Alinéa 12

Remplacer cet alinéa par quatre alinéas ainsi rédigés :

« – les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les projets et propositions de loi ainsi que les projets d’ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières à la collectivité.

« Les institutions de la collectivité peuvent :

« -   par exception aux dispositions l'article 73, assortir les infractions aux règles qu'elles édictent de peines d'emprisonnement qui respectent la classification des délits et n'excèdent pas le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements de la République. Elles peuvent également, dans le respect de conditions essentielles d'exercice des libertés publiques et des droits constitutionnellement garantis, adopter des règles relatives à la recherche, à la constatation et à la poursuite des infractions ;

« -   selon le cas, être informées, consultées ou associées quant à la négociation des engagements internationaux de la France destinés à s’appliquer sur leur territoire, et être appelées à approuver l’entrée en vigueur de ceux d’entre eux qui interviennent dans le domaine de leurs compétences.

Le 11e alinéa de l'article 74 prévoit une procédure d'habilitation permettant aux collectivités d'outre-mer d'intervenir dans le domaine des compétences étatiques intransférables en application du quatrième alinéa de l'article 73. Cependant, les demandes locales se heurtent à des procédures contraignantes et à une absence de réponse en temps utile des autorités compétentes de la République. En effet les tentatives d'intervention des collectivités d'outre-mer sont bloquées du fait de l'inertie des administrations centrales.

Il convient donc de prévoir explicitement dans la Constitution que les autorités locales puissent intervenir dans une certaine mesure dans les matières du droit pénal spécial et de la procédure pénale. Ainsi, dans le respect des garanties des libertés publiques et des droits constitutionnellement garantis, ces autorités locales pourront :

-               d’une part, assortir les infractions aux règles qu'elles édictent de peines d'emprisonnement, dès lors qu’elles respectent la classification des délits et n'excèdent pas le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements de la République

-               et, d’autre part, adopter des règles relatives à la recherche, à la constatation et à la poursuite des infractions sous réserves que ces autorités interviennent dans des matières qui relèvent de leur compétence (telle que la fiscalité, l’urbanisme, l’environnement…).

Par ailleurs, dans le cadre de la ratification ou de l’approbation des engagements internationaux, alors même qu'un engagement international de la France intervient dans le domaine de compétences attribué à une collectivité d'outre-mer par la loi organique statutaire, son introduction en droit interne est possible avec l'approbation parlementaire résultant d'une simple loi ordinaire. Cette jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui date de 1993 (déc. N° 93-318 DC du 30 juin 1993) pour les territoires d'outre-mer, est toujours applicable aux collectivités d'outre-mer. Cet état du droit n'est guère satisfaisant, même si les occurrences d'empiètement de l'État sur les compétences territoriales par le biais d'un accord international sont heureusement peu fréquentes.

Il importe donc que l'accord des autorités locales soit requis pour l'application sur leur territoire des stipulations d'un engagement international qui ressortirait alors du domaine de compétence matérielle de la collectivité concernée.

En outre, la Constitution devrait poser le principe de l'association des autorités locales aux négociations internationales pouvant aboutir à la conclusion d'un tel accord. Ces nouvelles règles garantiraient ainsi le respect des compétences territoriales. En ce qui concerne les prérogatives de l'État, les autorités diplomatiques françaises ont toujours la possibilité d'obtenir :

-               qu'un engagement international prenne en compte les spécificités institutionnelles ultra marine de la République, comme c'est le cas dans les états fédéraux,

-               ou encore que l’accord international en question ne s'applique pas, en tout ou partie, sur un territoire déterminé.

Alinéa 14

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« – soit le Conseil d’État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d’actes de l’assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu’elle exerce dans le domaine de la loi ;

«  - soit le Conseil constitutionnel exerce le contrôle des actes de l'assemblée délibérante qui ont force de loi lorsqu'ils interviennent au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine législatif ;

Afin de conférer une plus large autonomie à certaines collectivités d'outre-mer qui le souhaiteraient, il importe que la Constitution prévoit d'autres modes d'exercice du pouvoir normatif local. Ainsi, à l'instar de ce qui est reconnu en Nouvelle-Calédonie, les collectivités d'outre-mer peuvent disposer d'un pouvoir législatif territorial dont le contrôle juridictionnel est confié au Conseil constitutionnel.

Ce faisant, les actes de l'assemblée délibérante intervenant dans le domaine matériellement législatif ont force de loi. Il en résulte alors que :

-               d'une part, les collectivités d'outre-mer soumises à ce contrôle de constitutionnalité disposent d'un pouvoir normatif bénéficiant d'un pouvoir discrétionnaire supérieur à celui des autres collectivités dont le contrôle des actes intervenant dans le domaine de la loi reste soumis à un contrôle de légalité, même si celui-ci est spécifique

-               et, d'autre part, en cas de conflit entre les lois de l'État et les lois territoriales celui-ci est résolu par le principe de compétence et non plus par le principe de hiérarchie.

Avant l'alinéa 18, insérer un alinéa ainsi rédigé : 

« - le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, peut se prononcer, par voie d'action ou par voie d'exception, sur la conformité des lois aux dispositions du statut de la collectivité.

La protection juridictionnelle des statuts d'outre-mer est actuellement incomplète en ce qui concerne le contrôle de constitutionnalité, dans la mesure où les collectivités intéressées ne peuvent obtenir elles-mêmes du Conseil constitutionnel qu’il sanctionne la méconnaissance par le législateur ordinaire du domaine de compétence du législateur organique (Conseil constitutionnel décision n° 2014–2 LOM du 26 juin 2014, Syndicats mixtes ouverts en Polynésie française) et, plus généralement, des règles constitutionnelles de fond qui s'appliquent à elles.

Il importe donc d'ouvrir aux collectivités concernées la possibilité de saisir elles-mêmes et directement le juge constitutionnel, tant par la voie de l'action que par celle de l'exception, afin de leur permettre de faire sanctionner d'éventuelles atteintes à leur statut par le législateur ordinaire.

Supprimer cet article.

Par cet amendement, le groupe socialiste, écologiste et républicain propose la suppression de cet article qui prévoit une refonte globale du cadre constitutionnel des territoires d’outre-mer tel qu’il existe aujourd’hui.

Convaincus de la nécessité d’une réforme constitutionnelle pour une plus grande différenciation territoriale et d’une évolution des articles concernés, nous considérons toutefois comme hâtive et délicate cette initiative parlementaire, prise à la faveur d’une proposition de loi constitutionnelle dont le temps d’examen programmé apparaît comme restrictif au vu des enjeux pour l’avenir des territoires d’outre-mer.

Depuis 1958, toutes les évolutions constitutionnelles ont fait l’objet de patientes négociations et de compromis savamment construits avec les populations d’outre-mer et leurs représentants. Si une réforme des articles 73 et 74 de la Constitution devait avoir lieu, elle ne saurait avoir de légitimé en l’absence d’une concertation plus approfondie avec les populations et les responsables des régions et collectivités concernées.

Supprimer cet article.

L'article 1er de la proposition de loi constitutionnel modifie l'article 1er de la Constitution dans le but d'assouplir la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l'égalité devant le suffrage qui a fixé un tunnel d'écart de représentation de l'ordre de +/- 20%.

A l'évidence, cette modification de l'article 1er de la Constitution n'est pas nécessaire pour atteindre cet objectif. La seule modification de l'article 72 de la Constitution, proposée par l'article 4, suffirait à assouplir la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

En conséquence, sans nécessité impérieuse, il faut se garder de modifier l’article 1^er de la Constitution qui fixe les principes fondamentaux de la République.

Alinéa 6, seconde phrase

Supprimer cette phrase

Sans étude d'impact, ni évaluation préalable, l'article 3 de la proposition de loi constitutionnelle propose de porter jusqu'à 50% la limite maximale d'écart de représentation au sein des assemblées des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Jusqu'à présent, le Sénat a toujours travaillé sur une option permettant un écart de représentation au sein des assemblées des collectivités territoriales jusqu'à un tiers. Lors de l'examen, en 2014, de la proposition de loi constitutionnelle tendant à assurer la représentation équilibrée des territoires de Gérard LARCHER et Philippe BAS, le groupe socialiste, écologiste et républicain, avait apporté son soutien à ce « tunnel de 33% », et depuis, les propositions de loi présentées par notre groupe, à l'image de la proposition de loi visant à améliorer la représentativité des conseils communautaires et à mieux associer les conseillers municipaux au fonctionnement de l'intercommunalité de Jean-Pierre SUEUR et adoptée par le Sénat en février 2019, s'inscrivaient dans cet objectif d'assouplissement de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

La première version de la proposition de loi constitutionnelle relative aux libertés locales, en date d'octobre 2019, réaffirmait la nécessité de permettre un écart de représentation jusqu'à 33%.

L'ajout, dans cette nouvelle version de juillet 2020, soit moins de neuf mois plus tard, d'un possible tunnel de 50% pour les EPCI relève à l'évidence de l'improvisation.

Nous proposons en conséquence de valider ce tunnel de 33% mais de supprimer celui de 50%, qui n'a fait l'objet d'aucune évaluation ni projection, car il n'est pas sérieux de procéder à une réforme de notre constitution « au doigt mouillé ».

Alinéa 2

Après les mots "les communes", insérer les mots " et les départements"

Par cet amendement nous souhaitons redonner à tous les échelons de collectivités la clause de compétence générale, afin de ne pas les opposer entre eux et de leur donner plus de liberté d’action lorsque celle ci est plus adaptée à leur niveau.

Elle serait ainsi reconnue au niveau constitutionnel non seulement pour les communes, mais pour les départements et les régions.

Les départements ont longtemps été menacés de disparition et se sont vus retirer des compétences, mais aujourd’hui il n’y a plus de doute sur leur cohérence et l’échelle de proximité essentielle qu’ils représentent surtout au regard de leur rôle dans la crise actuelle. Nous défendons le retour de leur clause générale de compétence, contre un principe de spécialisation qui ne fonctionne pas.

La reconnaissance pour toutes les collectivités de leur compétence générale permet de redonner de la place aux libertés locales sans menacer l’égalité des territoires et des citoyens devant la loi, contrairement à la différenciation.

Alinéa 2

Après les mots "les communes", insérer les mots " et les régions"

Par cet amendement nous souhaitons redonner à tous les échelons de collectivités la clause de compétence générale, afin de ne pas les opposer entre elles et de leur donner plus de liberté d’action lorsque celle ci est plus adaptée à leur niveau.

Elle serait ainsi reconnue au niveau constitutionnel non seulement pour les communes, mais pour les départements et les régions.

La reconnaissance pour toutes les collectivités de leur compétence générale permet de redonner de la place aux libertés locales sans menacer l’égalité des territoires et des citoyens devant la loi, contrairement à la différenciation.

I. – Alinéa 5

Supprimer les mots :

et de leurs groupements

II. – Alinéa 6, deuxième phrase

Après le mot :

territoriales

insérer les mots :

qui exercent à titre obligatoire en lieu et place de celles-ci un nombre déterminant de compétences

Cet amendement vise à restreindre, parmi les groupements de collectivités territoriales, l'application du principe de l'égalité devant le suffrage tel que défini par la proposition de loi constitutionnelle aux seuls groupements qui exercent à titre obligatoire un nombre déterminant de compétences en lieu et place des collectivités territoriales. Cette précision permet de cibler les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, et d'exclure les syndicats de communes.

Alinéa 8

Rédiger ainsi cet alinéa:

Sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, la loi peut prévoir que des communes, départements et régions exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités relevant de la même catégorie. Les modalités d'application du présent alinéa sont fixées par une loi organique.

Cet amendement tend, en premier lieu, à restreindre le nombre de compétences dérogatoires que la loi pourra attribuer à des communes, départements et régions, afin de préserver la distinction existante entre les collectivités de droit commun, d'une part, et les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer, d'autre part.

L'amendement renvoie en second lieu à une loi organique, qui sera chargée de définir précisément la procédure à suivre afin de mettre en œuvre cette nouvelle possibilité.

Alinéa 9

Supprimer les mots :

, en vue de préserver l’ordre public, la sécurité des biens et des personnes, d'assurer le respect des engagements internationaux de la France ou de garantir l'égalité entre les citoyens. Cette énumération peut être précisée ou complétée par une loi organique

Cet amendement supprime l'énumération des cas dans lesquels le législateur pourrait renvoyer au pouvoir réglementaire national. Pour favoriser la souplesse nécessaire, il reviendra au Parlement, lors de l'examen de de chaque loi, d'organiser la répartition entre pouvoir réglementaire national et pouvoir réglementaire local, en fonction des critères qu'il détermine. Cela lui permettra de prendre en compte d'autres facteurs que les seuls objectifs initialement précisés par la proposition de loi constitutionnelle, comme les moyens en ingénierie dont disposent les collectivités.

Rédiger ainsi l’alinéa 2 :

« Art. 72-1 A. – Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. »

Le présent amendement tend à substituer à la formulation retenue par les dépositaires de la proposition de loi constitutionnelle la rédaction traditionnelle de la clause de compétence générale, telle qu'elle figure aujourd'hui à l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales.

Les rapporteurs partagent l'objectif de clarification du contenu réel de la clause de compétence générale poursuivi par les signataires de la proposition de loi constitutionnelle. Ils estiment néanmoins que la rédaction traditionnelle de la clause de compétence générale, à laquelle des jurisprudences bien établies se réfèrent déjà, apporte une meilleure sécurité juridique.

Alinéa 2

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

1° La première phrase du troisième alinéa est ainsi modifiée :

a) Les mots « recettes fiscales et les autres » sont supprimés ;

b) Le mot : « déterminante » est remplacé par le mot : « significative » ;

Le présent amendement a pour objet de substituer à la notion de "part déterminante des ressources totales" celle de "part significative" des mêmes ressources.

Il s'agit ainsi d'assurer la cohérence juridique de la notion au regard de la redéfinition des ressources propres proposée par l'article 4 de la proposition de loi organique. Celle-ci conduirait ainsi à des ratios d'autonomie financière très différents entre les diverses catégories de collectivités territoriales. Afin de permettre l'actualisation des ratios d'autonomie plancher à leur niveau résultant de cette redéfinition, il est donc proposé d'inscrire à l'alinéa 3 de l'article 72-2 de la Constitution le principe d'une part "significative", plus en phase avec les ratios (en particulier des départements) résultant de la réforme.

Alinéa 5

Après le mot :

« territoriales »

insérer les mots :

« résultant d’une décision de l’État et »

Le présent amendement a pour objet de préciser le principe de compensation financière selon lequel "qui décide paie".

L'ajout des "modifications des conditions d'exercice des compétences" des collectivités territoriales, sans préciser qu'il s'agit de celles décidées par l'Etat, pourrait ouvrir à l'excès le champ de cette compensation. Le présent amendement vise donc à clarifier que ces modifications doivent, pour donner lieu à compensation, résulter d'une décision de l’État.

Alinéa 6

Remplacer les mots :

« réévaluation régulière »

par les mots :

« réexamen régulier »

Le présent amendement tend à substituer à la notion de « réévaluation régulière » celle de « réexamen régulier ». 

Leurs échanges avec le rapporteur pour avis de la commission des finances ont conduit vos rapporteurs à estimer que la référence à un « réexamen régulier », en lieu et place de la mention d’une « réévaluation régulière », serait préférable. La notion de réexamen semble appeler à une renégociation concertée et à la révision de la gouvernance des finances locales, qui paraît une voie à privilégier pour l’avenir.

I. – Alinéas 1 et 2

Remplacer la référence :

II

par la référence :

I

II. – Alinéa 4

Remplacer les références :

II et III

par les références :

I et II

III. – Alinéa 19, première phrase

Remplacer les mots :

En l'absence de statut

par les mots :

Lorsqu'une collectivité n'est pas régie par le I du présent article

et les mots :

dans la collectivité

par les mots :

sur son territoire

Amendement de coordination et de cohérence rédactionnelle