COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Mercredi 8 octobre 2008

- Présidence de M. René Teulade, président d'âge. -

Constitution du Bureau

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à la constitution de son bureau.

M. René Teulade, président d'âge, a rappelé les dispositions de l'article 13 du règlement et s'est enquis des candidatures pour le poste de président de la commission.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe a présenté la candidature de M. Nicolas About.

M. Guy Fischer a indiqué que le groupe communiste républicain et citoyen ne souhaite pas interférer dans une décision relevant des composantes de la majorité de la commission. Par conséquent, il ne présentera pas de candidat et ne participera pas au vote.

M. Jean-Pierre Godefroy a fait une déclaration identique au nom du groupe socialiste, en dépit du fait que celui-ci aurait pu légitimement prétendre à l'attribution d'une présidence de commission, comme l'a indiqué le président Bel en séance. L'engagement du président Larcher de constituer un groupe de travail sur la modification du règlement et l'excellent climat de travail qui régnait jusqu'à présent au sein de la commission des affaires sociales le conduisent toutefois à ne pas présenter de candidat aujourd'hui.

A l'issue des opérations de vote, les résultats du scrutin ont été les suivants :

Nombre de votants : 31

Suffrages exprimés : 31

Majorité absolue : 16

M. Nicolas About ayant obtenu 31 voix, il a été élu président à l'unanimité des suffrages.

- Présidence de M. Nicolas About, président. -

Après avoir remercié ses collègues de la confiance qu'ils lui renouvelaient, M. Nicolas About, président, a souhaité la bienvenue aux quatorze nouveaux membres de la commission. Il s'est réjoui de constater la présence de vingt-six sénatrices sur cinquante-six membres, ce qui constitue l'illustration exemplaire du principe de parité. Il a adressé une pensée amicale aux cinq anciens membres de la commission qui n'avaient pas sollicité le renouvellement de leur mandat, puis a exposé les grandes lignes de l'ordre du jour à venir des travaux de la commission.

La commission a ensuite complété son bureau.

Elle a désigné par acclamation Isabelle Debré, Catherine Procaccia, Gérard Dériot, Raymonde Le Texier, Annie Jarraud-Vergnolle, Annie David, Jean-Marie Vanlerenberghe et Gilbert Barbier en qualité de vice-présidents, ainsi que Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Gisèle Printz, Patricia Schillinger, François Autain et Muguette Dini en qualité de secrétaires.

Le Bureau de la commission est donc ainsi constitué :

Président : Nicolas About ;

Vice-présidents : Isabelle Debré, Gilbert Barbier, Gérard Dériot, Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, Jean-Marie Vanlerenberghe ;

Secrétaires : François Autain, Paul Blanc, Muguette Dini, Jean-Marie Juilhard, Gisèle Printz, Patricia Schillinger.

- Présidence de M. Nicolas About, président,
et de MM. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques,
et Jean Arthuis, président de la commission des finances -

Logement et lutte contre l'exclusion - Audition de Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission des affaires économiques, conjointement avec la commission des affaires sociales et la commission des finances, a procédé à l'audition de Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, sur le projet de loi n° 497 (2007-2008) de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (urgence déclarée).

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques, a observé que l'examen du projet de loi n° 497 (2007-2008) de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion s'ouvrait dans un contexte de crise financière. Il a précisé qu'outre la commission des affaires économiques saisie au fond, deux autres commissions, celle des affaires sociales et celle des finances, s'en étaient saisies pour avis.

A titre liminaire, Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a tenu à souligner la gravité et les conséquences de la crise financière et de l'immobilier, non seulement quant à l'accès à la propriété, en raison de la contraction du crédit, mais également quant à la production de logements : celle-ci risque de chuter en deçà de 400.000 logements en 2008 contre 435.000 en 2007. Insistant sur l'importance de la participation du secteur de la construction à la croissance, elle a énuméré les conséquences fiscales et sociales potentielles de cette baisse de production. D'une part, elle a fait valoir qu'un logement non construit signifiait deux demandeurs d'emplois supplémentaires ; d'autre part, elle a précisé qu'une baisse de production de 10.000 logements entraînait une baisse des recettes fiscales de l'ordre de 370 millions d'euros.

Puis elle a présenté les orientations générales du projet de loi qui doit permettre de loger les classes moyennes ainsi que les plus modestes, et réhabiliter le coeur des villes, tout en supprimant les obstacles obérant le dynamisme du secteur de la construction.

Présentant le premier objectif du projet de loi de soutien à l'activité de la construction, Mme Christine Boutin a mis en avant la signature de conventions d'utilité sociale d'ici 2010, afin de mobiliser les organismes d'habitation à loyer modéré (HLM). Elle a ajouté qu'une péréquation était également prévue entre organismes sociaux. Elle a ensuite évoqué l'assouplissement du recours aux ventes en état de futur achèvement (VEFA).

S'agissant du soutien à l'accession à la propriété, elle a indiqué que le projet de loi prévoyait l'extension du « Pass-foncier », actuellement réservé aux maisons individuelles, au logement collectif. Elle a mentionné le recentrage des dispositifs d'investissement locatif  « Robien » et « Borloo » aux zones sur lesquelles il existe une tension du marché locatif.

Afin d'aider les maires à construire et à réhabiliter « l'habitat indigne », elle a insisté sur la nécessité de renforcer le caractère opérationnel des programmes locaux de l'habitat, ainsi que sur la mise en oeuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés. Elle a ensuite souligné la nécessité d'orienter les ressources du « 1 % logement » vers les priorités de la politique du logement tout en souhaitant une clarification de sa gouvernance.

Evoquant ensuite l'accession populaire à la propriété, Mme Christine Boutin a rappelé l'engagement pris par le Président de la République dans son discours de Vandoeuvre-lès-Nancy de décembre 2007, de rendre 70 % des ménages propriétaires de leur logement. Elle a alors expliqué les raisons de l'inclusion dans le décompte des logements sociaux, au titre de l'article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbains dite loi SRU, des logements construits dans le cadre du « Pass-foncier » et du prêt social location accession (PSLA).

S'agissant de l'accès au logement des ménages issus des classes moyennes, troisième orientation du projet de loi, elle a indiqué la nécessité d'accroître la mobilité dans le parc HLM.

Puis elle a appelé de ses voeux la mobilisation de tous les acteurs, bailleurs sociaux, Etat et collectivités territoriales, afin de lutter contre « le mal logement ». A titre d'illustration, elle a relevé que les mesures du projet de loi incitaient les communes à atteindre l'objectif d'une place d'hébergement par tranche de 2.000 habitants. En outre, dans le cadre de la lutte contre l'exclusion, elle a annoncé la mise en oeuvre, en Ile-de-France, d'une gestion interdépartementale du dispositif prévu par loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable. Ainsi, l'attribution d'un logement à un bénéficiaire de ce droit pourrait être réalisée dans un autre département que celui dans lequel la commission de médiation aurait donné un avis favorable. Elle a, enfin conclu, en soulignant la possibilité donnée aux bailleurs sociaux de prendre en gestion des logements du parc privé afin de les sous-louer, notamment, à des ménages logés dans des centres d'hébergement.

Un large débat s'est ouvert à l'issue de cette présentation.

M. Dominique Braye, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques, s'est déclaré, de manière générale, favorable au projet de loi. Il a néanmoins déploré « la mise à l'écart » du Parlement dans les négociations en cours avec les organisations professionnelles sur la détermination de l'emploi des ressources du « 1 % logement ».

M. Philippe Dallier, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, s'est inquiété de la débudgétisation, dès 2009, des crédits destinés à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). Il a souhaité que des garanties soient données à la représentation nationale sur les financements destinés à l'ANRU au-delà des trois prochaines années, notamment jusqu'au terme du programme national de rénovation urbaine (PNRU) qui ne s'achèvera, au plus tôt, qu'en 2017. Se réjouissant de l'approche interdépartementale de l'attribution des logements aux bénéficiaires du droit opposable au logement (DALO) en Ile-de-France, il a regretté que cette vision de l'agglomération ne soit pas étendue au domaine de l'hébergement.

M. Dominique Braye, rapporteur, a précisé que le budget du « 1 % logement » représentait 4 milliards d'euros, se décomposant en 1,6 milliard d'euros de collecte et 2,4 milliards d'euros de retours de prêts et que la participation du « 1 % logement » à l'ANRU s'élèverait à 480 millions d'euros. Puis il s'est interrogé sur le devenir de la construction des logements à loyer accessible en direction des salariés, mission fondamentale du « 1 % logement », eu égard à la mobilisation de ce dispositif dans le financement de l'ANRU, de l'ANAH et du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD).

Mme Brigitte Bout, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, s'est enquise des moyens mis en oeuvre pour la gestion interdépartementale des attributions de logements au titre du droit opposable au logement. Puis elle s'est interrogée sur la pertinence de l'arbitrage réalisé par le projet de loi en faveur de l'accession à la propriété plutôt que du logement locatif social.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a précisé que le besoin de financement correspondant aux cent communes concernées par le PNRQAD s'élevait à 9 milliards d'euros, selon une estimation de l'ANRU. Il s'est inquiété de son montant, eu égard aux participations financières partielles, respectivement du 1 % et des collectivités territoriales, chacune à hauteur de 2,5 milliards d'euros.

En réponse aux différents intervenants, Mme Christine Boutin s'est tout d'abord félicitée de l'appréciation positive portée sur le projet de loi par M. Dominique Braye. Elle a opposé à la réduction du montant des crédits du budget du logement les contraintes budgétaires et la nécessité de recourir comme pour le financement d'autres politiques publiques à des recettes extra-budgétaires, en l'occurrence par la mobilisation du « 1% logement ». S'agissant du respect des conventions du PNRU, Mme Christine Boutin a réaffirmé l'engagement de l'Etat.

Elle a ensuite justifié l'implication de l'ANAH et de l'ANRU dans la rénovation des quartiers anciens par la création d'une synergie entre les deux entités.

S'agissant du droit opposable au logement, elle s'est déclarée satisfaite du traitement des demandes hors de la région d'Ile-de-France. Elle a évoqué les spécificités de cette dernière, liées à la difficulté de gérer l'afflux de demandes qui, au 31 août 2008, représentent les deux tiers des 40.200 dossiers déposés au titre du droit opposable au logement. Elle a souhaité la mise en oeuvre d'une solidarité interdépartementale en ce domaine.

S'agissant de l'hébergement, elle a tenu à rappeler que le nombre de places d'hébergement avait crû de 60.000 en 2000 à 100.000 en 2008 et que des financements de prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) restaient disponibles sur les crédits de la loi de finances pour 2008.

M. Thierry Repentin a rappelé que le Sénat, lors de l'examen du projet de loi Engagement national pour le logement en avril 2006, s'est clairement exprimé contre l'intégration de l'accession sociale à la propriété dans le décompte des 20 % de logements sociaux. L'article 55 de la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) constitue un socle républicain qui ne doit pas être remis en cause : sur toutes les parties du territoire national, les personnes disposant de revenus modiques doivent trouver un logement locatif confortable adapté à leurs ressources. Modifier cet article reviendrait à donner raison à tous ceux qui n'ont pas respecté la loi et leur devoir de solidarité nationale et à nier son effet positif sur le développement du parc locatif social. En outre, il existe d'autres possibilités d'encourager l'accession sociale à la propriété : le maire pourrait par exemple prévoir dans le plan local d'urbanisme un quota minimum de logements dédiés à l'accession sociale à la propriété.

Il a ensuite regretté la ponction opérée par le Gouvernement sur le 1 % logement. Le 1,6 milliard d'euros qui sera prélevé étant déjà entièrement affecté à la politique du logement, l'intégrer au budget de l'Etat alors que les crédits de droit commun baissent aboutit par conséquent à une diminution globale des fonds publics consacrés au logement. Il faut également relever que, pour leur part, les partenaires sociaux considèrent qu'il n'y a pas eu de dialogue avec le Gouvernement sur la légitimité de ce prélèvement et de son affectation. Ils parlent plutôt de « hold-up ».

Enfin, il a posé les cinq questions suivantes :

- que penser de la proposition du député UMP Etienne Pinte d'accorder un droit de préemption au bénéfice de l'Etat sur les territoires des communes qui font l'objet d'un constat de carence dans le cadre de l'application de l'article 55 de la loi SRU ?

- combien de logements sociaux supplémentaires seront-ils mis en chantier grâce au projet de loi ?

- la ministre peut-elle s'engager à associer le Parlement à la définition des chantiers qui seront financés par le 1,6 milliard d'euros prélevé sur le 1 % logement ? Cette somme représentant deux fois le budget de l'Etat consacré aux aides à la pierre, il serait anormal que le Parlement ne contrôle pas son utilisation ;

- les crédits prévus par le budget triennal présenté récemment permettront-ils de tenir les objectifs fixés par la ministre en matière de construction de logements sociaux ?

- pourquoi le nombre de logements sociaux ne constitue-t-il plus un critère pris en compte dans le calcul de la dotation de solidarité urbaine ?

M. Daniel Dubois s'est inquiété de l'assèchement possible des prêts consentis par le 1 % logement à la suite de la ponction opérée par le Gouvernement. Si l'on prive le 1 % logement du 1,6 milliard consacré aux prêts sociaux, comment ces derniers seront-ils financés ? Cette interrogation est d'autant plus pressante que les prêts du 1 % logement sont avant tout destinés aux salariés disposant de revenus modiques. La décision du Gouvernement risque donc de pénaliser les classes moyennes. De plus, alors que les partenaires sociaux ont toujours pris des initiatives pour faciliter l'accès des salariés à un logement confortable, par exemple en créant la garantie des risques locatifs, ce projet de loi risque de les dissuader de poursuivre dans cette voie.

Il s'est également montré réservé sur la proposition de modification de l'article 55 de la loi SRU. Pour équilibrer les opérations de construction de logements sociaux, les collectivités territoriales doivent déjà financer environ 20 % du coût total. Elles ne le font que parce que l'article 55 les y contraint indirectement. Si cet article est modifié, le rythme de construction diminuera nettement dans les prochaines années.

M. Daniel Raoul a regretté que les négociations entre le 1 % logement et l'Etat ne soient pas bouclées. Comment le Parlement peut-il se prononcer sur un texte que le Gouvernement est, par ailleurs, en train de négocier avec les partenaires sociaux ? S'agissant de l'article 2, sur quels critères le Gouvernement se fondera-t-il pour considérer que les bailleurs sociaux n'optimisent pas leur trésorerie et n'investissent pas suffisamment ? Par ailleurs, ne vaut-il pas mieux parler d'« optimisation » plutôt que de « densification » du schéma de cohérence territoriale ?

En définitive, a-t-il jugé, la présentation faite de ce texte ne parvient pas à cacher la diminution globale des fonds publics qui seront consacrés à la politique du logement l'année prochaine : après le prélèvement sur les sociétés anonymes de crédit immobilier (Saci), le Gouvernement ponctionne cette fois-ci le 1 % logement.

Enfin, la modification de l'article 55 est regrettable, puisque cette disposition a, jusqu'à présent, largement dynamisé la construction de logements sociaux, même si certaines communes, notamment dans les Hauts-de-Seine, se sont soustraites à leurs obligations, parfois avec la complicité du Gouvernement actuel.

Mme Gélita Hoarau a demandé si des dispositions spécifiques relatives à l'outre-mer, notamment en ce qui concerne le dispositif de la maison à 15 euros par jour et l'évolution de l'article 55, sont envisagées par le Gouvernement.

Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a apporté les éléments de réponse suivants :

- il n'y a aucune raison de considérer que le logement social est uniquement constitué du parc locatif. L'accession sociale à la propriété vise les mêmes publics que les logements HLM, c'est-à-dire des personnes gagnant entre 1.500 et 2.000 euros nets par mois. De plus, les aides publiques à l'accession populaire à la propriété sont les mêmes que celles destinées à la construction de logements locatifs. Enfin, la vente de HLM aux locataires qui les occupent est déjà comptabilisée dans les 20 % de logements sociaux, pendant une durée de cinq ans. Dès lors, au nom de quoi faudrait-il exclure du calcul des 20 % l'habitat social acquis grâce aux dispositifs d'accession populaire à la propriété ? Encourager les personnes disposant de faibles revenus à devenir propriétaires est une question de choix politique ;

- la question du droit de préemption en cas de violation de l'article 55 est intéressante et doit être étudiée ;

- en termes de construction, l'objectif est de parvenir à 120 000 nouveaux logements sociaux par an dès 2009. L'expérience des années précédentes en montre la possibilité : alors que l'on construisait en moyenne, au début des années 2000, 40.000 logements sociaux par an, 108.000 nouveaux logements ont vu le jour en 2007. L'année prochaine, 30.000 logements sociaux seront construits grâce aux aides apportées par l'Etat, 30.000 seront subventionnés par le 1 % logement et 60.000 feront l'objet d'une convention ;

- en ce qui concerne la poursuite des négociations sur le 1 %, il est paradoxal que certains parlementaires s'inquiètent de devoir examiner un texte dont le dispositif n'est pas complètement verrouillé. N'est-il pas de la mission du Parlement d'amender les textes proposés par le Gouvernement avant de les voter ?

- le ponctionnement du 1 % logement ne pénalise pas les classes moyennes : les fonds qui finançaient auparavant les prêts aux salariés seront affectés à la rénovation des quartiers dans lesquels ces mêmes salariés habitent ;

- depuis 2007, le Gouvernement a largement encouragé l'application de l'article 55 de la loi SRU. Il a été le premier à rendre publique la liste des communes qui ne remplissaient pas leurs obligations et le bilan de la loi est très positif : trois cent trente des sept cents communes, qui ne respectaient pas encore, en 2005, le taux de logements sociaux, ont dépassé leur objectif triennal ; 90 000 nouveaux logements sociaux ont été construits entre 2005 et 2007 sur le territoire des communes déficitaires ;

- la dotation de solidarité urbaine (DSU) ne baissera pas en 2009 et elle bénéficiera aux villes qui en ont le plus besoin ; le ministère de l'intérieur est en charge de ce dossier. Par ailleurs, l'objectif de la dotation de développement urbain (DDU) est de développer le logement en ville et les négociations sont actuellement en cours entre le ministère et les élus locaux ;

- 60 % de la population française répondent aux conditions de ressources pour obtenir un logement social, mais seulement un tiers occupe effectivement ce type de logement, tandis que les deux autres tiers sont logés dans le parc privé ;

- la déclaration d'urgence sur ce projet de loi s'impose compte tenu de la grave crise de logement que connaît la France ;

- d'un point de vue sémantique, le terme d' « optimisation foncière » est préférable à celui de « densification » ;

- les moyens de paiement dans le secteur du logement resteront constants  en 2009 ;

- s'agissant de la mobilisation de moyens financiers abondants, il ne faut pas stigmatiser les organismes HLM, mais il convient de rappeler à certains d'entre eux, très minoritaires, qu'ils ne doivent pas privilégier leur trésorerie au détriment du financement de projets de construction ;

- ce projet de loi ne contient pas de dispositions relatives à l'outre-mer et il revient à M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, de présenter les mesures liées au logement inscrites dans le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer.

Puis M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité connaître le montant des engagements pris au nom de l'ANRU I et de l'ANRU II. Il s'est demandé si des mesures transitoires seraient instaurées pour accompagner les conséquences de la baisse du plafond de ressources exigé pour l'accès au logement locatif social. Il a enfin appelé de ses voeux le prolongement de la période actuelle de cinq ans pendant laquelle un office HLM est chargé de transformer en logements sociaux un immeuble particulier acheté par une commune. A ce titre, il a souhaité une réduction du délai de traitement des demandes par les services administratifs, ce qui permettrait d'avancer d'un an environ l'emménagement des familles concernées.

Mme Odette Terrade, après avoir regretté que les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen (CRC) n'aient pas été invités à discuter de ce texte au ministère du logement, a indiqué que son groupe partageait les inquiétudes des nombreuses associations oeuvrant dans le secteur du logement qu'il a auditionnées. En particulier, l'article 55 du projet de loi ne rencontre pas un écho favorable et risque de donner un signal négatif en validant implicitement le positionnement hostile de certains élus à l'égard de la loi SRU. Après s'être interrogée sur l'avenir du 1 % logement, elle a fait part de son scepticisme sur les mesures proposées pour améliorer la mobilité dans le parc HLM. Les 9.000 ménages qui habitent des logements sociaux et dont la rémunération dépasse deux fois le plafond de ressources devront quitter leurs logements dans les trois années à venir, mais cette mesure ne saurait en aucun cas apporter une réponse crédible et durable aux problèmes de logement en France, qui concernent quatre millions de foyers. Elle a enfin souhaité obtenir des éclaircissements sur l'annonce récente du Président de la République concernant le rachat par l'Etat de trente mille logements qui ne trouvent pas acquéreur.

M. Louis Nègre, après avoir accordé au projet de loi un satisfecit global, a exhorté la ministre à allonger la période de cinq ans pendant laquelle les logements en accession sociale à la propriété sont comptabilisés au titre de l'article 55 de la loi SRU, compte tenu de la difficulté de certains départements à acheter des terrains.

M. Guy Fischer a mis l'accent sur les conséquences dramatiques provoquées par la crise financière mondiale dans le secteur du logement. Considérant que le ministère ne prenait pas conscience de l'ampleur des bouleversements financiers actuels, il a rappelé que les acteurs bancaires et institutionnels français étaient d'ores et déjà frappés de plein fouet par ces événements. Il s'est ensuite interrogé sur l'avenir des 130.000 familles à revenus modiques, résidant dans des logements HLM et qui sont appelées à quitter dans les années à venir leurs habitations. A cet égard, il a estimé que ces foyers, qui comprennent essentiellement des personnes retraitées et des actifs à faible pouvoir d'achat, contribuaient de manière décisive à l'équilibre social dans les communes.

Mme Christine Boutin, ministre du logement, a tenu à apporter les éléments de réponse suivants :

- les engagements relatifs à l'ANRU I s'élèvent à 12 milliards d'euros, mais sont nuls pour l'ANRU II. Sur ces douze milliards, trois sont déjà effectivement engagés tandis qu'un milliard d'euros a été décaissé. A cet égard, le nouveau directeur de l'agence a reçu comme consigne de répondre rapidement aux demandes de financement ;

- en vertu d'un décret qui rentrera en application en janvier 2009, les locataires d'un logement HLM aux revenus importants paieront certes un loyer et un surloyer, mais leur taux d'effort ne pourra excéder 25 % de leur revenu, ce qui apparaît raisonnable ;

- les conventions d'utilité sociale conclues entre l'Etat et chaque organisme de logement permettront de tenir compte des spécificités de chaque territoire ;

- la ministre et les services du ministère du logement sont à la disposition et à l'écoute de tous les groupes politiques, y compris des sénateurs du groupe CRC ;

- certes, les logements qui seront libérés par les familles dont les revenus mensuels dépassent 9.000 euros ne permettront pas de répondre aux défis majeurs du logement en France, mais il s'agit d'une question d'éthique ;

- contrairement à ce qu'annonçait une dépêche de l'AFP, l'Etat n'acquiert pas trente mille logements. Mais d'une part, le nombre d'accessions populaires à la propriété, au travers du Pass-foncier, passera de 20.000 à 30.000, et, d'autre part, l'Etat augmente de 20.000 à 30.000 les conventionnements avec des organismes HLM qui se portent acquéreurs de programmes immobiliers privés à travers le mécanisme de la vente en l'état futur d'achèvement (VEFA) ;

- la durée de conventionnement de cinq ans relative à l'article 55 de la loi SRU ne saurait être allongée, car il ne faut pas encourager uniquement l'accession à la propriété ;

- le besoin de financement du PNRQAD, estimé à 4 milliards d'euros, sera couvert par les contributions des bailleurs sociaux et des propriétaires privés ainsi que par des prêts de la Caisse des dépôts et consignations.

Jeudi 9 octobre 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président. -

Logement et lutte contre l'exclusion -Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Brigitte Bout sur le projet de loi n° 497 (2007-2008) de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (urgence déclarée).

Mme Brigitte Bout, rapporteur pour avis, a souligné que le projet de loi poursuit l'effort entrepris depuis une dizaine d'années par les gouvernements successifs pour répondre à la demande de logement, tout en tenant compte du contexte budgétaire actuel. Il propose de s'attaquer à certains blocages qui persistent depuis trop longtemps dans les conditions d'occupation du logement social.

Trois grands sujets sont évoqués par les articles qui relèvent pleinement du domaine de compétences de la commission des affaires sociales : la mobilité dans le parc locatif social, la promotion de l'accession sociale à la propriété et la mise en place d'un plan de rénovation des anciens quartiers dégradés.

L'introduction d'une certaine mobilité dans les habitations à loyer modéré (HLM) est le premier objectif social du texte. Si plus de 1,2 million de personnes sont aujourd'hui en attente d'un logement social, c'est en partie parce qu'une fois le logement attribué, les ménages ont tendance à y rester, quelle que soit l'évolution de la famille ou de ses ressources. Il en résulte des situations anormales, voire injustes : un couple ou une personne seule peut continuer d'habiter un logement de cinq pièces après le départ du dernier enfant, alors qu'aucun grand logement social n'est disponible et que des familles de la commune attendent. De même, des personnes peuvent avoir eu accès à un logement social à une époque où elles gagnaient modestement leur vie et continuer d'y demeurer vingt ans plus tard alors que leurs revenus ont doublé ou triplé.

C'est à ce genre de situations que le projet de loi entend mettre fin. Grâce à une aide du bailleur et à la condition que des offres de relogement soient proposées, les ménages qui habitent dans des logements sociaux sous-occupés devront désormais les quitter. Il en sera de même pour les logements accessibles aux personnes handicapées dès lors qu'ils ne seront plus occupés par une personne handicapée. Enfin, les locataires dont les ressources dépassent de deux fois le plafond de ressources, soit 9 000 euros nets par mois pour un couple avec deux enfants, devront aussi quitter leur logement dans les trois ans.

Le projet de loi prévoit par ailleurs de baisser l'ensemble des plafonds de ressources de 10,3 % pour recentrer l'offre sur les bénéficiaires plus légitimes. Pour autant, le texte ne menace pas la mixité sociale : après son entrée en vigueur, 60 % des ménages français resteront éligibles à un logement social ; les classes moyennes y auront donc toujours accès.

Tout en soulignant qu'elle est très favorable à ces mesures, Mme Brigitte Bout, rapporteur pour avis, a précisé qu'elle proposera cependant deux amendements :

- le premier prévoit que l'obligation de quitter les lieux en cas de sous-occupation ne s'appliquera pas dans les zones où le marché locatif n'est pas tendu ;

- le second précise qu'en cas de décès de la personne handicapée pour laquelle le logement social était aménagé, la famille disposera de trois ans avant d'être contrainte de partir.

La promotion de l'accession sociale à la propriété constitue le deuxième point essentiel du projet de loi.

La loi « solidarité et renouvellement urbain », votée en 2000, prévoit que les communes de plus de 3 500 habitants - soit près de 1 400 communes - doivent avoir sur leur territoire au moins 20 % de logements sociaux.

Depuis 2000, la définition du « logement social » a évolué. Y ont été inclus en 2005, lors de l'examen de la loi « Handicap », les lits des foyers réservés aux personnes handicapées mentales. La même année, les logements loués ou vendus aux harkis ont été considérés comme des logements « sociaux ». Enfin en 2006, les logements HLM vendus à leurs locataires ont aussi été intégrés dans le décompte des 20 % pour une durée de cinq ans à partir de leur vente.

Mme Brigitte Bout, rapporteur pour avis, a considéré que ces choix étaient légitimes, comme l'est la proposition du texte de qualifier de « sociaux » les logements acquis grâce à un dispositif d'accession sociale.

De fait, les logements de l'accession populaire à la propriété visent les mêmes personnes et font l'objet du même niveau d'aide de la collectivité que les logements HLM. Pourquoi considérer que des personnes ayant le même revenu, exerçant souvent le même métier, sont « riches » quand elles sont propriétaires et « pauvres » quand elles sont locataires ? Ce préjugé malheureux est d'ailleurs nuisible aux ménages les plus modestes qui ont le plus besoin d'épargner et de se constituer un capital pour faire face aux accidents de la vie et pour aider leurs enfants à vivre plus confortablement.

Enfin, le projet de loi crée un programme de requalification des quartiers anciens dégradés, le PNRQA, qui répond à une attente maintes fois formulée par le Sénat. Dans le cadre du plan national de rénovation urbaine, une vingtaine de quartiers centraux dégradés ont déjà été restaurés. Entre 2009 et 2016, cent à cent cinquante nouveaux quartiers, répartis sur une centaine de communes, bénéficieront de cet outil spécifique dans lequel interviendront l'agence nationale de rénovation urbaine (Anru), l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (Anah) ainsi que le fonds d'investissement pour les services, l'artisanat et le commerce (Fisac). Ces quartiers feront l'objet d'une réhabilitation du parc privé et d'une redynamisation économique par l'implantation de commerces.

Mme Brigitte Bout, rapporteur pour avis, a toutefois estimé que ce plan pose plusieurs problèmes. Le premier est le maintien de la population résidant dans ces quartiers après leur réhabilitation : comment s'assurer que celle-ci n'aboutisse pas à l'éviction des plus pauvres, comme cela s'est déjà produit dans plusieurs villes ? Elle a donc proposé un amendement visant à garantir le maintien des populations résidantes dans les quartiers rénovés.

Le deuxième problème est celui du financement du plan, dont les besoins ont été chiffrés à 9 milliards d'euros. Aux 2,5 milliards qui seront prélevés par l'Etat sur le « 1 % logement » doivent s'ajouter 2,5 milliards financés par les collectivités. Les 4 milliards restants, sont censés provenir de prêts de la Caisse des dépôts et consignations et il conviendra d'obtenir des précisions supplémentaires, au cours des débats, sur ce point.

Enfin, l'examen de ce texte fournit l'occasion d'aborder la question sensible de la régulation de l'hébergement d'urgence. Actuellement, on constate que les places d'hébergement d'urgence se transforment en places de stabilisation ayant vocation à accueillir les personnes pour une longue durée, et ne permettent plus toujours de recueillir les personnes en détresse qui subissent des accidents de la vie.

Mme Brigitte Bout, rapporteur pour avis, a considéré que cette situation est potentiellement dramatique et qu'elle appelle une réflexion sur la spécificité de l'hébergement d'urgence à traduire dans une prochaine proposition de loi. En attendant, elle a proposé un amendement visant à réguler les places d'hébergement d'urgence existantes afin d'organiser l'information sur l'ensemble des places disponibles gérées par les associations.

Mme Catherine Proccacia s'est déclarée très favorable aux mesures réglementant la sous-occupation des logements sociaux. Elle a elle-même déposé plusieurs amendements en ce sens depuis 2004, la sous-occupation étant un véritable problème en Ile-de-France. Elle s'est interrogée sur la possibilité de reloger dans le même quartier des personnes ayant à quitter un appartement devenu trop grand : le texte ne pose aucune obligation en ce sens et ne fixe que des conditions relatives au loyer du nouveau logement. Elle a estimé trop long le délai de trois ans avant de devoir quitter un appartement sous-occupé eu égard aux besoins de logement des familles dans certaines zones.

Mme Annie David a rappelé l'opposition de son groupe au projet de loi, qui n'aborde pas la question de fond en matière de logement social : celle de la construction de logements pour tous. De plus, intégrer l'accession à la propriété dans le compte des 20 % de logements sociaux que doivent compter les communes, comme le prévoit l'article 17 du projet de loi, est une mesure de nature à limiter encore plus la rotation de ces logements.

M. Nicolas About, président, a précisé que l'accession à la propriété ne serait comptabilisée dans les 20 % de logements sociaux que pendant cinq ans à compter de leur financement.

Mme Annie David a néanmoins estimé qu'il s'agit là d'un changement de philosophie du logement social. La priorité devrait être de construire des logements vraiment sociaux, accessibles aux personnes les plus modestes. Intégrer l'accession à la propriété permettra de surcroît aux communes qui ne respectent pas leurs obligations d'améliorer leur taux, sans vraiment permettre l'accueil des ménages les plus modestes sur leur territoire : c'est par exemple le cas d'une commune de son département, Meylan, dont le taux de logement social avoisine les 6 %.

M. Jean-Pierre Godefroy a indiqué que son groupe n'éprouve guère plus d'enthousiasme sur le texte que le groupe communiste républicain et citoyen. Son expérience de maire et de président d'un office public d'HLM le conduit à penser que l'application des mesures contenues dans le projet de loi sera particulièrement douloureuse. Il s'agit en effet de faire quitter à des personnes déjà âgées un lieu peuplé des souvenirs de toute une vie et de les faire emménager dans un appartement plus petit qui les forcera peut-être à se séparer des meubles qui les entourent. La plupart du temps, le départ de l'appartement signifie aussi le départ du quartier auquel on est attaché, où l'on a ses habitudes et ses amis. Qui plus est, cette mesure ne portera que sur un nombre infime de logements. Il faudrait au moins que cette disposition soit modulée en fonction du nombre de logement sociaux dans la commune. Cherbourg, qui compte 60 % de logements sociaux, se trouvera dans l'obligation de reloger les personnes vivant dans un appartement trop grand au sein d'un parc privé onéreux sur lequel la demande est déjà vive. Faire partir les personnes âgées est également contraire à la mixité sociale nécessaire des immeubles HLM.

Concernant le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés, il a jugé le principe intéressant mais il serait nécessaire, selon lui, de prévoir le conventionnement des logements et le financement du programme par l'intermédiaire du livret A.

Enfin, il a marqué son souci partagé avec le rapporteur sur la question de l'hébergement d'urgence. Il est essentiel de prévoir des hébergements spécifiques, notamment pour les femmes victimes de violences conjugales ou enceintes et sans abri.

Mme Isabelle Debré a souhaité savoir quelles seront les mesures prises pour trouver une solution au problème des logements privés vacants trop nombreux en Ile-de-France. Il a été envisagé, à un moment donné, une assurance obligatoire pour les loyers impayés : cette idée a-t-elle trouvé une traduction dans le texte ? Par ailleurs, les logements vendus aux harkis ont-ils vocation à rester pour toujours au sein des 20 % ?

Mme Annie David a estimé que, dans ce cas de figure, les logements vendus ne devraient plus rester au sein des 20 %, au-delà de cinq ans, par analogie avec les autres catégories de logements sociaux vendus à leur occupant.

M. Nicolas About, président, a considéré que le logement devrait être attaché au statut de la personne et sortir du champ des 20 % dès lors qu'il est hérité ou revendu.

Mme Isabelle Debré a insisté sur l'importance de l'hébergement d'urgence qui doit nécessairement comporter un accompagnement social pour apporter une vraie solution aux problèmes des personnes qui y ont recours.

M. Nicolas About, président, a estimé que l'ensemble des sujets traités par le projet de loi sont particulièrement difficiles, plus encore d'ailleurs à l'approche de l'hiver et au milieu d'une crise financière. Il est nécessaire de permettre l'accès effectif des plus démunis au logement social, ce que facilite le projet de loi en s'attaquant à la question de la sous-occupation. L'accession à la propriété est, à son sens, une manière de répondre au souci exprimé par Jean-Pierre Godefroy de ne pas faire quitter à des personnes déjà âgées le lieu de toute une vie. La location ne saurait être une fin en soi et il n'y a aucune honte à permettre aux ménages les plus modestes de se constituer un petit capital dès lors que les logements vendus ne sont pas comptabilisés durablement comme les logements sociaux. Puis qu'il existe un mécanisme d'entrée dans le logement social, la possibilité pour les familles d'en sortir doit également être prévue, notamment par l'achat. Par ailleurs, un problème spécifique doit être résolu : celui des familles occupant un logement adapté à l'accueil des personnes handicapées lorsque celle-ci vient à décéder. Il paraît peu humain d'ajouter la violence d'un déménagement rapide imposé à la perte d'un être cher.

M. Jean-Pierre Godefroy est convenu du fait qu'il existe certains cas où la sous-occupation ne peut se justifier. Néanmoins, la loi ne peut s'appliquer qu'aux situations existantes et les baux signés par les locataires actuels de logements sociaux ne comprennent pas d'obligation de les quitter. Enfin, certaines personnes, quand bien même désireuses d'acheter leur logement, se trouveront dans l'incapacité de le faire en raison des contraintes de prêt liées à l'âge ou à l'état de santé du candidat emprunteur.

Mme Brigitte Bout, rapporteur pour avis, a précisé que le projet de loi ne prévoit pas l'obligation de reloger les personnes devant quitter un logement sous-occupé au sein du même quartier, en raison de l'impossibilité de répondre à cette demande là où le marché du logement souffre de tensions. Elle a également indiqué que l'abaissement des plafonds de revenus pour l'éligibilité au logement social proposé par le texte aboutirait à ce que ce ne soit plus 70 % mais 60 % de la population française qui puissent prétendre à y avoir accès. Seront obligées de payer le surloyer le plus élevé les personnes ayant les plus hauts revenus : en l'occurrence, la mesure s'appliquera aux ménages de quatre personnes ayant un revenu de 9 000 euros nets par mois. On estime que 9 000 à 10 000 ménages sont concernés.

A Mme Annie David qui s'inquiétait de la réduction du nombre de bénéficiaires potentiels de logements sociaux, M. Nicolas About, président, a répondu que l'abaissement des plafonds aura, au contraire, pour intérêt de recentrer l'offre sur les ménages qui en ont le plus besoin, compte tenu de leurs ressources.

Mme Anne-Marie Payet ayant souhaité savoir si le texte contient des dispositions relatives à l'outre-mer, Mme Brigitte Bout, rapporteur pour avis, a répondu que le projet de loi sur l'outre-mer, présenté par Yves Jégo, traitera de la question du logement dans les collectivités ultramarines. Elle a ensuite souligné qu'il n'existe aucune obligation d'assurance pour les loyers impayés mais que, moyennant une cotisation de 2 % à 3 % du loyer, la garantie des risques locatifs (CRL) est à la disposition des bailleurs. Imposer l'obligation de louer un bien serait contraire au respect du droit de propriété garanti par la Déclaration des droits de l'homme de 1789. Enfin, elle s'est dite convaincue du fait que l'accession sociale à la propriété est un moyen de responsabiliser les bénéficiaires.

A l'issue de ce débat, la commission a examiné les amendements présentés par le rapporteur.

Après que M. Jean-Pierre Godefroy et Mme Annie David ont indiqué, au nom de leurs groupes respectifs, qu'il s'abstiendront sur le vote des amendements, la commission a adopté, à l'article premier (conventions d'utilité sociale), un amendement, commun avec la commission des affaires économiques, tendant à garantir que les collectivités territoriales intéressées seront associées à l'élaboration des conventions.

A l'article 2 (prélèvement sur les excédents de trésorerie des bailleurs sociaux), elle a adopté un amendement prévoyant que cet article s'appliquera après la présentation des comptes de l'exercice 2009 des bailleurs sociaux.

A l'article 7 (création d'un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés), elle a adopté un amendement prévoyant le conventionnement des logements requalifiés avec l'aide de l'Anah.

A l'article 8 (participation de l'Etat au financement du PNRQA), elle a adopté un amendement ouvrant la possibilité pour l'Anah de constituer, pour la réalisation de ses opérations, des fonds locaux de l'habitat privé.

A l'article 18 (réforme du cautionnement), Mme Brigitte Bout, rapporteur pour avis, a présenté un amendement autorisant les bailleurs sociaux à demander un cautionnement apporté par un organisme public et permettant aux étudiants non boursiers d'être cautionnés par une personne physique.

A Mme Catherine Procaccia qui s'inquiétait de la possibilité pour un bailleur de cumuler cautionnement et garantie des risques locatifs, M. Nicolas About, président, a répondu que l'amendement a précisément pour objet d'interdire ce cumul. Mme Isabelle Debré a néanmoins fait observer que la garantie des risques locatifs entraîne un prélèvement de 2 % à 3 % sur le loyer perçu.

A l'article 19 (modification du régime des délais d'expulsion), la commission a adopté un amendement raccourcissant le délai minimum que le juge peut accorder avant l'expulsion et invitant le juge à ne pas considérer que la possibilité d'hébergement constitue un motif pour refuser d'octroyer des délais.

A l'article 20 (mobilité dans le parc de logements HLM), Mme Brigitte Bout, rapporteur pour avis, a présenté un amendement visant à laisser au bailleur social l'opportunité de demander à son locataire, en fonction de la situation locale du logement, de quitter les lieux en cas de sous-occupation. A Mme Catherine Procaccia qui s'interrogeait sur les critères permettant de définir les zones où le marché locatif est tendu et jugeait nécessaire de les réévaluer régulièrement, M. Nicolas About, président, a indiqué qu'il appartiendra au pouvoir réglementaire de les définir et que leur évaluation périodique pourrait être confiée au préfet. M. Jean-Pierre Godefroy a suggéré que cette évaluation se fasse à partir des données des plans locaux d'habitation.

La commission a adopté cet amendement ainsi qu'un autre amendement tendant à assouplir l'obligation faite aux familles de quitter un logement social accessible à une personne handicapée lorsque celle-ci décède.

Après l'article 23, elle adopté deux amendements portant article additionnel. Le premier donne au préfet le moyen d'organiser la régulation de l'hébergement d'urgence dans son département en obligeant les structures d'hébergement à déclarer en temps réel leurs places vacantes. Le second permet une régulation régionale de l'hébergement d'urgence en Ile-de-France.

A l'article 24 (gestion interdépartementale du droit au logement opposable), elle a adopté deux amendements donnant au préfet de région de l'Ile-de-France un pouvoir d'arbitrage en cas de conflit entre deux préfets de département.

La commission a enfin donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi modifié.