Alinéa 8

Rédiger ainsi cet alinéa :

7° Les hypothèses de produit intérieur brut potentiel retenues pour la programmation des finances publiques. Le rapport présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne ;

L’estimation du produit intérieur brut (PIB) potentiel constitue l’élément central de la mise en œuvre d’une trajectoire de solde structurel. C’est en effet parce qu’ils ne retiennent pas les mêmes hypothèses de PIB potentiel que les différents organismes économiques n’aboutissent pas aux mêmes estimations du solde structurel.

Par conséquent, selon le niveau de PIB potentiel que l’on retient, les efforts à accomplir pour respecter la trajectoire de solde structurel seront plus ou moins importants.

Dans ces conditions, il convient d’aller au-delà de ce que propose l’Assemblée nationale (une présentation des hypothèses de croissance du PIB potentiel) et de prévoir que le rapport annexé aux lois de programmation des finances publiques comprend :

- non seulement les hypothèses de croissance du PIB potentiel, mais plus généralement les hypothèses de PIB potentiel, ce qui comprend en particulier son niveau ;

- qu’il présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne. En effet, l’adoption de règles budgétaires communes en Europe doit dans la mesure du possible s’accompagner d’outils communs de mesure du respect des règles. Par conséquent, si la France choisissait de ne pas adopter l’estimation de PIB potentiel retenue par la Commission européenne, il faudrait que les différences d’approches soient explicitées.

Le 1° de l’article 8, chapitre II, est modifié comme suit :

« Quatre magistrats de la Cour des comptes en activité à la Cour ou retraités, désignés par son premier président, non membres de la formation inter-chambre chargée du rapport sur les perspectives des finances publiques. »

La loi prévoit que le Haut Conseil des Finances Publiques « est saisi par le Gouvernement des prévisions macroéconomiques sur lesquelles repose le projet de loi de programmation des finances publiques ».

Cet amendement vise à élargir le vivier de recrutement des magistrats, élargissement d'autant plus nécessaire que leur mandat ne sera pas renouvelable, et de permettre au Haut Conseil de bénéficier de compétences économiques, budgétaires ou fiscales de magistrats honoraires, autrement dit à la retraite.

Il vise également à renforcer l'indépendance du Haut Conseil par rapport au processus normal de délibération collégiale qui est le propre de la Cour des Comptes, en évitant tout conflit d'intérêt entre les magistrats qui seraient choisis par le Premier Président pour siéger au Haut Conseil et ceux qui participent à la formation inter-chambre chargée du budget et du rapport sur les perspectives des finances publiques et qui se trouvent tenus par les délibérations de la collégialité. 

Après l’article 8, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans ses avis, le Haut Conseil des finances publiques :

1° Publie sa méthodologie lorsqu’il se réfère à une estimation du produit intérieur brut potentiel différente de celle figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques. Il présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de cette loi, du Gouvernement et de la Commission européenne ;

2° Lorsqu’il exprime un avis sur une prévision de croissance, tient compte des prévisions moyennes d’un ensemble d’organismes dont il a établi et rendu publique la liste.

Cet amendement a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles le Haut Conseil des finances publiques exprimera ses avis sur les prévisions macroéconomiques et la cohérence de l’ensemble des textes financiers nationaux et européens.

1. Dans la mesure où la règle budgétaire sera exprimée en termes de solde structurel, qui est une notion subjective et complexe, il importe que les termes du débat politiques soient posés le mieux possibles. Dans ces conditions, la multiplication des débats sur le  mode de calcul du solde structurel (et donc du PIB potentiel), qui constitue le « thermomètre », pourra provoquer une forme de cacophonie et donc réduire la lisibilité du débat sur la « température », c’est-à-dire le respect ou non des règles.

Dans ces conditions, il est utile de préciser que, si le Haut Conseil estime devoir se référer une hypothèse de PIB potentiel différente de celle figurant dans les lois de programmation (et sur laquelle il aura donné un avis, comme le prévoit l’amendement à l’article 9), il doit publier sa méthodologie et expliquer ses différences avec les approches figurant dans la programmation, avec les éventuelles nouvelles estimations du Gouvernement et avec les estimations de la Commission européenne.

2. Le débat sur le solde structurel ne doit pas faire oublier que l’équilibre des lois des finances repose largement sur l’hypothèse de croissance du PIB. Par ailleurs, le volet correctif du pacte de stabilité continue d’être fondé sur une trajectoire de solde effectif.

Le réalisme de l’hypothèse de croissance du PIB sur laquelle reposent les textes financiers constitue donc toujours un élément essentiel, sur lequel le Haut Conseil des finances publiques donnera systématiquement un avis.

Cet amendement propose que l’avis du Haut Conseil des finances publiques, exprimé en toute indépendance, tienne compte - quelle que soit la position qu’il prendra en définitive - des prévisions de croissance effectuées par un panel d’organismes. On peut penser que le Haut Conseil aurait procédé ainsi en tout état de cause. Il est néanmoins utile de marquer l’attachement du législateur à la fixation d’hypothèses de croissance réalistes et donc crédibles.

De cette façon, si le Haut Conseil décide de s’aligner sur le biais optimiste des prévisions gouvernementales, il devra en exposer les raisons.

En effet, en matière de prévisions de croissance, la création d’un organisme indépendant n’aboutit pas toujours à faire disparaître le biais optimiste des prévisions sur lesquelles sont fondées les programmations. Ainsi, l’expérience du Royaume-Uni montre que l’Office for Budget Responsibility retient systématiquement des hypothèses de croissance de l’ordre de 3 % pour les dernières années de la programmation.

En France, depuis la fin des années 1990, les prévisions de croissance pour l’année suivante associées aux projets de loi de finances ont été en moyenne supérieures de 0,3 point à la prévision du consensus des conjoncturistes, et de 0,7 point à la croissance observée. Les hypothèses de croissance associées aux trois années suivantes, couvertes par les programmes de stabilité, ont quant à elles été supérieures d’au moins 0,5 point à la croissance potentielle, telle qu’elle était alors habituellement évaluée. Ce biais optimiste systématique a faussé la sincérité globale des textes financiers et des programmations de la décennie écoulée.

On observe par ailleurs que le « consensus des conjoncturistes », qui est constitué de la moyenne des prévisions des organismes publiant des prévisions de croissance, n’a pas de biais optimiste ou pessimiste. Si au cours de la décennie écoulée il a surestimé la croissance d’environ 0,4 point en moyenne, c’est à cause de la récession de 2009.

Alinéa 1, première phrase

Après le mot :

macroéconomiques

insérer les mots :

et de l’estimation du produit intérieur brut potentiel

Cet amendement a pour objet de préciser que le Gouvernement, en vue de l’examen d’un projet de loi de programmation, saisit le Haut Conseil des finances publiques à la fois des hypothèses macroéconomiques (comme c’est déjà prévu) et de l’estimation du PIB potentiel (comme le propose cet amendement).

Il est essentiel à la crédibilité des programmations qu’elles soient construites sur la base d’une hypothèse réaliste de PIB potentiel.

Si l’hypothèse de PIB potentiel est trop optimiste, les efforts résultant de la croissance des dépenses et des mesures nouvelles sur les recettes seront « sous-calibrés » et leur respect ne permettra pas d’atteindre les objectifs de réduction du déficit structurel.

Si l’hypothèse de PIB potentiel est ensuite modifiée en cours de programmation, la mise en œuvre des mesures à prendre en dépenses et en recettes sera perturbée et le Gouvernement puisque le Parlement n’auront plus de visibilité sur l’ampleur des mesures à prendre pour atteindre l’objectif.

Dans ces conditions, il est indispensable de préciser que le Haut Conseil doit nécessairement exprimer un avis sur ce paramètre, de façon à ce que l’hypothèse sur laquelle reposera la programmation puisse constituer une référence.

Après l’article 13, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement transmet au Haut Conseil des finances publiques les autres projets de documents publics devant être adressés à une institution de l’Union européenne et comprenant ou reposant sur des prévisions macroéconomiques. Le Haut Conseil peut rendre un avis public sur ces prévisions.

Le droit budgétaire européen, en évolution permanente depuis l’année dernière, prévoit la transmission d’un nombre croissant de documents aux autorités communautaires :

- le two-pack, en cours d’examen, prévoit des « plans budgétaires nationaux », des « plans budgétaires à moyen terme », des rapports spécifiques aux Etats faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif ;

- le TSCG y ajoute des « programmes de partenariat budgétaire et économique », dont le contenu demeure à préciser par le droit communautaire.

Cet amendement prévoit, par coordination, que le HCFP est saisi de ces projets de documents et que, s’il le souhaite, il peut rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques qui leur sont associées.

L’avis est facultatif car, compte tenu des dates auxquels ces nouveaux documents seront élaborés et transmis, il est probables qu’ils reposeront souvent des hypothèses identiques à celles retenues pour élaborer des documents sur lesquels l’avis du Haut Conseil est obligatoire.

Remplacer les mots :

peut être

par les mots :

est

Amendement de précision.

Il s’agit de préciser que le président du Haut Conseil des finances publiques est entendu à tout moment à la demande des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat (la rédaction actuelle suggérant qu’il s’agit d’une simple faculté de sa part).

Rédiger ainsi cet article :

Le Haut Conseil des finances publiques se réunit sur convocation de son président. Il délibère valablement s’il réunit, outre son président, cinq de ses membres. Il se prononce à la majorité des voix. En cas de partage égal des voix, celle de son président est prépondérante.

Ses membres sont tenus au secret sur ses délibérations. Il ne peut publier d’opinion dissidente.

Il ne peut délibérer ni publier d’avis dans d’autres cas ou sur d’autres sujets que ceux prévus par la présente loi organique.

Il établit et rend public son règlement intérieur, qui précise les conditions dans lesquelles son président peut déléguer ses attributions.

Un décret en Conseil d’Etat précise les modalités du tirage au sort prévu à l’article 8. Il peut préciser les rapports entre le Haut Conseil et le Gouvernement.

Cet amendement a pour objet de supprimer l’anomalie selon laquelle « les modalités de fonctionnement du Haut Conseil des finances publiques sont précisées par décret en Conseil d’État ».

En effet, un tel décret serait incompatible avec l’indépendance du HCFP.

Cet amendement détermine les principales modalités de ses délibérations (comme la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature), et prévoit qu’il établit et rend public son règlement intérieur (comme la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

Afin que les avis du HCFP soient les plus légitimes possible, cet amendement précise que ses membres sont tenus au secret sur ses délibérations et qu’il ne peut publier d’opinion dissidente.

Enfin, il prévoit que le HCFP ne peut délibérer ni publier d’avis dans d’autres cas ou sur d’autres sujets que ceux prévus par le présent projet de loi organique. En effet, s’il le faisait il serait perçu soit comme un commentateur parmi d’autres de la politique de finances publiques (ses avis sur le respect de la règle étant « noyés » au milieu de considérations générales), soit comme se substituant au Gouvernement et au Parlement pour la détermination de la politique de finances publiques (si le Gouvernement s’estimait tenu de suivre ses avis en toutes circonstances).

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

IV. – A. – Le Gouvernement peut demander au Haut Conseil des finances publiques de constater si les conditions mentionnées par l’article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité pour la définition des circonstances exceptionnelles sont réunies.

Le Haut Conseil répond sans délai, par un avis motivé et rendu public.

B. – L’article liminaire du premier projet de loi de finances, autre que la loi de règlement des comptes, suivant la publication de cet avis, peut déclarer une situation de circonstances exceptionnelles.

C. – Lorsque les circonstances exceptionnelles ont disparu, le Gouvernement dépose un projet de loi de programmation des finances publiques en cohérence avec les obligations européennes de la France, au plus tard lors du dépôt du prochain projet de loi de finances.

Cet amendement a pour objet de préciser la clause de circonstances exceptionnelles.

Lorsque l’économie traverse des circonstances exceptionnelles, il est justifié économiquement de s’écarter de la trajectoire budgétaire.

Lorsque l’on raisonne en termes de solde structurel, tout écart par rapport à la trajectoire résulte de décisions politiques de dépenser plus ou moins, ou bien de collecter plus ou moins de prélèvements obligatoires (à la différence d’une trajectoire de solde effectif qui peut déraper en raison des effets de la conjoncture sur le niveau des recettes). Ces décisions sont matérialisées par des dispositions figurant dans les lois de finances ou les lois de financement de la sécurité sociale.

L’article 16, dans sa rédaction actuelle, propose que les décisions permettant de faire face à des circonstances exceptionnelles puissent être prises sans que ces circonstances exceptionnelles aient été établies. C’est seulement au cours de l’année n+1 que le Haut Conseil des finances publiques, constant un dérapage, pourrait le justifier en invoquant les circonstances exceptionnelles.

Cet amendement a pour objet de formaliser la décision politique de s’écarter délibérément de la trajectoire de solde structurel pour faire face à des circonstances exceptionnelles :

- la situation de circonstances exceptionnelles serait constatée soit parce que le Gouvernement aurait saisi pour avis le Haut Conseil des finances publiques, soit parce que la Commission européenne ou le Conseil auraient jugé que ces circonstances sont réunies ;

- si le Gouvernement, en conséquence, décidait de présenter des mesures conduisant à s’écarter de la trajectoire de solde structurel, le Parlement devrait acter les circonstances exceptionnelles en adoptant une disposition en ce sens dans l’article liminaire de la loi de finances dans laquelle ces mesures sont inscrites.

Après l’alinéa 5

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

2° bis L’article 42 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les première et seconde parties d’un projet de loi de finances peuvent toutefois être mises en discussion devant une assemblée sans que l’article liminaire ait été adopté. »

Les lois de finances comprendront désormais un article liminaire, en plus de la première et de la deuxième partie.

Cet amendement a pour objet de lever les ambiguïtés que cette novation pourrait susciter en inscrivant dans la LOLF qu’une éventuelle non adoption de l’article liminaire d’une loi de finances – instauré par l’article 6 du présent projet de loi organique – n’empêcherait pas de poursuivre la discussion du texte.

En effet, dès lors que l’article liminaire ne conditionne pas l’équilibre du projet de loi de finances, il n’y a pas lieu de prévoir une procédure analogue à celle selon laquelle la seconde partie d’un projet de loi de finances ne peut être mise en discussion avant l'adoption de la première.

En revanche, il résulte des articles 6 et 17 A du présent projet de loi organique que l’article liminaire est un élément obligatoire de la loi de finances : une loi de finances sans article liminaire encourrait la censure du Conseil constitutionnel.

Alinéa 4

Remplacer les mots :

des régimes obligatoires de base

par les mots :

du régime général

Amendement de précision.

Le présent article prévoit que le rapport prévu par l’article 50 de la LOLF présente, notamment, « les dépenses, les recettes, les soldes et l’endettement des régimes obligatoires de base et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques de sécurité sociale ».

Cet amendement prend en compte le fait que certains régimes obligatoires de base, comme le régime de retraite des fonctionnaires de l’Etat, ne font pas partie des administrations publiques de sécurité sociale.