COMPTES RENDUS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION PAUVRETE ET EXCLUSION

Mardi 29 janvier 2008

- Présidence de M. Christian Demuynck, président -

Programme de travail - Echange de vues

La mission commune d'information a tenu une réunion préliminaire afin de fixer son programme d'auditions et ses méthodes de travail.

M. Christian Demuynck, président, a fait part en premier lieu de son souhait que la mission examine les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion dans les secteurs de la santé, de l'éducation, de la culture, du logement, de la formation professionnelle et de l'emploi. Il a ensuite établi une liste des acteurs que la mission devrait auditionner et a cité, à ce titre, les principaux ministères responsables de cette politique, les grandes associations de lutte contre l'exclusion, le Conseil économique et social, les collectivités territoriales particulièrement actives sur cette politique, les missions locales, les entreprises d'insertion et certaines personnalités qualifiées, comme le président du Samu social. Il a enfin estimé que des déplacements sur le terrain et des visites dans certains pays de l'Union européenne seraient nécessaires afin de compléter l'analyse de la mission.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a quant à lui replacé la problématique de lutte contre la pauvreté et l'exclusion dans un contexte global d'évolution des sociétés contemporaines au sein desquelles la diffusion des nouvelles technologies crée de la croissance tout en excluant une partie de la population qui ne les maîtrise pas. Face à cette mutation, il a estimé que la société avait une responsabilité globale et que l'ensemble des acteurs, tels que l'Etat, les collectivités territoriales, les associations, mais aussi les entreprises, devait s'impliquer dans cette politique, notamment, pour ces dernières, à travers la formation de leurs salariés. Au demeurant, il a remarqué que Bill Gates, au forum de Davos, avait lui-même reconnu le rôle essentiel que devaient jouer les entreprises dans la lutte contre la pauvreté aux niveaux national et mondial. Enfin, M. Bernard Seillier, rapporteur, a souligné que les politiques européennes en matière d'insertion et leurs déclinaisons nationales concrétisées par les plans nationaux d'action pour l'inclusion (PNAI) devaient également être étudiées.

Audition de Mme Véronique Davienne, déléguée nationale adjointe, M. Bruno Tardieu, délégué national, et Mme Marie-Aleth Grard, membre allié d'ATD Quart Monde-France

Puis la mission commune a procédé à l'audition de Mme Véronique Davienne, déléguée nationale adjointe, M. Bruno Tardieu, délégué national, et Mme Marie-Aleth Grard, membre allié d'ATD Quart Monde-France.

M. Christian Demuynck, président, a noté que cette première audition s'inscrivait dans le programme de travail de la mission commune, qui prévoit de consulter l'ensemble des acteurs concernés par la pauvreté et l'exclusion. Il a souhaité connaître les actions mises en oeuvre par le mouvement ATD Quart Monde en faveur de l'insertion des personnes les plus défavorisées, notamment celles dont l'efficacité est d'ores et déjà reconnue.

M. Bruno Tardieu, délégué national, a tout d'abord rappelé que le mouvement ATD Quart Monde a été fondé il y a une cinquantaine d'années par le Père Joseph Wresinski, alors qu'il résidait dans un camp d'hébergement créé par l'Abbé Pierre et destiné à accueillir des personnes en situation d'extrême pauvreté. Son objectif était de fédérer les énergies de ces personnes exclues de la société pour créer un mouvement d'entraide. Le mouvement intervient aujourd'hui dans une trentaine de lieux en France et dans le monde. L'état d'esprit qui guide l'association reste inspiré des réflexions du père Joseph Wrezinski, rassemblées dans un ouvrage récent intitulé « Refuser la misère : une pensée politique née de l'action ».

Mme Véronique Davienne, déléguée nationale adjointe, a ensuite évoqué certains textes de lois et rapports du Conseil économique et social (CES), qui ont contribué à mieux définir les phénomènes d'exclusion et de pauvreté et à poser quelques principes des politiques à mettre en oeuvre pour les combattre.

M. Bruno Tardieu a rappelé la définition qu'en donne le père Joseph Wresinski dans le rapport « Grande pauvreté et précarité économique et sociale » présenté au CES en 1987, qui précise notamment que la précarité est l'absence d'une ou de plusieurs sécurités, notamment celles de l'emploi, permettant aux personnes et aux familles d'assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales, et de jouir de leurs droits fondamentaux.

Ce rapport établit également un lien entre grande pauvreté et respect des droits fondamentaux, qui a conduit le Conseil des droits de l'homme à définir des principes directeurs de la lutte contre la pauvreté.

Il existe ainsi une continuité entre précarité et grande pauvreté : il faut donc lutter contre les deux phénomènes conjointement en développant davantage les politiques de prévention de l'exclusion.

La pauvreté résulte du cumul de précarités ou, selon l'expression d'Amartya Sen, de la « perte durable de sécurités » : en conséquence, l'objectif doit être de rétablir simultanément l'ensemble des droits fondamentaux, afin de redonner aux individus leur dignité et d'enrayer la spirale négative qui conduit à l'exclusion sociale. En effet, l'absence de formation compromet souvent l'obtention d'un emploi bien rémunéré et stable, mais rend aussi plus difficile la scolarisation des enfants et la vie de famille, ainsi que l'accès aux soins et à un logement autonome, décent et pérenne.

C'est la raison pour laquelle les politiques sectorielles sont vouées à l'échec, car elles traitent les problèmes de façon segmentée et partielle, plutôt que de considérer, dans sa globalité, la situation des personnes. Au contraire, les actions à mettre en oeuvre doivent se fonder sur l'élaboration, avec la personne ou la famille concernée, d'un projet unique autour duquel se mobilisent les travailleurs sociaux dans chacun des domaines à considérer. Seule une politique multisectorielle cohérente garantissant des sécurités dans les domaines fondamentaux peut déclencher l'adhésion, la mobilisation et la responsabilisation des personnes et des familles.

Mme Véronique Davienne a rappelé que la racine de l'exclusion sociale était une forme de mise à l'écart, qui se traduit dans les faits par la privation des « droits communs » que tout Etat démocratique devrait garantir à tous. Tel est le défi du centre de Noisy-le-Grand, qui accueille des familles en situation de grande pauvreté et qu'ATD Quart Monde s'engage à accompagner dans leur parcours de réinsertion. L'objectif est de leur permettre de réintégrer un logement autonome, ce qui arrive dans 87 % des cas, et de les aider à construire un projet de reconquête de leurs droits, étape par étape : scolarisation des enfants, réapprentissage de la vie familiale, pratique d'activités culturelles, accompagnement dans la recherche d'un emploi ou d'une formation, etc.

M. Bruno Tardieu a insisté sur le rôle essentiel de l'Etat et des institutions dans la lutte contre les discriminations et la stigmatisation des personnes défavorisées, trop souvent présentées comme des « profiteurs » ou des personnes ne souhaitant pas sortir de leur condition.

Il a également mis en garde contre les politiques ciblées sur certains publics ou la mise en place de droits catégoriels qui contribuent à créer de nouveaux phénomènes d'exclusion au lieu de les combattre. L'obligation de résultats à court terme peut en effet s'accompagner de la tentation de ne s'occuper que de ceux qui ont des chances de retrouver rapidement un emploi.

Concernant la méthode, plusieurs principes doivent guider les pouvoirs publics et les travailleurs sociaux : la liberté des personnes, leur responsabilisation et la meilleure connaissance de la pauvreté, pour surmonter les méfiances. Les personnes doivent participer aux décisions qui les concernent et ne pas en être les bénéficiaires passifs. L'ensemble des citoyens doit contribuer à la réintégration des personnes les plus pauvres en faisant un pas vers elles, par une meilleure connaissance de leur situation, par l'ouverture à elles et l'instauration d'un dialogue, qualifié par ATD Quart Monde de « croisement des savoirs ». Celui-ci peut se faire grâce à la mixité sociale à l'école et dans les logements sociaux, mais aussi grâce à une meilleure formation des travailleurs sociaux, concernés en premier lieu.

En réponse à une question de M. Bernard Seillier, rapporteur, sur les différents degrés d'engagement des membres du mouvement ATD Quart Monde, Mme Véronique Davienne a rappelé que celui-ci est composé de quatre cents « volontaires permanents », qui se sont engagés de façon durable à vivre simplement et à partager le quotidien des personnes les plus démunies, afin de mieux les comprendre. Les autres membres actifs sont seulement « alliés » et participent aux actions du mouvement de façon régulière, sans pour autant renoncer à leur vie personnelle. Certains sont enseignants, médecins ou personnels soignants et constituent ainsi un réseau utile que le mouvement peut mobiliser pour faciliter la réinsertion des personnes accompagnées. Au total, près de vingt mille personnes soutiennent la cause du mouvement, notamment en participant chaque année à la journée de lutte contre la misère. La volonté du mouvement est que les valeurs de tolérance et de dignité se propagent à tous les niveaux de la société, pour que celle-ci, toute entière, refuse l'idée même d'abandon du plus faible.

M. Bernard Seillier, rapporteur, s'est ensuite inquiété de deux menaces qui pèsent sur nos sociétés : la tendance à rechercher des solutions techniques à des problèmes humains et l'aspiration de nos concitoyens à s'enrichir pour trouver le bonheur. Pour lutter contre ces deux inclinations, il a plaidé en faveur d'une régulation non oppressive de la société, qui suppose un changement de comportement collectif qui ne passe pas forcément par des dispositions législatives.

Se fondant sur son engagement dans le mouvement depuis vingt-cinq ans, M. Bruno Tardieu a expliqué que le partage du quotidien des personnes en situation de grande pauvreté permettait de surmonter la peur qui empêche de nouer le dialogue.

En réponse à M. Bernard Seillier, rapporteur, qui s'interrogeait sur les moyens permettant de favoriser ce dialogue, Mme Véronique Davienne a souhaité que la société actuelle encourage davantage les engagements humanitaires.

Regrettant la disparition du service militaire obligatoire qui permettait un véritable brassage des populations, M. Bruno Tardieu a également déploré que les politiques actuelles, qu'il s'agisse du logement ou de la carte scolaire, ne favorisent pas la mixité sociale.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a rappelé que le service militaire obligatoire a été supprimé au profit de la constitution d'une armée de métier pour des raisons propres à l'organisation de la défense de notre pays, sans tenir compte de son bénéfice social. Il a proposé que la mission réfléchisse à la mise en place d'une autre forme d'engagement civil.

Mme Brigitte Bout s'est demandé dans quelle mesure on ne pourrait pas développer la méthode efficace mise en oeuvre dans le cadre du Centre de Noisy-le-Grand pour éradiquer la pauvreté.

Mme Véronique Davienne a rappelé que seulement une centaine de bénévoles sont volontaires permanents en France, auxquels s'ajoutent environ mille personnes alliées, les autres membres oeuvrant partout dans le monde. Certes, leur action redonne espoir aux familles aidées, mais la contribution du mouvement à la réduction de la pauvreté est infime au regard de la tâche à accomplir.

Mme Brigitte Bout a évoqué les difficultés qu'elle a rencontrées dans son département pour faire accepter des familles très pauvres par les offices HLM, qui justifient paradoxalement leur refus par le niveau de revenus insuffisant de ces familles.

Mme Véronique Davienne a précisé que, si la raison financière est commodément invoquée, la vraie raison est celle du comportement et de la représentation sociale des familles très pauvres qui suscitent la méfiance des offices HLM. Elle a ajouté que l'objectif à atteindre d'une mixité sociale choisie, et non subie, suppose la poursuite des projets d'embellissement des quartiers populaires pour qu'ils soient réellement attractifs pour tous.

M. Bruno Tardieu a déploré que les démolitions de logements très sociaux se traduisent souvent par la reconstruction de logements sociaux de catégorie supérieure (de type PLS), ce qui explique l'augmentation du nombre de rejet des demandes de logement en raison de revenus insuffisants.

Confirmant le refus fréquent des familles défavorisées par les offices HLM, M. Christian Demuynck, président, a mentionné l'achat par sa commune de logements loués à bas prix pour les personnes les plus démunies. Puis il a demandé des précisions concernant les méthodes de réinsertion du Centre de Noisy-le-Grand.

Mme Véronique Davienne a rappelé que le centre a pris le parti délibéré de réinsérer des familles en situation de grande exclusion. L'idée de base est d'offrir aux familles accueillies un confort maximal et un accompagnement permanent par les volontaires qui ont choisi de vivre avec elles dans le centre. On laisse le temps aux familles de s'installer, puis l'équipe responsable construit un projet de réinsertion avec les parents. C'est la certitude qu'il n'y aura pas d'abandon et la restauration des liens qui permettent la réintégration sociale : retour des enfants à l'école, partage des expériences parentales, participation à des activités culturelles collectives, rétablissement des droits fondamentaux grâce à l'intervention des services sociaux (santé, minima sociaux, ...) et recherche d'un logement souvent avec l'aide d'Emmaüs.

M. Bruno Tardieu a ajouté que le retour à l'emploi est très souvent facilité par l'existence des entreprises solidaires ou d'insertion, gérées par le mouvement, à parité par des volontaires permanents et des personnes extérieures. Formation et activité professionnelle ne sont pas dissociées : la formation est délivrée par l'entreprise en prise directe avec l'activité professionnelle.

Audition de Mme Agnès de Fleurieu, présidente de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale

La mission commune d'information a ensuite procédé à l'audition de Mme Agnès de Fleurieu, présidente de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES).

Précisant qu'elle exerçait également des fonctions au conseil général des ponts et chaussées, au Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées et au Haut Conseil à l'intégration, Mme Agnès de Fleurieu a rappelé que l'ONPES avait vu son existence confirmée par la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions et avait pour mission de rassembler dans des rapports des données objectives et statistiques sur les situations de pauvreté, de précarité et d'exclusion sociale. Faisant observer l'absence de moyens matériels et budgétaires de l'observatoire, elle a indiqué qu'il était composé de vingt et un membres répartis en trois collèges, rassemblant respectivement des membres de droit, des chercheurs et universitaires, et des personnes qualifiées ayant souvent des responsabilités associatives.

Puis elle a souligné la difficile observation des phénomènes sociaux en temps réel, laquelle seule permettrait d'alerter les pouvoirs publics sur certaines de leurs évolutions. Sur le long terme, a-t-elle indiqué, le niveau de vie s'élève, le nombre de personnes en situation de pauvreté - c'est-à-dire dont les revenus mensuels sont inférieurs à 60 % du revenu médian, soit 815 euros - est stabilisé à huit millions, mais l'intensité de la pauvreté tend à s'accroître. Une fraction de la population, composée surtout de conjoints survivants, de femmes seules avec enfants et de jeunes, tend à « décrocher » du système social. Si elles sont efficaces pour les populations aux revenus mensuels proches du revenu médian, les politiques publiques sont en revanche sans prise sur ces catégories les plus défavorisées.

Mme Agnès de Fleurieu a souligné que l'augmentation constante des exigences en termes de construction de logements neufs engendrait une inflation de leurs prix de vente et de leurs loyers, que ne permettait pas de compenser la croissance plus faible des aides personnalisées au logement et des forfaits de charge, ceci induisant de grandes difficultés d'accès au logement. Le nombre de bénéficiaires potentiels de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (dite « loi Dalo ») qui s'élève à 118 000, est largement supérieur au contingent préfectoral, limité à 10 000, a-t-elle ajouté.

Enfin, Mme Agnès de Fleurieu a indiqué que le prochain rapport de l'ONPES s'attacherait à décrire des flux de données, plutôt que des situations statiques, et donnerait lieu dans une première partie à des développements historiques et juridiques, puis évoquerait dans une seconde l'accès au droit.

A M. Christian Demuynck, président, qui l'a ensuite interrogée sur l'existence d'un lien entre chômage et pauvreté, Mme Agnès de Fleurieu a répondu qu'avait été observée une relation certaine entre réduction du chômage et baisse du nombre de titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI). Insistant sur le problème du temps partiel subi et des travailleurs pauvres, elle a mentionné l'existence d'un lien entre durée du travail, type de contrat de travail et degré de pauvreté, et s'est félicitée de ce que la Commission européenne intègre ce thème dans ses travaux récents.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a noté le caractère original de l'ONPES, dépendant étroitement de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) du ministère en charge de l'emploi. Rappelant que la loi sur l'exclusion de 1998 lui assignait des objectifs ambitieux, ainsi qu'un rôle d'intermédiaire entre organismes producteurs de statistiques et décideurs politiques, il a interrogé l'intervenante sur les besoins matériels, humains et financiers de son institution. Notant que le service des études économiques et de la prospective du Sénat était intéressé par les travaux de l'ONPES, il l'a également questionnée sur la recherche, au-delà des onze indicateurs restreints figurant dans le rapport 2005-2006 de l'observatoire, d'indicateurs qualitatifs permettant d'avoir une connaissance plus fine de la réalité sociale et ainsi de pouvoir mieux piloter les politiques publiques.

Mme Agnès de Fleurieu a indiqué qu'existait une multiplicité de données pertinentes, mais qui ne faisaient pas l'objet de traitements croisés, notamment dans le secteur du logement. Elle a ajouté que le très grand nombre d'observatoires, en particulier en matière de rénovation urbaine, rendait aujourd'hui nécessaire une plus grande coordination et un certain regroupement. Rapportant la demande récurrente d'un indicateur synthétique sur la pauvreté, elle a cité l'existence du BIP 40, baromètre des inégalités et de la pauvreté, estimant toutefois que le caractère multidimensionnel du phénomène rendait nécessaire le recours à une batterie d'indicateurs. Elle a également souligné l'ambiguïté d'un indicateur d'objectif étalé dans le temps, en ce qu'il diminue chaque année. La référence à un très faible nombre d'indicateurs, a-t-elle poursuivi, incite les décideurs à se focaliser sur eux et à ne pas prendre en compte tous les aspects du phénomène. Serait davantage utile un tableau d'indicateurs alertant les responsables politiques sur certaines évolutions, le collège des personnalités qualifiées permettant de s'assurer de leur caractère pertinent. La distinction entre observation et interprétation est parfois délicate, certaines personnes s'attachant aux seuls indicateurs rendant compte d'inégalités, a-t-elle également noté.

A M. Bernard Seillier, rapporteur, qui lui demandait s'il serait possible de faire de l'observatoire une institution dont les indicateurs seraient systématiquement pris pour référence, Mme Agnès de Fleurieu a répondu qu'il n'était pas en lui-même producteur de statistiques, mais qu'il utilisait celles fournies par d'autres organismes spécialisés, comme l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Elle a souligné les difficultés de communication et de coordination dans la diffusion des informations statistiques, estimant que des institutions telles que le Conseil national de lutte contre l'exclusion (CNLE) et le Conseil national de l'information statistique (CNIS) seraient à même d'y remédier en les centralisant. Elle a mentionné combien était délicate, du fait d'enjeux politiques, la remise, chaque année, du rapport de l'ONPES, ajoutant qu'il possédait aujourd'hui un site Internet et diffusait une lettre électronique.

A M. Bernard Seillier, rapporteur, qui lui demandait si l'échelle européenne constituait un niveau pertinent pour la conception et la diffusion d'indicateurs statistiques, Mme Agnès de Fleurieu a répondu par l'affirmative, évoquant en ce sens le caractère de plus en plus transeuropéen des phénomènes observés (migrations, accueil de réfugiés, emploi, pouvoir d'achat ...), et se félicitant de la prise en compte croissante de cet élément par la Commission européenne. Estimant que la présidence française de l'Union européenne serait une occasion de travailler en ce sens, elle a fait remarquer que la France était le seul Etat membre à disposer d'un outil d'observation aussi clairement identifié.

Soulignant la très grande crédibilité des publications fournies par l'ONPES, due notamment à sa composition, M. Bernard Seillier, rapporteur, a appelé à valoriser davantage ses travaux.

A Mme Annie Jarraud-Vergnolle, qui l'avait interrogée sur les critères présidant au choix des indicateurs retenus, Mme Agnès de Fleurieu a précisé qu'ils différaient légèrement en France de ceux de l'Union européenne. Cette dernière fixe en effet à 50 % du revenu médian le seuil de pauvreté, quand notre pays le situe à 60 %. Estimant que les deux types d'indicateurs étaient complémentaires, elle a énuméré les principaux indicateurs mis au point par l'ONPES. Insistant sur l'importance de celui mesurant l'intensité de la pauvreté, elle a cité les indicateurs de pauvreté de la population en emploi, ainsi que de conditions de vie, qualifiant ce dernier de délicat à élaborer et utiliser. Relayant la revendication de nombreuses associations, dont ATD Quart Monde, de mieux associer les publics concernés à l'élaboration des indicateurs, elle fait référence à ceux mesurant le nombre de bénéficiaires de minima sociaux, la persistance dans le RMI ou encore le renoncement à des droits fondamentaux, tels que l'accès aux soins, au logement ou à l'emploi. Mentionnant l'existence parallèle d'indicateurs issus de la loi organique sur les lois de finances (LOLF), intégrés dans le plan national d'action pour l'inclusion (PNAI) ou provenant d'institutions européennes, elle a souligné pour conclure que ceux de l'ONPES s'attachaient plus particulièrement à décrire des situations statiques.