalisation du réseau des acheteurs des établissements publics de l'Etat. Ces derniers sont au nombre de 1 200 et réalisent 10 milliards d'euros d'achat par an, dont 2,5 milliards pour le seul Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). Le CNRS, Pôle emploi, ou l'Établissement français du sang (EFS) figurent également parmi les principaux acheteurs. Nous menons, au sein de ce pôle, des projets très intéressants de collaboration entre l'Etat, les ministères et les établissements publics en matière de professionnalisation des achats. Le troisième département du SAE intervient dans l'analyse de la performance et travaille sur les systèmes d'information achats. Il fournit des guides et des fiches de bonnes pratiques. Il est chargé de la professionnalisation de la chaîne achats dans chaque ministère.
Nos objectifs sont au nombre de cinq.
Le premier d'entre eux consiste à réaliser des économies sur les achats, mais il n'a ni plus ni moins d'importance que les autres objectifs. Le second est écologique. Il consiste à intégrer un maximum de clauses de développement durable dans les marchés de l'Etat. Le troisième objectif consiste à insérer des clauses sociales dans les marchés pour encourager les entreprises à embaucher ou à faire appel à des structures qui recrutent des publics éloignés de l'emploi.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Cet objectif constitue-t-il un critère d'attribution ou s'agit-il uniquement d'une clause d'exécution ?
M. Michel Grévoul. - Nous en faisons généralement une clause d'exécution, car il serait facile pour une entreprise d'arguer qu'elle va recruter à l'avenir parmi ce public.
Le quatrième objectif qui nous est fixé est la promotion de l'innovation, qui s'avère complexe. Il faut en effet toujours vérifier que les offres innovantes que nous recevons sont utiles, c'est-à-dire intéressantes pour l'Etat en termes de qualité, de prix ou d'amélioration de ses process. Il n'est pas question de privilégier l'innovation pour l'innovation. Il faut en mesurer l'intérêt. J'ai demandé que les acheteurs soient formés à la compréhension de l'innovation. Il faut avant tout convaincre les utilisateurs des marchés de l'intérêt d'une innovation.
Enfin, le cinquième objectif consiste à faciliter l'accès des PME à nos marchés. Notre bilan à ce sujet s'avère très positif si nous nous comparons aux autres grands comptes. L'Etat est membre de l'association Pacte PME, composée de grands comptes publics et privés. Nous nous engageons, au sein de cette association, à tout mettre en oeuvre pour faciliter la vie des PME et notamment leur accès à nos marchés.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Il convient de distinguer les PME intervenant en tant que titulaires d'un marché ou en tant que sous-traitant d'un marché.
M. Michel Grévoul. - L'objectif qui nous a été fixé par les ministres de l'Economie et des Finances consiste à aboutir à un taux de 25 % du volume de nos marchés attribués à des PME. Nous avons atteint 23,9 % à ce jour. Il est beaucoup plus difficile pour l'Etat d'atteindre un tel taux que pour une collectivité locale. Au sein de la Ville de Paris, j'atteignais un taux de 50 % en volume. Dans une zone géographique limitée, il est beaucoup plus aisé de mettre en place un allotissement plus précis et subtil. Les grandes entreprises françaises privées ou publiques confient en moyenne 17 à 18 % de leurs marchés aux PME et nous n'avons pas à rougir de nos 23,9 %.
Nous utilisons plusieurs techniques pour faciliter l'accès des PME à nos marchés. Nous recommandons, comme le fait la directive européenne et le précisera la future ordonnance, l'allotissement lorsqu'il est possible. Nous travaillons également à la simplification des outils d'accès à la commande publique. Récemment, le SAE a lancé avec le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) le marché public simplifié et j'ai demandé que cet outil soit proposé par défaut aux acheteurs pour tous les marchés en procédure adaptée. Aujourd'hui, pour ce type de marchés, tout acheteur de l'Etat utilise notre plateforme « PLACE », sur laquelle la case « marché public simplifié » est cochée par défaut, afin de faciliter la vie des entreprises. Cette version simplifiée permet à des entreprises peu expérimentées aux marchés de l'Etat de ne pas avoir à fournir de justificatifs dans le cadre de leur réponse. Elles peuvent ainsi se concentrer sur leur offre et n'ont qu'à nous communiquer leur numéro SIRET. Lorsqu'une entreprise est désignée titulaire du marché, l'acheteur s'efforce de récupérer les attestations fiscales et sociales nécessaires auprès des services de l'Etat et de vérifier que l'entreprise est en règle avant de lui notifier le marché. Cet outil, salué par la plupart des PME, leur permet de ne se consacrer qu'à leur offre.
J'ai par ailleurs demandé le développement en interne d'une bourse à la cotraitance pour les PME, qui sera rattachée à notre plateforme de passation des marchés « PLACE » par laquelle nous publions, traitons et notifions les marchés lancés par l'Etat. En effet, j'ai constaté que les PME n'ont pas encore suffisamment l'habitude de se regrouper et adoptent des comportements individualistes. Elles connaissent souvent mal leurs concurrents directs et encore plus mal les entreprises qui interviennent sur des secteurs adjacents au leur. Nous devrions mettre en oeuvre cet outil durant le dernier trimestre 2015. J'ai déjà contacté des PME et la CGPME pour obtenir leur aval par rapport à la forme que prendra cet outil. Chaque PME pourra cibler un marché de l'Etat et soumettre une offre de groupement momentané d'entreprises (GME) à d'autres entreprises le temps du marché. Ces groupements peuvent être de deux types. Il peut s'agir d'un groupement de moyens si la PME ne possède pas une capacité suffisante pour répondre à la totalité du marché ou d'un groupement de compétences, lorsque, par exemple, un électricien s'associe avec un peintre ou un spécialiste du gros oeuvre pour un marché donné.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Ces groupements sont donc formalisés le temps du marché.
M. Michel Grévoul. - Il s'agit d'une forme de mariage avec divorce par consentement mutuel programmé. Ce type de groupements formels permet à l'entreprise de ne pas intervenir en tant que sous-traitante, mais bien en tant que cotraitante.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Maintenez-vous une exigence de solidarité avec ce type de groupements ?
M. Michel Grévoul. - La question nous est souvent posée. Il existe des groupements conjoints et des groupements solidaires. Dans le deuxième cas, tout membre du groupement est responsable pour les autres, ce qui suppose de bien connaître ses partenaires avant de s'engager de façon temporaire dans un GME. Dans le groupement conjoint, il appartient à la collectivité ou à l'Etat de trouver l'entreprise susceptible de remplacer un membre défaillant le cas échéant, ce qui peut poser problème. Nous ne donnons pas d'instruction au niveau de l'Etat pour privilégier les groupements solidaires, tout dépend de l'objet du marché. Pour certains d'entre eux, nous ne pouvons pas nous permettre la moindre défaillance. La bourse à la cotraitance est un outil très utile qui va favoriser l'accès à nos marchés des PME quelle que soit leur taille.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Ce dispositif est-il déjà mis en oeuvre ?
M. Hervé Le Dû, directeur des opérations du service des achats de l'État. - Le dispositif de bourse à la cotraitance qu'évoque Michel Grévoul n'existe pas encore sur la plateforme PLACE. Un mécanisme comparable est actif sur la plateforme des achats de la région Ile-de-France qui ne dépend pas du SAE. Il sera porté sur PLACE pour être utilisable par les entreprises pour les marchés nationaux.
M. Michel Grévoul. - Le dispositif existant pour la région Ile-de-France s'appelle Maximilien. Il s'agit à la fois d'une bourse à la sous-traitance et à la cotraitance. Or je pense qu'il est préférable de limiter l'outil à la cotraitance. Une grande entreprise n'a aucun problème pour trouver des sous-traitants lorsqu'elle le souhaite. Il est beaucoup plus difficile pour une PME de trouver des partenaires parmi ses collègues et concurrents en vue d'un regroupement. C'est pourquoi j'ai préféré cibler la cotraitance, qui permet aux entreprises d'être rétribuées directement.
M. Daniel Raoul. - Quelle est l'innovation réelle de ce dispositif ? J'ai déjà passé des marchés avec des groupements solidaires dans le cadre de mes fonctions d'élu local.
M. Michel Grévoul. - C'est l'outil de mise en relation lui-même qui constitue l'innovation. Nous publions 27 000 marchés par an. La plateforme précise l'objet du marché, le lieu d'exécution, et j'ai demandé que les entreprises intéressées puissent pointer un marché et indiquer que sur celui-ci, elles cherchent des partenaires cotraitants.
M. Daniel Raoul. - J'ai déjà vu Vinci et Eiffage intervenir au sein de groupements solidaires.
M. Michel Grévoul. - Les groupements peuvent être constitués par de grandes entreprises, mais je pense qu'il s'agit d'une véritable avancée pour les PME.
L'une de vos questions visait à savoir si l'on n'en demandait pas trop aux acheteurs par rapport à la multiplication des objectifs qui leur sont assignés, certains pouvant apparaître contradictoires.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - C'est vrai notamment pour l'objectif de 2 % de gain d'achat chaque année.
M. Michel Grévoul. - Ma position rejoint celle de mon collègue directeur des affaires juridiques de Bercy, Jean Maïa. Il était interrogé à propos du rapport publié par Jean Tirole et Stéphane Saussier, à propos duquel j'ai également été auditionné - l'achat public passionne beaucoup de monde en ce moment. Je pense que l'Etat a le droit et le devoir d'appuyer les politiques publiques via l'achat public. Si nous pouvons faciliter l'accès des PME et des entreprises du secteur social aux marchés tout en réalisant des économies d'achats, il faut le faire. Les deux ne sont pas contradictoires puisque, tous les jours, des entreprises nous prouvent qu'elles peuvent faire mieux et moins cher - et pas uniquement moins cher.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Vous nous parlez d'un monde idéal au sein duquel vous accompliriez vos missions. Qu'en est-il dans la réalité ? Chaque ministère semble décidé à conserver son autonomie. La transversalité qui est au coeur de votre métier ne reste-t-elle pas un voeu pieux ?
M. Michel Grévoul. - Non, elle ne reste pas un voeu pieux. Lorsque nous bâtissons des stratégies d'achat, nous travaillons en groupes interministériels. Nous en avons réuni une quinzaine ces deux dernières années et nous prévoyons d'en réunir quinze de plus cette année. Nous parvenons parfaitement à nous entendre pour définir des stratégies interministérielles sur les fournitures et les services. L'interministériel n'est certes pas le réflexe de base d'un ministère, mais nous parvenons à inciter les différents ministères à travailler ensemble et à utiliser les accords-cadres au niveau national et les marchés subséquents, qui sont déclinés par les ministères ou en région. Nous développons en effet de plus en plus de marchés en région, ce qui nous permet d'attirer davantage de PME. Un chargé de mission régional achat, placé auprès du préfet de région, a tout le loisir de lancer un marché régional. L'entretien de l'immobilier de l'Etat, par exemple, le nettoyage, le petit entretien, les ascenseurs, les portes et portails, les autocommutateurs, etc., sont des prestations qui donnent lieu à des marchés régionaux.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Votre action porte-t-elle également sur des produits complexes tels que les prestations informatiques ?
M. Michel Grévoul. - Nous pouvons intervenir pour des achats sur étagères standard, mais nous pouvons également développer des stratégies d'achat interministérielles en matière de logiciels ou de matériels informatiques.
M. Hervé Le Dû. - L'effort a été principalement orienté sur les achats sur étagères pour les fournitures et les services courants, pour lesquels il est le plus aisé de progresser. Mais l'ambition du SAE porte également sur les achats métiers, les achats de services, de prestations de conseil, de communication, etc., avec des modalités d'action différentes. Pour les premiers, les stratégies d'achat sont basées sur des actions de massification. Pour les seconds, nous nous positionnerons plus en accompagnement des ministères pour la mise en oeuvre des bonnes pratiques, car la notion de marché unique n'a pas de sens à ce niveau.
M. Michel Grévoul. - Les achats métiers concernent aussi les établissements publics. Nous avons lancé un marché très conséquent au titre des établissements publics, pour lequel de nombreuses PME ont répondu. Il s'agit d'un marché pour des produits de laboratoire. Tous les établissements publics (EP) du secteur de la recherche utilisent énormément de produits de ce type. Le travail de rationalisation des catalogues de fourniture que nous avons accompli nous permet de mutualiser les procédures et d'allotir des prestations alors que jusqu'ici, chaque EP passait ses propres marchés. Aujourd'hui, il existe des marchés globalisés fondés sur un allotissement par type de produits.
M. Hervé Le Dû. - Deux exemples permettent de l'illustrer. Ils concernent les achats de conseils et les prestations informatiques. Sur les achats de conseil, nous avons lancé une stratégie au niveau de l'Etat qui a été présentée au Comité des achats. Nous avons organisé une matinale de l'achat de prestations de conseil sous forme d'une demi-journée durant laquelle nous avons réuni les acheteurs des ministères, les professionnels et les fédérations. Les acheteurs des ministères sont aujourd'hui sensibilisés à la meilleure façon de recourir à un cabinet de conseil. C'est par ce type d'approche que nous progressons. Sur les prestations informatiques, nous avons mis en place des accords-cadres d'assistance à maîtrise d'ouvrage et d'assistance à maîtrise d'oeuvre, dont certains comportent des lots qui sont spécifiques aux PME.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Avez-vous établi une sorte d'autocritique ou d'analyse des dysfonctionnements qui ont pu intervenir après des erreurs telles que celle du système Louvois ou encore certains achats funestes du ministère de la Justice ? Le ministère des Finances se donne-t-il les moyens de rectifier les trajectoires en la matière ?
M. Michel Grévoul. - En ce qui concerne le système Louvois, le ministère de la Défense a fait ce qu'il fallait pour surmonter les difficultés rencontrées. Cet exemple montre que l'État est même capable d'arrêter les frais en cas de problème lourd. Il s'agit ici davantage de problèmes de maîtrise des projets et de maîtrise du recours à des prestataires extérieurs. Le projet que je souhaite développer en vue de la création de la Direction générale des Achats vise à promouvoir l'expertise interne. J'ai l'ambition de développer un réseau de professionnels commun à l'Etat et aux établissements publics. Il existe 360 familles d'achats différentes au niveau de l'Etat, et aucun ministère ne peut disposer d'experts dans chacune de ces familles. Nous allons repérer où se situent les meilleurs experts de chaque domaine aujourd'hui. Nous allons créer, avec la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), une « filière achat » qui n'existe pas, parce que le métier d'acheteur est encore insuffisamment reconnu, alors qu'il s'agit d'un des métiers les plus intéressants et les plus transverses qui soient. Nous avons tout intérêt, avant de songer à recourir à des prestataires externes, à nous interroger sur nos propres compétences internes et à les faire travailler en réseau. J'ai l'ambition de mettre en place un réseau de référents intervenant sous forme de task force pour faire monter en puissance des acheteurs moins spécialisés qu'eux sur un marché donné.
M. Éric Doligé. - Depuis la création du Service des achats de l'Etat, avez-vous quantifié l'efficacité des résultats que vous pouvez obtenir tant en matière de gains sur achat que sur le plan du professionnalisme ?
Quand le SAE a été créé, j'étais administrateur de l'UGAP, et nous nous posions de nombreuses questions quant au rôle de ce nouveau service. Quel bilan tirez-vous de vos relations avec l'UGAP aujourd'hui ?
M. Michel Grévoul. - Je ne suis présent que depuis 11 mois au sein du SAE, mais je pense que d'importants progrès ont été accomplis en termes de professionnalisation au niveau de l'Etat, ce qui se traduit par un changement de logique. Il ne suffit plus de respecter le code des marchés publics pour être un bon acheteur. Les bons acheteurs sont ceux capables d'avoir une approche économique de l'achat. Des efforts importants ont été accomplis dans cette voie. De plus en plus d'acheteurs au niveau de l'Etat, des collectivités ou des hôpitaux raisonnent en termes de coût global, adoptent une véritable approche économique, pratiquent le sourcing, vont à la rencontre des entreprises, et ont dépassé l'approche strictement juridique. Ils se posent de nombreuses questions notamment quant à la qualité du cahier des charges, son ouverture, sa clarté et sa lisibilité.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Nous avons bien compris les progrès accomplis en termes de culture économique. La question du sénateur Doligé portait sur l'UGAP et l'évaluation. Il vous a demandé de quantifier votre apport et les gains que vous pouvez espérer.
M. Michel Grévoul. - Globalement, les objectifs qui nous étaient assignés sur une assiette de 20 milliards d'euros d'achats étaient de l'ordre de 2 milliards d'euros d'économies. Nous en sommes à un milliard d'euros après un an d'existence et je pense que nous pourrons facilement atteindre 1,5 milliard d'euros d'économies en deux ans. On nous accuse parfois de réaliser des économies qui dégradent les marges des entreprises, mais dans le même temps, on demande à l'Etat de réduire son train de vie. Certains patrons de PME, eux-mêmes contribuables des collectivités, tiennent ce double discours. Je suis personnellement très fier des économies réalisées et je les assume totalement. Acheter moins cher ne signifie pas que nous privilégions une moindre qualité. Il reste des marges de progression en termes d'économies. Nous faisons tout ce qui est en notre pouvoir pour faire en sorte que les entreprises soient satisfaites de notre réactivité, notamment en ce qui concerne les délais de paiement. On fait souvent de mauvais procès à l'Etat dans ce domaine, alors que ses services payent à moins de 20 jours en moyenne. Il ne faut pas s'arrêter aux quelques problèmes de facturation qui peuvent survenir.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - À ce sujet, quid de la dématérialisation ?
M. Michel Grévoul. - Nous avons mis en place un portail de dématérialisation et nous multiplions les efforts pour dématérialiser la facturation. Le délai légal de paiement est de 30 jours et les services de l'État paient en moyenne à moins de 20 jours. Le ministère des Finances, lui, paie à 12 jours en moyenne. Ces délais n'ont rien à voir avec les délais de paiement que pratiquent les entreprises entre elles dans le cadre du crédit fournisseur.
Nous avons une relation intelligente avec l'UGAP, dont je suis également administrateur. Dès lors que nous élaborons une stratégie d'achat interministérielle, nous nous interrogeons pour déterminer qui est le mieux à même de la porter pour la réalisation du marché. Ainsi, nous avons délégué à l'UGAP la totalité du marché d'achat de véhicules automobiles, le marché de la visioconférence, le marché du mobilier, celui des solutions d'impression, qui prévoit la rationalisation du parc d'imprimantes, etc. Nous sommes l'un des acteurs qui contribuent le plus à l'exercice de la mission de service public de l'UGAP, notamment vis-à-vis des petites collectivités et du secteur hospitalier. Son modèle actuel doit évoluer dans la mesure où des centrales d'achat se créent partout, y compris au niveau européen. Les achats de l'Etat à l'UGAP représentent 25 % de son chiffre d'affaires. Les établissements publics eux-mêmes utilisent de plus en plus l'UGAP. Notre action n'est pas antinomique, car tout ne peut être massifié par l'UGAP. Il restera toujours des marchés métiers à la main des ministères. Il n'est pas envisagé d'évoluer vers un modèle comme celui de l'Italie, où 85 % des achats sont massifiés par une centrale d'achat nationale. Nous allons continuer à passer des marchés non massifiés pour permettre aux PME d'y répondre.
M. Daniel Raoul. - Il faut parvenir à coupler les compétences techniques d'achat et les compétences juridiques, ne serait-ce que pour l'élaboration du cahier des charges et l'étude des offres. Lorsque j'ai mené un tel chantier dans ma ville et dans mon agglomération, j'ai été confronté à d'importantes résistances, notamment au niveau du service des bâtiments.
J'ai deux questions.
Pourquoi, malgré les groupements de commandes qui ont été mis en place au niveau de nos territoires, ne parvenons-nous pas à obtenir, dans le domaine du matériel informatique par exemple, des prix équivalents à ceux pratiqués par les grandes surfaces pour des produits sur étagère, alors que nous avons pu réaliser des gains considérables dans le domaine des télécoms ?
Concernant les accords-cadres, n'ont-ils pas tendance à éloigner les PME des marchés, en raison de leur manque de visibilité sur les marchés subséquents ?
Par ailleurs, que pensez-vous de l'augmentation du seuil des MAPA annoncé par le Gouvernement? Cette disposition m'interpelle, car elle laisse une très grande latitude aux services des collectivités.
M. Michel Grévoul. - Dans le domaine de l'achat de matériel informatique, nous parvenons au niveau de l'Etat à des prix beaucoup plus bas que ce que l'on peut trouver auprès d'une enseigne de grande distribution, en raison de nos volumes d'achats, qui sont bien supérieurs à ceux d'une collectivité locale. Le matériel informatique pose le problème de la standardisation des spécifications techniques. Certains services ou ministères peuvent demander des spécifications différentes. La première économie à rechercher consiste à homogénéiser les spécifications dans le cahier des charges.
M. Daniel Raoul. - L'avantage d'un cahier des charges qui aboutit à la recherche d'un mouton à cinq pattes est qu'il permet de se passer d'un service achats centralisé.
M. Michel Grévoul. - Bien sûr, mais l'homogénéisation reste un objectif. Dans le domaine de l'informatique, il faut également tenir compte de l'intégration dans le coût global des prestations de mise à jour, de maintenance, de service après-vente (SAV), etc. Dans ces conditions, il n'est pas certain que les offres que vous recevez dans votre collectivité soient beaucoup plus onéreuses que celles accessibles aux particuliers.
Le fait, pour le SAE, de proposer des accords-cadres avec des marchés subséquents permet de mieux coller aux besoins. Les marchés subséquents ne sont en effet passés que lorsque le besoin est réellement avéré.
M. Daniel Raoul. - Sur le principe, je suis favorable à l'accord-cadre et l'ai déjà utilisé, car il permet des économies de publicité et d'appel d'offres. Mais il peut aussi éloigner les PME de la possibilité de répondre, faute de visibilité sur les débouchés.
M. Michel Grévoul. - Nous nous efforçons d'organiser de plus en plus de « réunions d'information fournisseurs » en amont du lancement des marchés. Je sais par expérience que les patrons de PME ont besoin de prévisibilité et de visibilité sur leur carnet de commandes. Ces réunions d'information rencontrent un franc succès, car elles permettent d'informer les entreprises et d'initier un véritable dialogue, ce qui conduit à mieux cibler les cahiers des charges.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Nous retenons cette idée de prévisibilité, qui paraît de bon sens, et de réunion antérieure au lancement du marché.
Quel est votre sentiment concernant la sécurisation juridique du sourcing ? Comment éviter de se retrouver devant un juge d'instruction sur le terrain du favoritisme ? Quel est votre sentiment en tant qu'acheteur de l'Etat ?
M. Michel Grévoul. - Le sourcing était déjà recommandé par la précédente directive européenne, qui rappelait qu'un bon acheteur devait avant tout bien connaître son marché, pour éviter de rédiger des cahiers des charges déconnectés de la réalité de l'offre. On peut l'appeler dialogue technique ou veille fournisseur, mais je considère que le sourcing est la base d'un bon achat. L'essentiel des économies sur les achats sont réalisées en amont de la négociation du marché. Le sourcing est très utile et j'espère pouvoir développer un outil qui l'industrialise en permettant aux acheteurs de contacter un maximum d'entreprises avant le lancement du marché pour confronter les besoins à leurs possibilités. Cette meilleure connaissance mutuelle est indispensable. Il se peut que certains acheteurs craignent encore de se lancer dans une démarche de ce type, mais à mon niveau, je les encourage à aller à la rencontre des entreprises, à s'efforcer de comprendre leurs innovations, leurs produits, avant de lancer la rédaction des cahiers des charges. Rien n'est pire que de lancer des cahiers des charges trop complexes ou déconnectés de la réalité de l'offre.
Je ne vois pas quel peut être le risque pénal avec le sourcing, dans la mesure où il est expressément prévu par la directive européenne et la future ordonnance de transposition. Le meilleur moyen de sécuriser les acheteurs consiste à privilégier la traçabilité, en amont comme en aval du marché. Le fait de tracer dans un outil informatique tous les échanges qui interviennent avec les entreprises permettra de démontrer l'absence de favoritisme. Je ne vois pas où se situe le frein en amont du lancement du marché. Il n'en va pas de même en cas de contact avec les entreprises pendant la période de consultation.
M. Daniel Raoul. - Vous n'avez pas répondu à ma question concernant le seuil des MAPA ?
M. Michel Grévoul. - J'ai entendu parler d'un projet de relèvement du seuil de 15 à 20 000 euros. Je suis personnellement favorable à la publicité tous azimuts. J'encourage tous les acteurs de l'Etat à utiliser notre plateforme des achats dès que possible, y compris pour de faibles montants, car elle assure une publicité la plus large possible à tous les marchés qui sont lancés. La loi n'oblige à passer par une plateforme d'achat qu'à partir de 90 000 euros, et de nombreux ministères ont demandé que la publicité intervienne dès 15 000 euros. Je suis pour ma part favorable au maximum de publicité autour de tous les marchés lancés auprès des entreprises, quels que soient leurs montants, d'autant qu'avec la dématérialisation, la publicité ne coûte rien.
M. Martial Bourquin. - Merci de votre prestation très solide. Une dernière question : ces 2 milliards d'euros d'économie sur trois ans qui correspondent à l'objectif qui vous a été assigné sont-ils atteignables selon vous ? Jusqu'à quel point pouvez-vous réduire le montant des achats ?
M. Michel Grévoul. - L'objectif est de parvenir à 2 milliards d'euros d'économies sur trois ans, soit 666 millions par an entre 2013 et 2015. Pour le futur, je souhaite travailler avec les acheteurs des ministères sur une programmation affinée des achats, segment par segment. Il y a des segments sur lesquels nous pouvons aisément dépasser les 2 % d'économies annuelles, et d'autres pour lesquels nous sommes arrivés pratiquement à la limite de l'exercice. Une approche pragmatique plus ciblée me semble la plus pertinente.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Nous vous remercions pour votre disponibilité et votre volonté de nous exposer votre métier et ses évolutions.
Audition de M. Frédéric Grivot, vice-président chargé de l'Industrie de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME)
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Nous vous remercions de votre participation qui va nous permettre d'entendre la voix de la CGPME concernant la commande publique.
Nous sommes une mission dite « commune d'information », qui rassemble des représentants de différentes commissions du Sénat, et qui n'est pas une commission d'enquête. Nous intervenons notamment dans le cadre de la préparation du travail législatif de transposition des directives par voie d'ordonnance, avec la possibilité d'amendement qui existe dans ce domaine. Nous cherchons également à asseoir le rôle économique de la commande publique. Nous sommes attentifs à ce que la commande publique puisse être mise au service de l'économie française et en particulier au service des PME.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Je suis très heureux que vous ayez répondu à notre invitation. Il nous semble que la commande publique représente un marché très important pour nos entreprises et notamment pour nos PME. Le poids de ces dernières dans l'économie est conséquent et il peut s'accroître dans la commande publique. Nous vous avons déjà adressé un questionnaire et nous aimerions vous poser quelques questions.
Jugez-vous la place des PME dans la commande publique satisfaisante aujourd'hui ? Vous allez certainement me répondre qu'elle n'est pas suffisante, même si elle est déjà importante si l'on compare la situation de la France et celle d'autres pays européens. Je fais la différence entre les PME titulaires d'un marché et les PME sous-traitantes, car les questions de délai de paiement et d'exécution qui interviennent dans ce deuxième cas sont de véritables questions de fond. Quelle est votre analyse des directives « marchés publics » et « concessions », ainsi que des projets d'ordonnance et des textes réglementaires en cours de rédaction qui visent à les transposer ? Ces textes vont-ils dans le bon sens pour les PME ? Quelle est votre position concernant les marchés globaux, l'extension du champ de la procédure négociée, les règles relatives aux offres anormalement basses, l'allotissement ? Comment analysez-vous le recours de plus en plus fréquent aux travailleurs détachés dans la chaîne de la sous-traitance de la commande publique ? Les moyens juridiques et le contrôle des pouvoirs publics sont-ils suffisants pour faire face aux abus du travail détaché ?
M. Frédéric Grivot, vice-président chargé de l'Industrie de la CGPME. - Merci de recevoir la CGPME, qui est très impliquée en matière de marchés publics, puisqu'elle a travaillé dès l'origine à la mise en place de la labellisation de la relation inter-entreprises, puis de la modélisation des marchés publics. Nous avons été sollicités à de nombreuses reprises par différents ministères pour faire partie de commissions et de groupes de travail sur les marchés publics. Enfin, j'ai le plaisir d'être administrateur de l'UGAP, ce qui me permet de faire la part des choses entre la position hostile à la massification des achats d'une partie des adhérents de la CGPME et la nécessité de favoriser une politique d'achat en conformité avec les attentes du budget.
Pour répondre à la toute première question, le marché public est indubitablement un levier de croissance pour les PME. Cela étant, si le pourcentage de marchés publics confiés aux PME est très important, la part revenant aux PME ne représente que 38 à 40 % de la valeur totale de ces marchés.
Comment assurer une présence renforcée des PME sur les marchés publics ? Il faut commencer par lever un certain nombre de craintes. Nos chefs d'entreprises redoutent avant tout la complexité des procédures, le manque de visibilité sur les marchés publics, et les délais de paiement trop longs. Ces remarques méritent d'être pesées pour appréhender les difficultés réelles.
Sur la complexité des marchés publics, on peut constater que des dispositions ont été mises en place et doivent entrer en vigueur. Ainsi, le programme « Dites-le-nous une fois » devrait permettre une réponse simplifiée des PME à un certain nombre de marchés, pour lesquels le numéro de SIREN suffira. Concernant la communication autour des marchés publics, un travail considérable a été accompli par le Médiateur national des marchés publics pour porter à la connaissance des chefs d'entreprise l'existence des marchés publics et de leurs bienfaits. Cet accès à l'information passe par un certain nombre de sites qui sont aujourd'hui trop nombreux pour que l'on puisse parler d'une simplification. La CGPME s'est associée avec la presse quotidienne régionale (PQR) pour la mise en place du site « Place des marchés » qui permet à nos entreprises de connaître 90 % des marchés lancés sur le territoire national. Sur ce site, l'ensemble des entreprises ont accès à une information triée selon leurs attentes. Un chef d'entreprise adhérant à cette plateforme gratuite peut être informé chaque matin de la commande publique qui le concerne.
Par ailleurs, le Médiateur a mis en place un réseau des ambassadeurs de l'achat public, auquel nous sommes particulièrement attachés, car il permet aux chefs d'entreprise de disposer d'un contact pour évoquer les difficultés qu'ils peuvent rencontrer en matière d'appels d'offres. Il existe aujourd'hui une interface nominative. Faut-il encore que le chef d'entreprise consulte les sites, qu'il s'agisse de celui du Médiateur ou de la CGPME. Mais le travail est fait, qui permet de passer du niveau national au niveau territorial, ce qui nous semble être une avancée tout à fait positive.
Enfin, il nous paraît nécessaire qu'un certain nombre de fédérations professionnelles aillent de l'avant concernant l'information des chefs d'entreprise, en amont comme en aval de la commande publique. Je vais citer un exemple de ce qu'il faut absolument éviter à l'avenir dans le cadre de la connaissance des marchés publics. Il a été décidé récemment d'équiper 500 établissements scolaires en matériel informatique. L'ensemble des entreprises d'un territoire ont été conviées à une manifestation pour présenter leur matériel en vue de la demande publique. Quelle n'a pas été leur surprise d'entendre un représentant de l'Education nationale affirmer lors de cette réunion que le temps politique n'était pas le temps économique, et qu'il avait été décidé de passer directement par l'UGAP pour ce marché. C'est le type de travers qu'il convient d'éviter par les temps qui courent. En effet, nous effectuons un travail intensif auprès de nos chefs d'entreprise pour qu'ils aillent démarcher en amont de la commande publique. En tant qu'administrateur de l'UGAP, j'ai demandé des explications à l'administrateur représentant de l'Education nationale sur l'incident que je viens d'évoquer. Celui-ci m'a répondu de façon tout à fait constructive, précisant qu'il existait une urgence absolue d'équiper certains établissements dès la fin de 2015, mais que pour 2016 et 2017, une procédure d'appel d'offres serait bel et bien lancée. Dans le cadre d'un tel marché, la compétition doit jouer tout son rôle, sachant que la fourniture du matériel et celle des services accompagnant ces matériels sont deux aspects totalement différents. Je suis le premier à soutenir la politique d'achat au sein de l'UGAP, mais je ne manque jamais de demander qu'on ne néglige pas la notion de service qui accompagne les achats de matériels.
J'en viens à la problématique des marchés publics et des concessions. Nous avons, à ce sujet, obtenu hier une réponse de la part de M. Emmanuel Macron, qui a indiqué qu'il allait apporter un certain nombre de modifications dans les prochaines semaines dans le cadre d'ordonnances qui seront suivies de décrets. La CGPME manifeste toujours un avis favorable en cas d'évolutions positives, tout en restant vigilante quant au délai de leur mise en oeuvre. Il s'écoule en effet parfois un certain temps entre le vote de la loi et l'application d'un décret, temps durant lequel l'euphorie que l'on peut éprouver au départ se mue assez souvent en déception. M. Macron a parlé de la généralisation de l'obligation d'allotissement, idée que nous portons depuis des années au sein de la CGPME, car nous voulons rompre avec la pratique qui consiste à confier la totalité des lots à une entreprise qui fait ensuite appel à la sous-traitance en imposant une minoration des tarifs de 40 %. Si l'allotissement devient la règle, nous ne pouvons que la soutenir.
Vous nous avez interrogés sur la problématique de l'insertion et des dispositions environnementales. Nous sommes favorables au fait d'envisager ces problématiques dans les réponses aux appels d'offres, en particulier dans le cadre de concessions longues. Un certain nombre d'entreprises ont accompli des efforts dans le domaine environnemental, dans certains cas parce qu'ils leur ont été imposés par la réglementation. Toutefois, la prise en compte de ces aspects n'est pas toujours valorisée à sa juste mesure au moment des appels d'offres. Nous savons qu'aujourd'hui, il ne peut s'agir d'un critère rédhibitoire en matière de réponse et nous ne le souhaitons pas. Nous souhaiterions en revanche une meilleure prise en considération de ce type d'efforts.
M. Daniel Raoul. - L'article 53 du code des marchés publics permet de fixer des critères environnementaux dans les appels d'offres.
M. Frédéric Grivot. - En effet, mais le choix continue trop souvent de se porter sur l'offre la moins chère.
M. Daniel Raoul. - En matière d'insertion, nous avions fixé dans certains de nos appels d'offres un minimum, mais chaque entreprise était libre de faire mieux. Ce n'était pas un critère discriminatoire du moment que le minimum exigé était respecté. Ce volet permettait aux entreprises de procéder à des pré-recrutements.
M. Frédéric Grivot. - C'est bien noté. Dans la même logique qui est celle des directives, nous sommes tout à fait favorables à la dématérialisation, à condition qu'elle soit mise en place selon un tempo particulier. Aujourd'hui, seuls 1 % des marchés sont totalement dématérialisés et l'objectif est d'atteindre 100 % d'ici 2018. Je respecte cet objectif et je le soutiendrai, mais il faudra s'assurer que les entreprises soient capables de suivre, à la fois en termes d'investissement et de la formation, nonobstant un aspect absolument fondamental, celui de la sécurité des échanges de données, qui n'est pas toujours assurée. Sur ce plan, des réflexions complémentaires seront nécessaires.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Ne pensez-vous pas que le réseau consulaire devrait jouer un rôle moteur dans le développement de la dématérialisation ? Je suis assez surpris d'entendre les critiques qui sont adressées au monde public, à qui l'on reproche de ne pas être assez attentif aux PME, et de constater que les outils à disposition du monde économique que sont les chambres de commerce ne se sont pas saisis de cette question pour accompagner les entreprises dans ce domaine.
M. Frédéric Grivot. - Je partage votre point de vue et j'y ajoute des fédérations professionnelles, qui devraient être beaucoup plus vigilantes quant aux évolutions de leurs propres adhérents en matière de technique informatique. Ce travail doit être porté par l'ensemble des acteurs que vous citez. Dans le cas de la facture électronique, nous éprouvons les pires difficultés aujourd'hui en raison de l'absence de consensus sur le format utilisé pour les pièces dématérialisées. Il va bien falloir qu'une ligne directrice soit définie en termes de format et de niveau de sécurisation pour que l'ensemble des acteurs, chambres consulaires, fédérations professionnelles ou organisations patronales, puissent se tourner vers leurs adhérents et les encourager à évoluer.
J'en viens à votre propos selon lequel les entreprises ne doivent pas tout attendre des pouvoirs publics. Au titre de la CGPME, nous constatons qu'un grand nombre des remarques que nous avons faites ces dernières années concernant la commande publique ont été prises en compte. Bien évidemment, nous serons toujours là pour en demander davantage, mais la prise en compte par les pouvoirs publics des PME et des difficultés qu'elles rencontrent vis-à-vis de la commande publique est une réalité. C'est notamment le cas pour les problèmes d'offres anormalement basses, de travailleurs détachés, de sous-traitance et de délais de paiement. Parmi ces quatre domaines, il en est certains pour lesquels nous avons des positions fermes et revendicatives, et d'autres pour lesquels nous sommes satisfaits des améliorations que nous constatons chaque jour.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Il est important de dépasser les idées toutes faites qui sont parfois agaçantes quand les chefs d'entreprise ressassent les mêmes propos qu'il y a dix ans sur les délais de paiement ou la complexité des procédures. Il faut savoir reconnaître que la situation a fortement évolué et qu'il est temps d'en venir à des relations de confiance, car tout le monde a accompli des efforts pour parvenir aux progrès constatés.
M. Frédéric Grivot. - Concernant les délais de paiement entre entreprises, on entend tous les jours dire que 92 % des grands groupes ne les respectent pas, ce qui m'est insupportable sachant que plus d'un millier d'entreprises ont signé la charte des bonnes pratiques de la Médiation inter-entreprises, et 26 groupes ont obtenu le label. Le fait de ne pas respecter les délais de paiement devrait être rédhibitoire pour ces entreprises qui devraient perdre leur label.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Vos troupes font-elles encore état de défaillance du monde public en matière de délais de paiement ?
M. Frédéric Grivot. - De la part de l'Etat, très rarement. En revanche, de la part des collectivités et des établissements publics, les cas de non-respect sont nombreux. Ils concernent notamment les hôpitaux, un certain nombre de mairies et certains établissements dont les délais sont relativement longs. Mais au niveau de l'Etat, l'amélioration est sensible.
Au sujet des offres anormalement basses, je pourrais citer le cas d'une entreprise confrontée à cette problématique ces jours-ci et qui ne parvient pas à obtenir d'explication sur la réponse défavorable qui lui a été adressée alors qu'elle fournissait la municipalité depuis 20 ans. Elle a fini par apprendre qu'une entreprise a proposé un tarif 45 % inférieur au sien. Il me semble important de sensibiliser les acheteurs à la nécessité, face à un tel écart, d'examiner en détail l'offre qu'ils ont reçue. Je conçois qu'un appel d'offres puisse vous échapper à 5 % près. A 10 %, on peut commencer à se poser des questions, et à 20 % d'écart voire davantage, il y a manifestement un problème qui est lié, dans un cas sur deux, à la sous-traitance.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Nous avons le sentiment que la question de l'offre anormalement basse renvoie à une problématique de culture de la commande publique de la part de nos acheteurs. Nous avons renoncé, comme la Commission européenne, à toute logique quantifiée permettant de qualifier une offre anormalement basse à l'aide d'une formule mathématique. En effet, tenter d'objectiver ex ante une offre anormalement basse peut amener à passer à côté de certaines situations ou à voir un problème là où il n'y en a pas. La solution de la directive, qui consiste à permettre à l'acheteur de demander des explications sur sa base de coûts à l'entreprise, nous paraît adaptée. Mais la procédure permettant de rejeter l'offre anormalement basse reste un outil difficile à utiliser par les collectivités, qui s'exposent aux risques de recours, et qui doivent se décider en quelques minutes à la lecture des documents. Le fait de permettre aux collectivités, dans le cadre des commissions d'attribution, de prendre contact avec l'entreprise pour qu'elle justifie la situation, permet d'éviter le « tout ou rien » qui consiste soit à écarter soit à retenir l'offre la plus basse. Sous réserve qu'il y ait un changement culturel parmi les acheteurs publics et qu'ils soient capables d'utiliser la notion d'offre anormalement basse à bon escient, le cadre législatif et réglementaire issu des dernières directives nous paraît avoir atteint un niveau satisfaisant.
M. Frédéric Grivot. - Nous pouvons l'admettre, mais il est certain que la formation des acheteurs en la matière reste à améliorer. Dans le cadre de la création de sa cellule innovation, l'UGAP a dû recruter des acheteurs possédant des compétences spécifiques à certains secteurs d'activités tels que le secteur médical. Dans un certain nombre de cas, dans des structures de taille réduite, l'acheteur peut être amené à lancer une consultation en fonction de critères qui n'ont pas évolué depuis l'appel d'offres précédent. J'associe à notre demande de formation des acheteurs publics celle de certains responsables financiers, pour lesquels on gère le besoin en fonds de roulement en ne payant pas ses fournisseurs, alors qu'il existe aujourd'hui d'autres sources de financement. Les acheteurs qui ont 25 ou 30 ans d'ancienneté sont souvent figés devant le risque de recours. Il faut que leur formation évolue afin de leur permettre de travailler en amont des appels d'offres, de s'intéresser aux innovations que peuvent présenter les entreprises, afin d'ouvrir plus largement les appels d'offres aux PME.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Quels sont vos suggestions et les points qui vous paraissent poser problème concernant la transposition des différentes directives ?
M. Frédéric Grivot. - D'une façon générale, la CGPME souhaite que les règles du jeu ne soient pas durcies. En effet, tout surenchérissement par rapport aux directives pénalise nos PME. On cite souvent les stratégies utilisées par nos amis allemands pour évincer les entreprises étrangères sur leurs appels d'offres publics. Il nous semblerait judicieux de nous inspirer de ces pratiques, afin que ce soient les fabricants français qui bénéficient, dans un certain nombre de cas, des prérogatives de commandes.
Dans le domaine du bâtiment, vous ne pouvez pas soumissionner à un appel d'offres en Allemagne si votre produit n'est pas agréé par les compagnies d'assurance allemandes, ce qui suppose qu'il ait passé des tests auprès de sociétés de certification allemandes. Pour une entreprise française, cette disposition représente un handicap majeur. Elle permet d'évincer les entreprises étrangères des appels d'offres. Elle existe également dans le domaine de l'automobile. Nous pensons que, de temps en temps, il est préférable de ne pas surenchérir en transcrivant les directives, et que nous devrions être capables, dans un certain nombre de cas, de protéger nos entreprises de l'agressivité des concurrents étrangers au titre des appels d'offres.
En ce qui concerne la problématique de la sous-traitance, nous souhaitons une révision du contrat de sous-traitance en France. La cascade qui existe actuellement est à l'origine des difficultés de délais de paiement d'un grand nombre de PME. Aujourd'hui, lorsqu'un appel d'offres est sous-traité, le sous-traitant de rang 1 bénéficie d'un paiement direct de la part du donneur d'ordre. L'intervenant de rang 2 ne bénéficie plus de l'exigence de paiement et la situation est pire lorsque vous intervenez en rang 5, 6 ou 7, les délais ne sont plus du tout respectés. Nous en avons discuté avec M. Fabrice Brégier, président-directeur général d'Airbus, qui s'assure que les entreprises de rang 2 et rang 3 bénéficient de la même considération en matière de délai de paiement et de pénalités que les intervenants de rang 1. Nous souhaitons qu'une telle démarche puisse aboutir dans de nombreux autres secteurs d'activité, mais nous nous heurtons à une écoute insuffisante de la part de l'un des principaux d'entre eux, celui du bâtiment. Nous sommes persuadés qu'une large part des problèmes de délais de paiement provient de la sous-traitance. Aujourd'hui, en matière industrielle, l'activité se répartit entre 50 % de sous-traitance et 50 % de B to C. Sur les 50 % de sous-traitance, les problèmes débutent pour les entreprises de rang 2 et au-delà. Un fournisseur de boulons pour la SNCF agissant en tant que sous-traitant se voit imposer aujourd'hui 120 jours de délai de paiement. S'il pouvait fournir les boulons directement à la SCNF, il bénéficierait du délai moyen avec cette entreprise qui est de 45 jours. Nous soulignons ce type de dérapages depuis des années au sein de la CGPME, mais la solution passe par une remise en cause du contrat de sous-traitance.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Il conviendrait à tout le moins que les modalités d'agrément intègrent également l'analyse des délais de paiement. Vous cherchez, en matière de délais de paiement, l'équivalent de l'action directe dont dispose le sous-traitant vis-à-vis du donneur d'ordres. Cette proposition me semble intéressante.
M. Frédéric Grivot. - Elle permettrait d'apporter indirectement une réponse au problème.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Vous demandez en quelque sorte la révision de la loi du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance.
M. Frédéric Grivot. - Lorsque vous vous adressez à n'importe quel grand groupe signataire de la charte et labellisé, il vous affirme qu'il paie ses fournisseurs normalement. Pourtant, il y a quelques jours, la plusieurs sociétés ont été condamnées dans le cadre du chantier de l'EPR de Flamanville, notamment pour prêt illicite de main-d'oeuvre.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Vous attendez du donneur d'ordre public qu'il se soucie, comme le droit l'y oblige, de l'agrément du sous-traitant qu'il découvre sur le chantier, ainsi que des conditions sociales d'intervention, obligation qui va nous être faite à l'avenir avec le nouveau dispositif sur les salariés détachés. Vous y rajoutez vous-même la nécessité de se soucier des délais de paiement des sous-traitants à partir du rang 2.
M. Frédéric Grivot. - Sur les travailleurs détachés, nous savons qu'un certain nombre de commissions de travail sont en place. Pour la CGPME, il s'agit d'un point d'orgue, car nous les voyons arriver dans tous les secteurs d'activité. S'il est probable que nous parvenions à terme à réguler le recours aux travailleurs détachés, il existe un autre type de travail qui sera beaucoup plus difficile à encadrer, alors qu'il commence à toucher un grand nombre de secteurs, y compris dans l'industrie et les services, c'est « l'ubérisation ». En effet, de plus en plus de chefs d'entreprise ont tendance à faire en sorte que certains métiers soient exercés par non plus des autoentrepreneurs, mais des individus acceptant d'intervenir dans des conditions qui ne respectent pas toujours l'ensemble des réglementations sociales ou fiscales. Il s'agit d'un sujet vis-à-vis duquel il conviendra de se montrer vigilant dans les années à venir.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Le terme « d'ubérisation » de l'économie ne devient-il pas une forme de poncif actuellement ?
M. Frédéric Grivot. - On constate que l'on demande de plus en plus aujourd'hui aux travailleurs d'exercer leur métier de façon individuelle. Une société de transport peut tout à fait, demain, intervenir en faisant appel à une multitude de chauffeurs individuels comme la société américaine dont s'inspire ce terme. Ces métiers peuvent évoluer de façon tout à fait défavorable. Un rapport américain estime que la recrudescence du travail individuel peut conduire à une réduction du nombre de chauffeurs salariés aux Etats-Unis de 4 à 2 millions dans les prochaines années. Dans l'informatique, si certaines entreprises qui répondent aux appels d'offres ont pignon sur rue, d'autres n'ont qu'un titre et font appel à une multitude d'intervenants extérieurs, drainent leur travail sans en connaître les modalités et se contentent de le revendre sous forme d'une prestation privée ou publique. Il en a été de même au niveau des prothésistes dentaires il y a quelques années.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Vous êtes en train de déplacer le débat, en indiquant que l'on parvient à des solutions équilibrées satisfaisantes en ce qui concerne la commande publique, le problème devenant celui de la sous-traitance en France, qu'elle soit publique ou privée.
M. Frédéric Grivot. - On peut s'interroger sur le risque de dérapage à ce niveau, sachant que la sous-traitance publique peut être plus facilement contrôlable que la sous-traitance privée.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Avez-vous un dernier message à nous transmettre ?
M. Frédéric Grivot. - J'aimerais évoquer le problème du paiement des intérêts moratoires, pour lequel nous souhaitons que l'automaticité devienne la règle, trop peu d'entrepreneurs osent aujourd'hui réclamer des intérêts moratoires.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - En théorie, le payeur doit calculer automatiquement ces intérêts.
M. Frédéric Grivot. - Certains payeurs sont exemplaires en la matière, mais nous avons des difficultés avec certains autres.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - L'État est assez exemplaire en la matière, en effet.
M. Frédéric Grivot. - Nous constatons à l'heure actuelle une forte amélioration de nos relations dans le cadre de la commande publique.
M. Philippe Bonnecarrère, président. - Merci de votre disponibilité, de votre attention, et de votre volonté de transmettre vos messages.
La réunion est levée à 12 h 51.