Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

1° Au cinquième alinéa, après les mots : « impositions de toutes natures », sont insérés les mots : « qui, pour celles qui relèvent de la fiscalité directe, ne sauraient avoir de portée confiscatoire en dépassant la moitié des revenus du contribuable perçus l’année précédant celle du paiement des impositions » ; 

Le présent amendement propose la constitutionnalisation d'un « bouclier fiscal » plafonnant à 50 % le taux individuel global d'impositions directes.

Le bouclier fiscal créé en 2006 fut l’occasion pour le Conseil constitutionnel de se référer expressément à la notion jusque-là inédite de confiscation et, partant, d’amorcer explicitement l’exigence du caractère non-confiscatoire de l’impôt.

Saisi, dans le cadre de son contrôle a priori, par des députés de l’opposition sur le fondement du principe d’égalité devant les charges publiques posé par l’article 13 de la Déclaration de 1789, le juge constitutionnel déclara que l’exigence d’égalité « ne serait pas respectée si l’impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives » (décision n° 2005-530 DC, Loi de finances pour 2006, cons. 65). L’hypothèse d’inconstitutionnalité étant soulevée, le Conseil précisa que, « loin de méconnaître l’égalité devant l’impôt, [le bouclier fiscal] tend à éviter une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques » (cons. 66).

Certes, le principe de non-confiscation fut admis, mais, étant adossé au principe d’égalité (et non au droit de propriété), il n'a pas permis au Conseil constitutionnel de définir précisément le seuil de la confiscation, le limitant, dans le cadre d’un contrôle minimum, à ne sanctionner que la seule rupture manifeste d’égalité devant les charges publiques.

Or, la très confortable marge d’appréciation laissée ici au législateur s'avère extrêmement défavorable aux contribuables minoritaires, sur qui il est politiquement toujours tentant de concentrer la charge fiscale au bénéfice d'une majorité électorale potentiellement tyrannique. En témoigne la très forte concentration des impôts sur le revenu et sur la fortune.

Si une majorité d’électeurs décident de confisquer leurs revenus à une minorité de contribuables, sous la seule justification que ladite majorité est souveraine par le truchement de ses représentants au Parlement, cela pose un problème moral et vraisemblablement économique, si l’on veut bien admettre que le respect des droits subjectifs de chacun est une des conditions du progrès économique et social.

Quoi qu'il en soit, la robustesse et l’efficacité de la protection des contribuables face au danger de l’impôt confiscatoire (ou excessif) ne tiennent pas tant au fondement retenu qu’au niveau de la garantie juridique elle-même. La conformité à la Constitution de la suppression du bouclier fiscal par le législateur lors de la première loi de finances rectificative pour 2011 a ainsi montré que constitutionnalité ne valait pas constitutionnalisation, et que le problème de la pérennité du régime du bouclier tenait d'abord et avant tout à sa simple base législative ordinaire.

La question de l’impôt confiscatoire s’intègre dans la recherche d’un équilibre entre les droits de l’individu-contribuable et les prérogatives de la collectivité-État. Or, un seuil de non-confiscation à 50 %, tel que l’avaient défini tant la jurisprudence constitutionnelle allemande en 1995 que le législateur français en 2007, aurait le mérite de tracer une ligne de démarcation objective car paritaire entre le contribuable (à qui serait garantie une sphère d’autonomie personnelle) et l’État (à qui seraient laissées, le cas échéant, d’importantes marges de manœuvre pour mener des politiques de redistribution).

En assurant aux contribuables et agents économiques de conserver à longue échéance au moins la moitié de leurs revenus, un bouclier fiscal constitutionnalisé inciterait puissamment à l’effort, à la prise de risque, à l’accumulation de capital et à la réalisation d’investissements au long cours, autant de comportements utiles à la productivité globale de l’économie et, par voie de conséquence, au redressement des finances publiques.

Après l’article 1^er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le cinquième alinéa de l’article 34 de la Constitution, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Un même impôt ne peut être modifié plus d’une fois au cours d’une même législature, sauf dans le cas où cette modification aurait pour objet de réduire le taux ou l’assiette de cet impôt.

« Les dispositions relatives à l’assiette et au taux des impositions de toute nature ne peuvent avoir un caractère rétroactif ni remettre en cause une situation considérée comme acquise par le contribuable sauf dans le cas où elles visent à réduire l’assiette ou à diminuer le taux de ces impositions. »

Le présent amendement vise :

- d'une part, à empêcher le législateur de modifier plus d'une fois par législature un même impôt, sauf s'il s'agit d'en diminuer le taux ou l'assiette ;

- d'autre part, à proscrire la rétroactivité de la loi fiscale, sauf là encore à ce que les modifications apportées à la loi fiscale aient pour objet de réduire le taux ou l'assiette de l'impôt.

Dans un article fondateur publié en 1977 portant sur l’incohérence temporelle des politiques économiques – article qui fut récompensé par l'attribution à ses deux auteurs du prix Nobel d'économie en 2004 –, Finn Kydland et Edward Prescott ont montré que le meilleur moyen pour un gouvernement de gagner durablement la confiance des agents économiques consistait à suivre des règles préétablies d’action publique (rules) plutôt qu’à chercher, par des actions discrétionnaires à la petite semaine (discretion), de maximiser le bien-être à court terme.

Le biais d’incohérence temporelle mis en évidence par Kydland et Prescott traduit la rationalité des agents privés et leur faculté à anticiper les objectifs que l’État se fixe dans la définition et la conduite de sa politique économique.

Ce biais est particulièrement problématique lorsque l’on songe à la politique fiscale française, faite souvent de promesses, déclamées et renouvelées, mais rarement suivies d’effets dans la durée.

L'objectif de cet amendement est clair : remédier au risque que font courir les politiques fiscales erratiques sur la confiance des individus dans l’action publique, afin de replacer la prise de décision politique dans le temps long.

La « confiance » doit devenir le concept clef de notre politique fiscale si l'on entend renouer avec la prospérité économique et, partant, redresser réellement nos finances publiques.

Rédiger ainsi cet article :

I. – Le premier alinéa de l’article 47 de la Constitution est complété par une phrase ainsi rédigée : « Il est interdit de présenter et d’adopter une loi de finances dont la section de fonctionnement est en déficit. »

II. – Le I entre en vigueur à compter de la loi de finances initiale pour 2030.

Afin de garantir un retour à l'équilibre budgétaire, le présent amendement propose la constitutionnalisation d'une « règle d’or » contraignant l'État, à l'horizon 2030, à équilibrer sa section de fonctionnement.

Mettre fin aux déficits structurels improductifs chroniques est un devoir politique mais aussi moral vis-à-vis des générations futures.

Rédiger ainsi cet article :

I. – Le premier alinéa de l’article 47-1 de la Constitution est complété par une phrase ainsi rédigée : « Il est interdit de présenter et d’adopter une loi de financement de la sécurité sociale dont l’ensemble des charges dépasse l’ensemble des recettes. »

II. – Le I entre en vigueur à compter de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2030.

Afin de garantir un retour pérenne à l'équilibre des comptes publics, le présent amendement propose la constitutionnalisation d'une « règle d’or » interdisant, à l'horizon 2030, tout déséquilibre global entre recettes et dépenses en lois de financement de la sécurité sociale (LFSS).