Contrôle budgétaire 

Depuis plusieurs années, la commission des finances du Sénat développe une politique de contrôle budgétaire, « seconde nature du Parlement ». A l'initiative de son bureau, la commission des finances a souhaité formaliser les principaux éléments de méthodologie de ce contrôle, sous la forme d'un guide de bonnes pratiques actualisé.

Les pouvoirs de contrôle dévolus à la commission, confirmés et pérennisés par les articles 57 et suivants de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), sont récapitulés en annexe.

Le contrôle budgétaire exercé par le Parlement porte sur la régularité et la sincérité de l'exécution de la loi de finances ainsi que sur le bon usage des deniers publics et l'adéquation des moyens aux objectifs. C'est un contrôle de caractère politique reposant sur les analyses factuelles des rapporteurs. Il revêt un caractère d'opportunité plus que de régularité comptable et se distingue en cela des contrôles exercés par les juridictions, les inspections et corps de contrôle.

Le rapporteur spécial, dont la mission requiert un engagement personnel et politique, est le représentant de la commission pour le domaine dont il a reçu la charge. Il s'appuie, dans l'exercice de ses « contrôles mono secteurs », sur des faits objectifs et vérifiables. Il dispose à cet effet d'une entière liberté et peut, en tant que de besoin, solliciter l'appui du président de la commission et du rapporteur général. Plusieurs rapporteurs spéciaux peuvent décider l'engagement d'un contrôle commun à leurs domaines.

En outre, la commission peut proposer à l'ensemble des rapporteurs spéciaux des thématiques transversales pour lesquelles chacun a la faculté d'élaborer des « questionnaires bilatéraux », qu'il adresse au ministre dont il a la charge de contrôler la bonne exécution du budget. Ces thèmes transversaux peuvent donner lieu à des auditions de la commission.

Enfin, la commission peut décider d'entreprendre une mission de contrôle transversal, animée par le président et/ou le rapporteur général, à laquelle participent les rapporteurs spéciaux qui le souhaitent [1].

Il convient de rappeler que les bonnes pratiques ici développées n'ont, en aucun cas, de caractère contraignant : il s'agit simplement de fournir des indications, des « clefs » que chaque rapporteur spécial est libre d'adopter ou non, selon les circonstances et l'ampleur des travaux qu'il entend mener.

1. Selon les circonstances, la mission peut être annoncée à l'avance ou effectuée à l'improviste. Dans le premier cas, il peut être utile au rapporteur d'en avertir par écrit le ministre et, éventuellement, l'autorité administrative compétente. Le courrier, qui rappelle les pouvoirs de contrôle dévolus à la commission par la LOLF, précise l'objet des investigations décidées et remercie l'autorité de bien vouloir donner les instructions nécessaires à ses services pour faciliter le déroulement de la mission. Dans l'hypothèse d'un contrôle inopiné, la lettre de mission est remise sur place par le rapporteur.

2. Des questionnaires sont adressés aux organismes contrôlés en amont de la procédure. La variété des configurations ne paraît pas laisser de place à quelque questionnaire type. Tout au plus peut-on se référer à l'expérience, favorisée par un archivage méthodique des dossiers de contrôle.

3. Il est nécessaire d'établir, dès le départ, un calendrier serré, en fonction de la durée souhaitée de la mission et de ses caractéristiques particulières. Par exemple, pour une mission conduite durant le premier semestre, le questionnaire initial devrait être transmis à ses destinataires en janvier, ce qui suppose une décision sur les sujets d'investigation durant l'automne. Ainsi, sur la base d'un délai approximatif de deux mois laissé pour la formulation des réponses, les auditions et déplacements peuvent alors se dérouler au printemps. Le rapport d'information devra être soumis à la commission et publié en juillet ou en septembre. Le respect du calendrier fixé, élément de crédibilité de la commission, pourra être favorisé par sa communication à la presse, juste après son établissement [2].

4. Les personnes auditionnées le sont, soit par le rapporteur, soit par la commission dans son ensemble. Les auditions sont préparées par des questionnaires qui peuvent être transmis à l'avance aux personnes auditionnées, afin de permettre une meilleure qualité des réponses, spécialement pour les interrogations revêtant un caractère technique, ce qui n'empêche pas la formulation de nouvelles questions au cours de l'audition. Le déroulement de l'audition doit favoriser l'échange et le dialogue. A cet effet, dans le cas d'audition par la commission, l'exposé liminaire -s'il est vraiment indispensable [3]- doit être contenu dans une durée strictement fixée à l'avance et annoncée à l'intervenant (par exemple, 10 minutes au maximum). Les questions auxquelles une réponse complète n'a pas été apportée doivent être relancées et complétées par des interrogations croisées. Les engagements pris par la personne auditionnée en termes de communication de documents ou d'informations doivent faire l'objet d'une confirmation écrite mentionnant un délai raisonnable pour la réponse. Le défaut de respect de ce délai entraînera les relances nécessaires, assorties, le cas échéant, de « menaces » appropriées (perspective d'un déplacement, publicité sur la négligence ou la résistance : voir infra).

5. Sans être nécessairement précédé de questionnaires, le déplacement peut être préparé par un canevas synthétique des principaux points à élucider. Le consentement souhaitable de la personne contrôlée suppose, en principe, l'annonce du déplacement, sauf si une visite surprise paraissait de nature à favoriser la découverte de certaines informations et si les membres de la mission savaient clairement à l'avance ce qu'ils doivent chercher. Quoi qu'il en soit, les engagements pris en termes de communication de documents ou d'informations doivent être confirmés par écrit de la même manière que pour les auditions. Il pourra être élaboré un récapitulatif de documents susceptibles d'être demandés ainsi que quelques « recettes », alimentées par l'expérience, sur les manières de surmonter les obstacles possibles. Ainsi, dans certains cas, l'annonce d'un déplacement ou d'un second déplacement pour « aller chercher » l'information pourra s'avérer utile, tout comme une évocation des difficultés rencontrées, soit dans le rapport [4], soit par communication à la presse.

6. S'il n'est pas possible de systématiser dans une méthode générale tous les aspects du contrôle budgétaire, il reste, en revanche, utile de tracer, au départ de chaque mission, les méthodes qui seront, dans le cas d'espèce, suivies. Une « note de cadrage » pourra alors arrêter un calendrier des travaux, établir les objectifs, les moyens et procédures...

7. Un risque d'erreur matérielle existe, en particulier sur les tableaux de chiffres et autres éléments techniques. Ce risque d'erreur est contenu, en premier lieu, au stade de la rédaction du projet de rapport, par une relecture attentive du chef de secrétariat.

8. Un rapport parlementaire n'est pas soumis à une procédure contradictoire. Les conclusions du rapport ne doivent donc pas être communiquées au contrôlé avant son adoption par la commission et sa publication. Il peut toutefois, à l'initiative du rapporteur spécial, être procédé à un examen contradictoire des seuls faits relatés, étant précisé que les constatations figurant dans un rapport parlementaire doivent être aisément vérifiables.

Cette procédure ne devrait pas avoir pour objet de soumettre l'appréciation portée par les parlementaires à celle du contrôlé, ni d'instituer en bonne et due forme une procédure contradictoire ou même un simple droit de réponse. Elle devrait cependant, dans certains cas, prévenir le risque de polémiques inutiles. Cette procédure ne doit pas plus conduire à une forme « d'autocensure » de la part de la commission ou à un droit de regard sur les travaux de cette dernière de la part d'organismes extérieurs.

9. La recherche d'un équilibre entre l'indispensable liberté d'appréciation du rapporteur spécial et la nécessité de la coordination générale des positions de la commission, déjà assurée par la soumission des conclusions du rapporteur spécial à l'examen de la commission, pourrait être renforcée par un recours plus fréquent au rapport ou à la communication d'étape, permettant de valider « en cours de route » la démarche engagée. 

Pour la deuxième année consécutive en mai 2005, il a été organisé un « forum » au sein duquel les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, réunis autour du président et du rapporteur général, échangent leurs expériences, les difficultés rencontrées et les méthodes suivies pour les surmonter [5]. Ce forum est aussi une bonne occasion d'effectuer un bilan annuel de la politique de contrôle de la commission et de tracer les orientations pour l'année suivante.

En outre, la connaissance des méthodes de contrôle utilisées par certains parlements étrangers pourrait aussi contribuer au développement de la « culture du contrôle » au sein de la commission. Le recueil des bonnes pratiques pourrait s'effectuer auprès de quelques assemblées de pays membres de l'Union européenne ou du Congrès américain, mais aussi par l'intermédiaire de l'OCDE qui développe une expertise depuis plusieurs années sur la gestion publique [6].

Enfin, des séances d'audition de magistrats de la Cour des comptes, de chefs de corps d'inspection des ministères et de cabinets d'audit ou de conseil privés [7] pourront être utilement organisées par la commission des finances [8].

Même si le contrôle budgétaire relève, de par ses particularités déjà évoquées, de la seule responsabilité du rapporteur et de la commission, et outre les administrateurs du Sénat détachés à cette fin et qui travaillent sous l'entière responsabilité du rapporteur, il y a lieu d'évoquer successivement le concours de la Cour des comptes et le recours à des expertises extérieures.

a) Le concours de la Cour des comptes

La procédure mise en place pour la réalisation d'enquête parait donner satisfaction. Chaque année, au mois de novembre, le président de la commission demande à chaque rapporteur spécial de lui proposer des sujets. Après arbitrage consistant à en apprécier la faisabilité technique, plusieurs études sont demandées par le président à la Cour des comptes qui, selon l'article 58 (2°) de la LOLF , dispose d'un délai de huit mois pour communiquer ses conclusions à la commission. Depuis 2002, la commission demande ainsi quatre à cinq enquêtes par an.

Pour 2005, à l'occasion du contrôle de Météo France, la commission des finances a procédé, en présence de la presse, à une audition contradictoire. Ont ainsi été confrontés les personnes publiques contrôlées, celles en charge de leur tutelle et les magistrats financiers ayant conduit l'enquête, sous la houlette du rapporteur spécial. Il a également été acté de procéder, début 2006, à une audition de suivi ouverte à la presse. Cette procédure d'audition contradictoire sera renouvelée lors de la présentation en commission du contrôle de la direction des constructions navales (DCN), également demandé à la Cour des comptes dans le cadre de l'article 58-2 de la LOLF.

La mise en œuvre de la mission d'assistance de la Cour , telle que prévue par l'article 58 (1°) de la LOLF est expérimentée pour la première fois, dans le cadre d'un contrôle en cours [9] de M. Yann Gaillard sur l'Institut national de recherches archéologiques préventives. Comme cela est la règle, le magistrat travaille dans le cadre défini par le parlementaire et sous sa seule responsabilité.

b) Le recours à des expertises extérieures

Le recours à des sociétés d'audit a été pratiqué, à plusieurs reprises et avec des résultats variables, par la commission des finances [10]. Comme l'avait indiqué en avril 2002 M . Alain Lambert, alors président de la commission des finances, au groupe de travail sur la rénovation de l'institution sénatoriale, un tel recours « se justifie pour des études qui ne relèvent pas du savoir-faire de nos administrateurs. Elles ne sont jamais conclusives en elles-mêmes, et nécessitent une interprétation et une orientation de la part du rapporteur ». Le président Alain Lambert avait confirmé que le pouvoir de contrôle et d'évaluation, que seuls les parlementaires détiennent, ne pouvait pas être délégué, notamment à des sociétés d'audit. Dans l'exercice du contrôle sur pièces et sur place, « ils ne peuvent être assistés que de fonctionnaires parlementaires ».

La prestation d'une société d'audit doit être de nature à affranchir les rapporteurs d'un travail complexe ou fastidieux pour lequel ils n'ont aucune valeur ajoutée particulière à apporter (examen approfondi de pièces comptables ou audit d'un système informatique, par exemple). En revanche, la prestation extérieure n'est pas destinée à se substituer au travail de réflexion et de synthèse. En toutes circonstances, les rapporteurs spéciaux sont en situation de faire preuve d'esprit d'indépendance, en particulier vis‑à‑vis des intérêts particuliers ou catégoriels.

Ainsi délimité, le recours à des expertises extérieures, susceptible de faire bénéficier la commission d'un regard différent, ne semble donc pas devoir être exclu par principe. Il suppose cependant, tout au long de la procédure, un suivi étroit et très régulier de l'accomplissement des prestations, indispensable à la maîtrise complète par la commission de la mission qu'elle a décidée. Ce suivi s'appuiera en particulier sur la lettre de mission -définissant aussi précisément que possible le champ, les objectifs et les méthodes de l'expertise à réaliser- que le rapporteur aura envoyée, en début de processus, à la société d'audit choisie. Ainsi, cette méthode a été suivie par la commission pour l'audit effectué dans le cadre du contrôle précité sur les forces de sécurité (LOPSI).

Les crédits d'études, accordés chaque année par les questeurs à la commission des finances, peuvent être utilisés pour recourir à une société d'audit. Cette utilisation est cependant soumise à autorisations des questeurs, selon la procédure ci-après (arrêté de bureau n° 2004-139 du 27 mai 2004 et arrêté des questeurs n° 2004-683 du 27 mai 2004 (publiés au JO du 29 mai 2004)), qu'il convient de respecter scrupuleusement.

Lorsqu'un rapporteur souhaite utiliser des crédits pour recourir à une expertise extérieure, il en informe le président de la commission qui soumettra en Conseil de questure une demande d'autorisation d'engager une procédure de passation de marché. Le rapport présenté à cet effet « détermine la nature et l'étendue des besoins à satisfaire, exprimés, le cas échéant, dans un programme fonctionnel, ainsi que le montant prévu de l'opération ». Ce rapport « présente les modalités de publicité et de mise en concurrence envisagées ».

Au terme de la procédure, un nouveau rapport est présenté au Conseil de questure, qui « retrace le déroulement de la procédure, rend compte de l'examen des candidatures et des offres et présente les propositions ou avis formulés », en vue d'une décision relative à la sélection des candidatures ou des offres. Les actes d'engagement sont signés par le questeur délégué.

La communication sur le contrôle doit être constamment renforcée, parallèlement à la politique de contrôle elle-même. Elle en constitue une des conditions du retentissement médiatique, et donc du succès.

La communication sur sa mission par un rapporteur spécial se fera après concertation avec le président et le rapporteur général, afin de concilier l'indispensable liberté du rapporteur spécial avec les nécessités de la coordination d'ensemble. Elle permet ainsi de souligner la spécificité du travail réalisé par la commission des finances du Sénat, ainsi que le « bon climat » dans lequel ce travail se réalise.

La communication sur le contrôle doit s'appuyer sur des constatations aisément vérifiables. Il doit il y avoir une corrélation entre le contenu du dossier et l'expression qui en est faite.

Il est certes naturel que le Sénat communique sur ses activités et, en particulier, sur la mise en œuvre par la commission des finances de sa mission de contrôle [11]. En particulier, la chaîne Public Sénat pourrait être sollicitée afin de rendre compte des activités de contrôle budgétaire.

Surtout, dans la plupart des hypothèses, la communication peut être considérée comme un moyen d'exercice du contrôle. En premier lieu, elle peut permettre de prévenir ou combattre la lenteur ou l'obstruction pour la délivrance des documents ou renseignements demandés. Ensuite, l'écho donné aux conclusions de la commission est de nature à conférer plus d'autorité à celles-ci. Enfin, la perspective d'un éventuel contrôle budgétaire accompagné d'une couverture médiatique pourrait avoir une vertu préventive pour certaines administrations.

La communication doit donc être intégrée à une politique de contrôle. Celle-ci peut prendre diverses formes [12] parmi lesquelles :

1. des communiqués de presse, lors des principales étapes de la vie de la mission ;
2. l'élaboration et la mise à jour en temps réel d'un dossier de presse synthétique (4 ou 5 pages au maximum) présentant les principales caractéristiques de la mission : pouvoirs de contrôle de la commission ; motifs de création de la mission ; premiers constats ; auditions et déplacements déjà réalisés, échéance de publication du rapport...
3. l'organisation de points de presse à l'occasion de déplacements ;
4. l'organisation d'auditions publiques, lorsque le sujet s'y prête [13] ;
5. l'élaboration, à l'occasion de la publication de tout rapport sauf exception, d'un plan de communication ciblé.
6. pour sa meilleure lisibilité, le rapport devrait systématiquement comporter, à son début, un encadré d'une page ou deux au maximum, récapitulant les principales observations et préconisations de la mission, afin de favoriser leur reprise dans les médias. Dans le même esprit, le titre du rapport et le texte de quatrième de couverture devraient être courts et clairs.

Un développement du « service après vente » est indispensable pour s'assurer de la correction des erreurs dénoncées et de la mise en œuvre des préconisations de la commission. A cet effet, selon les circonstances de l'espèce, les méthodes suivantes pourraient être retenues :

1. discussion de questions orales avec débat ou organisation de débats « sui generis », dans le cadre de l'ordre du jour réservé, pour faire le point sur les suites réservées à un contrôle[14] ;

2. si besoin, élaboration d'un questionnaire de suivi, une ou deux années après les conclusions d'une mission, avec fixation d'un délai de réponse ;

3. établissement d'une communication annuelle de la commission, selon des modalités à définir, pour récapituler les principales activités de contrôle au cours des douze derniers mois et faire le point sur les suites données aux observations et préconisations essentielles formulées les années précédentes, notamment grâce aux réponses aux éventuels questionnaires de suivi ;

4. lorsqu'il apparaîtra que les observations et préconisations de la commission des finances n'auront pas été suivies d'effets suffisants, une « riposte graduée » pourra être appliquée : utilisation de l'ordre du jour réservé pour l'organisation de questions orales avec débat, de débats sui generis ou pour la discussion de propositions de loi ; réalisation d'une nouvelle mission, plus légère, sous une forme « coup de poing », avec plan de communication adéquat...

[1] Le président Jean Arthuis a engagé, en 2004, un contrôle transversal sur l'informatisation de l'Etat (Rapport d'information n° 422 (2003-2004)), portant sur sa problématique générale. Ces investigations doivent se poursuivre par des « coups de projecteur » sur certains ministères ou services publics, avec la participation des rapporteurs spéciaux concernés. Ainsi, pour 2005, M . Jean-Jacques Jégou a entrepris un contrôle budgétaire sur l'informatisation dans le secteur de la santé.

[2] C'est ainsi que la commission des finances procède depuis déjà quatre ans.

[3] Plusieurs auditions préalables à l'examen du projet de loi de finances pour 2004 ont été organisées sans exposé préliminaire.

[4] Méthode suivie par M. Jacques Oudin dans son rapport spécial « Transports terrestres et intermodalité » sur le projet de loi de finances pour 2003 : document n° 68 (2002-2003) annexe 16.

[5] Dans cet esprit, à l'occasion d'un contrôle budgétaire, un séminaire a été organisé à l'attention des membres de la commission, les 6 et 7 février 2003 dans le département du Lot. Un autre séminaire a été tenu, le 10 mars 2003 à Versailles, à propos de la LOLF. En 2004, la commission a organisé deux séminaires, le premier à Compiègne les 2 et 3 février, le second à Versailles le 14 octobre. Un autre séminaire d'échanges d'expériences a été organisé les 9 et 10 mai 2005 en Mayenne.

[6] Quatre fonctionnaires de la commission des finances ont ainsi effectué un stage de deux jours au National audit office (NAO) britannique les 15 et 16 septembre 2004.

[7] Comme cela a été fait les 7 et 14 avril 2004.

[8] Par ailleurs, un programme spécifique de formation aux techniques comptables a été mis en place par la commission en 2004, auprès de l'inspection générale des finances, de la direction de la législation fiscale et de la Cour des comptes. Il sera, évidemment, poursuivi ces prochaines années.

[9] Ce contrôle devrait aboutir en juin 2005.

[10] Par exemple, par M. Aymeri de Montesquiou sur l'organisation et les systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationales (document Sénat n° 25 - (2003-2004)) ou encore par MM. Alain Lambert, Philippe Marini et Michel Charasse sur l'action des SDIS (document Sénat n° 116 (2001-2002)).

[11] Comme cela a été fait, par exemple, pour le programme de l'année 2003, avec les communiqués de presse des 4 et 20 février 2003 et, pour ceux des années 2004 et 2005, respectivement par des communiqués du 11 février 2004 et du 17 février 2005. Les communiqués présentaient le programme pour l'année en cours et faisaient le bilan de ceux réalisés l'année précédente.

[12] A ce titre, le rapporteur aura grand intérêt à s'appuyer sur le service de la communication du Sénat qui dispose du savoir-faire et des outils « ad hoc ».

[13] Dans ce cadre, à l'occasion du contrôle sur Météo France demandé à la Cour des comptes, l'audition ouverte à la presse a permis d'entendre, de manière contradictoire, tant les personnes contrôlées que les magistrats financiers concernés par le contrôle. Il a été acté par ailleurs de procéder, début 2006, à une audition de suivi.

[14] En ce sens a eu lieu pour la première fois, le 29 mars 2005, l'organisation d'un débat en séance publique sur la Société pour l'Expansion des Ventes de Produits Agricoles et Alimentaires (SOPEXA), suite à la mission de contrôle conduite par MM. Joël Bourdin et Marc Massion. Le 10 mai 2005 a également été organisé un débat en séance publique sur la gestion du patrimoine immobilier du ministère des affaires étrangères, suite à la mission de contrôle menée par M. Adrien Gouteyron.