- Mardi 29 mai 2012
- Audition de M. Patrick Lavarde, directeur général de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), et de M. Alexis Delaunay, directeur du contrôle des usages et de l'action territoriale
- Audition de M. Paul-Henri Bourrelier, vice-président de l'association française pour la prévention des catastrophes naturelles (AFPCN) et de M. René Feunteun, trésorier
- Audition de M. Robert Slomp, conseiller au service de la gestion de l'eau du Rijkswaterstaat, et de M. Carel de Villeneuve, conseiller des transports et de l'environnement à l'ambassade du royaume des Pays-Bas en France
- Audition de M. Christian Desplats, président de l'Agence régionale pour l'environnement de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur
- Audition de M. Michel Casteigts, Inspecteur général de l'administration
- Mercredi 30 mai 2012
Mardi 29 mai 2012
- Présidence de M. Louis Nègre, président -Audition de M. Patrick Lavarde, directeur général de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), et de M. Alexis Delaunay, directeur du contrôle des usages et de l'action territoriale
M. Louis Nègre, président. - L'Onema, placé sous la tutelle du ministère de l'écologie, est un établissement public créé en 2007 en application de la loi sur l'eau du 30 décembre 2006. En collaboration étroite avec les services de l'État, les agences et offices de l'eau ainsi que l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, il assure essentiellement deux missions : la coordination de la recherche et des systèmes d'information, la surveillance. Il contribue également au financement des politiques publiques au titre de la solidarité entre bassins. Comment l'établissement concilie-t-il ses différentes missions ? Qu'en est-il, en particulier, de l'entretien des cours d'eau si nécessaire à la réduction du risque d'inondation ? C'est pour répondre à ces questions que nous avons invité M. Patrick Lavarde, son directeur général.
M. Patrick Lavarde. - L'Onema, vous l'avez dit, est une institution récente. Elle est la traduction concrète de la loi sur l'eau de 2006, qui a été si difficile à adopter et a usé bien des ministres... Pour l'essentiel, l'Office contribue indirectement à la prévention du risque d'inondation. De fait, nous coordonnons la recherche nationale sur l'eau et participons à l'initiative européenne de programmation conjointe sur l'eau, sauf pour ce qui concerne l'analyse et la prévention des crues qui relève du Service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (Schapi). Cette distinction n'est peut-être pas totalement opérante, les cycles hydrographiques étant désormais perturbés et les inondations succédant aux sécheresses...
M. Louis Nègre, président. - Quelles sont vos relations avec le Schapi ?
M. Patrick Lavarde. - Nous sommes membres de leur comité d'orientation. Nous tentons de travailler, autant que faire ce peut, en bonne intelligence. Cela n'est pas anodin car nos moyens financiers sont supérieurs aux leurs.
Notre deuxième mission est la coordination du système d'information sur l'eau et le rapportage communautaire. Là encore, nous sommes responsables, non de l'excès d'eau, mais du manque d'eau. En l'espèce, le suivi des étiages. C'est à ce titre que nous conseillons les préfets en cas de sécheresse, que nous publions un bulletin de situation hydrologique mensuel et que nous participons au financement du réseau piézométrique national mis en place par le Bureau de recherches géologiques et minières. En revanche, la banque Hydro, soit la banque nationale de données pour l'hydrométrie et l'hydrologie, relève du Schapi.
M. François Trucy - Votre contribution financière en faveur du BRGM est-elle forfaitaire ou à la tâche ?
M. Patrick Lavarde. - Au titre de cette mission, le BRGM reçoit une subvention qui n'est pas strictement à la tâche. Cela n'exclut pas les collaborations. Pour exemple, nous assurons le monitoring des températures des masses d'eau, qui est une obligation européenne, à partir de sondes thermiques installées dans les stations de suivi hydrométrique pour éviter des dépenses inutiles. Autre signe de notre collaboration, le Schapi siège au sein du comité d'orientation du système d'information sur l'eau que nous pilotons.
Cette répartition correspond, en fait, aux champs de compétences de deux directions au sein du ministère de l'écologie : la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, dont nous sommes le bras armé, et la direction générale de la prévention des risques. D'où des besoins réguliers de coordination.
M. Louis Nègre, président. - Cette organisation est-elle efficace ?
M. Patrick Lavarde. - Pardonnez-moi cette litote : elle est techniquement pertinente, quoique l'essentiel, pour la gestion des alertes et des crises, dépende d'abord de la mutualisation des moyens et de la rapidité de la réaction. Les élus du Sud-est sont bien placés pour le savoir. Lorsque survient une crue cévenole et qu'il pleut 400 mm d'eau en douze heures comme en 2010, on peut raconter tout ce que l'on veut, mais l'important est de sécuriser les systèmes d'information et d'alertes. En 2010, l'agent, que nous avions envoyé surveiller les eaux de la Nartuby, s'est retrouvé coincé dans sa voiture. Son téléphone portable n'a pas fonctionné, il a heureusement pu envoyer un SMS vers minuit. Sinon, il aurait été emporté par les flots.
Ce qui compte, c'est la synergie sur les mêmes objectifs ; la question des structures est secondaire.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Une plainte unanime monte du terrain : la police de l'eau fait du zèle, intervenant et verbalisant, nous disent les acteurs de terrain, à temps et surtout à contretemps. Pour ne rien vous cacher, c'est la raison principale pour laquelle nous vous avons fait venir. Résultat, les cours d'eau ne sont plus entretenus, ce qui parfois d'ailleurs arrange bien ceux qui en auraient la responsabilité. Prenons le cas de la Nartuby en s'appuyant sur l'étude qui a été rendue. Il en ressort que, faute d'entretien, le lit de la partie amont de la rivière, divisée en deux branches, est totalement végétalisé de sorte qu'un premier embâcle s'est formé dans un bras ; lorsqu'il a lâché, il a libéré une vague qui est venue se bloquer sur le pont de Rebouillon. Même les vieux habitants, habitués aux crues, se sont laissé surprendre, d'où les trois décès. Même phénomène dans le second bras d'où est résulté l'affouillement de la route départemental qui s'est affaissée. Le manque d'entretien du lit de la rivière, le rapport l'indique clairement, expliquerait la forme violente prise par la crue. Partout, du Var au Vaucluse en passant par le Gard, on s'est plaint de ce que la police de l'eau a empêché et empêche d'agir. Peut-être a-t-elle de bonnes raisons juridiques pour le faire, mais le résultat est là.
M. Louis Nègre, président. - Je confirme ces propos : la police de l'eau a verbalisé des maires de petits villages qui pensaient bien faire. Nous avons le sentiment d'une coupure avec la base.
M. Patrick Lavarde. - Je reconnais des incompréhensions, encore dernièrement dans les Pyrénées où votre collègue M. Fortassin s'est fait le porte-parole efficace de la population. Objectivement, des excès sont à déplorer de part et d'autre. A la création de l'Onema, les agents de terrain étaient orientés vers la protection de la biodiversité ; il faut donc modifier la culture interne. Des PV ? Oui, les agriculteurs pourraient également s'en plaindre par rapport aux mesures de régulation pour parer à la sécheresse. Face à des évènements exceptionnels comme en 2010, le mauvais entretien des cours d'eau n'a pas un rôle significatif dans l'ampleur de la crue.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Dans le cas de la Nartuby, la formation d'embâcles explique l'importance des dégâts et au moins les décès de Rebouillon. Les trois personnes emportées par les flots, bien que connaissant la rivière, ne se sont pas méfiées.
M. Patrick Lavarde. - Il faut distinguer le travail courant des situations de crise et post-crise. Après des épisodes violents, la tentation, pour montrer que l'on agit, est de prendre des décisions rapides et de lancer une succession de travaux non coordonnés. Des exemples nombreux le prouvent. L'élévation d'une digue pour régler le problème en amont a abouti à ce que la fois suivante, la masse d'eau la contourne pour engloutir des habitations qui n'étaient plus protégées. Accélérer le passage de l'eau sans se soucier de l'aval peut créer une dégradation de la situation en aval. La maîtrise d'ouvrage doit absolument porter sur l'ensemble du bassin, au besoin avec une déclaration d'intérêt général pour plusieurs années.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je connais la théorie : un plan d'ensemble qui concilie la sécurité des habitants et la préservation des écrevisses...
M. Patrick Lavarde. - Je n'ai pas évoqué les écrevisses !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est pourtant bien de cela dont il s'agit ! Viser la perfection du plan d'ensemble conduit à l'immobilisme. Nous ne sommes pas au paradis ! Or le Var est touché tous les cinq ans ; la crue n'est pas un phénomène exceptionnel. Nous devons apprendre à faire face à ces phénomènes récurrents.
M. Patrick Lavarde. - Je comprends. Cela dit, vous ne pouvez pas accuser la police de l'eau de ne pas faire le travail d'entretien qui incombe aux riverains.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Précisément, les riverains, qui se mêlent d'intervenir, sont verbalisés ! Les formalités sont trop lourdes pour inciter les riverains à le faire. Et puis, encore une fois, avoir une justification à son immobilisme est parfois bien pratique.
M. Patrick Lavarde. - Non ! Ils ne le sont que si c'est nécessaire. Souvent, les gens croient bien faire. Six mois plus tard, lorsqu'un agent effectue une visite, il constate que les trois souches d'arbre pour lesquelles l'autorisation a été accordée n'ont pas été seulement déplacées, c'est tout un canal qui a été creusé ! Le cas s'est présenté dans les Hautes-Pyrénées.
La prévention des inondations doit passer par un plan d'ensemble au financement et à la maîtrise d'ouvrage assurés, là résident les difficultés.
M. Louis Nègre, président. - Pour le dire avec mes mots, il est incontestable que les retours que nous avons du terrain sont négatifs vis-à-vis des agents de l'Onema, d'où un sentiment de coupure avec la base et d'incompréhension. Je suis donc désireux d'avoir les exemples que vous évoquiez à l'instant. Nous devons trouver, ensemble, le moyen de diffuser une culture de la gestion des cours d'eau en distinguant les truands, qu'il faut sanctionner, des gens de bonne volonté. Il existe également un problème de forme : vos agents devraient apprendre à intervenir avec un gant de velours. Un maire nous a relaté son expérience : la rivière était tarie ; on a seulement donné, de bonne foi, un coup de pelle pour que les voitures passent comme cela était l'habitude ; nous avons été verbalisés.
M. Alexis Delaunay. - Nous avons prévu des formations à la prévention des conflits pour tous nos agents : 100 d'entre eux sur 600 en ont déjà suivi une.
M. Patrick Lavarde. - Les consignes données aux agents les invitent justement à distinguer les situations selon la bonne foi des contrevenants. Il est même envisageable de dresser un constat sans verbaliser, sous réserve de régulariser la situation constatée. Nos agents, ne l'oublions pas, interviennent sous l'autorité des parquets, à l'intention desquels nous avons rédigé un vade-mecum. La prévention est primordiale pour une police technique comme la nôtre, qui ne fonctionne pas au chiffre. Néanmoins, nous devons consentir, il est vrai, de gros efforts de pédagogie. Nos agents n'ont pas encore intégré la culture du changement, ils privilégient encore trop la biodiversité.
M. Louis Nègre, président. - Vous avez donc conscience de cette difficulté...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il faut cesser d'avoir une approche exclusivement morale du problème. Et si je puis me permettre, il faut en finir avec l'approche perfectionniste; elle est paralysante...Dans l'attente des études qui permettront de tout concilier, on ne fait rien.
M. Patrick Lavarde. - Quand je parle de plan d'ensemble, je me situe au plan géographique, au moins celui du sous-bassin.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - ...et, quand la catastrophe survient, on s'agite, éventuellement on construit des monuments aux morts mais rien ne change vraiment. Mieux vaut un plan incomplet mais rapidement mis en oeuvre qu'un plan exhaustif qui concilie tout mais qui ne voit jamais le jour.
M. Patrick Lavarde. - La réflexion est engagée sur les syndicats d'eau potable. Les préfets ont voulu réduire leur nombre pour réaliser des économies d'échelle. Or c'est à leur niveau que doit être assurée la maîtrise d'ouvrage ! Chaque territoire a sa dynamique avec des disparités selon les secteurs géographiques.
M. Alexis Delaunay. - Le problème est également financier. Le système diffère selon les collectivités. La redevance pour service rendu est peu utilisée car il est délicat de définir le service rendu et d'identifier son bénéficiaire. Aucune fiscalité propre n'existe pour la prévention de l'inondation.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Une taxe spécifique alimente les établissements publics fonciers régionaux. Pourquoi ne pas envisager un tel système pour l'eau ?
M. Patrick Lavarde. - Un pas a été fait en ce sens avec la création d'une taxe additionnelle pour financer le fonctionnement des établissements publics territoriaux de bassin. Il faut trouver une assiette et un vecteur pour assurer la ressource financière. Les agences de l'eau savent déjà collecter cette taxe dont le principe a été décidé par l'EPTB ; on peut donc joindre une contribution accessoire à celle principale déjà collectée.
M. Louis Nègre, président. - Quelle assiette retenir ? Là est le problème.
M. Alexis Delaunay. - Plusieurs pistes d'assiette fiscale existent : le montant de la facture d'eau, les taxes d'assurance des biens, le foncier bâti ou non bâti... La réflexion sur la fiscalité pour financer l'aménagement des cours d'eau en est seulement au début. La loi a toutefois autorisé, après de nombreuses années de réflexion, les communes à instituer une taxe sur l'imperméabilisation des sols.
M. Patrick Lavarde. - L'échelle doit être pertinente pour financer de façon solidaire des travaux à l'échelle d'un bassin.
M. Louis Nègre, président. - Sur quelle assiette repose la redevance des EPTB ?
M. Patrick Lavarde. - Sur tous les prélèvements d'eau.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Autrement dit, sur le consommateur !
M. Patrick Lavarde. - Non, la taxe additionnelle est supportée par tous les préleveurs d'eau.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le syndicat mixte serait plus maniable que l'établissement de bassin. Quelle est votre position ?
M. Patrick Lavarde. - Peu importe le flacon...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Mais non !
M. Alexis Delaunay. - Certains établissements de bassin sont déjà des syndicats mixtes...
M. Louis Nègre, président. - Quand votre plan de formation à la prévention des conflits des 600 agents aboutira-t-il ?
M. Patrick Lavarde. - Dans deux ou trois ans.
M. Louis Nègre, président. - Je vous suggère de mettre l'accent sur la pédagogie avec les élus, c'est votre gros problème.
M. Patrick Lavarde. - L'an dernier, nous avons fait parler les élus, durant le salon des maires, pour qu'ils témoignent directement de plans d'aménagement réussis.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Est-il normal que le poids de l'aménagement des cours d'eau repose seulement sur certaines communes ?
M. Patrick Lavarde. - Pour protéger l'aval, il faut travailler sur l'amont et la notion de territoire de solidarité. On pourrait imaginer une taxe sur les zones imperméabilisées, une contribution des villes pour service rendu.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cela se pratique-t-il à l'étranger ?
M. Patrick Lavarde. - Oui, autour de Berlin où des zones sont inondables...
M. Alexis Delaunay. - ...ainsi qu'en Alsace qui a repris le modèle allemand pour le polder d'Erstein qui a été réinondé pour préserver, en cas de crue du Rhin, les villes à l'aval.
M. Patrick Lavarde. - Un système qui, finalement, n'est pas si éloigné des servitudes dans le Bassin parisien avec les grands lacs en amont.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pourquoi infliger des servitudes à certains territoires, et non à d'autres ? C'est fondamentalement inéquitable !
M. Patrick Lavarde. - Le territoire de l'eau et les territoires administratifs ne se recoupant pas, il faut organiser des solidarités. Et, plutôt que de servitude, je préfère parler de service rendu...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - ...et d'aménagement du territoire ! Car la question est de rendre vivable un territoire menacé. L'inondation, considérée comme une catastrophe naturelle, est assurable. En fait, elle est, cela est prouvé historiquement, un phénomène récurrent qui devrait relever de la solidarité nationale.
M. Patrick Lavarde. - L'amont rend un service à l'aval ; ce service a une valeur qui doit être évaluée. Comme la sécurité sociale, le système se fonde sur la réparation. Mieux vaudrait travailler dans la durée et prévenir.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous travaillez beaucoup pour les préfectures, pour un tiers de votre activité environ. Comment cela fonctionne-t-il ? Les préfectures, touchées par la RGPP, sont certainement heureuse de s'appuyer sur vous...
M. Patrick Lavarde. - Les conventions entre l'Onema et les préfectures définissent des priorités qui diffèrent selon les départements. En Bretagne, on se souciera davantage de la pression agricole. La direction départementale des territoires et de la mer se charge du volet réglementaire, l'Onema des avis techniques et du contrôle des prescriptions ; les deux se coordonnent au sein de la mission interservices de l'eau et de la nature qui fonctionnent plus ou moins bien selon les départements. Pour vous donner une idée, dans le Var, la DDTM compte une quinzaine d'agent et notre service environ six à sept personnes, soit une vingtaine d'agents au total. Le fait que le préfet ne soit pas le délégué territorial pour l'Onema, comme il est désormais prévu pour d'autres établissements publics nationaux, n'est pas un problème ; les difficultés se règlent par convention.
M. Louis Nègre, président. - Pour conclure, votre office a pris conscience des incompréhensions sur le terrain et travaille à les aplanir. Outre les difficultés de financement que vous avez soulignées, quels sont les points qu'il faudrait améliorer ? Nous sommes ouverts à toutes les propositions que vous nous adresserez par écrit.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Des dispositifs se sont multipliés qui ne sont pas cohérents. Des choix s'imposent donc pour parer aux urgences.
M. Patrick Lavarde. - On ne gère pas un bassin en posant des rustines comme on le fait sur une route.
Nous vous ferons parvenir une note complémentaire.
Audition de M. Paul-Henri Bourrelier, vice-président de l'association française pour la prévention des catastrophes naturelles (AFPCN) et de M. René Feunteun, trésorier
M. Louis Nègre, président. - Nous accueillons M. Bourrelier, ingénieur retraité du corps des mines qui, après une longue carrière comme directeur général du BRGM et comme président des Houillères du Centre et du Midi, s'est spécialisé dans l'expertise sur les risques majeurs. Il est notamment l'auteur de Les catastrophes naturelles, le grand cafouillage paru en 2000. Il est membre fondateur de l'Association pour la prévention des catastrophes naturelles (AFPCN), dont la vice-présidente est Mme Marie-France Beaufils.
Cette association regroupe l'ensemble des acteurs publics et privés qui concourent à la réduction des risques et à renforcer la résilience de la société. Ses activités, qui s'appuient essentiellement sur le bénévolat, consistent en des rencontres, des débats et la publication de notes de réflexion. Elle dispose d'un conseil scientifique composé d'experts indépendants couvrant les différentes disciplines de la prévention et de la gestion des risques ainsi que d'une structure légère de trois permanents pour son fonctionnement. M. Bourrelier a développé une analyse intéressante et originale sur l'appréhension des risques naturels, notamment les inondations. Il nous montrera comment la prise en considération du risque a évolué au cours des dernières années et quelles ont été les réponses des pouvoirs publics.
M. Paul-Henri Bourrelier, vice-président de l'AFPCN. - J'ai lu avec intérêt le compte rendu de vos auditions précédentes et j'ai constaté que M. le président et M. le rapporteur font montre d'un excellent esprit critique. Dans notre pays, il existe bien des usines à gaz.
L'AFPCN est composé d'experts et dispose d'un réseau de partenaires : Institut des risques majeurs (IRMa), Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), Institut de recherche pour l'ingénierie de l'agriculture et de l'environnement (IRSTEA), etc. Notre association est bipartisane et le conseil d'administration va devenir un organe politique pour développer ses réseaux. L'AFPCN est financée par des conventions avec le ministère du développement durable. Le conseil scientifique est plus indépendant et éclectique : en sont membres des philosophes comme Jean-Pierre Dupuy - je vous renvoie à son ouvrage Pour un catastrophisme éclairé - et Michel Juffé ou encore le directeur de recherche de l'université de Pennsylvanie, en pointe sur les systèmes d'assurance et d'indemnisation.
Les inondations de 2011 ont été exceptionnelles, mais l'exceptionnel, c'est le quotidien qui évolue sans cesse. L'avenir reste préoccupant, même si les choses ne se sont pas trop mal passées en novembre 2011, notamment s'agissant de la question des futurs grands aménagements.
Jusqu'au XVIIIème siècle, on s'en remettait à la providence. A partir du Siècle des Lumières, la rationalité s'est progressivement imposée, avec la construction d'ouvrages et la diffusion de cartes des zones inondables. En 1981, le Commissariat aux risques naturels présidé par Haroun Tazieff a été créé afin de couvrir le territoire. A la même date, la loi d'indemnisation a été votée à l'unanimité, ce qui n'est pas forcément une bonne chose. D'ailleurs, Haroun Tazieff avait dénoncé le risque de déresponsabilisation que cette loi faisait courir. Parallèlement à la création du GIEC en 1989, la décennie des risques naturels a été lancée et les deux initiatives se sont rejointes l'an dernier à l'occasion de la parution d'un rapport.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Peut-on faire un lien entre cette évolution et les changements sociétaux, notamment la disparition de la paysannerie ?
M. Paul-Henri Bourrelier. - Tout à fait.
Les cyclones qui se sont abattus sur les Etats-Unis ont sensibilisé ce pays et les recherches internationales, mais aussi nationales, se sont amplifiées. Comme l'a récemment dit le secrétaire général des Nations Unies, nous sommes à un tournant.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ne confond-t-on pas des phénomènes très différents de par leur ampleur et leur fréquence ? Dans le Var, les phénomènes de 2010 et 2011 n'avaient rien de comparable. On pensait que l'on pouvait maîtriser des crues, mais certaines, comme en 2010, se sont révélées incontrôlables. Ne commet-on pas actuellement l'excès inverse en estimant que plus rien n'est maîtrisable ?
M. Paul-Henri Bourrelier. - Non, il faut établir une typologie et segmenter les phénomènes.
M. Louis Nègre, président. - Il y a effectivement des risques très divers.
M. Paul-Henri Bourrelier. - En 1981, on ignorait tout de ces phénomènes et les assureurs n'avaient jamais couvert ces risques. Le système mis en place a duré 30 ans. Des modèles ont été créés, mais on a modélisé à tour de bras ! La Caisse Centrale de Réassurance (CCR) a ainsi modélisé... pour augmenter ses tarifs !
M. Louis Nègre, président. - Le modèle des zones inondables serait donc à géométrie variable ?
M. Paul-Henri Bourrelier. - Bien sûr ! Les conséquences dramatiques de Xynthia sont dues au fait que les modèles sur le vent, les marées et les digues n'étaient pas connectés.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Qui les fabrique ?
M. Paul-Henri Bourrelier. - Le BRGM, Météo France, l'IRSTEA... Chacun construit son modèle. C'est un mode de travail qui n'est pas magique : les modèles expliquent, ils ne prévoient pas. Les dissipations d'énergies brutales ressortissent de la théorie du chaos.
Des progrès décisifs ont été réalisés dans la vigilance et l'alerte. Dans mon livre Les catastrophes naturelles : le grand cafouillage, je poussais un cri d'alarme après les tempêtes de décembre 1999. Jusqu'alors, tout passait par les préfets. Depuis, le système d'alertes a été réorganisé et il est beaucoup plus rapide. En revanche, des problèmes dans la transmission d'information et la prévention perdurent.
M. Louis Nègre, président. - Vous pointez l'ignorance, la vulnérabilité, la mauvaise sensibilisation des populations et l'implication réticente des personnels territoriaux. Vos analyses ont une vertu décapante !
M. Paul-Henri Bourrelier. - C'est évident et Mme Beaufils, qui préside l'AFPCN, le reconnaît. Pour un maire, le danger, c'est le Plan de prévention des risques (PPR), pas le risque en lui-même ! Il est difficile pour un élu local de résister à la pression foncière. On observe de véritables dénis de risques, de Xynthia à Fukushima. L'implantation des centrales nucléaires a été décidée dans les années 1970 alors que la théorie de la tectonique des plaques était connue depuis seulement dix ans. Nous avions alors des échanges houleux avec EDF...
M. Louis Nègre, président. - Selon vous, les Japonais savaient qu'il s'agissait d'une zone à risque ?
M. Paul-Henri Bourrelier. - Pas au moment où ils ont construit la centrale de Fukushima en 1970. Mais en 2000, ils disposaient de toutes les données. Seulement, ils espéraient que rien ne se produirait avant le démantèlement de la centrale. Bref, l'ignorance des vulnérabilités est due à des facteurs humains.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le problème ne vient-il pas du fait que l'on raisonne en terme de risques et non pas d'aménagement du territoire ?
M. Paul-Henri Bourrelier. - Tout à fait d'accord : il faut effectivement envisager le problème d'une toute autre façon. Nous sommes à un tournant : il va falloir gérer au plus près des territoires, impliquer les citoyens, utiliser la révolution des réseaux sociaux.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cette révolution ne fait-elle pas aussi des dégâts ? Des rumeurs délirantes se répandent à grande vitesse sur ces réseaux.
M. Paul-Henri Bourrelier. - Pas seulement. Le Centre sismologique euro-méditerranéen (Csem), dirigé par Rémy Bossu et qui dépend du CEA, détecte tous les mouvements sismiques. Il a remarqué que dès que se produisait un évènement, les réseaux sociaux s'en faisaient l'écho, plus rapidement encore que les détecteurs sismiques...
Enfin, il est nécessaire de segmenter les risques en trois niveaux : risques courants, risques collectifs concentrés, risques extrêmes et globaux.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le régime assurantiel s'impose-t-il face à des risques qui, en définitive, ne sont pas si aléatoires qu'on veut bien le dire ?
M. Paul-Henri Bourrelier. - Il convient d'objectiver les facteurs de catastrophe naturelle tout en évitant un système trop centralisé. Les assureurs sont bien armés pour gérer l'indemnisation des victimes. En revanche, il faut revoir le système mixte avec l'Etat. L'envoi de rapports à une sous-commission du ministère de l'intérieur peut encourager le clientélisme. Je vous transmettrai une note à ce sujet.
De nouveaux outils émergent pourtant : je pense en particulier à l'excellente directive européenne et à l'Observatoire des risques naturels majeurs. La CCR a été obligée de lui transmettre les informations et les données dont elle disposait mais qu'elle gardait jalousement par devers elle au motif qu'elle était liée par accord avec les compagnies d'assurance alors que ces dernières se plaignaient de ne pas avoir accès à ces documents. En fait, c'est le refus de la CCR de délivrer ses informations qui a conduit à la création de l'Observatoire des risques naturels majeurs.
M. Louis Nègre, président. - L'Observatoire a-t-il récupéré les trente années de mémoire de la CCR ?
M. Paul-Henri Bourrelier. - Oui. Nous avons aussi demandé la création d'un Comité des utilisateurs au sein de cet observatoire.
D'autres améliorations ont eu lieu : le régime « cat nat » a été réorganisé au plus près des territoires et des instruments mondiaux ont été créés.
Aujourd'hui, quatre occasions doivent être saisies : la première priorité, c'est la gouvernance. Le Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) doit fonctionner avec les élus, qui n'y siègent aujourd'hui que rarement. Il faut éviter que ce conseil ne se bureaucratise. Nous essayons donc de modifier son fonctionnement pour que les élus l'investissent. Nous avons signé avec la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) une convention triennale afin d'en modifier la gouvernance. La directive sur les inondations de 2007 a été transposée en 2010 mais son mode de fonctionnement reste très lourd. M. Doligé a fait adopter par le Parlement le principe d'une stratégie pour mieux délimiter les territoires concernés par les inondations mais, depuis, rien n'a bougé.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il faut aménager les territoires, mais pas les pénaliser !
M. Paul-Henri Bourrelier. - Le régime de « cat nat » doit évoluer pour ne plus faire remonter systématiquement les dossiers à Paris. Pourquoi ne pas mettre à contribution les commissions départementales auxquelles participent les assureurs ? Evitons la centralisation excessive.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le niveau régional ne serait-il pas adapté ?
M. Paul-Henri Bourrelier. - Le département pourrait instruire les dossiers qu'il transmettrait à la région. Ces questions doivent être traitées au plus près des territoires.
Enfin, un comité des utilisateurs de l'Observatoire doit être mis en place avec les réseaux des collectivités locales.
La réforme du régime « cat nat », aujourd'hui piloté par le ministère de l'intérieur, est difficile à mettre en oeuvre. La direction générale du Trésor a concocté sa réforme. Après divers compromis, le projet de réforme est devenu très complexe.
M. Louis Nègre, président. - Autrement dit, vous êtes favorable à cette réforme, sous réserve que le principe de subsidiarité s'applique.
M. Paul-Henri Bourrelier. - Au départ, la direction du Trésor voulait supprimer le régime « cat nat ». Heureusement, ce n'a pas été le cas.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - J'en viens à la question de la responsabilité partagée entre préfets, maires, collectivités et particuliers.
M. Paul-Henri Bourrelier. - Il faut distinguer la responsabilité civile et pénale. Nous connaissons une judiciarisation de notre société, à l'image de ce qui se passe aux Etats-Unis.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Certes, mais les Etats-Unis judiciarisent au civil, nous au pénal ! Ainsi pénalise-t-on les décisions publiques. Paradoxe, s'il n'y a pas de PPRI, les franchises des particuliers augmentent, bien qu'ils ne soient pas responsables.
M. Paul-Henri Bourrelier. - N'allons pas dans ce sens : l'augmentation des franchises touche inutilement les particuliers. En revanche, je suis favorable à la modulation des primes, ce qui ne devrait pas être pénalisant. A mon sens, un tel système permet d'envoyer un signal intéressant. Cela dit, la modulation doit rester raisonnable. Fixer les primes dans les zones inondables en fonction du risque serait tout bonnement impossible : il faudrait les multiplier par cent.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ne peut-on moduler en fonction des efforts réalisés par les particuliers ?
M. Paul-Henri Bourrelier. - Ce serait une bonne chose. Le projet de loi qui a été préparé ne s'applique qu'aux grandes entreprises, lesquelles négocient leurs contrats avec les assureurs. Une telle mesure ne présente donc guère d'intérêt : c'est du pur affichage ! La modulation s'applique aussi aux biens des collectivités.
M. René Feunteun. - De quels aléas parlons-nous ? Des séismes, des inondations ?
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Concentrons-nous sur les inondations et les risques maîtrisables.
M. Paul-Henri Bourrelier. - Le maire de Bordeaux estimait avoir fait beaucoup d'efforts pour traiter les eaux de ruissellement et se désolait qu'on ne lui en témoignât aucune reconnaissance, et que ses administrés n'en tirent aucun avantage, notamment au niveau assuranciel. Le développement de l'intercommunalité est prometteur sur ce plan : voyez l'exemple du Havre.
M. Louis Nègre, président. - Merci pour votre intervention. Quel serait votre principal message ?
M. Paul-Henri Bourrelier. - Il faut penser aménagement du territoire, terrain et vulnérabilité.
M. Louis Nègre, président. - Mais les PPR sont les principaux risques, avez-vous dit...
M. René Feunteun. - Si l'on oppose risque à aménagement du territoire, l'élu se trouve dans l'impossibilité d'agir.
M. Louis Nègre, président. - N'hésitez pas à nous transmettre vos observations.
Audition de M. Robert Slomp, conseiller au service de la gestion de l'eau du Rijkswaterstaat, et de M. Carel de Villeneuve, conseiller des transports et de l'environnement à l'ambassade du royaume des Pays-Bas en France
M. Louis Nègre, président. - S'il est un État européen qui a su faire face et s'adapter au risque d'inondation, c'est le royaume des Pays-Bas. Son territoire, dont un quart de se trouve en dessous du niveau de la mer, constitue un débouché naturel pour le Rhin, la Meuse et l'Escaut. MM. Slomp et de Villeneuve auront donc beaucoup à nous dire sur la résilience du territoire, la manière de continuer à l'habiter et à y mener des activités économiques.
M. Robert Slomp. - Je travaille depuis treize ans pour le ministère des infrastructures et de l'environnement (et l'institution qui l'a précédé) après avoir construit des retenues d'eau au Tchad et au Bénin pendant neuf ans. La question de l'eau ne m'est donc pas étrangère !
« Plus jamais ça ! », voilà l'impératif qui a guidé les Pays-Bas depuis les inondations catastrophiques de 1953 qui ont causé la mort de plus de 1 800 personnes. L'organisation du pays en a été bouleversée, les lois ont été modifiées. La gestion de l'eau est devenue un sujet apolitique pour une raison simple : la menace de l'eau pèse sur tout le monde.
Le territoire des Pays-Bas couvre environ la même superficie que celui de la Suisse, soit 40 000 km2 mais, et la différence est importante, 26 % de sa surface se trouve en dessous du niveau de la mer et 55 % de ses terres sont inondables. Nous avons donc fait la guerre contre la mer, non contre nos voisins, avec un niveau de protection qui s'accroît sans cesse. Une tempête avec une période de retour de 10 000 ans se solderait par 4 300 km2 inondés, 10 000 morts et 120 milliards d'euros de dégâts. Ce chiffre est bien plus élevé que le coût du sinistre à la Nouvelle-Orléans, qui est de 2 milliards. Cela dit, il faudrait considérer les conséquences pour toute l'économie américaine, ce qui multiplie le bilan par dix. Le réseau de protection actuel est prévu pour une période de retour de 10 000 ans pour les crues venant de la mer.
Après la catastrophe de 1953, nous avons réorganisé le territoire, en diminuant de moitié le nombre de municipalités et en réduisant à 25 celui des autorités régionales de l'eau. Ces assemblées d'élus sont présidées par un « comte de l'eau » nommé, ce qui prouve le caractère apolitique de la gestion de l'eau. Chez nous, il n'existe pas de préfecture ; il fallait donc trouver une solution pour éviter la dispersion.
Après la survenue d'autres catastrophes, nous avons également regroupé les municipalités en 25 unités territoriales de sécurité, qui sont présidées par un maire désigné parmi d'autres. Aux Pays-Bas, tous les maires sont nommés par la reine, leur tâche étant de défendre l'intérêt de la municipalité devant le gouvernement au-delà des partis.
M. François Trucy. - Ce système est-il ancien ?
M. Carel de Villeneuve. - Oui, il date peu ou prou de Napoléon. Les échevins gèrent les grands dossiers dans les municipalités. Le maire ne dispose que d'une voix. Autrement dit, il n'est pas le chef de l'exécutif, si ce n'est sur les questions de police. Récemment, le système a évolué : les élus opèrent un premier choix, proposent le nom de deux ou trois personnes, puis la reine procède à la nomination.
M. Robert Slomp. - Autres institutions importantes, le centre national de gestion des crises et le centre de coordination logistique et organisationnel, qui veillent à la mutualisation des moyens en cas de crise touchant plus de deux municipalités.
A la suite des catastrophes de 1916 et de 1953, la carte du pays a été modifiée : nous avons fermé le delta de l'Escaut sauf sa partie occidentale pour laisser libre le port d'Anvers, manière de réduire la surface des zones inondables. A l'époque, les inondations étaient surtout liées à la formation de barrages de glace.
Venons-en aux leçons que nous avons tirées de la tempête de 1953 et de ses 1 800 morts. Cet événement majeur, dû à une surcote importante, s'explique d'abord par une mauvaise communication de l'alerte, des missions mal définies entre les acteurs, un mauvais entretien des ouvrages et un financement local insuffisant en raison de la trop petite échelle des municipalités. Pour être complet, il faudrait ajouter que le pays sortait à peine de cinq années de guerre et de la récession des années trente. Les premières décisions n'ont rien coûté, comme réunir les hydrologues et les météorologues dans le même bâtiment afin d'améliorer la prévision et la communication. Cette mesure a été appliquée rapidement. En revanche, le regroupement des pouvoirs publics locaux a pris 50 ans. Des normes nationales de sécurité ont été définies d'abord pour la côte, puis pour les grands fleuves.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Des visites techniques tous les cinq ans, un rapport au Parlement : la prévention des inondations est clairement une cause nationale au Pays-Bas.
M. Robert Slomp. - Effectivement. Le Parlement tranche sur la répartition des fonds entre digues, postes d'infirmiers et de médecins, etc. L'entretien des digues relève de la solidarité régionale, les constructions neuves de la solidarité nationale.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Qu'en est-il exactement des financements : sont-ils prélevés sur le budget de l'État ou prennent-ils la forme d'une taxe affectée ?
M. Robert Slomp. - Il y a un impôt national et une taxe régionale prélevée par les autorités régionales de l'eau et décidée par les élus, qui finance le système de pompage et l'entretien des cours d'eau, sauf les grands fleuves qui relèvent de l'État.
D'autres événements majeurs nous ont obligé à améliorer notre gestion de crise : le crash du Boeing 747 d'El Al à Amsterdam en 1992, l'explosion d'un établissement pyrotechnique à Enschede en 1998 qui a nécessité l'envoi de pompiers depuis 100 kms alentour ou encore l'incendie d'une discothèque à Volendam en 2000 où une partie des blessés a été transférée en Belgique. A chaque fois, nous avons réagi trop lentement. Et, dans ces circonstances, chaque minute perdue représente une vie.
M. Louis Nègre, président. - Le système est donc perfectible...
M. Robert Slomp. - Pour la prévention des inondations, il n'existe pas de solution unique.
Il faut analyser les problèmes avant de les résoudre : faut-il privilégier l'alerte ou la sauvegarde ? La réponse dépend du contexte. Ainsi, certaines communes ont décidé de relever le niveau du sol de leur territoire pour réduire les risques d'inondations. Mais c'est une décision locale.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Qui fixe les règles de sécurité lorsqu'une ville décide de créer un nouveau quartier ?
M. Robert Slomp. - L'autorité régionale de l'eau procède à une analyse. Une négociation intervient ensuite entre la province, qui décide des zones constructibles, et la municipalité, qui délivre les permis de construire. Ce système fonctionne bien dans certains cas, parfois moins bien dans d'autres. Les contrôles sont obligatoires, mais on ne leur donne aucune suite légale.
M. Carel de Villeneuve. - Les autorités de l'eau donnent leur avis, qui reste consultatif.
M. Louis Nègre, président. - La province détient-elle le pouvoir final ?
M. Carel de Villeneuve. - La décision est prise par la municipalité, mais la province peut la casser.
M. Robert Slomp. - Chez vous, on détruit les maisons. Pas chez nous. Plutôt que de démolir, nous construisons des digues.
M. Carel de Villeneuve. - Des maisons flottantes sont aussi construites.
M. Louis Nègre, président. - La loi Barnier permet de détruire des maisons. Vous ne pouvez donc le faire ?
M. Robert Slomp. - Nous pouvons proposer de les racheter plus cher qu'au prix du marché et espérer que les propriétaires les vendront. Je n'ai, en revanche eu personnellement connaissance d'aucune destruction de bâtiment construit de façon illégale.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Est-ce le maire qui décide en matière d'urbanisme, ou les échevins ?
M. Carel de Villeneuve. - Les échevins. Mais la province donne, ou non, son accord. Elle peut donc bloquer un projet.
M. Robert Slomp. - Nous avons 95 anneaux fermés qui impliquent des dunes, des digues, des ouvrages d'art.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les villes sont-elles entourées d'ouvrages spécifiques ?
M. Robert Slomp. - Oui, et certains sont vieux de 800 ans ! Autrefois, chacun devait donner des heures de travail collectif avant qu'on autorise les propriétaires à payer une amende lorsqu'ils ne participaient pas aux travaux. Petit à petit, l'amende s'est transformée en taxe.
M. François Trucy. - Les Pays Bas n'ont donc pas élevé une digue unique, mais 95...
M. Robert Slomp. - Notre pays a compté jusqu'à 2 500 anneaux, dont certains n'étaient d'ailleurs pas fermés. Nous avons réorganisé tout cela mais les ouvrages restent locaux.
M. Louis Nègre, président. - Et pour les fleuves ?
M. Robert Slomp. - Il y a 15 000 kms de digues secondaires à l'intérieur des 95 anneaux qui eux-mêmes font 3 500 kms. Quand un fleuve traverse un anneau, il est prévu des réservoirs.
M. François Trucy. - Quels matériaux utilisez-vous ?
M. Robert Slomp. - Du sable, de l'argile, des pierres.... En fait, nous avons recours aux matériaux qui se trouvent à proximité de façon à pouvoir réparer ou rehausser les digues. En cas de risque de vagues de 10 mètres, des revêtements spéciaux sont prévus. Enfin, chaque région a ses propres digues construites avec des matériaux spécifiques, afin de réduire les frais de construction.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quand l'Escaut est en crue, les campagnes sont-elles inondées ?
M. Robert Slomp. - Il existe des polders de débordement, notamment en Belgique où la réglementation est très rigoureuse. Nous passons des accords avec nos voisins pour éviter des inondations transfrontalières et nos contacts s'améliorent encore grâce à la directive européenne.
Les plages et les zones d'immersion sont gérées par l'autorité nationale de l'eau avec un système de réalimentation de sable pris en mer du Nord et les dunes sont interdites aux touristes afin d'éviter l'érosion. Pour les fleuves, le lit majeur est géré par l'Etat et les digues par l'autorité régionale de l'eau.
M. Louis Nègre, président. - Quelle est l'échelle de temps retenue pour mesurer les risques ?
M. Robert Slomp. - Elle est de 1 250 ans pour les fleuves et de 10 000 ans pour la mer.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est une construction théorique ! Ce modèle fonctionne jusqu'au jour où les faits le démentent.
M. Robert Slomp. - C'est un calcul utile néanmoins pour savoir comment utiliser au mieux les 400 millions d'euros disponibles chaque année pour la reconstruction des digues.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les phénomènes exceptionnels sont chaotiques. Comment les modéliser ?
M. Robert Slomp. - Nous bénéficions de nombreuses données, y compris en amont, certaines d'entre elles - comme par exemple les chiffres de Cologne pour le Rhin - couvrant une période de mille ans.
M. Louis Nègre, président. - Les modèles ne sont pas parfaits. Le vôtre est-il vraiment crédible ?
M. Robert Slomp. - La majorité des ingénieurs le cautionnent et la minorité de sceptiques aide à l'améliorer. Dans les grandes lignes, ces modèles sont fiables, même s'il est toujours possible des les ajuster à la marge.
M. Carel de Villeneuve. - Nous constatons aussi un consensus politique.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cela arrange tout le monde !
M. Louis Nègre, président. - Pourquoi 1 250 ans pour les fleuves et 10 000 ans pour la mer ?
M. Robert Slomp. - Parce que la mer monte beaucoup plus vite que les fleuves. Autrefois, on tirait le canon à l'amont d'un fleuve pour alerter la population en aval. En 1953, ne sachant pas quelle zone allait être touchée par la tempête, il fut impossible de savoir où prendre des mesures. Aujourd'hui, il existe un système de surveillance sur toute la côte avec des personnes postées tous les cinq kilomètres, et tous les 500 mètres en zone urbaine. Ces correspondants, qui sont des volontaires bien formés, restent sur les digues durant toute la tempête pour vérifier qu'aucun incident ne survient.
M. Louis Nègre, président. - Cette surveillance humaine va-t-elle se poursuivre ?
M. Robert Slomp. - Oui. L'analyse des photos aériennes s'est révélée trop lente, même si elle est utile.
Les choix faits il y a 50 ans ont été bons, même s'il faut sans doute améliorer la protection de la partie centrale du pays.
M. Louis Nègre, président. - Le système actuel est donc perfectible...
M. Robert Slomp. - Oui, il faut prévoir un cycle de 20 ou 40 ans pour l'adoption de nouvelles normes de sécurité par le Parlement afin de protéger la zone qui est restée sensible. De fait, nous avons protégé la côte durant 50 ans, puis les fleuves durant vingt ans ; nous devons maintenant traiter la jonction entre la côte et les fleuves.
M. Louis Nègre, président. - Toutes les zones industrielles sont volontairement surélevées, n'est-ce pas ?
M. Robert Slomp. - Oui, y compris le port de Rotterdam. C'est une question de communication : on est mieux protégé en zone surélevée que derrière une digue. De la même manière, les centrales électriques sont toutes à 5 mètres au-dessus de la mer derrière des digues d'environ 20 mètres de haut.
J'en viens au financement des waterschappen, les autorités régionales de l'eau. Il repose sur trois principes : l'intérêt, le paiement, le droit de vote. Autrement dit, le montant varie selon la valeur du bâtiment et du terrain. Autrefois, le droit de vote était strictement corrélé au montant de la taxe acquittée. Depuis peu, la population détient 50 % des droits de vote.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - En gros, l'assiette est semblable à celle de l'impôt foncier...
M. Robert Slomp. - Ce sont deux choses différentes, mais la base est la même. La municipalité fixe la valeur de la maison, laquelle détermine le montant de la taxe municipale, de celle de l'autorité régionale de l'eau et de l'impôt national.
La révision, désormais annuelle, de la valeur de la maison se fonde sur le prix du marché...
M. Louis Nègre, président. - ...et non sur des valeurs qui n'ont pas été rectifiées depuis 1970.
M. Robert Slomp. - Les propriétaires s'en plaignent car l'immobilier augmente de 5 % par an.
Un budget annuel de 5 milliards d'euros est consacré à l'eau, de l'assainissement à la gestion des canaux et des voies de navigation. Pour les digues, le budget est de 1 milliard d'euros, dont la moitié pour l'entretien et l'autre pour la construction de nouveaux ouvrages. J'ai présenté des chiffres globaux car les waterschappen, installées sur les bassins versants, ont une approche globale de l'eau, de l'assainissement jusqu'aux digues. Les agences ont leur propre banque, notée triple A, gérée par un petit groupe de vingt à trente personnes, qui s'alimente sur le marché. Il n'y en a pas de meilleure en Hollande ! Les collectivités ont aussi leur propre banque...
M. Louis Nègre, président. - Cela nous manque, c'est mieux que Dexia !
M. Robert Slomp. - Sur une population totale de 16 millions d'habitants, on dénombre 40 000 emplois dans le secteur de l'eau, dont 15 000 agents publics, auxquels il faut ajouter les 40 000 personnes qui travaillent dans le secteur des technologies « delta » (relatives à la construction dans les zones deltaïques et à la gestion de ces zones), comme par exemple la reconversion de grands ports en zone d'habitation.
Nous avons également lancé des grands travaux : le plan Delta pour les grands fleuves. Après la première visite technique, nous avons dépensé 1 milliard d'euros ; 2,5 milliards d'euros après la deuxième. Nous avons également un programme pour améliorer l'écoulement du Rhin et de la Meuse.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quid de leurs affluents ?
M. Robert Slomp. - Les autorités régionales de l'eau ont une obligation d'entretien.
M. Louis Nègre, président. - Et les berges ? Est-ce aux riverains de s'en occuper ?
M. Robert Slomp. - Les autorités régionales de l'eau en sont responsables, sauf pour les petits cours d'eau. Les agriculteurs ont obligation de s'occuper des petits cours d'eau de drainage. S'ils sont pris en défaut, une amende est infligée et le coût des travaux facturé.
M. Carel de Villeneuve. - La police de l'eau existe depuis le Moyen-âge. Les visites techniques ont lieu deux fois par an. Autrefois, les paysans prenaient en charge les frais d'hôtellerie de l'inspecteur jusqu'à ce que le travail soit accompli. Une technique efficace !
M. Robert Slomp. - Un troisième programme de 6 milliards d'euros de travaux est en cours de négociation avec probablement un partage entre région et État du coût des réfections, l'État continuant à financer la totalité des constructions neuves. Depuis 2009, il est obligatoire de tenir compte du changement climatique pour les ouvrages neufs, ce qui renchérit le coût des investissements. Un commissaire du Gouvernement a été également chargé de réfléchir à notre modèle de protection à l'horizon 2050 et 2100, qui défendra son projet et ses rapports annuels en conseil des ministres. Un milliard d'euros par an est prévu pour ce programme de recherche. Les budgets sont fixés très à l'avance, 10 ou 15 ans. C'est un système rigide mais qui garantit que les fonds sont bien utilisés comme prévu.
S'agissant de l'urbanisme, les personnes habitant derrière les digues primaires installées sur les cours d'eau sont intentionnellement exclues de l'assurance : c'est à l'État de payer une partie des dégâts sur ses fonds propres en cas d'inondation, ce qui n'exonère pas les particuliers de couvrir leurs maisons contre le risque d'incendie ou de dégât des eaux dû à une rupture des canalisations.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - En cas d'inondation, une aide nationale est-elle prévue ?
M. Robert Slomp. - Dans une région, l'État a remboursé les deux tiers des dégâts. Les propriétaires sont allés en justice pour le tiers restant ; ils ont gagné, mais aucune indemnisation supplémentaire ne leur a été accordée.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les deux tiers, est-ce une règle ?
M. Robert Slomp. - Non, le montant est fixé selon le sinistre.
M. Carel de Villeneuve. - Certains partis sont, par principe, contre l'assurance parce qu'elle est assimilée à un jeu de hasard. Cette position bloque la réflexion sur l'articulation entre assurance et solidarité.
M. Louis Nègre, président. - Le raisonnement vaut-il aussi pour l'assurance automobile ?
M. Robert Slomp. - Non. En revanche, ils refusent l'assurance-maladie. Il s'agit de 100 à 200 000 protestants radicaux qui sont installés sur la côte depuis 1 600.
M. Carel de Villeneuve. - Cela dit, la solidarité est très forte à l'intérieur de ce groupe.
M. François Trucy. - Que reproche-t-on au système actuel ?
M. Carel de Villeneuve. - D'une part, il ne peut pas couvrir les gros dégâts. D'autre part, il déresponsabilise.
M. Robert Slomp. - S'agissant de la directive européenne sur le risque d'inondation, nous n'avons pas eu à envoyer de rapport préalable à Bruxelles. Nous nous sommes fixés trois objectifs : 3 600 kms de digues primaires, 15 000 kms de digues secondaires et les 100 000 personnes habitant dans les zones non protégées ainsi que les berges transnationales non protégées.
Enfin, la préparation à la gestion de crise. Chaque année, est effectuée une analyse nationale des risques où l'inondation tient la place plus importante. Les exercices pluridisciplinaires quinquennaux sont essentiels, nous l'avons vu lors de Katrina à la Nouvelle-Orléans, pour trouver un langage commun entre les différents services. Le ministère de l'intérieur a également un programme de communication intitulé « Réfléchis avant ! » ; l'idée est de considérer tous les risques.
M. Louis Nègre, président. - Quelle leçon avez-vous tirée de l'ouragan Katrina ?
M. Robert Slomp. - Qu'il faut réfléchir à l'organisation dans les moindres détails. Par exemple, on ne peut pas évacuer 1 million de personnes en 24 heures. On a vu des directeurs de maisons de retraite, impuissants, abandonner les personnes âgées dans leur chambre. Dans les deux provinces de Hollande septentrionale et de Hollande méridionale, 4,5 millions de personnes vivent derrière les digues.
M. Louis Nègre, président. - En un mot, anticiper la catastrophe pour mieux la gérer.
M. Robert Slomp. - Le manque d'entretien et de réseaux fermés provoque également des catastrophes. Un gestionnaire unique est donc indispensable et les agents doivent faire le tour des installations dont ils sont responsables à pied, et non pas en voiture.
M. Louis Nègre, président. - Merci pour cet exposé passionnant.
Audition de M. Christian Desplats, président de l'Agence régionale pour l'environnement de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur
M. Louis Nègre, président. - Nous recevons M. Christian Desplats, président de l'Agence régionale pour l'environnement de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. L'ARPE est un syndicat mixte qui regroupe la région et les départements et dont la mission porte sur l'environnement et l'aménagement du territoire. A ce titre, la gestion de l'eau est au coeur de son activité.
Elle anime depuis 12 ans un réseau régional des gestionnaires de milieux aquatiques qui regroupe toutes les structures de gestion de bassin versant, plus de 75 dans la région, qui couvrent la totalité des cours d'eau à enjeux et qui ont mis en oeuvre, pour certaines d'entre-elles des SAGE, des contrats de rivières et des PAPI.
Dans un premier temps, pourriez-vous nous présenter les principales missions de l'ARPE-PACA ?
M. Christian Desplats, président de l'agence régionale pour l'environnement de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. - L'Agence régionale pour l'environnement de la région PACA regroupe la région et cinq départements ainsi que les Alpes-Maritimes de façon ponctuelle. Établissement public sous forme de syndicat mixte, elle a pour mission d'apporter une assistance technique aux collectivités locales et aux acteurs de l'environnement pour la mise en oeuvre des politiques environnementales. Depuis trente ans, elle suit par exemple le fonctionnement des stations d'épuration, s'occupe de gestion des rivières et espaces naturels, ou encore accompagne l'Agenda 21.
Dans ce cadre, l'ARPE anime le Réseau régional des gestionnaires de milieux aquatiques, qui regroupe près de soixante-dix structures - essentiellement des syndicats de rivières - s'intéressant à la gestion des rivières et milieux aquatiques en région PACA. A travers ce réseau, ces syndicats bénéficient d'appui technique sur les thématiques relevant de leurs compétences : foncier, gestion des cours d'eau, lutte contre les inondations, etc.
Très actif depuis dix ans, ce réseau fait remonter depuis quelques années auprès des collectivités de la région la nécessité d'une réflexion, éventuellement d'une réforme, sur la maîtrise d'ouvrage pour la gestion opérationnelle des milieux aquatiques à l'échelle d'un bassin versant. Des réflexions de ce groupe est né le concept d'EPAGE (Établissement Public pour l'Aménagement et la Gestion des Eaux), qui nous paraît une piste de réflexion pertinente pour pérenniser les petites structures de syndicats de rivières, souvent fragiles sur le long terme.
Il nous semble d'autant plus nécessaire, à la lumière des événements des dernières années, de disposer d'une véritable maîtrise d'ouvrage avec un statut reconnu par la loi, que ces syndicats de rivières sont financés par des subventions accordées au coup par coup, tantôt par la région, tantôt par le département voire parfois par l'Union européenne. La pérennisation de ces structures est indispensable pour parvenir à une gestion quotidienne des milieux aquatiques, qui sont extrêmement fragiles et mouvants.
A l'initiative de la région, une réflexion nationale a été engagée sur cette thématique, en partenariat avec l'Agence de l'eau, RMC et la DREAL. Des contacts ont donc été pris avec des députés et des sénateurs pour présenter ces travaux. A l'occasion de l'examen de la loi Grenelle 2, une proposition d'amendement avait également été défendue par quatre sénateurs dont Marc Daunis et Serge Andréoni. Il avait ensuite été jugé que cette proposition d'amendement ne relevait pas de l'objet de la loi Grenelle 2, mais plutôt d'une réforme territoriale. L'amendement avait donc été retiré.
Je suis accompagné pour vous présenter nos travaux de Gilles Brière, du Conseil général du Vaucluse, et de Véronique Desagher, qui anime le réseau régional des gestionnaires de milieux aquatiques au sein de l'ARPE et suit le travail sur les EPAGE..
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Voilà un moment que nous travaillons sur cette thématique. Nous constatons l'existence d'une forte tension entre les protecteurs de l'environnement et ceux que préoccupe la protection des habitants contre les inondations. Nous souhaitons que ces catastrophes ne soient pas envisagées seulement en termes de protection, mais aussi en termes d'aménagement.
Nous constatons également, notamment dans le Var, qu'il est difficile de mettre en place des structures visant à financer et entretenir de tels aménagements. L'idée d'un établissement public spécifique nous semble à cet égard intéressante.
Je connais l'action de l'ARPE et ce qu'elle apporte aux collectivités. Nous aimerions cependant que les priorités soient quelque peu réorientées et que la réflexion ne soit pas qu'en termes de protection d'un milieu soi-disant naturel - il ne l'est pas toujours autant que nous voudrions le croire. Cette préoccupation est-elle également la vôtre ? Quelle est votre position ?
M. Gilles Brière, chef du service rivières et espaces naturels du conseil général du Vaucluse. - Votre constat est effectivement l'un des éléments de notre réflexion. Il est vrai qu'il existe aujourd'hui une opposition entre les milieux et les risques. Nous regrettons un retour en arrière depuis la loi de 1992, qui avait prôné une gestion globale et équilibrée en préconisant que les maîtres d'ouvrages, sur les cours d'eau, prennent en charge la totalité de la gestion d'un bassin versant.
Comme vous, je ne prétendrai jamais faire passer les poissons avant les habitants et partage votre avis sur la nécessité de sérier les problèmes. Dès lors que les hommes occupent les berges et le champ d'inondation d'un cours d'eau, qui est un milieu continu, ce dernier doit être géré dans sa globalité et non de façon morcelée.
Si s'occuper des rivières est dicté par les événements dramatiques que nous connaissons, personne - et le maître d'ouvrage en rivière moins que tout autre - ne peut ignorer le contexte législatif et règlementaire qui, paradoxalement oppose ces deux thématiques.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Une de nos missions est précisément de pointer les problèmes et de faire éventuellement évoluer cette façon d'aborder les situations, grâce à des règles plus adaptées. Paradoxalement, plus les normes et les préconisations se multiplient, moins elles sont suivies d'effet.
M. Gilles Brière - Un exemple au sein de la région PACA pourrait vous inspirer utilement : la Durance. Cette rivière dispose d'un maître d'ouvrage compétent et organisé. Il est doté de moyens financiers suffisants, d'une compétence interne et d'une forte légitimité. Je ne prétends pas qu'il puisse se dispenser de mettre en oeuvre la réglementation ; cependant, il fait le poids face à elle lorsqu'elle apparaît abusive. Il est par exemple en effet abusif d'obliger un maître d'ouvrage à appliquer la réglementation sur les digues en installant des ouvrages de protection aux normes, lorsque cela suppose de supprimer toute végétation dessus alors que celle-ci est classée au titre de Natura 2 000.
Sur la Durance, l'organisation d'une maîtrise d'ouvrage forte, légitime et dotée des moyens nécessaires, montre que c'est possible, voire que la solution ne peut être autre.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Comment ce maître d'ouvrage est-il financé ?
M. Gilles Brière - La Durance est un cours d'eau domanial. Le syndicat mixte, de taille importante, jouit de ressources spécifiques et bénéficie d'une légitimité essentiellement technique. Je me rappelle avoir entendu un jour le maire de Cavaillon expliquer au représentant du Préfet qui venait lui présenter le PPRI de la Durance, qu'il devait auparavant présenter ce plan au syndicat de la Durance et se mettre en accord avec lui.
Cette réflexion illustre ce que nous souhaiterions en France, à savoir un outil pour collectivités territoriales qui soit à la hauteur des enjeux que sont la multiplication des événements, mais également les obligations de résultats découlant notamment de la législation européenne. Je rappelle que la directive cadre sur l'eau émane de la directive « inondations ».
Dans la logique de ce que vous disiez, je vous fais observer que nous sommes loin d'une logique de gestion globale et équilibrée lors qu'il faut deux têtes fondatrices pour traiter de deux sujets dont les origines sont uniques, l'aléa étant lié à l'eau et au milieu aquatique.
Pour répondre sur le plan législatif et règlementaire au besoin de la société de mettre les personnes et les biens en sécurité, il faut absolument se doter d'une maîtrise d'ouvrage publique, forte, légitime et organisée.
Selon nous, cette maîtrise d'ouvrage existe déjà en germe, même si elle n'est pas présente partout avec le même niveau de qualité. En région PACA, des exemples nous montrent que des structures, qui étaient à l'origine de simples syndicats hydrauliques, ont su s'adapter pour être aujourd'hui des opérateurs Natura 2 000, tout en réalisant les travaux de génie civil et de protection hydraulique, tels que ceux de la digue Saint-Jacques à Cavaillon. Ils ont dû pour cela passer par les fourches caudines du dispositif PSR et de la réglementation Natura 2 000. Ils y sont parvenus parce qu'ils en ont les moyens.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je ne peux qu'être en accord avec l'objectif tel que vous l'énoncez. Nous avons cependant l'impression que l'aspect protection du milieu aquatique est prioritaire par rapport à ce qui, pour nous, devrait passer avant, à savoir un aménagement permettant la cohabitation des humains avec un milieu dont on aurait réduit l'exposition aux risques.
M. Christian Desplats. - Nous proposons une gestion globale et intégrée de proximité. Nous pensons que la bonne gestion des rivières nécessite une surveillance quotidienne et une présence pour animer les populations, exposer les risques et mettre en oeuvre les travaux, afin d'éviter cette opposition qui trop souvent paralyse l'action.
Mme Véronique Desagher, animatrice du réseau régional des gestionnaires des milieux aquatiques. - Notre réflexion est issue d'une demande des syndicats de rivières dans un groupe de travail initié dans le Vaucluse. Ces structures, créées par les collectivités du territoire, étaient à l'origine motivées pour travailler avec nous sur la gestion des risques d'inondation. En 2009, nous avons procédé à un état des lieux de ces syndicats, afin d'essayer d'identifier comment les faire évoluer. Cet état des lieux a été réalisé à partir des missions qu'elles exercent. Bâties à l'origine pour la prévention des inondations, elles se sont ouvertes, au fil de l'évolution des règlementations, à des problématiques environnementales.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La première préoccupation semble cependant être le milieu aquatique, la protection des personnes n'arrivant qu'en deuxième position.
M. Louis Nègre, président. - Nous avons effectivement l'impression que l'État, via la police de l'eau, a une vision avant tout protectrice des milieux naturels. Notre police de l'eau a enfilé un gant de fer, comme nous avons pu le constater ce matin en recevant le directeur général de l'ONEMA. Vous nous dites que les syndicats étaient chargés, à l'origine, de réaliser de l'aménagement, et qu'ils s'ouvrent à l'environnement mais que, dans le même temps, ceux existants sont institutionnellement plutôt fragiles. Vous avez réfléchi à une structure nommée EPAGE. De quoi s'agit-il ?
M. Gilles Brière - Nous proposons de partir de l'existant, jugeant cela préférable à la création d'une structure ex-nihilo, compte tenu de l'urgence de la demande, tant en raison des événements que de l'agenda parlementaire.
Un EPAGE est une structure existante ou créée sur place, dont il est possible de réformer peu ou prou le périmètre, sachant qu'aujourd'hui, nous constatons des superpositions de périmètres comme des bassins orphelins. Une réforme sur le plan du périmètre nous paraît donc fondamentale. Nous ne cherchons donc pas à promouvoir les syndicats de rivières tels qu'ils existent, confrontés à des problèmes insurmontables tant sur le plan des moyens que du statut juridique et de la sécurité qu'ils offrent à leurs élus comme à leurs techniciens. Le contexte a évolué de telle façon que ces structures ne suffisent plus.
Nous proposons de créer une spécialisation d'un type d'établissement public existant : le syndicat mixte. Ce statut n'est cependant pas suffisant au regard des contraintes, comme nous pouvons le constater dans le cas du Rhône avec le SYMADREM, menacé d'explosion par des problèmes de contentieux.
Nous proposons de créer une maîtrise d'ouvrage opérationnelle basée sur l'existant, dont les éléments soient mobilisables relativement rapidement, avec un niveau de proximité validé par les conditions d'émergence des syndicats, tous nés d'une feuille de route locale à l'initiative des élus communaux. Le périmètre doit être cohérent et rationnalisé, tant pour éviter les superpositions de structures que pour travailler à l'échelle du bassin versant. Un tel périmètre octroie en effet une légitimité administrative et une pertinence technique. Il conviendrait donc de créer un seul EPAGE par bassin versant élémentaire.
Une subsidiarité claire avec les autres niveaux, notamment les EPTB, doit également être définie afin d'éviter tout conflit.
M. Louis Nègre, président. - Quelle serait la différence entre l'EPTB et l'EPAGE ?
M. Gilles Brière - Actuellement, seul existe le label EPTB, issu de la loi de 2003 selon laquelle il a pour mission d'assurer l'animation et la mise en cohérence des politiques menées sur les sous-bassins, à l'échelle d'un grand bassin versant. Ainsi, à titre d'exemple, le bassin de la Durance comprend plusieurs sous-bassins dont les organismes de gestion sont apparus depuis une vingtaine d'années. Ces maîtres d'ouvrage ont créé des dynamiques locales, engageant des études et des schémas d'aménagement. Peu à peu, leurs logiques d'intervention sont entrées en contact. C'est ainsi qu'a émergé la nécessité d'une coordination à l'échelle du bassin de la Durance. Le maître d'ouvrage principal sur la Durance, le SMAVD (Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance), a alors été plébiscité pour recevoir le label EPTB et jouer ce rôle de coordinateur et d'animateur.
Si cet exemple constitue un cas idéal, ce n'est pas le cas partout.
M. Louis Nègre, président. - Les syndicats de base subsistent-ils ?
M. Gilles Brière - Oui car l'EPTB n'est qu'un label donné à l'un des acteurs pour assurer la mission de coordination et d'animation à l'échelle du bassin.
M. Christian Desplats. - L'EPTB assure la cohérence et la programmation au niveau du bassin versant. Ensuite, chaque maîtrise d'ouvrage locale prend le relais. Jusqu'à présent, ces syndicats intercommunaux sont une création facultative, laissée au bon vouloir des collectivités territoriales. L'idée est de créer l'obligation de disposer d'un EPAGE par bassin versant.
M. Louis Nègre, président. - Cela revient donc à l'obligation d'une vision globale par bassin versant, avec un organisme.
M. Gilles Brière - Ce qui motive aujourd'hui la réticence des élus des structures existantes à aller plus loin, par exemple sur les digues, est le cadre existant.
M. Louis Nègre, président. - Quelle serait la différence entre un syndicat de rivières et un EPAGE ?
M. Gilles Brière - L'EPAGE doit être doté de compétences objectives, alors qu'aujourd'hui, il existe autant de compétences différentes (environnement, hydraulique, etc.) que de syndicats de rivières. Il convient de définir précisément ce que recouvre la compétence au tour d'un cours d'eau, qui n'existe pas aujourd'hui dans le droit français.
L'idéal serait de définir un corps de compétences obligatoires - éventuellement assorti de compétences facultatives. La feuille de route existe déjà avec la directive Inondations et le plan Submersion rapide.
M. Louis Nègre, président. - Quelles devraient être, selon vous, les compétences obligatoires ?
M. Gilles Brière - En premier lieu, il s'agit de la prévention des inondations, pour la protection des personnes et des biens. Nous n'avons pas d'état d'âme à affirmer que là est la priorité. Cependant, mon expérience de quinze ans dans la maîtrise d'ouvrage m'a prouvé que cela ne peut s'opposer aux contraintes environnementales. Il faut parvenir à un juste milieu permettant d'éviter les égarements survenus avant les années 90, lorsque les cours d'eau étaient traités comme des canaux hydrauliques, causant aujourd'hui plus des dégâts en termes de débordements et de désordres relatifs à l'érosion, que ceux qui n'avaient pas été touchés.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Lorsque les lits majeurs se sont végétalisés, la situation n'est pas non plus idéale.
M. Gilles Brière - L'entretien des cours d'eau en matière de végétation est fondamental et doit être permanent, dès lors que la végétation ne cesse de pousser. Cette action, faisant partie de l'ingénierie de la restauration et de l'entretien, est le fonds de commerce des syndicats de rivières.
M. Louis Nègre, président. - Vous avez évoqué comme première compétence obligatoire la prévention des inondations. Quelles est la seconde ?
M. Gilles Brière - Il s'agit de la préservation des milieux aquatiques. Il est indispensable qu'elle soit assurée par le même acteur pour éviter les conflits improductifs, qui étaient fréquents avant les années 90.
Mme Véronique Desagher. - La troisième compétence, que nous avons repérée lors de l'état des lieux, est émergente. Il s'agit de l'accompagnement des décisions locales. Il existe en effet de plus en plus de structures accompagnant les collectivités sur des problématiques telles que le ruissellement, mais également sur les schémas pluviaux et autres, ainsi qu'en tant que personnes publiques associées sur les documents d'urbanisme.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce point est essentiel car outre les dégâts que peut occasionner un cours d'eau, le ruissellement urbain est l'une des causes majeures de calamités.
M. Gilles Brière - Il ne s'agit pas d'être exhaustif. Nous ne sommes pas dogmatiques. Il est indispensable que les compétences puissent s'adapter aux réalités physiques. Il est évident que sur les bassins versants torrentiels méditerranéens présentent des problématiques particulières nécessitant par exemple des compétences spécifiques.
Nous savons aujourd'hui que les syndicats de rivières peuvent jouer un rôle fondamental en matière de prévision et d'alerte, notamment sur les petits bassins versants méditerranéens à temps de réponse court. La plupart du temps, l'alerte de l'Etat est inopérante, car elle emprunte des circuits trop compliqués. Sur le Lez, dans le Vaucluse, nous connaissons l'exemple de syndicats s'étant dotés de dispositifs performants de prévision et d'alerte, avec la société Predict Services.
M. Christian Desplats. - Nous allons prochainement publier notre rapport sur les EPAGE (diagnostic, analyse et préconisations). A la demande des parlementaires que nous avons rencontrés l'année dernière et cette année, nous exprimons des propositions de réformes des codes de l'environnement et de la propriété publique, ainsi que de la domanialité, et présentons la liste des missions et compétences des EPAGE. Le dernier chapitre de ce document va être publié. Si vous le jugez utile, nous vous en ferons parvenir une copie dès notre retour.
M. Louis Nègre, président. - Vous dites réfléchir depuis 2009. Par rapport aux syndicats de rivières que vous avez décrits comme insuffisants et avec des compétences inégales, cet EPAGE aurait dont des compétences obligatoires.
M. Gilles Brière - Il s'agirait surtout de compétences objectives. Il est fondamental de donner un sens au contenu de la compétence « cours d'eau ». Aujourd'hui, les syndicats de rivières se sont spontanément saisis d'obligation relevant normalement des propriétaires riverains des cours d'eau. Cependant, aucune ressource n'a jamais été créée pour cela.
M. Louis Nègre, président. - Quelles ressources proposez-vous ?
M. Gilles Brière - Il existe un outil, la redevance pour services rendus, préconisé par le code de l'environnement. Or personne ne le met en oeuvre, parce qu'il coute plus cher qu'il ne rapporte. Il génère notamment beaucoup de contentieux.
Mme Véronique Desagher. - Il faudrait définir le bénéficiaire de la gestion des cours d'eau dans toutes ses dimensions, qui n'est pas le propriétaire riverain selon les textes.
M. Gilles Brière - Sur cette question, nous ne pouvons vous apporter un outil magique. Sur la question de la fiscalité, nous n'avons que des pistes de réflexion méritant d'être approfondies, mais pas de réponse absolue. Sur ce sujet très sensible, nous estimons être assez peu légitimes pour trancher.
M. Christian Desplats. - Il nous semble néanmoins que les agences de l'eau pourraient éventuellement bénéficier d'une enveloppe spécifique pour ce type d'opérations. Dans certains cas, la TDENS pourrait peut-être être mobilisée.
M. Gilles Brière - Il existe déjà un outil pour les EPTB, la redevance liée aux SAGE, qui est cependant un mécanisme très complexe et peu efficace. Alors qu'actuellement, les agences de l'eau interviennent uniquement par le biais de subventions. Nous proposons d'utiliser celui de la dotation, ce qui n'aurait pas pour objectif de créer une nouvelle ressource, mais de sécuriser la ressource actuelle. Cela permettrait d'accorder une plus grande autonomie financière aux structures concernées. Le fonctionnement actuel, dans lequel les agences de l'eau passent commande et paient en conséquence, ne laisse aucune marge de manoeuvre aux maîtres d'ouvrages.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Dans la mesure où le problème serait pensé en termes d'aménagement du territoire, il nous paraîtrait logique de créer une taxe du type de celle dont dispose par exemple l'établissement foncier régional. Elle pourrait par exemple être assise sur une base foncière. Nous avons conscience que nous ne pouvons nous contenter du volontariat.
M. Christian Desplats. - Il serait souhaitable de s'inscrire dans le dispositif législatif, règlementaire et fiscal existant, afin de ne pas tout bouleverser. Le principe serait de s'appuyer sur des syndicats de rivières existant et de les pérenniser par un label, après avoir vérifié qu'ils sont bien sur un bassin versant. Nous ne sommes pas favorables à la création de nouvelles structures intercommunales. Par ailleurs, nous ne souhaitons pas toucher au statut de la propriété. Au niveau fiscal, nous préconisons non pas de créer une nouvelle taxe, mais d'aller chercher dans les techniques fiscales existantes, auprès de l'Agence de l'eau ou des départements.
M. Gilles Brière - Notre objectif est de créer les moyens essentiellement sur le fonctionnement et l'autofinancement des opérations. Nous ne cherchons pas à faire croire que les partenaires actuels des syndicats de rivières pourront retirer leurs dispositifs d'aide. C'est un autre chantier. Par exemple, sur l'Ouvèze Provençal, le schéma d'aménagement nécessite cent millions d'euros. Il est clair que nous ne les trouverons pas dans les outils que nous sommes en train d'évoquer. L'objectif consiste à donner aux structures la capacité de financer au moins leur fonctionnement à la hauteur des enjeux, c'est-à-dire de se doter des compétences internes indispensables. En particulier sur les inondations, il est capital pour elles de disposer d'un minimum de compétences en hydraulique et en hydrologie. L'absence de fil conducteur ne peut mener qu'à de l'incohérence. Une des missions fondamentales du syndicat de rivières apparaît : ayant le fil rouge des interventions au fil du temps, il est en mesure d'en assurer la cohérence.
M. Louis Nègre, président. - Il faut donc que tous ces EPAGE embauchent du personnel compétent. Qui va payer, dès lors que la redevance pour services rendus ne fonctionne pas ?
M. Gilles Brière - Aujourd'hui, le personnel recruté est financé à 50 % par des subventions de l'Agence de l'eau et à des taux variables, par des subventions de la région. L'idée est de diminuer cette dépendance vis-à-vis de l'Agence de l'eau, en mettant en place la dotation. Au lieu de verser une subvention annuelle, l'Agence de l'eau aurait un contrat avec la structure, assorti d'objectifs. Tous les ans, elle verserait une somme qu'utiliserait la structure pour se doter du personnel compétent et assurer l'autofinancement de ses opérations.
Nous apportons l'argumentaire pour soutenir la nécessité de créer ces ressources, mais ne savons pas lesquelles seront les plus opportunes au plan politique.
Mme Véronique Desagher. - Dans le rapport, nous avons développé trois pistes de ressources fiscales : la réaffectation d'une partie du produit des taxes d'aménagement, des éléments basés sur les autorisations Eau et CPE, ou fondés sur le risque.
M. Gilles Brière - Bien sûr, cette ressource est liée à l'acceptation par une structure d'un périmètre cohérent et d'un ensemble de compétences bien cernées par la loi.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Avez-vous mené une réflexion sur le fait que lorsque des aménagements sont réalisés, ils le sont essentiellement au bénéfice des zones urbanisées ? Par exemple, les aménagements du Rhône ont été construits essentiellement pour protéger Lyon et Avignon
M. Gilles Brière - Le gros problème en termes de communication avec la population réside dans le fait que les aménagements du Rhône n'ont jamais visé à protéger quoi que ce soit. Selon la charte de la CNR, l'objectif est purement énergétique.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'était peut-être le cas à l'origine mais de nombreux travaux ont été réalisés à Lyon, au niveau des zones d'extension de crues. Le préfet de PACA nous a expliqué qu'il était normal d'envoyer l'eau dans les parties plates et rurale pour protéger la ville.
M. Gilles Brière - L'eau n'y est pas envoyée. Nous la laissons y aller.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Tout ce qui pourrait l'empêcher est interdit.
M. Gilles Brière - Tout ce que nous pourrions faire pour l'empêcher provoquerait une rehausse du niveau de l'eau dans les zones urbaines. Il faut donc faire un choix. Selon la méthode d'inondabilité, pour protéger les enjeux forts à un endroit, il est indispensable de laisser sortir l'eau ailleurs.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Tout le problème réside dans la définition de l'enjeu fort. Or les enjeux forts sont toujours au même endroit. Je connais par exemple une commune qui se voit interdire toute possibilité de développement, au motif qu'elle est située dans une zone d'extension de crue. Un système accordant quelques compensations aux collectivités situées dans ces zones pourrait être imaginé.
Mme Véronique Desagher. - Sur cette thématique, dans les chantiers sur la mise en place de la directive Inondation, nous avons essayé de faire remonter la nécessité de conserver une cohérence territoriale des structures à l'échelle du bassin versant, afin qu'une concertation puisse au moins avoir lieu. Il ne faudrait en effet pas confier ce qui relève du risque dans les zones urbaines à des structures qui ne couvriraient que ces zones, dès lors que la gestion du risque a des conséquences en amont.
M. Gilles Brière - Sans maître d'ouvrage fort et légitime, ce débat ne peut jamais émerger, parce qu'il n'est porté que par l'État ou par les bénéficiaires des aménagements.
Pour revenir sur les ressources, nous n'avons pas le monopole de la réflexion. En page 30 de la première version du plan « submersions rapides », qui était largement inspiré des événements du Var, était évoqué un dispositif de taxe additionnelle à l'une des quatre existantes, susceptible d'être inscrit dans la loi de finance 2012. Le ministère souhaitait ainsi financer tous les travaux de confortement et de gestion des endiguements qui, dans de nombreux endroits, constituent plus un risque supplémentaire qu'une protection pour les populations. Aujourd'hui, sur le 9 500 kilomètres de digues en France, 5 000 méritent d'être retravaillées.
De nombreuses pistes sont envisageables. Il reste encore à approfondir les pistes que nous évoquons dans notre rapport.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. Il est clair que, concernant la moitié du territoire français, ce problème n'est pas marginal.
M. Gilles Brière - Le deuxième volet de notre rapport élargit la problématique au niveau national, sur lequel nous avons travaillé avec plusieurs territoires et ministères. Nos constats s'avèrent partagés.
M. Christian Desplats. - Le député Jean Launay, du Lot, est particulièrement intéressé par cette démarche.
M. Gilles Brière - Au niveau des sénateurs, Marcel Rainaud et Roland Courteau faisaient notamment partie des signataires de la proposition initiale, alors qu'ils ne sont pas de la région PACA, ce qui montre que notre démarche n'est pas régionaliste.
M. Pierre-Yves Collombat , rapporteur. - Si toutes les situations sont différentes, les problématiques se ressemblent néanmoins.
M. Gilles Brière - En dehors de la région PACA, les syndicats de rivières n'ont pas les mêmes philosophies. Mais il est vrai qu'en PACA, ils ont évolué d'un travail purement hydraulique vers la notion de gestion globale. L'évolution peut n'avoir pas été la même partout. Mais nous connaissons parfaitement les faits générateurs de l'évolution chez nous, qui montrent que notre expérience est reproductible.
Mme Véronique Desagher. - Notre rapport apporte les éléments d'un diagnostic national. Nous avons veillé à la reproductibilité des propos.
M. Pierre-Yves Collombat , rapporteur. - Vous estimez donc qu'il faudrait rendre la démarche obligatoire.
M. Gilles Brière - Actuellement, elle ne peut l'être car elle ferait prendre beaucoup trop de risques, notamment aux élus locaux.
M. Christian Desplats. - La finalité est obligatoire. Il faut donc l'outil pour l'atteindre.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il est clair que si le problème de la responsabilité n'est pas posé, il ne se passera rien.
M. Christian Desplats. - Notre document devrait être publié dans environ un mois. Nous pourrons vous l'adresser.
Mme Véronique Desagher. - Le dossier que nous allons vous remettre aujourd'hui comprend déjà la note de synthèse ainsi qu'un document relatif à la journée technique que nous avons organisée sur les inondations, regroupant les syndicats de rivières de la région. Elles sont l'occasion pour eux d'échanger sur leurs problématiques et les difficultés qu'elles rencontrent.
M. Louis Nègre, président. - Avec vous, nous avons la chance d'entendre des personnes qui ont réfléchi aux avantages et inconvénients du système actuel et fait des propositions. Une proposition de loi a-t-elle, à ce jour, été déposée ?
M. Gilles Brière - L'amendement prévu dans la loi Grenelle a été reporté, relevant du droit des collectivités territoriales. Nous vous communiquerons l'amendement.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Notre objectif est de faire sortir ces problématiques de la thématique habituelle de la protection et de l'environnement, pour aller vers une thématique d'aménagement. Si nous restons dans une optique de protection des individus opposée à celle des milieux, nous n'arriverons à rien.
M. Christian Desplats. - Dans la réforme de l'intercommunalité de l'année dernière, à la demande de notre comité syndical, nous avions constitué un dossier par département, pour attirer l'attention de chaque préfet de PACA sur la nécessité du maintien des syndicats de rivières dans leurs périmètres de bassins versants. Nous avons été entendus sur tous les départements.
M. Gilles Brière - Sur le Vaucluse, cette démarche a conduit à des fusions de syndicats, que nous appelions de nos voeux, ce qui prouve que nous ne cherchons pas à sanctuariser l'existant.
Audition de M. Michel Casteigts, Inspecteur général de l'administration
M. Louis Nègre, président. - Nous recevons M. Michel Casteigts, inspecteur général de l'administration, chargé par le Gouvernement de nombreuses missions d'évaluation des dommages causés aux biens des collectivités territoriales à la suite de catastrophes naturelles, et notamment des inondations.
Ainsi, M. Casteigts est intervenu dans le département du Var à la suite des inondations de novembre 2011. C'est en effet en fonction des évaluations qui sont conduites que l'Etat décide de mettre à disposition des collectivités les crédits permettant la prise en charge partielle des dégâts non assurables, à l'image des crédits du programme 122 de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Ce programme regroupe, en effet, les aides exceptionnelles qui sont versées aux collectivités territoriales.
Dans ce contexte, M. Casteigts fait figure d'expert reconnu en matière d'indemnisation des dommages et nous pourrons également solliciter son appréciation sur le régime « catnat » et son évolution à travers le projet de loi déposé au Sénat.
Je vous laisse la parole et nous vous poserons ensuite des questions. Si nous manquons de temps pour vous les poser toutes, nous vous les transmettrons afin que vous y répondiez, si vous le voulez bien, par écrit.
M. Michel Casteigts, Inspecteur général de l'administration.- Mon introduction sera brève, car je préfère garder du temps pour répondre à vos questions et être au plus proche de vos préoccupations.
Je n'ai effectivement pas pris part à la mission « Var 2010 », car je m'occupais à l'époque des dommages causés par la tempête Xynthia qui a d'ailleurs donné lieu à une mission d'information du Sénat. J'ai cependant lu très attentivement les travaux de mes collègues que j'avais assistés, sans être en première ligne, sur les inondations torrentielles du Var en 2010.
Il est intéressant de comparer l'inondation de novembre 2011 à celles survenues antérieurement. Par rapport à la tempête Klaus, à Xynthia ou aux inondations du Var en 2010, cet épisode est particulier, tant par son extension géographique - le Var ne représentant qu'un tiers des dommages (et près de la moitié en valeur), la mission s'étendait à dix départements : les Alpes-Maritimes, les Alpes de Haute-Provence, le Gard, l'Hérault, l'Ariège, l'Ardèche, la Lozère, la Haute-Corse et la Corse du sud - que par sa cinétique lente. Cet événement a en effet provoqué des sinistres beaucoup plus diffus et nombreux que les épisodes précédents.
Sur le seul Var, en 2011, 114 collectivités ont été touchées : le Conseil général, 94 communes, 7 EPCI et 12 syndicats intercommunaux. 880 sinistres sont à déplorer. Beaucoup, bien que de faible ampleur, nécessitent l'intervention de la solidarité nationale, car ils ont affecté de nombreuses petites communes disposant de faibles ressources. Au total, pour l'ensemble des départements, le nombre total de sinistres est d'environ 2 300, sur 348 collectivités ou groupements.
Cet événement est radicalement différent de Klaus, pour lequel les dommages étaient très spécifiques - essentiellement des arbres renversés - et concentrés sur le département des Landes, qui s'est trouvé totalement ravagé. A la suite de cette commission, j'ai présidé pendant dix-huit mois un groupe de travail prospectif à l'horizon 2050 co-organisé par la région Aquitaine et l'INRA sur le massif des Landes de Gascogne : le traumatisme durera plusieurs décennies, durée nécessaire à un pin pour parvenir à maturité. Les espaces temps et les enjeux économiques sont donc de nature radicalement différente.
Quant à Xynthia, il s'agissait d'une submersion marine sans précédent, ce qui rendait d'autant plus complexe la constitution du dossier régional destiné au Fonds de solidarité européenne, avec la nécessité de présenter des démonstrations très pointues. Jusqu'au dernier moment, nous avons douté d'y parvenir. Finalement, nous avons obtenu le FSUE.
Les inondations du Var en 2010 étaient, par comparaison, plus simples en termes de gestion administrative. Il s'agissait en effet d'une catastrophe qui, bien que de grande ampleur et très destructrice, était très localisée et d'origine bien identifiée.
Dans le cas présent, l'événement présente la particularité de s'étendre sur dix départements, avec des caractéristiques relativement analogues sur chacun d'entre eux. Il s'agit d'un événement de cinétique lente - il s'est déroulé sur plusieurs jours - avec une très forte pluviométrie ayant entraîné la montée plus ou moins rapide des eaux selon la proximité des bassins versants, avec une assez bonne prévisibilité (alertes rouges et orange de Météo France) permettant d'anticiper. Il faut toutefois noter le caractère très artificiel des limites départementales en matière d'alerte, dès lors qu'un même département peut comprendre plusieurs bassins versants. L'unité de compte devrait donc être le bassin versant et non le département et une réflexion mériterait d'être menée sur cette question.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -A propos de l'évaluation, par qui est-elle réalisée ? Ces personnes sont-elles en nombre suffisant ? L'expérience montre que les fonctionnaires disponibles pour se rendre sur le terrain et évaluer l'étendue des dégâts sur chaque commune impactée sont peu nombreux. Leurs conclusions, qui font l'objet d'une synthèse générale, introduisent en outre des éléments d'incertitude.
Par ailleurs, je souhaiterais connaître votre opinion sur la question des biens éligibles. Très souvent, en effet, la collectivité, qui est amenée à se substituer aux riverains pour équiper des cours d'eau, se voit refuser l'indemnisation au prétexte qu'il ne s'agit pas d'un bien communal et que les riverains sont responsables. Or le maire est contraint, s'il veut protéger la population, de réaliser des travaux même sur des terrains qui n'appartiennent pas à la commune.
En outre, les indemnisations ne sont attribuées, selon la loi, que pour rétablir les aménagements à l'identique, alors que parfois, il serait plus pertinent d'améliorer le dispositif.
Selon vous, la réglementation actuelle permet-elle de répondre assez rapidement et complètement aux attentes des sinistrés ?
M. Michel Casteigts. - Pour répondre, je vais vous expliquer comment nous travaillons. Face à 2 300 sinistres, la question de l'organisation du recensement et des contrôles est délicate. La méthodologie est essentielle. Nous sommes chargés de communiquer à la DGCL les chiffres de synthèse que le Gouvernement vous soumettra lors d'une loi de finances rectificative, le programme 122 n'étant pas doté, sur cette ligne, en budget initial.
Notre fil conducteur est une circulaire conjointe des ministères de l'intérieur et des finances datant du 7 octobre 2011 et tirant assez largement leçon des expériences précédentes - j'y ai ainsi retrouvé certaines des préconisations que nous avions faites, notamment dans le cadre du rapport sur Xynthia. Cette circulaire pose un problème au fonctionnaire que je suis et au législateur que vous êtes. En effet, se pose la question du relatif vide juridique existant entre des dotations sèches votées par le Parlement sans mode d'emploi, et un mode d'emploi n'existant que par voie de circulaire. La libre administration des collectivités territoriales étant du domaine de la loi, susceptible d'appeler à la mise en oeuvre de décrets, nous nous trouvons dans une curieuse situation pour le fonds de solidarité. Lorsque les dommages sont inférieurs à 6 millions d'euros, un décret est publié. Là, nous devons nous contenter de circulaires pour prendre des décisions qui, in fine, sont opposables aux collectivités. J'avais signalé ce vide juridique lors de mon audition par la mission « Xynthia » en expliquant que lorsque le Parlement serait appelé à voter les crédits en loi de finances rectificative, il serait pertinent d'assortir le vote des crédits de règles permettant de cadrer le pouvoir administratif de la circulaire interministérielle.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Concrètement, qu'est-ce que cela changerait ?
M. Michel Casteigts. - Cela ne changerait rien si la circulaire était appliquée à la lettre. En revanche, le Parlement pourrait décider d'autres types orientations concernant l'intervention du fonds, l'éligibilité ou les réponses aux questions que vous posez. Il me semble qu'actuellement, le Parlement n'utilise pas pleinement ses prérogatives, se contentant de voter des crédits sans en préciser le mode d'emploi, contrairement à ce qu'il fait sur d'autres lignes budgétaires.
Cela nous gêne, car il nous semble exorbitant de nos prérogatives de devoir statuer sur certaines questions. Voici l'exemple d'une décision que nous prenons parce qu'elle nous semble équitable, alors qu'elle n'est prévue ni par la circulaire, ni par la loi : nous déclarons inéligibles les dommages représentant moins de 1 % du budget global de la collectivité concernée. Le programme 122 faisant appel exceptionnellement à la solidarité nationale, le recours à cette solidarité ne nous semble pas justifié en dessous de 1 % du budget affecté. Cette décision esquissée sur Klaus, puis confirmée sur Xynthia et sur les inondations du Var en 2010, correspond à une position de la mission interministérielle qui, de facto, se trouve en situation de quasi-production règlementaire en raison du vide juridique. Il serait par exemple pertinent que le Parlement décide du seuil à partir duquel interviennent les crédits qu'il vote.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Quelle est votre position sur la remise des aménagements dans leur état initial ?
M. Michel Casteigts. - Je vais y revenir. Pour les inondations de 2011, comme pour Klaus et Xynthia (mais pas pour le Var en 2010), nous avons mis en place un système de contrôle à deux niveaux. Nous avons chargé les préfectures d'effectuer un recensement systématique sur la base d'un dossier que nous avons conçu. Nous avons cadré la procédure de contrôle de premier niveau en insistant sur deux points essentiels.
Le recensement ne vaut pas dépôt de demande de subvention par les collectivités et n'a pas à suivre le même formalisme administratif. Malheureusement, très souvent, c'est parce que les préfectures comme les collectivités ont mal intégré cette préconisation que la procédure a pris du retard.
La prise en compte d'un dommage au titre de l'évaluation ne préfigure pas nécessairement de la recevabilité de l'opération lors de l'instruction du dossier par le préfet. Alors que la circulaire ne prévoit une intervention qu'à hauteur de 30 à 50 %, nous encourageons vivement les préfets à monter à 80 % sur certains dossiers.
Les critères sur la base desquels nous définissons les enveloppes départementales ne correspondent donc pas à la somme d'une pré-instruction des dossiers individuels, qui posent de nombreuses questions que nous ne pouvons pas prendre en compte dans des délais raisonnables. Par exemple, dans le Var, nous n'avons pas pris en compte la répétition de l'événement sur les mêmes communes d'une année sur l'autre. Or il est naturel que le préfet la prenne en compte dans la modulation des taux de subvention.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Alors qu'il s'agit d'une situation d'urgence, nous avons l'impression que les règles ne changent pas par rapport à une situation normale dans laquelle le temps n'est pas compté, avec notamment le comité des financeurs, dans lequel on ne sait qui finance quoi ni à quelle hauteur.
M. Michel Casteigts. - Le comité des financeurs fonctionne différemment d'une région à l'autre.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Entre le moment où survient un sinistre et celui où la collectivité connaît le montant qu'elle recevra, il se passe trop de temps.
M. Michel Casteigts. - Le Parlement étant l'instance qui vote le budget et en garantit l'équilibre global, je ne puis que soumettre à votre réflexion le prix des délais d'instruction. Le premier recensement très rapide des dommages, que nous avions réalisé le 15 janvier, conduisait à un montant de 38 millions d'euros de dommages déclarés pour le Var. In fine, ce montant s'élève à 22 millions d'euros de travaux éligibles, dont 17 seulement sont pris en compte. Le délai d'instruction a donc conduit à économiser 16 millions d'euros.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Le but est-il d'économiser ou de remettre les aménagements en état le plus vite possible ?
M. Michel Casteigts. - Le plus vite possible n'est pas nécessairement le mieux possible. Je partage votre avis sur la nécessité de ne pas reconstruire à l'identique certains ouvrages, mais cela nécessite plus de temps que de reconstruire à l'identique, les travaux d'ingénierie et l'expertise à réaliser étant différents. Nous sommes très souvent bloqués dans les procédures par les délais d'ingénierie. Comme j'ai pu le constater au fil de mes expériences, il existe une véritable implosion de l'expertise technique de l'Etat et je constate des inégalités en la matière d'un département à l'autre, liée à des questions purement conjoncturelles. Le maintien d`une expertise dans les services techniques de l'Etat au niveau départemental constitue un problème majeur. Or, elle n'est pas substituable par une expertise privée pour une question de mémoire des événements. Il est impossible d'intervenir correctement sans tenir compte de l'historique des phénomènes.
De notre point de vue, la déperdition d'expertise coûte infiniment plus cher que ne rapportent les emplois équivalents temps plein économisés. Ainsi, si une DDT économise deux ETP, il est probable qu'après deux mois, cette économie aura coûté plus cher à l'Etat qu'elle ne lui aura rapporté sur une année.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Ne pensez-vous pas que ces difficultés viennent de l'absence d'une ligne de crédit dans le budget initial du programme 122 ?
M. Michel Casteigts. - Je pense qu'il s'agit plus d'une question de procédure administrative que de dotation budgétaire. En effet, le programme 122 est globalement richement doté, bien que cette ligne ne le soit pas. Il est extrêmement facile de procéder à des virements de crédits dans le cadre de la LOLF. En revanche, nous manquons de réactivité administrative. A titre d'exemple, lorsque j'ai été pressenti pour diriger cette mission, alors que l'événement n'était pas totalement terminé, le 9 novembre, j'ai placé dans le circuit de signature des cabinets le projet de lettre de mission. Il est revenu, totalement inchangé le 2 décembre, demandant une première évaluation pour le 15 janvier. Ainsi, compte tenu de la trêve de fin d'année, le délai accordé à la mission était inférieur à celui que s'étaient accordés les cabinets. Se pose donc la question de l'optimisation des procédures administratives. Pour gérer ces situations d'urgence, il faudrait probablement une méthodologie bien standardisée, qui permette de compacter sensiblement les délais. Saisie le 2 décembre, nous avons envoyé aux préfets un dossier le 8 décembre pour qu'ils effectuent les recensements. Les retours nous sont parvenus aux alentours du 10 janvier. Le 15 janvier, nous avons communiqué notre première estimation, d'environ 74 millions d'euros sur les sept premiers départements - les trois derniers ayant été identifiés plus tard. C'est à partir de ces chiffres qu'a pu être réalisé le contrôle. Il a fallu effectuer un travail fin d'identification des maîtres d'ouvrages et décider lequel retenir, par exemple au carrefour entre une voirie communale et une voirie départementale. Nous avons également constaté que certains des crédits alloués au titre des épisodes précédents n'avaient pas été consommés. Il nous a alors fallu choisir entre l'utilisation des reliquats des crédits de 2010, ou celle des crédits de 2011. Toutes ces questions impliquent des délais d'examen incontournables. Une standardisation des procédures pourrait néanmoins contribuer à les raccourcir. J'avais d'ailleurs été chargé, juste avant la survenue de l'événement, de rédiger un guide méthodologique, que je vais remettre en chantier.
Pour répondre à votre question sur la reconstitution à l'identique, nous avons introduit un concept que nous souhaitons au moins voir inscrit dans la circulaire : celui de la reconstitution à fonctionnalités identiques (et non à techniques identiques). La solidarité nationale n'a en effet pas lieu d'intervenir sur d'éventuelles améliorations fonctionnelles, qui doivent rester à la charge des collectivités.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Voici un exemple pour illustrer mon propos, celui d'un enrochement nécessitant d'être surélevé. Le fait que l'indemnisation ne puisse concerner que la réfection jusqu'à la hauteur initiale complique considérablement le dossier. L'objectif est d'indemniser les dégâts, sans volonté de trouver des solutions plus efficaces en cas de nouvelle occurrence de l'événement. Comment trouver des solutions ?
M. Michel Casteigts. - Il est vrai que nous intervenons dans une logique assurantielle, le programme 122 étant ciblé sur les biens non assurables des collectivités. Nous ne souhaitons pas enfermer notre approche dans un cadre juridique trop rigide. Cela nous conduit par exemple à ne pas poser la question de la domanialité sur les chemins ou enrochements. Nous considérons que la maîtrise d'ouvrage des travaux emporte l'éligibilité et non la domanialité privée ou publique. Cela nous conduit à ne faire aucune différence entre les chemins ruraux et communaux, ce qui introduirait des disparités économiquement et socialement injustifiables.
Sur les rivières la question est plus compliquée, car il faudrait déterminer si les ouvrages ont été réalisés en faveur des lotissements, qui font l'objet d'une réglementation complémentaire. Les ouvrages résultant de lotissements ne peuvent en effet être classés dans le domaine public qu'à certaines conditions, notamment de qualité. Nous avons rencontré ce problème en Ariège, à propos d'un enrochement sur un ouvrage protégeant un lotissement. Nous avons considéré que c'est la commune qui sera éligible, car il ne peut être demandé aux riverains de reconstruire l'enrochement.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Il serait donc souhaitable que la loi précise de type de questions, vos propos allant dans le sens de ce que nous souhaitons.
M. Michel Casteigts. - Une fois encore, nous sommes dans un vide juridique. Nous avons étiré notre capacité d'appréciation au maximum mais ne pouvons pas aller au-delà. Il en va de même pour la définition des biens assurables. La plupart des biens sont juridiquement assurables, à l'exception des voiries, mais ne sont pas assurés. Lors de Klaus, nous avons mis en place le concept d'assurabilité économique : il ne suffit pas qu'un bien soit juridiquement assurable ; il doit pouvoir être assurable par la collectivité au regard de son budget. Nous avions notamment rencontré ce cas de figure dans une commune forestière des Landes qui n'avait pas pu s'assurer car cela aurait représenté 20 % de ses dépenses de fonctionnement.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Si je comprends bien, si un ouvrage est reconstruit en remplissant la même fonctionnalité, même s'il est plus cher, vous admettez qu'il puisse être financé.
M. Michel Casteigts. - Oui, et ceci est également valable si la réfection coûte moins cher. De la même façon, nous essayons d'appliquer intelligemment la notion de vétusté. Nous devrions en tenir compte, mais en zone de montagne, que signifie la vétusté d'un mur de soutènement ? Nous n'apprécierons pas la situation de la même façon à Saint-Raphaël et dans une petite commune de cent cinquante habitants de l'arrière-pays parce que, lorsque cette dernière doit entretenir une trentaine de mètres de mur de soutènement, nous savons qu'elle n'en a pas les moyens et qu'il serait totalement injuste d'appliquer à la reconstruction de l'ouvrage un coefficient de vétusté. Nous ne suggérons donc d'appliquer ces coefficients que lorsqu'une collectivité a les moyens d'assurer un entretien normal. Je connais l'exemple d'un canal de dérivation d'un ouvrage alimentant un ancien moulin à eau dans l'Hérault, où les eaux ont emporté l'ouvrage parce qu'il n'avait plus de raison d'être. Nous rencontrons un problème de même nature en Haute Corse avec une route très escarpée reliant deux villages. Elle a été emportée et, comme il en existe une autre, nous estimons préférable d'octroyer des crédits pour une amélioration de cette dernière.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -J'ai une série de questions sur le versement de l'aide. Nous nous sommes aperçus de deux problèmes. Dans le Var, en 2010, alors que le préfet s'était engagé à verser des avances de 15 % sur certains dossiers, Bercy a considéré que cet engagement valait pour 100 % de la subvention. Pour accepter d'autres dossiers, il fallait donc abonder des fonds, alors que les premiers n'étaient pas consommés.
Autre problème, sur les 18 millions d'euros (plus 6) validés pour les interventions, seulement 5,5 avaient été dépensés. En effet, le versement de l'aide étant conditionné par la production des factures par les collectivités, ces dernières ne peuvent effectuer les travaux, faute de trésorerie suffisante pour en avancer le coût.
Il est ainsi paradoxal de constater qu'en dépit des engagements importants pris, nous ne parvenons pas à en dépenser le quart. Nous en avons été très surpris, dès lors qu'il s'agit de situations d'urgence.
M. Michel Casteigts. - Ce sujet n'est malheureusement pas propre au programme 122. L'urgence de ces situations est inégale. Dans le cas des inondations de 2011, très peu de situations sont urgentes. De nombreux travaux concernent de l'entretien. Sur la voirie générale, les conseils généraux vont certes devoir modifier leurs programmes de travaux, mais ils entrent largement dans leur enveloppe annuelle.
Cette année, il existe relativement peu de communes pour lesquelles les travaux sont considérables. Dans le Var en 2011 par exemple, sur un montant total de travaux éligibles de 17 millions d'euros, 12 millions d'euros concernent des dommages dans des communes ou groupements, dont le montant représente 1 à 5 % du budget global. Seulement 800 000 euros concernent des travaux pour lesquels les dommages dépassent 15 % du budget global des communes ou groupements.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Il ne s'agit là que de 2011, où la nécessité de travailler dans l'urgence était moins pressante. Mais je vais vous citer un exemple. Vendredi, je suis allé à l'inauguration d'un théâtre de plein air aux Arcs en Provence, situé sous la place centrale de la commune qui avait subi d'importants dommages. Il est vrai que ces travaux pouvaient attendre. Imaginez cependant un paysage urbain complètement effondré : même si la commune peut continuer à vivre ainsi, il existe une urgence psychologique.
M. Michel Casteigts. - Cela mériterait à soi seul une mission d'inspection générale. Concernant les retards dans la mise en oeuvre des crédits, vous avez soulevé une vraie question en évoquant les comités de financeurs. Plus nous cherchons à faire de la coordination entre organismes financeurs, plus cela prend du temps, puisque les rythmes budgétaires des uns et des autres ne sont pas les mêmes. Par expérience, je peux affirmer que les fonds européens sont, de très loin, les plus efficaces et les plus rapides. Les retards constatés à la consommation des fonds structurels européens viennent en effet exclusivement des contreparties nationales. Ceci est vrai pour tous les programmes.
M. Louis Nègre, président. -C'est donc l'Etat-Nation qui bloque l'Europe.
M. Michel Casteigts. - Non, le responsable est le système de cofinancement par un comité de financeurs. Chacun veut que sa carte de visite apparaisse sur l'opération. Le système fonctionne bien dans certaines régions, dans lesquelles les contreparties sont versées par un financeur national unique parce que les règles du jeu ont été établies une fois pour toutes entre l'Etat, la région et les départements.
La question du préfinancement par les petites collectivités de la part qu'elles escomptent de subventions extérieures se pose. Cette question dépasse le programme 122.
M. Louis Nègre, président. - Dans le cadre du programme 122, l'urgence est plus grande. C'est pourquoi nous posons la question d'un organisme qui, au niveau régional, interviendrait à ce niveau, avec une régularisation une fois le financement versé.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Cette discussion est intéressante car nous avons du mal à comprendre pourquoi, alors que l'Etat a ouvert une ligne de crédit, les sommes sont si difficiles à dépenser.
M. Michel Casteigts. - Je ne crois pas que les problèmes soient exclusivement financiers. Il existe un véritable déficit d'ingénierie publique.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Nous en sommes en effet persuadés.
M. Michel Casteigts. - La disparition de l'ingénierie publique de l'Etat au profit des communes a été accélérée, l'Etat allant bien au-delà de ce qu'imposait Bruxelles. La constatation de la défaillance de l'initiative privée aurait pu être faite plus largement qu'elle ne l'a été. La nécessité de disposer d'une immédiateté de la disponibilité et d'une mémoire aurait pu justifier le maintien d'une ingénierie publique plus importante au profit des collectivités les plus démunies. Cela me semble être le sujet central, comme nous l'avons constaté dans la remontée des dossiers : ceux qui avaient été réalisés par la DDT ne posaient aucune difficulté.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Nous sommes cependant à l'écoute des idées que vous pourriez avoir pour améliorer le circuit financier.
M. Michel Casteigts. - Je n'ai pas d'idée pour améliorer ce circuit mais j'ai toutefois identifié des problèmes que seule l'évolution de la législation pourrait régler.
M. Louis Nègre, président. - Pourriez-vous préciser sur quoi devraient porter les évolutions ?
M. Michel Casteigts. - Il existe une série de micro-procédures dont le cumul est pénalisant. En matière de financement, la question est moins celle des textes que de l'usage qui en est fait. Une petite commune de deux cents habitants ne peut pratiquer correctement l'ingénierie financière. Ainsi, lorsqu'elle est confrontée à des catastrophes, de nombreux dispositifs qui pourraient être utilisés et ne le sont pas, faute d'expertise suffisante. Se pose la question du rôle de conseil de l'Etat et du Département à l'égard de ces collectivités. Je rappelle que la loi de décentralisation avait prévu que les départements puissent créer des agences techniques à disposition des collectivités. Quasiment aucun département ne l'a fait. Or cette mise à disposition des petites collectivités d'une ingénierie est une vraie question, sur laquelle je me suis penché l'année dernière, lors de la rédaction d'un rapport sur les transports collectifs en zones rurales, qui sont confrontées exactement au même manque d'expertise. Les dispositifs et outils existent et ne sont pas mis en oeuvre faute de moyens humains.
M. Louis Nègre, président. - Nous allons en rester là de nos échanges. Je vous remercie pour votre intervention. Il reste quelques questions que nous affinerons avec votre aide.
Mercredi 30 mai 2012
- Présidence de M. Louis Nègre, président. -Audition de M. Jean-François Carenco, préfet de la région Rhône-Alpes
M. Louis Nègre, président. - Nous recevons M. Jean-François Carenco, préfet de la région Rhône-Alpes et, à ce titre, préfet coordonnateur du bassin Rhône-Méditerranée qui comprend les bassins hydrographiques du Rhône et de la Saône et des différents fleuves côtiers qui se jettent dans la Méditerranée.
Dans chaque bassin, le préfet de la région où le comité de bassin a son siège anime et coordonne la politique de l'État en matière de police et de gestion des ressources en eau afin de réaliser l'unité et la cohérence des actions déconcentrées de l'État en ce domaine dans les régions et départements concernés. En outre, il anime et coordonne la politique de l'État en matière d'évaluation et de gestion des risques d'inondation.
Il constitue l'autorité administrative compétente pour le bassin au sens de la directive-cadre sur l'eau et de la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques.
Notre mission portant sur les inondations qui se sont déroulées dans le Var et plus largement dans le Sud-est de la France, il est particulièrement important, Monsieur le Préfet, que nous vous entendions et que vous puissiez nous présenter, outre votre mission, la politique mise en oeuvre à l'échelle du bassin en matière de prévention du risque d'inondation, la façon dont elle se décline s'agissant des fleuves côtiers non domaniaux, ses résultats mais aussi ses limites, ainsi que la manière dont elle s'articule avec ses autres missions de police et de gestion des ressources en eau, dont on a perçu, en nous déplaçant sur le terrain, qu'elles pouvaient créer certaines incompréhensions...
Je rappelle vos responsabilités importantes comme préfet de département et de région et que vous fûtes, de 2008 à 2010, directeur de cabinet du ministre d'État chargé de l'écologie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Vous avez donc une vision très large des questions que nous allons aborder.
M. Jean-François Carenco, préfet de la région Rhône-Alpes. - Je suis accompagné de M. Philippe Ledenvic, Directeur régional de la Direction Régionale de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DREAL) Rhône-Alpes.
Je tiens à préciser que je suis fier d'avoir impulsé un certain nombre d'évolutions dans mes fonctions précédentes, notamment en matière financière...
En second lieu, je suis absolument convaincu, du fait de mes fonctions précédentes mais aussi actuelles, que l'avenir en matière climatique est compliqué. Il va se caractériser par des périodes de sécheresse et par des crues et sera plus chaotique en matière d'eau que par le passé.
Mon équipe est composée d'une DREAL de bassin, du directeur de l'Agence de l'eau compétente Rhône-Méditerrannée et de la déléguée de l'Office National de l'Eau et des Milieux Aquatiques (ONEMA) qui a une semi-compétence sur la zone de défense Sud-Est. Je me concerte aussi avec le Président de l'Agence de bassin, Michel Dantin. Cette équipe forme l'état-major de réflexion sur l'eau.
Ce bassin comprend plusieurs régions : Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), Languedoc-Roussillon, Rhône-Alpes mais aussi Bourgogne et Franche-Comté, de Belfort à Menton et de Belfort à Cerbère.
Cette mission de préfet de bassin est appréhendée de manière différente suivant les sujets ; elle vise d'abord à faire prendre conscience à chacun que l'eau est le problème du futur, qu'il s'agisse de crues ou de sécheresses.
Je n'aborderai pas le sujet de la navigation ; j'ai, dans le cadre de crédits européens et d'un programme spécifique interrégional d'ICPIER, abondé par les régions, mis en oeuvre depuis un an et demi une action volontariste pour que le Rhône et le canal du Rhône à sec soient réellement une bande de roulement pour transporter les marchandises. Il existe déjà, d'Ouest en Est, six zones de roulement : la N 86, la rive droite historique ferroviaire, le Rhône, la ligne historique rive gauche de la SNCF, la N 7, l'autoroute et la ligne TGV. Elles sont à peu près toutes saturées, sauf le Rhône. C'est pourquoi nous essayons de développer la navigation sur le Rhône -et c'est l'un de mes sujets favoris. Nous avons par ailleurs lancé une étude -dont j'attends les conclusions en fin d'années- sur l'adaptation au changement climatique...
Je passe sur la question de la qualité de l'eau qui est évidemment à préserver et sur laquelle j'essaye de travailler, ainsi que sur la question de la quantité de l'eau
Qu'est-ce qu'un préfet de bassin ? Pas grand-chose malheureusement ! Il a un pouvoir d'animation, comme le dit le texte, de coordination... C'est également un pouvoir de connaissances, puisqu'il a à sa disposition, au sein de la DREAL de bassin, des équipes outillées un peu plus que les autres. Il est très important d'avoir une connaissance technique, scientifique, de modélisation. Des équipes y travaillent.
Le préfet de bassin a enfin un pouvoir financier, puisqu'il dispose de crédits du ministère sur le programme 181 et sur le fond Barnier -que je m'honore d'avoir réussi à capter un peu plus que prévu au profit du ministère de l'environnement ! Le préfet de bassin a donc de l'argent...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - A combien s'élèvent ces crédits ?
M. Jean-François Carenco. - Ils représentent 70 millions d'euros par an, ce qui peut constituer un bon effet de levier...
M. Philippe Ledenvic, directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la région Rhône-Alpes. - Sur le Rhône, ils varient d'une année à l'autre...
M. Jean-François Carenco. - Le préfet dispose également d'un pouvoir d'influence puisqu'il est actif au sein du Comité de bassin, véritable Parlement de l'eau ; c'est le préfet qui prend un certain nombre d'arrêtés divers et variés mais il n'a pas de pouvoir hiérarchique sur les autres préfets en tant que préfet de bassin. Le sujet des submersions marines, très à la mode, est traité par le préfet de façade maritime.
On a donc globalement un système juridique et hiérarchique qui me semble incomplet. Je plaide -et je l'ai écrit- pour que les préfets de bassin aient une autorité hiérarchique, s'agissant de ces problèmes, sur l'ensemble des préfets et soient accompagnés par un sous-préfet délégué. C'est le problème de demain, j'en suis convaincu. Nous avons réalisé un petit pas mais n'avons pas progressé suffisamment.
S'agissant des inondations, avant les événements de 2010 qui se sont déroulés dans le Var, il n'existait aucun service de prévision des crues. Ce n'est plus le cas aujourd'hui et nous n'avons pas manqué d'argent pour le faire. C'est le service Sud-Est, confié à Météo France.
Le schéma directeur des prévisions de crues du bassin Rhône-Méditerranée.est un document de janvier 2012 approuvé par un arrêté pris par mes soins.
Je pense qu'il existe, en matière de submersion marine, des modèles en lice, généralement confiés au préfet de façade de Marseille, qui le confie lui-même au préfet de région compétent -celui de Montpellier. J'assiste aux réunions en tant que préfet de bassin.
En matière de travaux, il est de bon ton de dire qu'il faut ériger des digues partout. Au-delà de la circulaire nationale sur les digues existe une doctrine « Rhône ». Chacun imagine qu'il s'agit d'une circulaire plus dure que la circulaire nationale ; en fait, elle assouplit les contraintes relatives aux constructions derrière les digues. Or, tous les élus mettent en avant la circulaire Rhône, réputée dramatique pour les constructions derrière les digues, sans connaître la circulaire nationale. Il y a aujourd'hui, selon moi, suffisamment d'argent pour des Plans d'Action pour la Protection contre les Inondations (PAPI) et des digues.
Il est plus important de se mettre d'accord sur la définition des travaux qui restent à mener et de trouver un maître d'ouvrage efficace. Je pense que le système des PAPI, validé nationalement, pourrait être utilement déconcentré vers les préfets de bassin et de renforcer leur rôle : si l'on veut une autorité, il faut lui conférer des attributs...
Il convient de bien comprendre qu'une digue s'entretient ; je crois que Xynthia -que j'ai directement vécue- nous l'a appris. Une digue peut également s'effondrer ou être traversée. Si le risque est différent, il en existe toujours un...
Les digues sont donc là pour préserver l'existant et non pour autoriser des constructions nouvelles. C'est ce que dit la doctrine « Rhône », même si elle assouplit la circulaire nationale, notamment sur les sujets économiques.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - N'est-ce pas un problème général ? Il existe toujours un risque : on ne fait que modifier la forme du risque, sa fréquence, etc.
M. Jean-François Carenco. - En effet, notre pays ne supporte plus le risque...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Supprimer le risque est-il une bonne approche ?
M. Jean-François Carenco. - Il ne s'agit pas de le supprimer mais les digues sont là pour atténuer le risque sans jamais arriver à un risque nul.
Il faut donc conforter les digues et les renforcer pour préserver les constructions existantes mais non pour construire derrière. On peut le faire quand on est dans l'absolue nécessité, comme aux Pays-Bas mais la France a de la place !
M. Louis Nègre, président. - Nous avons auditionné hier les représentants des Pays-Bas, qui se situent sous sept mètres d'eau et ont 15.000 kilomètres de digues, qu'ils entretiennent et surveillent en les parcourant parfois même à pied.
Ce pays prouve donc que l'on peut construire derrière les digues, y avoir une activité économique et continuer à se développer. Notre doctrine, que vous venez de définir, affirme l'inverse : on construit une digue, on protège l'existant mais on ne peut faire plus.
Selon vous, en l'état actuel des choses et à votre connaissance, la bonne doctrine est-elle la doctrine française ou la doctrine hollandaise ?
M. Jean-François Carenco. - La doctrine française est bonne parce que nous sommes dans une situation différente. Les Pays-Bas, avec une densité de population qui approche les 400 habitants au kilomètre carré, ont besoin d'espace. La France, elle, a besoin de sérénité -Xynthia a fait trente morts et a failli renverser la République- et de préserver ses espaces. La France risque de perdre sa biodiversité du fait de la consommation d'espaces. La région Rhône-Alpes a consommé en dix ans l'équivalent de 80 % de la surface agricole utile de la Savoie !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Certes mais la raison n'est pas liée à la spéculation immobilière. La culture de la maison est encore ce qui rapporte le plus ! Il y a également un rapport avec l'évolution de notre agriculture...
M. Jean-François Carenco. - Je parle de consommation d'espaces. Je n'ai jamais dit qu'il n'y avait qu'un problème. Qu'est-ce qui consomme l'espace ? Les grandes infrastructures et l'immobilier ! Lorsqu'on réalise une digue, ce sont bien les constructions qui sont en cause. Le sujet est donc bien celui de l'immobilier. Selon moi, plus la France dispose d'espaces libres et plus sa construction est concentrée, mieux elle se porte.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Mais il faut protéger les constructions, notamment des inondations, au détriment d'autres espaces !
M. Jean-François Carenco. - Nos ancêtres construisaient de manière concentrée dans des zones non-inondables. Il n'y a que nous pour avoir -bêtise absolue- construit dans la vallée du Var. Je suis de là-bas !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Peut-être les habitants des Alpes-Maritimes n'ont-ils pas envie de revenir à l'économie d'autrefois...
M. Jean-François Carenco. - Il ne s'agit pas de cela !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Où installez-vous les activités ?
M. Jean-François Carenco. - Nous allons y revenir. Je voudrais en terminer avec les Plans de Protection du Risque Inondation (PPRI).
M. Louis Nègre, président. - Vous avez dit que la France avait besoin de sécurité et de préserver ses espaces...
M. Jean-François Carenco. - Et de construire ! Contrairement aux Pays-Bas, nous disposons d'espace. Or, notre problème est celui des maîtres d'ouvrage et de savoir pourquoi l'on construit des digues.
Nous avons une doctrine, que nous essayons de faire respecter fermement. Quand un préfet ne fait pas ce qu'on lui demande, je le dénonce au ministre. C'est ce qui s'est passé en Arles, où le ministre m'a appuyé. Trois préfets s'y sont cassé les dents sur le PPRI d'Arles. Je pense qu'il est sorti mais il a fallu que me je fâche, sans disposer d'aucun autre pouvoir que d'un pouvoir d'influence. Les préfets de l'époque étaient terrorisés par le maire d'Arles, qui menaçait de faire un scandale.
La situation est la même à Givors, dans la vallée du Gier. Le maire ne construira plus dans la vallée du Gier. Je le lui ai fait savoir ; il veut me rencontrer mais cela n'y changera rien !
Pourquoi est-on plus inondé qu'autrefois ? Tout d'abord, on construit en zones inondables et, plus on construit en zones inondables, plus on est inondé ! On artificialise des terres en zones inondables et l'eau dévale. Or, nous n'acceptons plus d'être inondés.
Prenez l'exemple de l'île de la Barthelasse, dont je refuse pour le moment d'empêcher l'inondation. Si on s'oppose à l'inondation de la Barthelasse, on inondera l'aval. Combien l'île de la Barthelasse compte-t-elle d'habitants ?
M. Alain Dufaut. - Mille...
M. Jean-François Carenco. - Ils ont l'habitude d'être inondés...
M. Alain Dufaut. - Pas forcément !
M. Jean-François Carenco. - C'est le cas depuis toujours !
M. Alain Dufaut. - Ils ont la culture de l'inondation depuis des générations mais on peut les protéger davantage !
M. Jean-François Carenco. - Cette culture de l'inondation ne doit pas se perdre !
En matière de construction en zones inondables, nous avons à présent des modèles mathématiques qui permettent de tracer la carte des aléas, ce qui n'était pas le cas auparavant. On a failli implanter au Pouzin une usine en pleine zones inondables, au sein d'une ZAC qui existe depuis quinze ans ! Les études réalisées après 2003 démontrent qu'il s'agit d'une zone menacée par les crues rapides de la Drôme.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les études sont-elles fiables ?
M. Jean-François Carenco. - Elles sont inégales sur le territoire. En matière de Plans de Protection des Risques Technologiques, (PPRT), il existe des directives nationales. Dans le cas présent, les préfets sont à peu près libres d'interpréter le modèle et de déterminer le moment où le danger peut survenir. Ces critères ne sont pas uniformisés nationalement et je pense que ce n'est pas une bonne chose.
On a donc besoin d'une norme nationale face aux aléas des inondations pour déterminer les zones bleues, rouges, hachurées, etc.
L'aléa, tel qu'il est défini par les nouvelles études, est-il fiable ? Ces aléas sont-ils correctement évalués ? J'ai tendance à le penser mais s'il s'avérait que ces études sont trop rigoureuses, cela ne me paraîtrait pas grave. Je suis un farouche partisan de la limitation de la constructibilité des terrains.
La France, en 1810, comptait 20 millions d'habitants. Elle en a aujourd'hui 65 millions. C'est un problème de place que l'on a essayé de résoudre en y inscrivant des notions de confort et d'espace. On a étalé la France. C'est dangereux pour les inondations, pour la diversité. Cela génère du CO2 et consomme de l'énergie. Nous ne pouvons poursuivre de la même manière. Une population mondiale de 10 milliards d'habitants ne peut croître de 5 % par an ! Il nous faut donc changer de modèle.
C'est ce pourquoi je me suis engagé au ministère, en concertation avec les élus. Quel est l'intérêt d'un maire comme celui de Givors d'être favorable à l'implantation de magasins à cet endroit précis ?
Je suis pour créer des espaces verts dans la vallée du Gier !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Leur fournirez-vous du travail ou doivent-ils tous en chercher à Lyon ?
M. Jean-François Carenco. - Givors est entrée dans la Communauté Urbaine de Lyon (CURLY). Les emplois s'y répartissent. Dans le troisième arrondissement de Lyon, il n'y a pas d'emploi. Il n'y en a peut-être pas non plus à Givors mais on n'est pas obligé de tout avoir partout. C'est pour cela que l'on crée des communautés urbaines...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - S'agissant des risques technologiques, il n'a pas été simple d'établir les plans de protection. On n'a pas forcément construit à l'endroit le moins dangereux !
M. Jean-François Carenco. - On a construit lamentablement. L'agglomération de Lyon -et l'Etat y a sa part de responsabilité puisque c'est lui qui délivrait les permis de constuire- est une erreur collective majeure ! Je pense que, d'ici la fin de l'année, nous serons sortis des problèmes de PPRT de la vallée de la chimie, où les industriels ont fait de gros efforts. La DREAL a fort bien travaillé. Le grand Lyon y travaille. C'est autrement plus compliqué que les problèmes d'inondabilité de la vallée du Gier.
En tant que directeur de cabinet du ministre d'Etat, j'ai été obligé de racheter des lotissements dans la vallée du Gier ; il est inacceptable qu'aujourd'hui, en tant que préfet de région, je puisse conseiller de construire en aval de l'endroit qui a été racheté ! Il faut être cohérent. On me fait valoir qu'il s'agit de magasins et que c'est différent : non ! En outre, il y a des problèmes de circulation !
J'assume la position qui était la mienne au ministère et qui est la mienne en tant que préfet de région : quel est l'intérêt de construire en zones inondables ?
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - S'ils ont la possibilité de construire ailleurs, c'est certain...
M. Jean-François Carenco. - C'est pour cela que l'on fait de grandes agglomérations et que je milite fortement pour que les Plans Locaux d'Urbanisme (PLU) soient intercommunaux.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Si vous créez une intercommunalité avec Marseille, il est sûr que vous aurez de la place mais...
M. Jean-François Carenco. - Givors est dans la CURLY ; cela pose suffisamment de problèmes pour en tirer pour une fois quelque avantage.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ne pensez-vous pas que multiplier les déplacements pose aussi problème ?
M. Jean-François Carenco. - Vous ne pouvez pas installer des usines en zones inondables ! Auparavant, on ne le faisait pas ! Pourquoi le fait-on maintenant ? Réfléchissons ! Par facilité, parce qu'on a cru que l'homme allait tout dominer...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il existe 19.000 communes en zones inondables et 800 submersibles. C'est un problème massif. Dans quelles conditions et comment une zone est inondable, voilà la question.
M. Jean-François Carenco. - On peut construire en zones inondables mais pourquoi le faire lorsqu'on n'y est pas obligé ? C'est pourquoi la doctrine « Rhône » a prévu d'assouplir les conditions.
J'ai été l'un un des premiers préfets, à Montauban, en 1999, à signer un PPRI urbain ; le maire a d'ailleurs été battu. Montauban n'est pas morte depuis, au contraire : cela va même bien ! Ce n'est pas le problème du préfet de savoir qui est maire ! Les inondations coûtent très cher ! J'étais directeur de cabinet lorsque la tempête Xynthia est survenue. J'aurais souhaité que le maire aille plus vite en prison ! Je le dis comme je le pense.
Je crois qu'il faut que la représentation nationale donne aux préfets le pouvoir de s'opposer à de tels sujets. Des événements du type de Xynthia, il y en aura d'autres ! Je pense que les préfets sont peu protégés et j'en connais beaucoup qui ont sauté à propos de ces sujets. Ce ne sont que des hommes : il faut être plus ou moins courageux. C'est ce qui s'est passé à Marseille : de grands préfets n'ont jamais osé s'opposer à ce qu'on leur demandait. Il y a toujours une élection à venir. C'est vrai, nous ne sommes pas très bons. Je l'assume. Tout le monde fait des erreurs.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Comme disait Napoléon III : « Je tiens à l'honneur qu'en France les fleuves rentrent dans leur lit et n'en sortent plus ! ».
M. Jean-François Carenco. - Je demande tout simplement que chacun voie que les fleuves sortent de leur lit !
J'estime que les préfets devraient être plus durs à propos des PPRI. Il faut que chaque préfet fasse son examen de conscience. Il n'est pas question de construire n'importe quoi, n'importe où mais on peut faire un certain nombre de choses en zones inondables.
M. Louis Nègre, président. - Si je comprends bien, il faut distinguer des zones qu'on appellera familièrement des « zones rouges », des « zones bleues » et des « zones blanches ».
M. Jean-François Carenco. - On peut également faire du bleu foncé et du bleu clair.
M. Louis Nègre, président. - Ce qui m'inquiète, c'est l'absence de normes nationales relatives aux inondations, notamment en matière de courant.
Dans mon département, on me dit que si l'on dépasse un mètre d'eau et une vitesse d'un mètre à la seconde, on ne peut y construire : c'est une zone rouge. A côté, il existe une zone bleue où l'on peut construire à hauteur de 30 %. A combien s'élève ce pourcentage chez vous, Monsieur le Préfet ?
M. Philippe Ledenvic. - C'est variable !
M. Louis Nègre, président. - Je vous rejoins pour dire qu'il est anormal qu'on ait des zones rouges dans lesquelles la déclinaison de rouge et de bleu se fait par secteur et par préfet. Cela n'a donc pas grand sens, ce qui est dangereux chez l'un pouvant ne pas l'être chez l'autre. Il y a urgence à agir dans ce domaine en matière de normalisation nationale.
Par ailleurs, vous dites que vous autorisez la construction en zone bleue...
M. Jean-François Carenco. - Sous réserve de normes de construction.
M. Louis Nègre, président. - Avez-vous entendu parler des polygones ? Ce sont des îles artificielles que l'un de vos collègues a autorisées dans votre bassin pour installer une entreprise. Il a donc fait remonter le sol...
M. Jean-François Carenco. - Cela ne se fait pas normalement en zone rouge mais certains cèdent lorsqu'il s'agit de sujets économiques. On a le cas à Tournon et nous serons à Pouzin la semaine prochaine à propos d'un autre sujet, où les études nouvelles font qu'une entreprise se trouve en zone rouge. Or, si elle ne peut s'étendre, elle s'en va !
Les préfets sont seuls pour décider : il n'existe ni norme, ni règle. Ce n'est pas la peine d'interroger les élus : ils disent toujours la même chose ! Il nous faut une connaissance partagée que nous n'avons pas, petit bassin par petit bassin !
M. Louis Nègre, président. - Entre l'administration et les élus ?
M. Jean-François Carenco. - Et avec la population...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - On pourrait envisager un acte commun dans la préparation des PPRI. C'est une piste à explorer. Il existe des objectifs différents de chaque côté et cela se termine par une négociation absurde qui oppose risques et constructions.
Comment envisageriez-vous la coopération sur le plan pratique ? Nous l'avions évoquée avec le Préfet de région à Marseille...
M. Jean-François Carenco. - On pourrait mettre en place un mini-débat public sur les grandes infrastructures...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je suis d'accord avec vous, mais pensez-vous qu'un débat public, même bien mené puisse déboucher sur quelque chose ?
M. Jean-François Carenco. - Je maintiens que notre pays n'a pas conscience de certaines choses et que le débat public doit servir de prise de conscience. On n'est pas obligé d'en faire des tonnes. La Commission Nationale du Débat Public (CNDP) ressemble un peu à Pinocchio sortant de sa boîte : il faudrait l'y ramener !
Avoir un débat public dans un bassin-versant est une bonne chose, afin que nul n'en ignore. Cela me paraît important !
Je pense que nous ne sommes pas au point concernant les PPRI mais nous avons beaucoup d'excuses : absence de normes, de débat public, de connaissances communes et partagées. Ceci débouche sur des catastrophes comme celle de Vaison-la-Romaine, la Vallée de l'Argens ou Xynthia. Cela fait beaucoup de choses ces dernières années. Je suis convaincu que l'artificialisation des sols et les changements climatiques renforceront l'occurrence de ces catastrophes.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il existe deux possibilités : la première est l'interdiction, comme le fait la doctrine actuelle, qui n'est pas appliquée ; la seconde attitude consiste à reconnaître que cette doctrine n'est pas applicable, les gens voulant continuer à vivre où ils se trouvent et, si possible, y travailler. Il faut donc penser à maintenir ou créer un certain nombre d'activités. Ne peut-on plutôt raisonner en termes d'aménagement du territoire afin de faire en sorte de pouvoir continuer à vivre dans ces zones ? Ne pourrait-on arriver à des conclusions partagées et avoir ainsi une chance de voir les décisions qui ont été prises appliquées ?
M. Jean-François Carenco. - Je ne suis pas sur cette ligne. Je pense qu'il faut tout d'abord une connaissance partagée. J'ai connu Nice à une époque où le champ de courses n'existait pas encore, il y a donc un certain temps. Les lavandières étaient encore sur le Paillon et on ne construisait bien évidemment pas sur le Var.
Le Gouverneur Eriau voulait « verticaliser » la Nouvelle-Calédonie -ce qu'il a d'ailleurs fait pour partie à Nouméa. Les facilités que nous accordons par confort, pour accéder aux envies des gens, ne sont plus possibles car trop dangereuses. Celui qui décide, in fine, c'est le juge. Eviter les morts relève de notre responsabilité ! Partageons la connaissance, essayons d'appliquer des règles souples mais de vraies règles. Souplesse et compréhension ne signifient pas laxisme. Je n'ai jamais eu de gros ennuis avec les élus quand je faisais des PPRI. C'est plus long mais je n'ai pas rencontré un élu qui ne soit pas d'accord, une fois les connaissances partagées. Il n'y a aucune raison de suspecter un élu de vouloir inonder les gens !
La loi dit que la terre et l'espace sont des biens rares dont les préfets ont la garde. La parcimonie dans la consommation de l'espace est une règle qui n'a pas été abrogée et qui reste de la compétence des représentants de l'Etat. Pour ce faire, il faut recourir aux zones d'expansion de crues. Il est très difficile d'expliquer à des gens que l'endroit où ils habitent est destiné à être inondé. C'est pourtant une des solutions.
Il existe en France une règle non contestée mais souvent critiquée qui veut que le droit de l'urbanisme ne s'indemnise pas. C'est ce que les inondations sont en train de mettre à mal.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Est-ce équitable ? Certains ont aménagé leur habitation...
M. Jean-François Carenco. - En toute connaissance de cause ! Il existe une vérité historique. : l'île de la Barthelasse est inondable. L'histoire est plus forte que les hommes...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Paris est également inondable !
M. Alain Dufaut. - C'est ce qui exaspère les gens de la Barthelasse : le plan « Rhône » avait fait naître des possibilités de compensations...
M. Jean-François Carenco. - Sur Piolinc et Mornas...
M. Alain Dufaut. - Evidemment ! Il n'y a personne sur les îles de la Motte et de l'Oiselet ! Vous avez tout arrêté d'un coup ! Vous avez fait rêver les gens pendant huit ans et vous faites un courrier en avril en leur annonçant que rien ne se fera, sauf s'ils réalisent eux-mêmes leur compensation hydraulique. C'est impossible ! L'écrêtement des crues majeures ne se présentait pas ainsi au départ, Monsieur le Préfet !
M. Jean-François Carenco. - Il faudra une loi pour ce qui est de Piolenc et de Mornas. Il s'agit d'inonder volontairement certaines zones en cas de crues.
M. Alain Dufaut. - Piolenc et Mornas ne comptent pas d'habitations ! En contrepartie, on peut améliorer la fréquence des crues sur la Barthelasse.
M. Jean-François Carenco. - Je suis d'accord avec vous mais je n'ai pas aujourd'hui la capacité juridique de le faire. Il faudra une loi pour pouvoir inonder Piolenc et Mornas. Il faut nous en donner les moyens juridiques.
M. Alain Dufaut. - J'ai participé à toutes les réunions durant huit ans. Ce n'est pas du tout ce qu'on nous disait. On nous assurait qu'on allait aboutir à des solutions et faire des propositions concrètes. Or, le plan « Rhône » s'arrête d'un seul coup !
M. Louis Nègre, président. - Il y a une opposition de principe entre deux visions, celle de notre collègue, qui est une vision de terrain et la vôtre, Monsieur le Préfet, qui refusez de construire à cet endroit du fait de l'existence de zones de compensation historiques. Cependant, il vous faut une loi pour le faire. Si cette loi était votée, cela satisferait-il notre collègue ?
M. Philippe Ledenvic. - C'est un sujet très compliqué !
M. Alain Dufaut. - Il y avait une vraie volonté de reconquête.
M. Philippe Ledenvic. - Il n'a jamais été dit qu'il ne fallait rien faire. La porte a été laissée ouverte à un certain nombre de travaux dans certaines zones afin qu'elles soient moins fréquemment inondées.
Le grand projet consistant à préserver une large zone de réceptacle des crues en amont se heurte à un problème juridique et à un problème technique compliqué.
Juridiquement, on ne peut pas inonder des personnes au profit d'autres qui sont plus loin. Ce sont des questions de responsabilité et de maîtrise d'ouvrage. Des études approfondies ont été rendues publiques en novembre, dans lesquelles on a expliqué toute la complexité de ce chantier. Elles concluent qu'une loi est nécessaire pour reconnaître l'utilité publique et modifier le cahier des charges de la concession de la Compagnie nationale du Rhône (CNR).
Le problème technique -et surtout financier est lourd : la ligne TGV et le remblai ferroviaire ne résisteraient pas à une surinondation. A supposer que l'on puisse juridiquement surinonder la zone correspondante au bénéfice des gens en aval, la ligne TGV ne tiendrait pas. Ce sont les deux points de blocage majeur.
La conclusion des travaux de janvier dernier n'a pas incité à ne rien faire mais à réaliser quelques travaux a minima au bénéfice des gens situés en aval. Sur une quinzaine de travaux listés, il s'agit d'en faire la moitié.
M. Alain Dufaut. - Etes-vous d'accord sur le fait qu'il ne se passe rien de Viviers à Beaucaire ?
M. Philippe Ledenvic. - En effet...
M. Alain Dufaut. - Les associations et les élus y ont cependant cru pendant huit ans !
M. Jean-François Carenco. - Celui qui a acheté sur l'île de la Barthelasse il y a trois ou quatre ans savait bien que la zone était inondable. C'est la raison pour laquelle il n'a pas payé cher !
M. Alain Dufaut. - Pourquoi voulez-vous lui ôter l'espoir qu'il soit un jour protégé ?
M. Jean-François Carenco. - Parce qu'il n'a pas payé assez cher son espérance ! Il a acheté à bas prix parce que c'est inondable !
M. Alain Dufaut. - Pas forcément ! Les aménagements pour vivre au premier étage coûtent cher. Les pertes sont à chaque fois importantes, y compris pour ceux qui ont des activités agricoles : tous les vergers sont morts lors des crues de 2003. L'eau y est restée trois jours.
M. Louis Nègre, président. - Si on protège des villes ou des villages au détriment d'autres espaces, ceux qui se trouvent sur les autres espaces ont une sorte de servitude due à l'inondation du fait des zones d'expansion de crues. Peut-on imaginer une compensation pour les propriétaires du foncier dans ces secteurs, notamment les paysans ? On a vu cela dans les Alpes-Maritimes, dans le secteur de la Siagne, dont la rive droite comporte un lotissement. Sauf à raser tout le lotissement -ce qui entraînerait des coûts démentiels- on a prévu d'inonder la rive gauche. Or, la rive gauche abrite les terres d'un paysan, qui sait que ses hectares vont être inondés un jour ou l'autre. Il devrait donc recevoir une compensation. Peut-on imaginer une solution identique ?
M. Jean-François Carenco. - Des solutions existent mais l'argent manque. Prenons un exemple : l'oedicnème criard est un petit oiseau qui niche au sol : à Lyon, la construction du grand stade va détruire sa zone d'habitat. On a donc trouvé un autre terrain pour l'abriter. La particularité de cet habitat nécessite que l'on retarde la période des semis. On indemnise donc les céréaliers à hauteur d'environ 600 euros l'hectare durant vingt ans.
Est-ce généralisable ? C'est toute la question ! Je ne le crois franchement pas...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cet exemple montre bien qu'il existe deux poids, deux mesures : la Communauté Urbaine de Lyon peut s'affranchir des risques technologiques...
M. Jean-François Carenco. - Comment cela ?
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il n'est qu'à voir la façon dont cela a été négocié. Je ne suis pas persuadé que s'il s'était agi d'un quelconque village cela aurait été pareil.
M. Jean-François Carenco. - C'est moi qui négocie et je ne vous permets pas de dire cela !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - J'ai lu quelques études sur le sujet : peut-être n'étiez-vous pas préfet à l'époque. Il y a eu des négociations comme le montre diverses études universitaires...
M. Jean-François Carenco. - Je m'inscris en faux contre ce propos !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous nous dites que les habitants de Givors n'ont qu'à aller travailler au Nord de Lyon. Lorsqu'il existe un problème d'environnement et d'habitat, on le déplace : avouez qu'il est plus difficile d'y parvenir quand on a affaire à des collectivités riches et disposant d'une certaine influence politique ! Dans les zones d'expansion de crues, c'est simple, on règle le problème en interdisant toute construction !
M. Jean-François Carenco. - Les problèmes ne sont pas les mêmes. Si les gens se sont agglomérés à certains endroits, c'est que ces endroits étaient plus propices à l'agglomération des gens que d'autres !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Si on a construit en zones inondables, c'est parce que la construction y était plus propice, en effet !
M. Jean-François Carenco. - On construit depuis peu en zones inondables ! Les bourgs et villages français n'étaient pas en zones inondables...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le couloir de la chimie n'est pas si vieux que cela !
M. Jean-François Carenco. - Nous parlons des zones inondables. Il est faux de dire qu'il y a eu un quelconque laxisme...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il y a eu négociations...
M. Jean-François Carenco. - Non, il n'y a pas de négociations et on négocie plus en matière d'eau que de PPRT.
ArcelorMittal, à Rives-de-Gier, nous propose 26 millions d'euros d'investissements et 150 emplois. Dieu sait si je suis attaché à l'industrie mais je leur ai indiqué que la règle des pollutions aux particules n'était pas négociable ! La France est soumise à des amendes de Bruxelles à ce propos.
J'ajoute que nous allons bientôt avoir des zones européennes d'inondation et des aides pour les Territoires à Risques Importants (TRI). Si ce dispositif était en vigueur aujourd'hui, la France paierait des amendes, les zones rouges n'étant pas là où elles devraient être.
Les choses sont en train de se faire à Bruxelles et je ne doute pas un instant que cela va déboucher. On se concerte davantage que vous ne le pensez avec l'ensemble des territoires pour définir ces aides mais on le fait à propos de l'effet du danger.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je vous cite l'article de Mme November, professeur à Polytechnique de Lausanne, que nous recevrons bientôt : « Les débordements du Rhône, de Lyon à la Méditerranée, en 2005, mettent en évidence que la gestion des risques d'inondation est faite de manière à protéger certains centres urbains -notamment Lyon et Avignon- et qu'implicitement, on accepte le sacrifice d'autres territoires, moins peuplés, que l'on inonde au besoin ».
M. Jean-François Carenco. - Malgré le titre universitaire de cette dame, ses affirmations ne reposent sur rien. C'est un sentiment !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Elle fait allusion à un rapport de 2002 : « Un rapport réalisé par l'Établissement public territorial de bassin Territoire Rhône, rendu public en 2002, montre que si les crues ont peu évolué depuis plusieurs siècles, les nombreux aménagements le long du fleuve -hydroélectricité, digues, etc.- ont, quant à eux, réduit les espaces inondables. Il est par ailleurs intéressant de noter que, dans ce rapport, la catastrophe et ses lieux exacts étaient annoncés, ce qui n'a pas contribué à réduire le danger, au grand dam de ses auteurs ».
Ce sont peut-être des inepties mais un certain nombre de gens le disent !
M. Philippe Ledenvic. - On a parlé des possibilités de construction derrière les digues ou en zones inondables ; ce qui a été fait à travers la doctrine « Rhône » validée en 2006 tient compte du fait que le Rhône et ses affluents à crues lentes sont précisément à crues lentes. On ne traite pas la constructibilité de la même façon face à des crues lentes, prévisibles, gérables en termes d'aménagement et face à des crues rapides du type de celle de Vaison-la-Romaine.
Le préfet coordonnateur de bassin a organisé en septembre une réunion de l'ensemble des préfets sur le Rhône. Nous avons fait le point sur l'avancement des PPRI sur le Rhône et la Saône ; la plupart étaient soit en cours, soit approuvés conformément à la doctrine « Rhône ». Il n'est donc pas vrai que celle-ci n'est pas appliquée concernant les PPRI.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Combien de temps va-il falloir pour mettre en place les aménagements ? Faire des lois, interdire ou autoriser a l'avantage de ne rien coûter
M. Philippe Ledenvic. - Je me permettais d'apporter des précisions par rapport à l'affirmation que les règles ne sont pas appliquées. Sur le Rhône, la doctrine est globalement appliquée !
La région Languedoc-Roussillon est une région où existent beaucoup de PPRI qui sont mis en oeuvre et appliqués avec des règles strictes. Il faut rappeler que les règles générales sont bien appliquées sur un certain nombre de territoires.
On sait qu'il existe des dérogations ou des exceptions pour certaines PPRI. Cela fait partie de la marge de négociations. Les inondations sont comme la cigarette : il y a le risque que l'on accepte ou que l'on consent pour soi-même mais aussi le risque que l'on fait subir aux autres.
S'agissant des PPRT, les règles définissent les aléas, ce qui n'existe pas de façon aussi nette pour les inondations. Il se trouve qu'un raffineur exerçait une pression très forte en faveur d'une interprétation...Total plaidait pour que le « boil over » soit considéré sous l'angle de la cinétique lente ; nous avons considéré, en centre urbain, avec accumulation de liquides inflammables, que l'aléa devait être appréhendé sous l'angle de la cinétique rapide, ce qui étend les zones de délaissement et d'expropriation de façon plus importante.
S'il y a un cas où l'on n'a pas négocié, c'est bien en matière de notion de territoire. Les universitaires peuvent dire ce qu'ils veulent, je me permets de remettre ce point au clair !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. Moi, je constate que vous avez, dans l'agglomération lyonnaise, des industries très dangereuses. Que vous ne les agrandissiez pas est une chose ; une partie de l'activité de déstockage est maintenant sur les routes. Vous ne les faites pourtant pas déplacer...
M. Jean-François Carenco. - Mais on fait déplacer la population autour ! On a instauré des zones d'expropriation et des zones de délaissement. C'est extrêmement sérieux !
M. Philippe Ledenvic. - Au Sud de Grenoble, on trouve le plus gros PPRT de France en termes d'engagement financier de l'Etat.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quel est le volume de population déplacée ?
M. Philippe Ledenvic. - A Grenoble, la population dans les zones de délaissement et d'expropriation représentait 140 à 180 maisons.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il existe certes une doctrine officielle, que vous défendez brillamment mais principalement dans le Var, le Vaucluse ou le Gard, la mise en place des équipements liés aux PPRI n'avance pas.
Les difficultés ne viennent-elles pas du fait qu'on se pose la question en termes de suppression d'un risque alors qu'un territoire comporte toujours des risques ?
La doctrine pourrait tenir si le problème ne concernait que quelques communes mais si 19.000 communes sont soumises au risque d'inondations -sans parler des autres risques- que fait-on ? Interdire ne nous paraît pas être une solution d'avenir : on va de blocage en blocage !
M. Jean-François Carenco. - Y a-t-il vraiment interdiction ? Je ne le crois pas ! D'ailleurs, on construit même si c'est interdit et l'Etat n'a pas les moyens d'exercer sa surveillance. Il n'y a plus personne pour contrôler les permis de construire...
M. Alain Dufaut. - Les voisins sont là !
M. Jean-François Carenco. - Ils se substituent en effet à la puissance publique mais sont vénaux et se rétractent lorsqu'on les achète !
Tout n'est pas complètement interdit : il existe des zones rouges, bleu foncé, bleu clair et blanches. On doit donc fixer des normes.
L'autre question est de savoir si l'on accepte le risque. Oui, s'il n'y a pas moyen de faire autrement et si c'est un sujet défendable mais si ce n'est pas le cas et qu'il y a moyen de faire autrement, pourquoi accepterait-on un risque qui, in fine, pèse toujours sur le contribuable français ? A La Faute-sur-Mer, on est allé chercher l'argent là où il fallait ! A Nîmes, en 1988, cela a coûté un maximum. Chaque fois, cela coûte beaucoup d'argent pour un petit plaisir immédiat.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Prenons le cas de Nîmes où des travaux considérables sont en cours : la commune n'est pas à l'abri en cas de crues ! On dit ensuite au maire qu'il ne peut construire un immeuble de sept étages parce qu'il densifie une zone inondable et densifier une zones inondables n'est pas une bonne chose ! Que peuvent faire les élus ?
M. Jean-François Carenco. - On a construit à Nîmes des choses qui ne servent à rien sur des terres propices à la construction de choses utiles ! Nîmes n'est pas complètement inondable mais on n'est pas pour autant obligé de construire dans le bassin-versant du Cadereau. C'est plus facile et cela rapporte plus à certains mais c'est ensuite le contribuable qui paie ! Je suis contre cette pratique alors qu'on peut faire différemment. Les PLU servent à déterminer les zones constructibles ou non. Il existe 19.000 communes touchées par les PPRI. Sur ce chiffre, combien sont totalement interdites de construction ? Très peu.
M. Alain Dufaut. - Il y en a !
M. Jean-François Carenco. - Il n'y en a pas 19.000 ! Je crois que les gens seront heureux d'habiter dans une ville où l'on ne construit pas !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ceux qui y sont ! On gèle en fait le territoire là et où cela arrange !
M. Alain Dufaut. - Il y a une question de principe à laquelle je n'ai jamais eu de réponse. A une certaine époque, j'avais beaucoup travaillé sur les PPRI, lorsqu'ils sont entrés en vigueur. Le Sénat m'avait désigné dans un comité sous l'égide de Nelly Ollin.
On avait dit -cela figure dans toutes les compte rendus- que les PPRI, une fois approuvés, n'étaient pas forcément figés dans le temps. Ils devaient être évolutifs. Lorsque des élus d'un bassin-versant -communautés de communes ou d'agglomérations- se demandent comment faire évoluer leur territoire pour que le PPRI diminue, on a du mal à trouver quelqu'un qui avalise les propositions !
M. Jean-François Carenco. - C'est ce que nous venons de faire en Arles, à Vallabrègues et ailleurs ! Il faut les prévoir dans la première version du PPRI et qu'une loi en autorise la modification en cas de réalisation.
M. Alain Dufaut. - Pourquoi faut-il qu'ils soient déjà prévus ? Il peut y avoir des innovations !
M. Jean-François Carenco. - C'est tellement long que si ce n'est pas prévu, rien ne se fait !
M. Alain Dufaut. - On nous interdit d'enlever les embâcles et de draguer les rivières. Or, à certains endroits, cela peut améliorer la fluidité et diminuer les PPRI !
M. Jean-François Carenco. - On n'a pas évoqué le curage des rivières, sujet pourtant très important, notamment dans les bras morts du Rhône. La concession de la CNR n'est pas adaptée de ce point de vue. Il faudra veiller à ce que la prochaine, en 2023, prenne en compte un certain nombre d'éléments liés au problème actuel de l'eau.
M. Alain Dufaut. - Je suis d'accord avec vous !
M. Louis Nègre, président. - Pourrait-on avoir connaissance des éléments qui pourraient modifier favorablement les choses pour les riverains et les villages, ne serait-ce que pour en parler et soulever le problème ?
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Une gestion dynamique du risque nous paraît la meilleure solution.
M. Louis Nègre, président. - Vous nous demandez de modifier la loi : nous allons essayer mais avez-vous des PPRI que vous avez modifiés suite à des travaux ?
M. Jean-François Carenco. - Non car il n'y a pas eu de travaux pour le moment !
M. Philippe Ledenvic. - J'ai participé à la conception de la doctrine « Rhône » en 2005 et 2006, initiée par la question de la digue palière à Avignon et son impact sur la Durance.
A l'époque, on avait déjà pour idée de consolider la digue palière pour protéger l'existant. La commune et les habitants se posaient la question de savoir ce que l'on pourrait faire une fois la digue palière aménagée, les travaux de la Courtine et un certain nombre de choses étant déjà prévus...
Il était explicite que la consolidation de la digue palière permettrait de prévoir un règlement ainsi que l'aménagement du centre urbain et éventuellement de zones stratégiques.
La consolidation de la digue a nécessité un certain temps. Il en va de même des travaux prévus en Arles. Pour le moment, les services de l'Etat estiment que l'on pourra modifier le PPRI le jour où la digue sera efficace.
L'anticipation est donc liée à la réalisation effective des travaux, qui ont pris du temps...
M. Jean-François Carenco. - Les choses ont évolué en dix ans. Elles se sont durcies mais sont aussi devenues plus dynamiques : il y a plus d'argent, de travaux, de réflexions communes, une meilleure connaissance.
M. Louis Nègre, président. - Il existe des centaines de PPRI. Ont été également réalisés des contrats de rivière, des travaux financés dans le cadre du PAPI, etc.
Là où ces travaux sont achevés, le PPRI a-t-il été modifié en conséquence ?
M. Philippe Ledenvic. - Non car il faut distinguer les situations. Il y a tout d'abord les cas de crues rapides. En cas de crues rapides, on peut toujours imaginer une brêche. Cela renvoie à la question des études de danger et des hypothèses à prendre en compte. En règle générale, les travaux ont été faits pour protéger l'existant mais non pour faire évoluer quoi que ce soit.
M. Louis Nègre, président. - La doctrine devrait être plus nette ! C'est la première fois que j'entends de manière claire qu'il n'y aura pas de modification du PPRI dans les rivières à crues rapides. On ne modifiera donc pas le PPRI de la plaine du Var, dans les Alpes-Maritimes, où l'on fait actuellement un PAPI ?
M. Jean-François Carenco. - Ca relève des préfets de département. Si j'avais été préfet de département, je ne pense pas que j'aurais accepté que l'on construise de cette façon dans le lit du Var ! Je suis niçois d'origine : on ne construit pas dans le lit du Var ! Je pense que ce n'est pas une bonne chose.
M. Philippe Ledenvic. - Il avait été prévu dès le début de la doctrine « Rhône » que l'on pouvait faire bouger la règle dans le cadre des crues lentes, en tenant compte de la solidité des digues. Pour l'instant, on n'en a pas encore vu le résultat parce qu'on attend que les travaux se fassent.
M. Jean-François Carenco. - Prenez l'exemple de la Camargue : on ne veut plus l'inonder ! Une fois qu'on a dit que le principe était de tout faire pour ne pas l'inonder, cela devient très compliqué.
M. Alain Dufaut. - La Camargue, par définition, doit être inondée, même partiellement !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Qui a dit qu'on ne pouvait plus inonder la Camargue ?
M. Jean-François Carenco. - C'est ainsi. C'est dans l'air du temps, le fait de la pression des uns et des autres, de l'intérêt économique de ceux qui font des lotissements ou qui veulent être élus, des préfets qui ont peur. Peu à peu, sans le dire, l'objectif est de ne plus inonder la Camargue. Si c'était le cas, tout le monde trouverait cela bien !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il y a là un déficit démocratique !
M. Louis Nègre, président. - Lors de notre audition du préfet de la région PACA, l'idée avait germé de faire le PPRI ensemble. Le fait de détenir des connaissances partagées constitue une vraie piste de travail. Qui réaliserait toutefois les études de PPRI dans ce cas ?
M. Jean-François Carenco. - Ces PPRI s'élaborent tous sous le contrôle du juge. Les parlementaires, dans leur grande sagesse, en ont confié la tâche à des gens lointains, saisis par des personnes qui ont de stricts intérêts particuliers.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quand on ne sait pas quoi en faire, on renvoie l'affaire vers le juge qui est censé être omniscient et sans préjugés, ce qui est complètement faux et qui pose accessoirement le problème de la responsabilité.
Il ne s'agit pas de ne pas habiter les territoires à risques mais de les habiter dans les meilleures conditions possibles...
M. Jean-François Carenco. - Et de l'accepter !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce qui signifie impérativement que ceux qui viennent s'installer savent à quoi ils s'engagent...
M. Jean-François Carenco. - ... Et qu'il n'existe pas d'indemnités !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. -Plus exactement, il faut qu'ils l'acceptent sous certaines conditions ce qui impose, selon les endroits des travaux d'aménagement.
On nous rebat les oreilles avec la culture du risque. Deux jours après la catastrophe, tout le monde a oublié. C'est un problème de responsabilité. Le préfet et le maire se défaussent l'un sur l'autre. C'est une question qu'on refuse d'aborder de front parce qu'elle est redoutable.
M. Jean-François Carenco. - Celui qui veut construire sur son terrain sera le premier à vous attaquer !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Mettons-nous à la place du malheureux élu : faire des investissements uniquement pour garder la situation en l'état, sans possibilité de développement n'est pas très incitatif.
M. Jean-François Carenco. - Si j'en crois le nombre de digues à bâtir ou de terrains en zones inondables, la France devrait créer quelques millions d'emplois !
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il y a là de grands travaux en perspective !
M. Jean-François Carenco. - Le maire de Beaucaire veut sa zone immédiatement. Je comprends que les élus croient en leur commune mais je lui ai répondu négativement. Lorsque les travaux seront faits sa zone sera réalisable mais la programmation est confiée au Syndicat Mixte Interrégional d'Aménagement des Digues du Delta du Rhône et de la Mer (SYMADREM), sous notre responsabilité.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ne pensez-vous pas que si l'on pouvait induire ce type de dynamique, on aurait de plus grandes chances d'aboutir ?
M. Jean-François Carenco. - On est sur un système bloqué...
M. Louis Nègre, président. - Le PPRI de Vaison-la-Romaine a été attaqué par la commune elle-même et le juge lui a donné satisfaction, le PPRI étant trop rigoureux dans la détermination du zonage.
M. Alain Dufaut. - Il y a eu trois PPRI dans le Vaucluse : quelquefois, les choses sont allées jusqu'au juge ; chaque fois, des correctifs ont été apportés. Les premiers projets ne sont pas forcément les bons : il existe des excès.
M. Jean-François Carenco. - En discutant, on arrive à faire des PPRI consensuels, comme celui de Villefranche-sur-Saône, qui se situe pourtant en zone inondable, avec des usines, des ports... Nous nous sommes mis d'accord. Jamais un maire n'a attaqué un PPRI que j'ai fait en tant que préfet de département.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Un système doit fonctionner même si les acteurs ne sont pas des gens exceptionnels. Nous essayons de déterminer s'il ne faut pas promouvoir quelques orientations nouvelles ou réviser les textes afin d'éviter toute crispation, définir des PPRI plus rapidement et surtout réaliser les investissements qui les accompagnent.
M. Jean-François Carenco. - Vous avez parlé de crispation. Il faut la lever. Cela signifie qu'il faut indiquer des normes aux acteurs ; ceci devrait pouvoir se faire autour d'une conférence de consensus, en liaison avec les élus.
Il faut aussi revoir le process de construction du PPRI. Aujourd'hui, celui-ci ne met pas assez l'accent sur le partage des connaissances et va trop vite vers l'enquête publique. Je pense donc qu'il faut formaliser un process où les oppositions s'expriment et peuvent être travaillées avant l'arrêté.
Pour autant, il ne faut pas que cela dure des années. Il convient donc de trouver des processus de modification simplifiée et non de révision en cas d'évolution du paysage géomorphologique, artificiel ou non.
S'agissant de l'application des PPRI, je reste favorable à des PLU intercommunaux qui permettent d'élargir le cercle de famille en cas de problème. C'est le même sujet que celui des zones humides : il faut considérer un territoire plus large. C'est très compliqué à faire passer politiquement ; il n'a pas existé de majorité pour le voter.
S'agissant des digues, on doit aujourd'hui distinguer les crues lentes et les crues rapides. Dans ce dernier cas, la construction n'est pas plus autorisée qu'en l'absence de digue. Les digues sont là pour protéger l'existant.
Pour ce qui est des crues lentes, le sujet est différent. On peut imaginer des zones bleu foncé et bleu clair qui permettent beaucoup de choses. Vous prétendez qu'on ne peut plus rien faire : ce n'est pas tout à fait vrai. Il se construit beaucoup de choses nonobstant toutes ces règles ! L'important, lorsqu'on fait une règle, c'est qu'elle soit respectée ; pour cela, elle doit être partagée par 90 % des personnes. Imposer une règle à 90 % de la population est une mauvaise chose. Il faut l'imposer à 10 % seulement. Cela se travaille...
Je répète que nous avons intérêt à préserver de vastes espaces sans construction dans notre pays ; comme je le dis souvent aux maires, les PPRI sont un outil d'urbanisme dont je dispose pour cela.
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - On a évoqué les liens avec la police de l'eau. Nous avons reçu l'ONEMA et il remonte de nos déplacements sur le terrain un cri unanime : la police de l'eau nous empêche d'agir ! Dans la vallée de la Nartuby, en 2010, on sait que si la crue a pris cette allure dramatique, c'est du fait de deux lâchés d'eau dus à des embâcles, la Nartuby n'étant plus entretenue depuis longtemps.
C'est bien plus que le résultat qu'une crispation sur les objectifs de préservation du milieu au détriment de l'entretien des berges et du lit.
M. Louis Nègre, président. - Que pensez-vous de la responsabilité des propriétaires riverains ?
M. Jean-François Carenco. - Je pense que nos rivières ne sont pas entretenues. Je n'ai cependant pas de solution...
M. Alain Dufaut. - Elles le sont moins bien qu'avant ! Les agriculteurs le faisaient autrefois...
M. Jean-François Carenco. - En effet, on a sur nos grandes rivières un problème de curage lié à la pollution. Dans les bras du Rhône, si l'on cure, on relâche les polychlorobiphényles (PCB) contenus dans le Rhône, qui vont se répandre partout peu à peu. J'y suis extrêmement sensible puisque nous avons, avec M. Ledenvic, après enquête publique, autorisé un lâchage des barrages suisses sur le Rhône. Cette opération va se dérouler du 4 au 20 juin. Je suis sûr que le taux de PCB va augmenter mais il fallait bien le faire : nous étions en train d'inonder Genève ! Ce sujet des pollutions des sédiments dans le Rhône est assez lourd.
Pourquoi ne réalise-t-on pas des lâchers permanents ? Les règles de la concession fait qu'il faut payer à chaque fois la CNR pour compenser sa perte de recettes de production électrique ; or, je n'ai pas d'argent pour cela...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Une révision de la convention est donc indispensable !
M. Louis Nègre, président. - Transmettez-nous des éléments qui nous permettront de faire passer les choses.
M. Jean-François Carenco. - S'agissant de l'ONEMA, celle-ci applique la loi -et nous aussi ! Malheureusement, les préfets n'ont pas de pouvoirs sur l'ONEMA.
M. Louis Nègre, président. - Que penseriez-vous d'étendre l'autorité du préfet au niveau local sur l'ONEMA pour donner une cohérence à l'application de la politique de l'eau, dans la mesure où des agents de plusieurs entités sont amenés à intervenir ? Cette mesure ne permettrait-elle pas une meilleure conciliation des objectifs, notamment en termes de prévention et de sécurité ?
M. Jean-François Carenco. - Cela nous permettrait de progresser. C'est indispensable.
M. Louis Nègre, président. - Si j'ai bien compris, toutes les Alpes-Maritimes sont des zones à crues plutôt rapides.
La commune de Sommières, dans le Midi, est inondée régulièrement. Le maire nous a dit que le village s'était adapté à la crue en prenant un certain nombre de précautions. Ils savent ce qu'est une crue ! Il existe, en Allemagne, le long du Danube, des villes entières qui vivent avec la crue -même si ce sont des crues plutôt lentes.
Dans le centre urbain de Sommières, le rez-de-chaussée des habitations n'est pas occupé et n'héberge que des activités économiques...
M. Jean-François Carenco. - A Sommières, la vieille ville est sur la rive gauche du Vidourle ; les constructions neuves occupent la rive droite ; à chaque inondation, cela a provoqué un débat national pour savoir pourquoi on a autorisé la construction, les propriétaires attaquant l'Etat, le préfet, les assurances, etc. En centre urbain ancien, il n'y a pas de problème...
M. Louis Nègre, président. - Pourquoi ce qui est valable dans le centre ancien ne l'est pas dans les quartiers plus modernes ?
M. Philippe Ledenvic. - On considère que le centre urbain est le coeur de vie du territoire ; si des choses doivent évoluer, c'est à cet endroit. L'obstacle à l'écoulement des eaux existe déjà. Il s'agit d'une adaptation au réel. Si vous êtes en dehors du centre urbain, dans des zones peu ou moyennement artificialisées, le fait d'ajouter des éléments crée une artificialisation supplémentaire et un obstacle de plus au libre écoulement des eaux.
En Arles, tout le débat a porté sur la délimitation du centre urbain. La doctrine « Rhône » comporte une notion de centre urbain dans laquelle il existe une question de densité et de mixité des fonctions -habitations, locaux commerciaux. En revanche, ajouter un lotissement à côté d'un autre crée de l'artificialisation.
M. Louis Nègre, président. - Cela démontre qu'il existe une interprétation en fonction des données du terrain qui, comme en Arles, sont sujettes à discussion.
M. Philippe Ledenvic. - La marge de discussion reste limitée : les quelques discussions que nous avons eues avec le maire d'Arles ont été très ponctuelles et ne concernaient que deux ou trois sujets. L'une d'elle portait sur la manière de traiter les hameaux de Camargue...
M. Jean-François Carenco. - La saline de Giraud doit-elle être une zone d'expansion de lotissement ? Faut-il le faire au prix d'une limitation des capacités de production de sel ? C'est un vrai débat...
M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le problème ne devrait pas être de savoir si c'est ancien ou récent mais si les aménagements prévus tiennent ou non la route.
M. Philippe Ledenvic. - Il y a toujours un problème de solidarité entre les territoires. Tout ce qui est fait à un endroit donné a une incidence sur l'aval. Il ne faut jamais l'oublier en termes de responsabilités. L'impact de l'urbanisation sur la ligne d'eau et sur le rehaussement n'est pas négligeable.
On peut fort bien imaginer, comme dans les zones agricoles, que les populations occupent le premier étage. Par contre, s'il existe un obstacle substantiel à l'écoulement des eaux, la responsabilité se porte sur les personnes en aval qui en subissent les conséquences. C'est une question de risque consenti et de risque subi, comme pour la cigarette. Il est compliqué d'expliquer aux habitants de l'aval qu'on autorise en amont un élément qui les touche sans qu'ils puissent y trouver à redire.