Projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

CHAPITRE IER

DISPOSITIONS RELATIVES
À LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

Article 1er

Dans le respect de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques prévu à l'article 34 de la Constitution, la loi de programmation des finances publiques fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, signé le 2 mars 2012, à Bruxelles.

Elle détermine, en vue de la réalisation de cet objectif à moyen terme et conformément aux stipulations du traité mentionné au premier alinéa, les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels successifs des comptes des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale, avec l'indication des calculs permettant le passage des uns aux autres, ainsi que l'évolution de la dette publique. Le solde structurel est le solde corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires.

La loi de programmation des finances publiques détermine l'effort structurel au titre de chacun des exercices de la période de programmation. L'effort structurel est défini comme l'incidence des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l'évolution du solde structurel.

La loi de programmation des finances publiques présente la décomposition des soldes effectifs annuels par sous-secteur des administrations publiques.

1° Un montant maximal pour les crédits du budget général de l'État, pour les prélèvements sur les recettes de l'État ainsi que pour les créations, suppressions ou modifications d'impositions de toutes natures affectées à des personnes publiques ou privées autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale ;

2° L'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble de ces régimes ;

3° L'incidence minimale des dispositions nouvelles, législatives ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire, relatives aux impositions de toutes natures et aux cotisations sociales ;

4° Les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l'État ;

5° L'indication de l'ampleur et du calendrier des mesures de correction pouvant être mises en oeuvre en cas d'écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel, au sens du II de l'article 16 de la présente loi organique, ainsi que les conditions de prise en compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l'article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité.

La loi de programmation des finances publiques peut comporter des orientations pluriannuelles relatives à l'encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou au recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques.

La loi de programmation des finances publiques précise le champ des crédits, prélèvements et impositions mentionnés au 1°. Les montants et objectifs mentionnés aux 1° et 2° s'entendent à périmètre constant.

La loi de programmation des finances publiques peut comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion. Ces règles peuvent en particulier avoir pour objet d'encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques.

Les dispositions mentionnées au premier alinéa sont présentées de manière distincte des orientations pluriannuelles des finances publiques.

1° Les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation ;

2° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d'endettement des administrations publiques et de chacun de leurs sous-secteurs exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale ;

3° Les mesures de nature à garantir le respect de la programmation ;

4° Toute autre information utile au contrôle du respect des plafonds et objectifs mentionnés aux 1° et 2° de l'article 2, notamment les principes permettant de comparer les montants que la loi de programmation des finances publiques prévoit avec les montants figurant dans les lois de finances de l'année et les lois de financement de la sécurité sociale de l'année ;

5° Les projections de finances publiques à politiques inchangées, au sens de la directive 2011/85/UE du Conseil, du 8 novembre 2011, sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, et la description des politiques envisagées pour réaliser l'objectif à moyen terme au regard de ces projections ;

6° Les modalités de calcul de l'effort structurel mentionné à l'article 1^er, la répartition de cet effort entre chacun des sous-secteurs des administrations publiques et les éléments permettant d'établir la correspondance entre la notion d'effort structurel et celle de solde structurel ;

7° Les hypothèses de croissance du produit intérieur brut potentiel retenues pour la programmation des finances publiques ;

8° (nouveau) Les modalités de calcul du solde structurel annuel mentionné à l'article 1^er.

Ce rapport présente également la situation de la France au regard des objectifs stratégiques européens.

Le tableau de synthèse de la loi de finances de l'année indique également les soldes structurels et effectifs de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d'exécution de l'année en cours.

Le cas échéant, l'écart aux soldes prévus par la loi de programmation des finances publiques est indiqué.

II. - Le rapport annexé au projet de loi de financement de la sécurité sociale mentionné au I de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale présente, pour l'année à laquelle il se rapporte, l'évaluation prévisionnelle de l'effort structurel, défini à l'article 1^er, des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale.

CHAPITRE IER BIS

DISPOSITIONS RELATIVES AU DIALOGUE ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE AVEC LES INSTITUTIONS EUROPÉENNES

(Division et intitulé nouveaux)

Des débats peuvent être organisés à l'Assemblée nationale et au Sénat sur toutes décisions du Conseil de l'Union européenne adressées à la France dans le cadre des procédures concernant les déficits excessifs sur le fondement de l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

CHAPITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES
AU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

Outre son président, le Haut Conseil des finances publiques comprend dix membres :

1° Quatre magistrats de la Cour des comptes en activité à la Cour, désignés par son premier président ;

2° Quatre membres nommés, respectivement, par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat et les présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat en raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques ; ces membres sont nommés après leur audition publique par la commission des finances de l'assemblée concernée. Ils ne peuvent exercer de fonctions publiques électives ;

3° (nouveau) Un membre nommé par le Président du Conseil économique, social et environnemental en raison de ses compétences dans le domaine des prévisions macroéconomiques et des finances publiques. Ce membre ne peut exercer de fonctions publiques électives ;

4° (nouveau) Le directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques.

Les membres du Haut Conseil des finances publiques ne sont pas rémunérés.

Les membres du Haut Conseil des finances publiques mentionnés aux 1°, 2° et 3° sont nommés pour cinq ans ; le mandat des membres mentionnés au 1° est renouvelable une fois ; le mandat des membres mentionnés aux 2° et 3° n'est pas renouvelable. Lors de leur nomination, les membres mentionnés aux 1° à 4° remettent au premier président de la Cour des comptes une déclaration d'intérêts.

Les membres du Haut Conseil des finances publiques mentionnés aux 1°, 2° et 3° sont renouvelés par moitié tous les trente mois.

Par dérogation à la durée de cinq ans prévue au présent article, lors de son installation, le Haut Conseil des finances publiques comprend deux membres mentionnés au 1° dont le mandat est de trente mois renouvelable une fois et deux membres mentionnés aux 2° et 3° dont le mandat est de trente mois non renouvelable. Ces membres sont tirés au sort par le Haut Conseil des finances publiques, selon des modalités fixées par le décret en Conseil d'État prévu à l'article 15.

Dans l'exercice de leurs missions, les membres du Haut Conseil des finances publiques ne peuvent solliciter ou recevoir aucune instruction du Gouvernement ou de toute autre personne publique ou privée.

En cas de décès ou de démission d'un membre mentionné aux 1°, 2° et 3°, de cessation des fonctions d'un membre dans les conditions prévues au dernier alinéa ou, s'agissant d'un magistrat de la Cour des comptes, de cessation de son activité à la Cour, il est pourvu à son remplacement pour la durée du mandat restant à courir. Si cette durée est inférieure à un an, le mandat du nouveau membre est renouvelable une fois.

Il ne peut être mis fin aux fonctions d'un membre du Haut Conseil des finances publiques mentionné aux 1°, 2° et 3° que par l'autorité l'ayant désigné et après avis conforme émis à la majorité des deux tiers des autres membres constatant qu'une incapacité physique permanente ou qu'un manquement grave à ses obligations empêche la poursuite de son mandat.

Le Haut Conseil rend un avis sur l'ensemble des éléments mentionnés au premier alinéa. Cet avis est joint au projet de loi de programmation des finances publiques lors de sa transmission au Conseil d'État. Il est joint au projet de loi de programmation des finances publiques déposé au Parlement et rendu public par le Haut Conseil lors de ce dépôt.

Le Haut Conseil rend un avis sur l'ensemble des éléments mentionnés au premier alinéa. Cet avis est joint au projet de loi de finances de l'année lors de sa transmission au Conseil d'État. Il est joint au projet de loi de finances de l'année déposé à l'Assemblée nationale et rendu public par le Haut Conseil lors de ce dépôt.

Il peut faire appel à des organismes ou des personnalités extérieurs à l'administration.

Le Gouvernement répond aux demandes d'information que lui adresse le Haut Conseil dans le cadre de la préparation de ses avis.

CHAPITRE III

DISPOSITIONS RELATIVES AU MÉCANISME DE CORRECTION

Cet avis est rendu public par le Haut Conseil des finances publiques et joint au projet de loi de règlement. Il tient compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l'article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité, de nature à justifier les écarts constatés.

Lorsque l'avis du Haut Conseil identifie de tels écarts, le Gouvernement expose les raisons de ces écarts lors de l'examen de la loi de règlement par chaque assemblée. Il présente les mesures de correction envisagées dans le rapport mentionné à l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 précitée.

II. - Un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives.

III. - Le Gouvernement tient compte d'un écart important au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de l'année ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année.

Un rapport annexé au prochain projet de loi de finances de l'année et au prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année analyse les mesures de correction envisagées, qui peuvent porter sur l'ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, en vue de retourner aux orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation des finances publiques. Le cas échéant, ce rapport justifie les différences apparaissant, dans l'ampleur et le calendrier de ces mesures de correction, par rapport aux indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques en application du 5° de l'article 2.

L'avis du Haut Conseil des finances publiques mentionné à l'article 10 comporte une appréciation de ces mesures de correction et, le cas échéant, de ces différences.

CHAPITRE IV

DISPOSITIONS DIVERSES ET FINALES

1° Le premier alinéa de l'article 34 est ainsi rédigé :

« Outre l'article liminaire mentionné à l'article 6 de la loi organique n°    du      relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la loi de finances de l'année comprend deux parties distinctes. » ;

2° Au début de l'article 37, il est ajouté un I A ainsi rédigé :

« I A. - La loi de règlement comprend l'article liminaire mentionné à l'article 6 bis de la loi organique n°    du      précitée. » ;

3° Le premier alinéa de l'article 50 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ce rapport comporte, en outre, les éléments mentionnés au I de l'article 7 de la loi organique n°    du      précitée. » ;

4° Après le 4° bis de l'article 51, il est inséré un 4° ter ainsi rédigé :

« 4° ter Le cas échéant, le rapport mentionné au III de l'article 16 de la loi organique n°    du      précitée ; »

5° L'article 54 est complété par un 8° ainsi rédigé :

« 8° L'avis du Haut Conseil des finances publiques mentionné au I de l'article 16 de la loi organique n°     du      précitée. »

II. - L'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Le I est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Ce rapport comporte, en outre, les éléments mentionnés au II de l'article 7 de la loi organique n°     du      relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. » ;

2° Le III est complété par un 11° ainsi rédigé :

« 11° Présentant le rapport mentionné au III de l'article 16 de la loi organique n°    du      précitée. »

« Ce rapport retrace l'ensemble des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques ainsi que leur évolution. Il comporte l'évaluation financière, pour l'année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou règlementaire, relatives aux prélèvements obligatoires et envisagées par le Gouvernement.

« Ce rapport analyse les relations financières de l'État avec les autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques centrales définies par le règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté et détaille les dépenses, les recettes, les soldes, l'endettement et les autres engagements financiers de ces organismes. 

« Ce rapport présente les dépenses, les recettes, les soldes et l'endettement des régimes obligatoires de base et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques de sécurité sociale définies par le même règlement.

« Ce rapport présente les dépenses, les recettes, les soldes et l'endettement des collectivités territoriales et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques locales définies par ledit règlement.

« Sont joints à cette annexe les rapports sur les comptes de la Nation, qui comportent une présentation des comptes des années précédentes.

« Ce rapport peut faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat. »

II. - L'article 52 de la même loi organique est abrogé.

1° Le 1° est complété par les mots : « et le montant des dépenses fiscales » ;

2° Le 4° est complété par un e ainsi rédigé :

« e) Le montant des dépenses fiscales ; ».

Jusqu'à la publication de la première loi de programmation des finances publiques adoptée postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, pour l'application des articles 6, 7, 10 et 16, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont celles définies dans la loi de programmation des finances publiques applicable à cette date.