Mesdames, Messieurs,
I. - Présentation générale
Le continent antarctique est le seul continent qui
échappe à la juridiction classique des Etats. Après des débuts de revendication
territoriale par tel ou tel Etat riverain de l’Océan austral ou conquérant de
ces espaces vierges, le traité sur l’Antarctique conclu à Washington le 1er décembre
1959 a conféré à ce continent un régime international unique en son genre. Le
traité, conclu entre tous les Etats qui avaient exprimé des revendications de
souveraineté en Antarctique (Argentine, Australie, Chili, France,
Nouvelle-Zélande, Norvège et Royaume-Uni), et les Etats qui refusaient de
reconnaître ces revendications (Etats-Unis, Russie, Japon, Belgique, Afrique du
Sud), est considéré comme ayant « gelé » ces revendications (article
4 du traité). Il a institué un régime de coopération internationale original
qui place à égalité tous les Etats parties, qu’ils soient possessionnés ou non.
Le continent antarctique est à la fois un espace
vierge, témoin d’équilibres naturels encore très peu affectés par les activités
humaines, une source de mémoire du climat mondial dans ses neiges et ses
glaces, un point d’observation irremplaçable pour certains phénomènes
atmosphériques ou climatiques, et un milieu extrême dans lequel la vie a pu
néanmoins s’adapter. La prise de conscience des enjeux essentiels que
représente ce continent au regard de l’environnement mondial, malgré son
éloignement, a donné lieu à la signature à Madrid, le 4 octobre 1991,
d’un protocole au traité, relatif à la protection de l’environnement.
Une première tentative de réglementer
l’exploitation des richesses énergétiques et minières en Antarctique dans le
cadre de la convention de Wellington sur la réglementation des activités relatives
aux ressources minérales de l’Antarctique ouverte à la signature le
2 juin 1988 se solda par un échec. En revanche, la convention de
Londres pour la protection des phoques en Antarctique, signée le
11 février 1972, et la convention pour la conservation de la faune et de
la flore marines de l’Antarctique adoptée à Canberra le 20 mai 1980
témoignent de la volonté de soumettre ce continent à une protection
internationale forte. Le protocole de Madrid consacre cette évolution en
faisant de l’Antarctique, selon la déclaration liminaire solennelle, « une
réserve naturelle, consacrée à la paix et à la science ».
Le protocole de Madrid et ses quatre annexes, ayant
été ratifié par l’ensemble des Parties consultatives, est entré en vigueur le
14 janvier 1998. La France l’a pour sa part ratifié dès 1992. Une annexe V
a été adoptée séparément à Bonn au cours de la XVIème conférence
consultative des Parties, et soumise à approbation distincte. Si la France a
approuvé cette annexe le 18 novembre 1998, quatre approbations de Parties
consultatives manquent encore pour son entrée en vigueur. Cependant le projet
de loi, en donnant la base légale nécessaire à un régime d’autorisation,
permettra de mettre en application l’annexe V, et notamment de réglementer
l’accès aux « zones spécialement protégées » et aux « zones
gérées spéciales » de l’Antarctique dont elle prévoit la désignation.
Le protocole édicte une interdiction absolue, pour
une durée de cinquante ans, d’exploiter les ressources minérales de
l’Antarctique, et encadre strictement les conditions dans lesquelles il pourra
être mis fin à ce moratoire. Il soumet toutes les activités qui se déroulent en
Antarctique à des obligations de respect de l’environnement, soit par des
procédures (telle l’étude d’impact, qui en cas d’impact supérieur à mineur ou
transitoire, doit être soumise à la réunion consultative), soit par des règles
de fond (telles les interdictions et les obligations qui figurent aux
annexes II à V).
Le protocole fait obligation aux Parties de prendre
les mesures appropriées pour garantir le respect de ses dispositions, et de les
notifier aux autres Parties (article 13).
Les mesures relevant du domaine de la loi sont le
principe de la soumission des activités menées en Antarctique à un régime
d’autorisation, ou dans certains cas, de déclaration préalable, et les
sanctions administratives et pénales nécessaires pour garantir le respect du
protocole et de la loi.
Les Etats-Unis, les Pays-Bas, le Japon, le Pérou,
la Russie et la Finlande, la Suède, le Royaume-Uni, la Norvège, l’Australie et
le Japon ont déjà pris des mesures d’ordre interne. Aucune mesure n’a été prise
par l’Uruguay et le Chili, le protocole recevant dans ces Etats une application
directe du fait de la ratification.
Les dispositions du projet de loi s’insèrent dans
le code de l’environnement.
L’article 1er du projet de loi crée un
livre VII nouveau, intitulé « Protection de l’environnement en
Antarctique », comportant un titre unique.
Le chapitre Ier rassemble
les dispositions communes :
L’article L. 711-1 définit
le champ d’application territorial des dispositions nouvelles en reprenant la
définition géographique de l’article 6 du traité ;
L’article L. 711-2 soumet
les activités exercées en Antarctique à un régime général de déclaration
préalable ou d’autorisation, nécessaire pour garantir l’application effective
des dispositions du protocole qui prévoient la réalisation d’une évaluation
d’impact des activités et la modification, suspension ou l’annulation des activités
exercées si leur impact est incompatible avec la protection de l’environnement.
Le I rappelle les principes essentiels du protocole
concernant les activités, et en particulier la priorité reconnue aux activités
scientifiques, qui constituent l’essentiel des activités françaises
actuellement conduites en Antarctique, à travers le groupement d’intérêt public
Institut polaire français Paul-Emile Victor. Ce GIP utilise la base française
Dumont d’Urville en Terre Adélie, la base franco-italienne Concordia, et
participe également à des programmes de recherche d’autres pays.
Les exceptions au régime
d’autorisation ou de déclaration sont au nombre de quatre :
- la première exception vise les
activités de pêche régies par la convention sur la conservation de la faune et
de la flore marines de l’Antarctique, signée à Canberra le
20 mai 1980. Si la pêche demeure soumise aux principes du protocole
de Madrid, les Etats parties les mettent en oeuvre par les procédures propres à
la convention de Canberra, et par les mesures nationales concernant la
pêche ;
- la deuxième exception, fondée
sur l’article 6 du traité de Washington du 1er décembre 1959,
sur l’Antarctique vise les activités liées à l’exercice de la liberté de
navigation et de survol en haute mer ;
- la troisième exception vise les
activités autorisées par une autre Partie au protocole ;
- la quatrième exception a trait aux immunités des navires d’Etat
français. Seules leurs missions de police (surveillance du respect du traité et
du protocole) seront exemptées, ainsi que certaines missions liées à la défense
nationale et sans incidence mesurable sur le milieu marin, en particulier les
missions de cartographie marine par bathymétrie. En revanche, les navires en
mission de recherche scientifique, même s’ils sont des navires d’Etat, devront
satisfaire les exigences de l’annexe IV du protocole sur la pollution marine,
et leurs missions seront soumises à autorisation conformément à la loi. Les
navires d’Etat en mission « de souveraineté » devront cependant s’efforcer
de respecter également les mêmes exigences, dans l’esprit du protocole.
L’article L. 711-3 définit
le champ d’application s’agissant des personnes. Celui-ci est défini par
rapport aux règles du traité (article 3 § 4 du protocole, qui renvoie aux expéditions
notifiées selon l’article VII § 5 du traité de 1959). Seront ainsi soumis
aux dispositions de la loi :
- d’une part, toutes les personnes, quelle que soit leur
nationalité, qui exercent une activité dans le district de Terre Adélie, dont
la France revendique la souveraineté ;
- d’autre part, toutes les personnes physiques ou morales
de nationalité française, ainsi que les navires et aéronefs battant pavillon
français ou immatriculés en France, et ce quelle que soit la partie de
l’Antarctique dans laquelle s’exerce l’activité ;
- enfin toutes les personnes qui, quelle que soit leur
nationalité et quel que soit le lieu de leur activité sur le continent
antarctique, organisent cette activité à partir d’un point quelconque du
territoire français, métropolitain ou ultramarin.
Cependant, les ressortissants étrangers pourront
s’adresser au pays dont ils ont la nationalité pour obtenir les autorisations
requises par le traité, même pour des activités en Terre Adélie.
Le chapitre II regroupe les
dispositions relatives aux procédures de déclaration et d’autorisation des
activités en Antarctique.
L’article L. 711-4 précise
que les dispositions du projet de loi sont dépourvues d’incidence sur les
immunités des navires de guerre et autres navires d’Etat étrangers utilisés à
des fins non commerciales.
S’agissant
des navires d’Etat sous pavillon étranger, il est impossible de les soumettre à
la juridiction française du fait des règles du droit de la mer, préservées et
rappelées par l’article 6 du traité de l’Antarctique, et confirmées par
l’annexe IV du protocole de Madrid (article 11) sur la pollution marine. Les
termes utilisés sont les termes mêmes du traité, mais il restera à l’avenir à
en dégager une interprétation commune, s’agissant d’un point déterminant pour
le champ d’application du protocole. Dans la lecture des autorités françaises,
conforme à l’esprit du traité, cette expression vise les navires en mission
d’Etat, mais pas les navires dédiés à des programmes de recherche.
L’article L. 711-5 définit
le champ d’application respectif des procédures de déclaration préalable et d’autorisation, en fonction du degré
d’impact des activités sur l’environnement : celles dont l’impact est
« au moins mineur ou transitoire » relèvent de la procédure
d’autorisation ; les autres activités font l’objet d’une simple
déclaration préalable. Cette déclaration, dans le cadre d’une procédure légère,
permettra essentiellement de vérifier, au regard d’une liste limitative, que
ces activités n’affecteront pas l’environnement de l’Antarctique ; elles
pourront alors être dispensées d’étude d’impact.
L’article L. 711-6 prévoit
que la délivrance d’une autorisation est subordonnée à la réalisation d’une
évaluation préalable, dans des conditions qui seront fixées par décret en
Conseil d’Etat.
L’article L. 711-7 précise
la nature des prescriptions auxquelles pourra être subordonnée la délivrance de
l’autorisation, pour des motifs tirés exclusivement de la protection de
l’environnement.
L’article L. 711-8 rend la
procédure d’autorisation applicable à la mise hors service d’une installation.
L’article
L. 711-9 renvoie à un décret en Conseil d’Etat
la fixation des conditions générales et particulières du régime de déclaration
préalable et d’autorisation, ainsi que la définition du régime applicable aux
installations existantes.
Le
chapitre III édicte des sanctions administratives et pénales.
L’article L. 711-10 prévoit
la possibilité de suspendre ou soumettre à prescriptions spéciales une activité
ayant fait l’objet d’une simple déclaration, en cas d’atteinte à
l’environnement.
L’article L. 711-11 prévoit
la possibilité de suspendre, annuler ou modifier une autorisation, en cas
d’atteinte à l’environnement.
L’article L. 711-12 définit
le régime des sanctions administratives applicables lorsque l’activité déclarée
ou autorisée n’est pas exercée par la personne responsable en conformité avec
les termes de la déclaration ou de l’autorisation.
L’article
L.711-13 prévoit pour l’autorité administrative
la possibilité de sanctionner les responsables d’activités incompatibles avec
le protocole de Madrid, d’abord par un avertissement, puis en cas de
réitération par le refus de toute autorisation pendant une durée de cinq ans.
L’article L. 711-14 édicte
des sanctions pénales. Les Parties au traité de l’Antarctique les plus
importantes ont fait de même, et la France se doit de disposer de tous les
outils pour faire respecter le protocole de Madrid.
L’article L. 711-15
institue une exemption de responsabilité pénale, dans les cas prévus par le
protocole à chacune de ses annexes.
L’article L. 711-16
détermine les agents habilités à constater les infractions. Il s’agira pour
l’essentiel des fonctionnaires relevant du Territoire des terres australes et
antarctiques françaises et présents dans la zone de la Terre Adélie.
L’article L. 711-17 prévoit
que, outre les tribunaux compétents en application de l’article 382 du
code de procédure pénale, et le tribunal de Saint-Denis de la Réunion au titre
de sa compétence générale à l’égard du territoire des Terres australes et
antarctiques françaises, le tribunal de grande instance de Paris sera également
compétent pour le jugement de ces infractions.
L’article L.711-18 renvoie
à un décret en Conseil d’Etat la fixation des modalités d’application du
chapitre III.
L’article 2 du projet de loi rappelle
que le protocole de Madrid engage la France pour tous les territoires sous sa
souveraineté. Il précise que les dispositions du projet de loi sont applicables
à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna,
aux Terres australes et antarctiques françaises ainsi qu’à Mayotte.
PROJET DE LOI
Le Premier ministre,
Sur le
rapport du ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement,
Vu l’article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi relatif à
la protection de l’environnement en Antarctique, délibéré en
Conseil des ministres après avis du Conseil d’État, sera présenté au Sénat par
le ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, qui sera
chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.
Il est ajouté au code de l’environnement un livre
VII intitulé « Protection de l’environnement en Antarctique ».
Le livre VII comprend un titre unique intitulé
« Mise en œuvre du protocole au traité sur l’Antarctique, relatif à la
protection de l’environnement, signé à Madrid le 4 octobre 1991 »,
comportant les articles L. 711-1 à L. 711-18 suivants :
« Chapitre Ier du
livre VII du code de l’environnement
« Dispositions communes
« Art. L. 711-1. - Pour
l’application des dispositions du présent titre, l’Antarctique s’entend comme
la zone définie à l’article 6 du traité sur l’Antarctique conclu à
Washington le 1er décembre 1959, c’est‑à‑dire
la zone située au sud du 60ème degré de latitude sud, y compris
toutes les plates-formes glaciaires.
« Art. L. 711-2. - I. –
L’organisation et la conduite d’activités en Antarctique prennent en
considération, selon les modalités prévues au présent titre, la protection de
l’environnement et des écosystèmes dépendants et associés, ainsi que la
préservation de l’Antarctique en tant que zone consacrée à la science.
« II. - Ces activités sont soumises soit à
déclaration préalable, soit à autorisation dans les conditions définies au
chapitre II, à l’exception :
« - des activités de pêche régies par la
convention sur la conservation de la faune et de la flore marines de
l’Antarctique, signée à Canberra le 20 mai 1980 ;
« - de l’exercice de la liberté de navigation
et de la liberté de survol en haute mer conformément au droit
international ;
« - des
activités autorisées par une autre Partie au protocole de Madrid ;
« - des activités exercées par des navires et
aéronefs de l’Etat français ou exploités par celui-ci dans le cadre de leurs
missions de police et de défense nationale.
« Art. L. 711-3. - Sont
soumises aux dispositions du présent titre :
« a) Les personnes, quelle que soit
leur nationalité, qui exercent une activité dans le district de Terre Adélie
relevant de l’administration du territoire des Terres australes et antarctiques
françaises, ainsi que tout navire ou aéronef utilisé à cette fin ;
« b) Les personnes physiques de
nationalité française et les personnes morales constituées conformément au
droit français qui organisent des activités dans les autres parties de
l’Antarctique ou y participent, ainsi que les navires battant pavillon français
et les aéronefs immatriculés en France utilisés à cette fin ;
« c) Les personnes qui, quelle que soit
leur nationalité, organisent sur le territoire français ou à partir de celui‑ci
des activités se déroulant dans une partie quelconque de l'Antarctique, ou y
participent.
« Art. L. 711-4. - Aucune
disposition du présent titre ne porte atteinte aux immunités prévues par le
droit international dont jouissent les navires de guerre et les autres navires
d’Etat étrangers utilisés à des fins non commerciales.
« Chapitre II
du
livre VII du code de l’environnement
« Déclaration et autorisation
« Art. L. 711-5. - I. - Les
activités ayant sur l’environnement en Antarctique un impact au moins mineur ou
transitoire, au sens de l’article 8 du protocole de Madrid, sont soumises à
autorisation.
« II. - Les autres activités sont soumises à
déclaration préalable.
« Art. L. 711-6. - La délivrance
d’une autorisation est subordonnée à la réalisation préalable d’une évaluation
de l’impact de l’activité sur l’environnement.
« Sous réserve de l’article L. 711-13,
l’autorisation ne peut être accordée que s’il résulte de l’évaluation que
l’impact de l’activité est compatible avec la conservation de l’environnement
de l’Antarctique.
« Art. L. 711-7. - L’autorisation
peut être assortie en tant que de besoin de prescriptions relatives
notamment :
« - aux zones géographiques intéressées ;
« - à la période durant laquelle les activités
se déroulent ;
« - au matériel utilisé, en particulier aux
conditions d’utilisation des matériaux radioactifs à des fins
scientifiques ;
« - aux équipements et plans de préparation
aux situations d’urgence ;
« - au mode de gestion des déchets.
« Art. L. 711-8. - La mise hors service
d’une installation autorisée est elle‑même soumise à autorisation.
« Art. L. 711-9. - Un décret en
Conseil d’Etat fixe les modalités d’application du présent chapitre. Il
détermine notamment les autorités compétentes pour la délivrance des autorisations,
les activités visées au II de l’article L. 711-5, le contenu et les modalités
de mise en œuvre de l’évaluation préalable d’impact, la procédure applicable
aux déclarations et aux demandes d’autorisation et le régime applicable aux
installations existantes.
« Chapitre III du livre VII du code de l’environnement
« Contrôles et Sanctions
« Section 1 du chapitre III du livre VII du code de
l’environnement
« Contrôles et sanctions administratifs
« Art. L. 711-10. - Une activité
déclarée peut être suspendue, interrompue ou soumise à des prescriptions
spéciales lorsqu’il apparaît qu’elle porte à l’environnement des atteintes plus
graves que celles identifiées au moment de sa déclaration ou d’une nature
différente. Sauf en cas d’urgence, l’auteur de la déclaration est mis à même au
préalable de présenter ses observations.
« Art. L. 711-11. - Une autorisation
peut être suspendue, abrogée ou modifiée lorsqu’il apparaît que l’activité
autorisée porte à l’environnement des atteintes plus graves que celles identifiées au moment de sa délivrance ou d’une nature
différente. Sauf en cas d’urgence, le titulaire de l’autorisation est mis à
même au préalable de présenter ses observations.
« Art. L. 711-12. - L’autorité
administrative peut enjoindre à une personne responsable d’une activité
déclarée ou autorisée en application du chapitre II de mettre les conditions
d’exercice de celle-ci en conformité avec les termes de la déclaration ou de
l’autorisation.
« Si, à l'expiration du délai fixé par la mise
en demeure, la personne n’a pas obtempéré à cette injonction, l’autorité
administrative peut faire application des dispositions du premier
alinéa des articles L. 711-10 et L. 711-11.
« Art. L. 711-13. - L’autorité
administrative peut donner un avertissement à toute personne dont il est établi
qu’elle a mené des activités incompatibles avec le protocole de Madrid et le
présent titre. Cette personne est préalablement invitée à présenter ses
observations. Dès lors que deux avertissements ont été délivrés dans un délai
de cinq années, toute autorisation est refusée pour ce motif pendant une durée
de cinq ans suivant le second avertissement.
« Section 2 du chapitre III du livre VII du code de
l’environnement
« Sanctions pénales
« Art. L. 711-14. - Les infractions
au présent titre commises par les personnes mentionnées à l’article L.
711-3 sont sanctionnées comme
suit :
« 1° Le fait d’organiser ou de participer à
une activité qui n’a pas fait l’objet de l’autorisation prévue au I de
l’article L. 711-5 ou de méconnaître les conditions de cette autorisation est
puni de six mois d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende ;
« 2° Est puni d’un an d’emprisonnement et de
15 000 € d’amende :
« - le fait de mener en Antarctique une
activité de prospection ou d’exploitation des ressources minérales, à
l’exception des activités menées pour les besoins de la recherche scientifique
dans les limites de l’autorisation délivrée à cet effet ;
« - le fait de commercialiser les matériaux
résultant d’une activité illicite de prospection ou d’exploitation de
ressources minérales en Antarctique ;
« 3° Est puni de deux ans d’emprisonnement et
de 75 000 € d’amende le fait d’introduire en Antarctique ou d’y éliminer
des déchets radioactifs ;
« 4° Les personnes morales peuvent être
déclarées responsables, dans les conditions prévues à l’article 121-2 du code
pénal, des infractions définies dans le présent titre. Elles encourent la peine
d’amende selon les modalités prévues à l’article 131-38 du même code ;
« 5° Les matériels qui ont servi ou étaient
destinés à commettre l’infraction ou les matériaux qui en sont le produit
peuvent être confisqués.
« Art. L. 711-15. - Les faits
mentionnés au 1° de l’article L. 711-14 ne sont pas sanctionnés pénalement
dans les cas d’urgence se rapportant à la sauvegarde de la vie humaine, à la
sécurité des navires, des aéronefs ou des équipements et installations de
grande valeur, ou à la protection de l’environnement, rendant impossible une
demande d’autorisation préalable conformément au présent titre.
« Art. L. 711-16. - Sont habilités à
rechercher et à constater les infractions au présent titre et aux textes pris
pour son application, outre les officiers de police judiciaire agissant
conformément aux dispositions du code de procédure pénale :
« - les agents des douanes ;
« - les agents habilités à relever les
infractions à la législation sur les réserves naturelles ;
« - les administrateurs des affaires
maritimes, les inspecteurs des affaires maritimes, les officiers du corps
technique et administratif des affaires maritimes, les contrôleurs des affaires
maritimes et les syndics des gens de mer, les commandants, commandants en
second et officiers en second des bâtiments de l’Etat ainsi que les commandants
de bord des aéronefs de l’Etat, chargés de la surveillance en mer.
« Art. L. 711-17. - Sans préjudice
des règles de compétence définies par l’article 382 du code de procédure pénale
et des dispositions de l’article L. 935-1 du code de l’organisation
judiciaire, le tribunal de grande
instance de Paris est compétent pour juger les infractions aux dispositions du
présent titre et aux textes pris pour son application constatées en Antarctique
en dehors du district de Terre Adélie relevant des Terres australes et
antarctiques françaises.
« Art. L. 711-18. - Un décret en
Conseil d'Etat fixe les modalités d’application du présent chapitre. »
Le livre VI du code de l’environnement est modifié
ainsi qu’il suit :
I. - Il est ajouté au titre Ier un
chapitre III intitulé « Antarctique » comportant
l’article L. 613-1 suivant :
« Art. L. 613-1. - Les articles L.
711-1 à L.711-18 sont applicables à la Nouvelle‑Calédonie. »
II. - Il est ajouté au titre II un chapitre III
intitulé « Antarctique » comportant l’article L. 623-1
suivant :
« Art. L. 623-1. - Les articles L.
711-1 à L. 711-18 sont applicables à la Polynésie française. »
III. - Il est ajouté au titre III un chapitre IV
intitulé « Antarctique » comportant l’article L. 634-1
suivant :
« Art. L. 634-1. - Les articles L.
711-1 à L. 711-18 sont applicables à Wallis‑et‑Futuna. »
IV. - Il est ajouté au titre IV l’article L. 640-3
suivant :
« Art. L. 640-3. - Les articles L.
711-1 à L.711-18 sont applicables aux Terres australes et antarctiques
françaises. »
V. - Il est ajouté au titre V un chapitre VI
intitulé : « Antarctique » comportant l’article L. 656‑1
suivant :
«Art. L. 656-1. - Les articles L. 711-1 à
L.711-18 sont applicables à Mayotte. »
Fait à Paris, le 27 mars 2002
Signé :
Lionel Jospin
Par le Premier ministre :
Le ministre de l’aménagement
du territoire et de l’environnement,
Signé : Yves Cochet