I. - Alinéas 2 à 4

Supprimer ces alinéas.

II. Alinéas 6 et 7

Rédiger ainsi ces alinéas :

« Les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature ainsi que les modifications apportées à ces dispositions n'entrent en vigueur que si elles ont été approuvées, dans les quatre mois suivant leur promulgation, par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale. Les dispositions relatives aux principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale et les modifications apportées à ces dispositions n'entrent en vigueur que si elles ont été approuvées, dans le même délai, par une loi de financement de la sécurité sociale. 

« Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques déterminent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d'évolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Elles fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elles ne peuvent être modifiées en cours d'exécution que dans les conditions prévues par une loi organique. Une loi organique précise le contenu des lois-cadres d'équilibre des finances publiques et peut déterminer celles de leurs dispositions, autres que celles prévues à la deuxième phrase du présent alinéa, qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elle définit les conditions dans lesquelles sont compensés les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale. » ;

Cet amendement comporte un double objet :

- il apporte des améliorations rédactionnelles à l’alinéa relatif aux lois-cadres d’équilibre des finances publiques, où seraient mentionnés un « plafond de dépenses » et un « minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes ». La rédaction proposée supprime la notion « d’objectif constitué d’un maximum et d’un minimum », afin de rendre le dispositif plus précis. Elle inverse la logique relative à la modification de la loi-cadre en cours d’exécution : cette modification ne serait en principe pas possible, sauf dans les conditions prévues par une loi organique.

- il substitue au monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires un monopole de l’entrée en vigueur des dispositions relatives aux recettes, sous peine de caducité.

En effet, le projet de révision attribue aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale un monopole pour les mesures relatives aux impositions de toute nature et aux autres ressources de la sécurité sociale. Un tel monopole présenterait de sérieux inconvénients :

- Le Parlement ne pourrait plus appréhender les réformes dans leur globalité, les conséquences financières de celles-ci étant systématiquement renvoyées aux lois financières. Ce serait une atteinte à la capacité d’examen du Parlement, qui ne pourrait se prononcer sur une réforme en disposant de tous les éléments d’appréciation ;

- L’initiative parlementaire serait drastiquement limitée par ce dispositif qui viendrait s’ajouter à l’article 40 et à l’irrecevabilité des cavaliers budgétaires et des cavaliers sociaux. Les procédures d’irrecevabilité (article 2 bis) et d’inconstitutionnalité obligatoire (article 9 bis) adoptées par l’Assemblée nationale ne corrigent aucunement cette limitation. En outre, le Gouvernement détient seul l’initiative des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale ;

- Aucune discussion parlementaire sur la fiscalité ou les ressources de la sécurité sociale ne pourrait avoir lieu en dehors du projet de loi de finances ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale, alors que les conditions d’examen de ces projets sont particulièrement contraintes : discussion en premier lieu par l’Assemblée nationale, délais d’examen très encadrés ; une seule lecture dans chaque assemblée.

Pour autant, la préoccupation qui sous-tend le monopole mérite d’être prise en considération.

Au cours des dernières années, trop de mesures intégrées dans d’autres lois que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale sont venues porter atteinte aux équilibres prévus par des lois financières. La dispersion des mesures de dépense fiscale et d’exonération, ou niches, contribue ainsi à la dégradation de nos finances publiques. Il convient de porter un regard d’ensemble sur ce type de mesures.

Le présent amendement vise donc à atteindre l’objectif poursuivi par le projet de loi constitutionnelle, tout en évitant les inconvénients du monopole.

Le dispositif proposé s'inspire largement d’une proposition de loi organique adoptée par le Sénat le 22 janvier 2008, à l’initiative de MM. Alain Vasselle et Nicolas About, qui ne concernait que les cotisations sociales et dont le champ serait donc étendu à l’ensemble des impositions de toute nature et des recettes de la sécurité sociale.

Il prévoit que les dispositions relatives aux impositions de toute nature ou aux autres recettes de la sécurité sociale ne peuvent entrer en vigueur que si elles ont été approuvées par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale. Cette approbation devrait intervenir dans les quatre mois suivant la promulgation des dispositions relatives aux recettes. A défaut, ces dispositions seraient caduques.

Ainsi, il pourra être vérifié dans le cadre de l’examen des lois financières que les mesures votées en cours d’année ne remettent pas en cause les règles définies par les lois-cadres d’équilibre des finances publiques.

Il suffirait que le Parlement s’abstienne d’approuver une disposition relative aux recettes dans les quatre mois suivant sa promulgation pour que cette disposition disparaisse de notre ordre juridique. Aucune action positive du Gouvernement et du Parlement ne serait donc nécessaire pour éliminer une telle disposition adoptée en cours d’année.

Le délai de quatre mois pourrait conduire le Gouvernement à déposer un ou deux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale rectificatives, en plus des projets de loi financières de l’année, s’il souhaitait permettre l’approbation de dispositions fiscales adoptées au cours de la session parlementaire. L’approbation de ces dispositions devrait alors être inscrite dans le projet de loi initial ou être prévue par un amendement lors de la discussion du texte.

Supprimer cet article.

Amendement de coordination avec l’amendement visant à substituer au monopole des lois financières un dispositif de validation des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires par les lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

En effet, ce dispositif de validation rend inutile une procédure d’irrecevabilité à l’égard des amendements et propositions de loi qui ne respecteraient pas le monopole.

I. - Après l’alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Le Conseil constitutionnel examine conjointement, avant le 31 décembre de l’année au cours de laquelle elles ont été adoptées, la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale fixant les ressources et les charges d’un exercice. »

II. - Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

3° Au début de la première phrase de l’avant-dernier alinéa, les mots : « Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, » sont remplacés par les mots : « Sauf dans le cas prévu à l’alinéa précédent, » ;

Cet amendement vise à aménager les modalités de contrôle de la conformité des lois de finances et de financement de la sécurité sociale initiales à la loi-cadre.

En effet, les lois-cadres d’équilibre des finances publiques fixeront des normes d’évolution en vue d’assurer l’équilibre des comptes des administrations publiques.

Or, le texte adopté par l’Assemblée nationale prévoit un contrôle systématique par le Conseil constitutionnel de la conformité des lois de finances et de financement de la sécurité sociale à la loi-cadre. Ce contrôle paraît opportun pour assurer l’efficacité du dispositif.

Toutefois, si les délais de décision du Conseil constitutionnel demeuraient inchangés, il pourrait se produire que le Conseil se prononce d’abord sur la loi de financement de la sécurité sociale puis sur la loi de finances.

En effet, la première est adoptée définitivement vers la fin novembre et la seconde vers les 15-20 décembre, le Conseil étant saisi en urgence et disposant donc de quinze jours pour se prononcer. Dès lors, le Conseil constitutionnel, après s’être prononcé sur la loi de financement de la sécurité sociale, pourrait faire porter l’effort de rééquilibrage des comptes publics sur la seule loi de finances initiale, soumise en second lieu.

Il semble donc préférable d’organiser un examen conjoint des deux textes par le Conseil constitutionnel, afin qu’il dispose de tous les éléments pour apprécier le respect des normes fixées par la loi-cadre applicable à l’exercice en question.

Le présent amendement insère cette précision dans un nouvel alinéa de l’article 61 de la Constitution, prévoyant que le Conseil constitutionnel examine conjointement, avant le 31 décembre de l’année au cours de laquelle elles ont été adoptées, les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale fixant les ressources et les charges d’un exercice. Il devrait donc se prononcer conjointement, avant le 31 décembre de l’année N, sur la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale applicables à l’année N+1.

Cette disposition ne s’appliquerait pas aux lois de finances et de financement de la sécurité social rectificatives.

L’amendement prévoit en outre que les délais définis à l’avant-dernier alinéa de l’article 61 ne s’appliqueraient pas lorsque le Conseil constitutionnel doit examiner conjointement deux lois financières. Ainsi, le délai de quinze jours pourrait être dépassé afin de permettre au Conseil d’être saisi de la loi de finances définitivement adoptée.

Supprimer cet article.

Cet amendement tend à supprimer la disposition obligeant le Conseil constitutionnel à censurer, s’il en est saisi, les dispositions qui seraient contraires au monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires.

Le dispositif proposé en remplacement du monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale rend en effet inutile l’attribution d’une compétence liée au Conseil constitutionnel. Selon ce dispositif, il appartiendra au Parlement et au Gouvernement de prendre leurs responsabilités en approuvant ou en n’approuvant pas, lors de la loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, les dispositions de recettes qui auraient été intégrées à des textes non financiers.

Le Conseil constitutionnel exercera sa compétence à l’égard des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, qui lui seront automatiquement soumises pour un contrôle de conformité à la loi-cadre.

Rédiger ainsi cet article :

À la fin de la première phrase du deuxième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, les mots : « toutes natures » sont remplacés par les mots : « toute nature ».

Amendement de coordination avec la suppression du monopole fiscal des lois financières à l’article premier. Il n’y a pas lieu de maintenir ce monopole pour la fiscalité locale.

I. - Alinéa 2

Remplacer le mot :

transmet

par le mot :

soumet

II. - Alinéa 3

Remplacer les mots :

l'une des

par les mots :

une ou plusieurs

Outre une amélioration rédactionnelle (I), cet amendement tend à permettre à une ou plusieurs commissions de rendre un avis sur le projet de programme de stabilité (II). En effet, d'autres commissions que la commission des finances, notamment la commission des affaires sociales, sont fondées à rendre un avis sur le projet de programme de stabilité, qui est susceptible d'avoir des effets sur les finances de l'Etat comme sur celles des collectivités territoriales ou sur les comptes sociaux.

I. - Alinéas 2 à 4

Supprimer ces alinéas.

II. - Alinéa 6

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature ainsi que les modifications apportées à ces dispositions n’entrent en vigueur que si elles ont été approuvées, dans les quatre mois suivant leur promulgation, par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale. Les dispositions relatives aux principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale ainsi que les modifications apportées à ces dispositions n’entrent en vigueur que si elles ont été approuvées, dans le même délai, par une loi de financement de la sécurité sociale.

Le projet de loi constitutionnelle prévoit la mise en place d’un monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour les mesures relatives aux impositions de toute nature et aux autres ressources de la sécurité sociale. Un tel monopole présenterait de sérieux inconvénients :

- Le Parlement ne pourrait plus appréhender les réformes dans leur globalité, les conséquences financières de celles-ci étant systématiquement renvoyées aux lois financières ;

- l’initiative parlementaire serait drastiquement limitée par ce dispositif qui viendrait s’ajouter à l’article 40 et à l’irrecevabilité des cavaliers budgétaires et des cavaliers sociaux ;

- aucune discussion parlementaire sur la fiscalité ou les ressources de la sécurité sociale ne pourrait avoir lieu en dehors du projet de loi de finances ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale, alors que les conditions d’examen de ces projets sont particulièrement contraintes : discussion en premier lieu par l’Assemblée nationale, délais d’examen très encadrés ; une seule lecture dans chaque assemblée…

Pour autant, la préoccupation qui sous-tend le monopole mérite d’être prise en considération. Au cours des dernières années, trop de mesures prises dans d’autres lois que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale sont venues porter atteinte aux équilibres prévus par des lois et ont parfois restreint les recettes pérennes de la sécurité sociale.

Le présent amendement vise donc à atteindre l’objectif poursuivi par le projet de loi constitutionnelle en évitant les inconvénients du monopole.

Il prévoit que toutes les dispositions relatives aux impositions de toute nature ou aux autres recettes de la sécurité sociale n’entrent en vigueur que si elles ont été approuvées par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale dans un délai de quatre mois suivant leur promulgation.

Ainsi, il pourra être vérifié dans le cadre de l’examen des lois financières que les mesures votées en cours d’année ne remettent pas en cause les règles définies par les lois-cadres d’équilibre des finances publiques.

Ce dispositif reprend, en le renforçant, un mécanisme prévu par une proposition de loi organique adoptée par le Sénat le 22 janvier 2008, qui ne concernait que les cotisations sociales et dont le champ serait donc étendu à l’ensemble des impositions de toute nature et des recettes de la sécurité sociale.

Supprimer cet article.

L’article 2 bis instaure une procédure de déclaration d’irrecevabilité des propositions et amendements qui porteraient atteinte au domaine réservé des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

La commission souhaitant la suppression des dispositions relatives au monopole des lois financières ne peut qu’être opposée à l’introduction d’une procédure de déclaration d’irrecevabilité.

En outre, cette procédure peut paraître incohérente dès lors qu’elle n’est que facultative pour le Gouvernement, mais qu’un autre article du projet de loi tend à obliger le Conseil constitutionnel à censurer les dispositions qui porteraient atteinte au monopole des lois financières.

Après l’article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 43 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les projets de loi-cadre d’équilibre des finances publiques sont envoyés pour examen à une commission spécialement désignée à cet effet composée à parité de membres de la commission chargée de l’examen des projets de loi de finances et de la commission chargée de l’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale. »

Cet amendement vise à prévoir le renvoi systématique des projets de loi-cadre d’équilibre des finances publiques à une commission spéciale composée à parité de membres de la commission des finances et de membres de a commission des affaires sociales.

Les lois-cadres d’équilibre des finances publiques auraient une portée contraignante pour les lois de finances comme pour les lois de financement de la sécurité sociale. Dans le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale, les lois-cadres fixent pour chaque année « un objectif constitué d’un maximum de dépenses et d’un minimum de recettes qui s’impose aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale ».

Dans ces conditions, il n’apparaît pas possible de conserver l’actuelle procédure d’examen des projets de loi de programmation des finances publiques, qui se traduit par un renvoi du projet à la commission des finances, la commission des affaires sociales ne pouvant se saisir que pour avis.

Il est indispensable de préciser dès à présent que les projets de loi-cadre sont examinés par une commission spéciale composée à parité de membres des deux commissions.

L’absence d’une telle précision marquerait un premier pas vers l’absorption des lois de financement de la sécurité sociale par les lois de finances. En effet, la commission des affaires sociales, lorsqu’elle examinerait les lois de financement de la sécurité sociale, serait tenue par des objectifs de dépenses et de recettes fixés par une loi-cadre sur laquelle elle n’aurait pu donner qu’un avis.

Il apparaît indispensable que les parlementaires spécialistes du budget de l’Etat et des finances sociales travaillent ensemble sur les projets de loi-cadre d’équilibre des finances publiques.

Supprimer cet article.

Cet article tend à insérer dans la Constitution un article 61-2 prévoyant que le Conseil constitutionnel « examine la conformité à la Constitution des dispositions qui méconnaissent le domaine réservé » aux lois financières. D’une part, il est paradoxal de demander au Conseil constitutionnel de vérifier la conformité à la Constitution de dispositions qui la méconnaissent.

D’autre part, la commission des affaires sociales étant opposée à l’interdiction du monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires, elle est a fortiori opposée à l’interdiction d’une procédure de déclaration d’institutionnalité des dispositions qui méconnaîtraient ce monopole.

Rédiger ainsi cet article :

A la fin de la première phrase du deuxième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, les mots : « toutes natures » sont remplacés par les mots : « toute nature ».

L’article 11 du projet de loi constitutionnelle tend à tirer les conséquences sur les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales du monopole en matière fiscale donné à la loi de finances par l’article premier du texte.

La commission des affaires sociales, opposée au monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires, propose, par cohérence, de supprimer le monopole pour la fiscalité locale.

Alinéa 3

Remplacer les mots :

l’une des

par les mots :

une ou plusieurs

Le texte adopté par l’Assemblée nationale prévoit que le projet de programme de stabilité est « soumis pour avis à l’une des commissions permanentes ». Comme l’écrit le rapporteur de l’Assemblée nationale, la commission saisie sera « vraisemblablement la commission des finances ».

La rédaction proposée risque d’empêcher les autres commissions, et notamment la commission des affaires sociales, pourtant compétente pour l’ensemble des finances sociales, de rendre un avis sur le projet de programme. Le présent amendement vise donc à prévoir le renvoi du projet de programme de stabilité à une ou plusieurs commissions permanentes.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

Supprimer cet article.

L'amendement se justifie par son texte même.

I. - Alinéa 2

Remplacer le mot :

transmet

par le mot :

soumet

II. - Alinéa 3

Remplacer les mots :

l'une des commissions permanentes

par les mots :

une ou plusieurs des commissions compétentes

L’amendement vise à préciser le fait que le programme de stabilité ne doit pas être seulement transmis, mais aussi soumis, à une ou plusieurs commissions parlementaires.

Rédiger ainsi l’intitulé de ce projet de loi :

Projet de loi constitutionnelle relatif à la communication gouvernementale sur l’équilibre des finances publiques

L’amendement se justifie par son texte même.

Alinéa 7

Rédiger ainsi cet alinéa : 

« Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques déterminent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d'évolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Elles fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elles ne peuvent être modifiées en cours d'exécution que dans les conditions prévues par une loi organique. Une loi organique précise le contenu des lois-cadres d'équilibre des finances publiques et peut déterminer celles de leurs dispositions, autres que celles prévues à la deuxième phrase du présent alinéa, qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elle définit les conditions dans lesquelles sont compensés les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale. » ;

1) Cette nouvelle rédaction de l’alinéa 7 permet de lever toute ambigüité sur le contenu de la règle d’équilibre. Le contrôle du Conseil constitutionnel devra porter sur la conformité à la loi-cadre pluriannuelle des seules dispositions des lois financières relevant de décisions discrétionnaires du Gouvernement et du Parlement, c’est-à-dire :

 - le montant des dépenses, qui sera plafonné ;

 - le montant des mesures nouvelles en recettes (c’est-à-dire les mesures d’augmentation de prélèvements obligatoires ou de suppressions de niches), pour lequel un montant « minimum » devra être respecté.

 En effet, le texte issu de l’Assemblée nationale est ambigu puisqu’il mentionne un « minimum de recettes » et non un « minimum de mesures nouvelles sur les recettes », laissant ainsi penser que la responsabilité politique pourrait porter aussi bien sur les mesures nouvelles décidées discrétionnairement que sur les effets sur les recettes de la conjoncture économique. Les débats à l’Assemblée nationale montrent que telle n’a jamais été l’intention des députés.

 2) En outre, cet amendement reprend à son compte des améliorations rédactionnelles que la commission des lois propose d’apporter à cet alinéa.

 3) Enfin, cet amendement ne modifie en rien le dispositif relatif au monopole des lois financières sur les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires.

Supprimer cet article.

L’article 2 bis a été présenté par les députés à l’origine de son adoption comme l’une des dispositions de conséquence du monopole instauré par l’article premier. Il institue une nouvelle irrecevabilité au titre de l’article 41 de la Constitution.

Cette disposition permettrait le dépôt d’amendements se rapportant aux prélèvements obligatoires même en dehors de la discussion de lois financières, à charge pour le Premier ministre ou le président de l’assemblée d’invoquer l’irrecevabilité.

L’article 9 bis du présent projet de loi constitutionnelle constitue le pendant de cet article. Il dispose que, si une disposition relative aux prélèvements obligatoires devait être adoptée en dehors d’une loi financière, le Conseil constitutionnel serait tenu de la censurer.

Dès lors que l’initiative parlementaire en matière de prélèvements obligatoires pourrait pleinement s’exercer dans le cadre d’un texte financier présenté en parallèle d’un texte sectoriel, le dispositif des articles 2 bis et 9 bis perdrait sa justification.

Par coordination avec les propositions formulées par la commission des finances dans un amendement portant article additionnel après l’article 2, le présent amendement supprime l’article 2 bis du présent projet de loi constitutionnelle.

Alinéa 4

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée : 

Une loi organique détermine les conditions d’application du présent alinéa.

Pour que la règle définie à l’article premier du projet de loi constitutionnelle soit contraignante, les conséquences d’une non-conformité à la loi-cadre devraient être les mêmes que celle d’une inconstitutionnalité, c’est-à-dire l’absence de promulgation et l’impossibilité de mise en œuvre des dispositions en cause.

Pour autant, l’impératif de continuité de la vie nationale impose que la France soit dotée d’un budget dès le 1^er janvier de chaque année. Par ailleurs, il pourrait être dommageable à la crédibilité de la France que des dispositions, même insuffisantes au regard de la loi-cadre, tendant à accroître les prélèvements obligatoires, ne puissent entrer en vigueur en temps utile. La crise des dettes souveraines ne fait que renforcer cette analyse.

Pour concilier ces deux exigences, cet amendement propose que la future loi organique définisse les conditions de l’articulation entre une déclaration de non-conformité et la mise en œuvre des mesures permettant d’assurer cette conformité, dans l’esprit des dispositions de l’article 45 de la loi organique relative aux lois de finances, qui définissent les procédures à mettre en œuvre dans le cas où la loi de finances ne pourrait entrer en vigueur au 1^er janvier d’une année donnée.

Supprimer cet article.

Amendement de coordination avec l’amendement de suppression de l’article 2 bis.

Alinéa 3

Compléter cet alinéa par les mots :

, qui peuvent proposer l’adoption d’une résolution sur le programme de stabilité mentionné à l’alinéa précédent, selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée

Le dispositif proposé par l’article 12 pour le vote du Parlement sur le projet de programme de stabilité ne permet pas l’expression d’une position nuancée puisqu’il se borne à laisser le choix entre l’approbation et le rejet d’une déclaration du Gouvernement.

Une procédure de résolution serait la plus adaptée à l’exercice.

Le dispositif proposé par l’article 12 pour le vote du Parlement sur le projet de programme de stabilité prévoit la possibilité d’un avis des commissions permanentes.

Cet amendement propose que cet avis puisse déboucher sur une proposition de résolution. De même que pour les résolutions européennes mentionnées à l’article 88-4 de la Constitution, desquelles elles se rapprochent par leur objet et pourront s’inspirer s’agissant de la procédure, les conditions d’élaboration de ces résolutions d’un type nouveau relèveraient du règlement de chaque assemblée, qui serait libre de s’organiser selon ses souhaits.

Après l’alinéa 2

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…° Après le treizième alinéa de l’article 34 de la Constitution, est inséré un alinéa ainsi rédigé :

«  - du régime budgétaire des instances représentatives des Français établis hors de France ; »

L’amendement a pour objet de faire déterminer par la loi les principes fondamentaux du régime budgétaire des instances représentatives des Français établis hors de France, qui relèvent actuellement du domaine réglementaire, alors que l’Assemblée des Français de l’étranger est élue au suffrage universel direct et doit donc être traitée comme toute instance élue au suffrage universel pour ce qui concerne son régime budgétaire, comprenant notamment la détermination de ses ressources et de ses dépenses.

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

… - Le même article est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Une assemblée saisie d'une proposition de loi adoptée par l'autre assemblée dont le Gouvernement n'a pas demandé l'inscription à l'ordre du jour prioritaire délibère sur ce texte dans les six mois. Ce délai est suspendu dans l'intervalle des sessions et pendant leurs interruptions. »

Le troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution prévoit l'inscription à l'ordre du jour prioritaire de tout texte transmis par l'autre assemblée datant de plus de six semaines, à condition toutefois qu'il y ait une demande expresse du Gouvernement.

Les parlementaires se plaignent souvent que les propositions de loi adoptées par leur Assemblée soient oubliées par l'autre Assemblée, parfois durant plusieurs années. C'est le cas même pour les propositions de loi adoptées à l'unanimité avec l'accord du Gouvernement. Un exemple typique est la proposition de loi sur les jardins familiaux adoptée par le Sénat le 14 octobre 2003 et laissée en déshérence plusieurs années, alors qu'elle est vivement attendue par les personnes intéressées. Autre exemple significatif : la proposition de loi sur la législation funéraire adoptée le 22 juin 2006.

Nous demandons, par conséquent, que chaque Assemblée soit tenue de délibérer des textes adoptés par l'autre Assemblée dont le Gouvernement n'aura pas demandé l'inscription à l'ordre du jour prioritaire dans un délai de six mois. Ce délai serait suspendu dans l'intervalle des sessions et pendant les interruptions de session.

En application de l’article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, relatif à l’équilibre des finances publiques (n° 499, 2010-2011).

Les auteurs de la motion estiment que les conséquences de l’adoption de ce projet de loi constitutionnelle sur le fonctionnement du Parlement, sur les pouvoirs de la représentation nationale, ainsi que sur la conduite de la politique économique et de l’emploi, sont telles qu’il convient d’en différer l’examen jusqu’à ce que l’étendue et la nature de celles-ci aient été correctement évaluées.

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

5° Après le dernier alinéa est inséré l’alinéa suivant :

« L’État assure le respect des principes d'accessibilité et d'intelligibilité du droit, de sécurité juridique et de confiance légitime dans la règle de droit. »

Nous proposons d’inscrire dans notre pacte fondamental les principes d’accessibilité et d’intelligibilité du droit déjà consacrés par le Conseil constitutionnel, celui de la sécurité juridique, largement consacré par nos plus hautes juridictions, et de « confiance légitime » dans la règle de droit qui s’applique tout spécialement dans les domaines économiques, budgétaires et fiscaux. Le Président de la République a, en effet, souhaité la consécration constitutionnelle du principe de « confiance légitime ». Il écrit, dans une lettre du 30 mars 2007 : « Je défendrai le principe de non rétroactivité de la loi fiscale….C’est un engagement que je prends devant vous… A plusieurs reprises d’ailleurs, j’ai déjà indiqué que je souhaitais inscrire dans notre Constitution les principes de sécurité juridique et de confiance légitime. »

Nous proposons de consacrer le principe de confiance légitime dans le sens qui est lui donné par le droit de l’Union européenne. Ce principe est d’ailleurs déjà applicable en France pour l’interprétation et l’exécution des mesures prévues par le droit de l’Union.

La Cour de justice des communautés européennes (aujourd’hui de l’Union européenne) a, en effet, progressivement consacré un principe dit de « confiance légitime » qui limite la possibilité pour les autorités publiques d’adopter des mesures économiquement rétroactives. Le principe a été qualifié de principe général du droit communautaire par la Cour dans une décision Commission c/ Conseil du 5 juin 1973. Il se distingue d’autres principes voisins, et notamment de celui de sécurité juridique, par le fait qu’il ne peut jouer qu’au bénéfice de particuliers, qu’il s’agisse de requérants ou de tiers. Plusieurs centaines d’arrêts de la Cour font référence au principe de confiance légitime.

La Cour subordonne la reconnaissance des moyens tirés de la violation de ce principe à deux conditions :

- L’administration doit avoir fait naître des espérances fondées dans le chef d’un particulier, ce qui suppose un engagement très crédible de sa part (CJCE, Commission c/Conseil, préc.). La confiance légitime est ainsi trahie lorsque l’administration modifie avant son terme une réglementation instaurée pour une période déterminée (CJCE, Deuka, 18 mars 1975), ou lorsque les particuliers sont incités à souscrire un engagement dont la contrepartie disparaît par suite d’une modification de la réglementation au cours de la validité de l’engagement (CJCE, Mulder, 28 avril 1988) ;

- La confiance dont l’administration est à l’origine doit être légitime, c’est-à-dire raisonnable. Cette appréciation de la légitimité de la confiance est empreinte d’une forte subjectivité, qui restreint la portée du principe. A ce titre, la Cour fait notamment peser sur l’administré une obligation de bonne foi : la confiance légitime ne garantit pas les comportements spéculatifs (CJCE, Mackprang, 25 mai 1975). L’administré a également une obligation de diligence : il lui faut devancer les changements de réglementation pour adapter son activité. La prévisibilité de la modification s’oppose ainsi à la protection de la confiance légitime (CJCE, Espagne c/ Conseil, 19 novembre 1988). La Cour interprète largement la notion de modification prévisible : ainsi a-t-elle considéré que des exportateurs de denrées agricoles ne pouvaient prétendre ignorer que la Commission avait soumis au Conseil une proposition de modification de la méthode de calcul des montants compensatoires monétaires, alors même qu’il n’était pas certain que cette proposition soit adoptée (CJCE, Coopératives agricoles de céréales c/ Commission et Conseil, 10 décembre 1972).

En outre, lorsque les conditions de formation de la confiance légitime sont réunies, le juge communautaire met en balance les intérêts de la Communauté et ceux des particuliers. Le principe de confiance légitime s’efface ainsi devant l’existence d’intérêts impérieux de la Communauté (CJCE, Racke, 25 janvier 1979). La Cour a en outre clairement affirmé que le principe de confiance légitime ne saurait être étendu jusqu’à empêcher une réglementation nouvelle de s’appliquer aux effets futurs de situations nées sous l’empire de la réglementation antérieure (CJCE, Tomadini, 16 mai 1979 ; CJCE, Dürbeck, 5 mai 1981).

Toutes les garanties sont donc réunies pour que le principe ne porte aucune atteinte à l’intérêt général et ne paralyse pas l’action nécessaire de l’Etat mais conforte les droits et libertés des citoyens.

Après l’article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l’article 48 de la Constitution, il est inséré un article 48-1 ainsi rédigé :

« Art. 48-1. – Par dérogation aux dispositions du deuxième alinéa des articles 39 et 47 et de l’article 48, tout projet de loi comportant des dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature ou des modifications apportées à ces dispositions est déposé et discuté dans les conditions prévues au présent article.

« Ce projet de loi est accompagné d’un projet de loi de finances ayant pour unique objet d’approuver les mesures précitées et d’en tirer les conséquences sur l’équilibre des finances publiques.

« Les deux projets sont déposés le même jour sur le bureau de la même assemblée. Dans chaque assemblée, le projet de loi de finances est discuté à la suite du projet de loi ordinaire adopté en première lecture, et, le cas échéant, lors des lectures suivantes. Le projet de loi ne peut être adopté définitivement qu’en cas d’adoption définitive du projet de loi de finances qui l’accompagne. En cas de rejet définitif de l’un de ces projets, l’autre est réputé caduc.

« Lorsque les projets sont déposés en première lecture au Sénat et que cette assemblée ne s’est pas prononcée dans un délai quinze jours sur le projet de loi de finances, le Gouvernement saisit l’Assemblée nationale qui doit statuer dans un délai de quarante-cinq jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l’article 45.

« Par dérogation aux dispositions du deuxième alinéa des articles 39 et 47-1 et de l’article 48, les dispositions du présent article sont également applicables aux projets de loi comportant des dispositions relatives aux principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale ainsi que les modifications apportées à ces dispositions et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale qui les approuvent.

« Une loi organique détermine, en tant que de besoin, les dispositions du présent article. »

La procédure législative actuelle permet l’insertion de dispositions fiscales et des autres ressources de la sécurité sociale dans les projets de loi ordinaires, que ces dispositions soient proposées par le Gouvernement ou résultent d’amendements parlementaires.

Le projet de loi constitutionnel, amendé par la Commission des Lois du Sénat, prévoit la répartition de ces matières en deux projets successifs : les projets de loi ordinaire comportant de telles dispositions d'une part, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale qui les approuvent définitivement d'autre part.

Dans un tel système, il est indispensable que les délais d’approbation définitive des lois ordinaires soient les plus courts possibles.

Nous proposons, par conséquent, une procédure d’adossement des projets de lois ordinaires en cause et des projets de loi de finances rectificatives ou de loi de financement rectificatives approuvant les mesures fiscales ou de ressources de la sécurité sociale qu'ils contiennes.

Le dépôt et la discussion des deux catégories de textes devrait être simultanée. Il est nécessaire d’autoriser, dans ce cas, le dépôt de ces projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale rectificative sur le bureau du Sénat. Car, la réforme constitutionnelle envisagée a pour effet paradoxal de limiter les prérogatives constitutionnelles du Sénat en matière fiscale ou de financement de la sécurité sociale, la Haute assemblée ne pouvant plus être saisie de telles dispositions en première lecture, alors que la Constitution le permet actuellement.

Le rejet définitif de l’un des textes adossés entraînera la caducité de l’autre.

Cet amendement remplace le monopole des lois financières en matière de prélèvements par un dispositif permettant de contrôler chaque année le cadrage financier des évolutions législatives en loi de finances (LF) ou de financement de la sécurité sociale (LFSS). Pour cela, il diffère au 1er janvier de l'année suivant leur adoption l'entrée en vigueur des mesures relatives à la fiscalité et aux ressources de la sécurité sociale, afin de permettre leur réexamen à l'occasion des LF et des LFSS.

L'objectif de réduction des déficits publics est majeur et l'adoption des lois-cadres, prévues par le présent projet de loi, constituerait un signal très fort de la volonté de la France de l'atteindre.

Le monopole s'éloigne en revanche singulièrement de cet objectif :

- l'initiative parlementaire en matière de prélèvements obligatoires, qui serait supprimée (pour les propositions de loi) ou fortement limitée (interdiction d'amendements fiscaux en lois ordinaires), est déjà très contrainte par l'application de l'article 40 de la Constitution ; l'application de celui-ci serait en outre durcie puisqu'en dehors des LF ou des LFSS, plus aucun amendement ne pourrait être gagé;

- les lois ordinaires concernent une faible part des dépenses fiscales : sur environ 68 milliards d’euros de baisses d’impôts consenties de 2000 à 2009, 57 milliards d’euros sont imputables à des mesures prises dans des LF ou des LFSS, 11 milliards d’euros découlant de mesures prises dans des lois ordinaires (d'après le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale) ;

- le monopole interdit d'adopter des propositions de loi augmentant ou créant des recettes fiscales et de faire figurer de telles dispositions dans des lois ordinaires.

S'il apparaît éloigné de l'objectif recherché, le monopole a en revanche des effets très préjudiciables sur les droits du Parlement :

- d'abord sur le Sénat, en donnant une priorité systématique à l’Assemblée nationale sur le volet financier de toutes les réformes et en remettant en cause la priorité du Sénat pour l'examen des ressources compensant les extensions ou créations de compétences des collectivités territoriales ;

- plus généralement sur le Parlement, en réduisant les acquis de la réforme constitutionnelle adoptée en 2008 (droit d'initiative, discussion en séance sur le texte adopté par la commission, délais d'examen des projets de loi, etc) ;

Il aurait, enfin, des effets très négatifs sur l'ordre du jour et l'organisation du travail parlementaire. La dissociation systématique, dans deux textes renvoyés à des commissions différentes, d'une réforme et de ses implications fiscales, empêcherait une vision globale des réformes et contribuerait à l'encombrement de l'ordre du jour.

C’est pourquoi le présent amendement propose une solution qui évite ces graves inconvénients tout en poursuivant l'objectif de maîtrise des déficits et en s’intégrant dans le cadre des lois-cadres d’équilibre : 

            > la loi-cadre d’équilibre définissant un plancher minimal de recettes, il est logique d’autoriser l’entrée en vigueur immédiate de dispositions prévoyant des recettes supplémentaires ;

            > le renvoi de l’entrée en vigueur de dispositions conduisant à une perte de recettes au 1^er janvier permet à la LF ou à la LFSS d’intervenir pour prendre les mesures d’économie nécessaires ou pour revenir sur ces dispositions si elles sont jugées trop coûteuses, au regard de l'équilibre défini par la loi-cadre qui s'imposera constitutionnellement aux LF et aux LFSS.

Supprimer cet article.

Amendement de cohérence avec la suppression du monopole.

Supprimer cet article.

Amendement de cohérence avec la suppression du monopole.

Rédiger ainsi cet article :

Amendement de cohérence avec la suppression du monopole.

Les auteurs de la présente motion considèrent que ce projet de loi constitutionnelle, en restreignant aux seules lois de finances et de financement de la sécurité sociale toutes dispositions de nature budgétaire et fiscale, porte une atteinte inacceptable au droit d'initiative des parlementaires. De fait, la création des lois-cadres d'équilibre des finances publiques constitue une contrainte d'une rigueur excessive qui, en réalité, ne résoudra pas les importantes difficultés résultant de la dérive de la gestion des comptes des administrations publiques et de l'augmentation de la dette publique depuis 2002.

Le décalage entre la réalité budgétaire et les intentions affichées par les auteurs de ce texte relève au mieux de l'incohérence, au vu de l'urgence de la situation.

L'effort de redressement des comptes doit outrepasser les simples effets d'annonce, ce qui n'est pas le chemin emprunté par ce texte. Dans ces conditions, l'impératif de redressement budgétaire impose d'explorer d'autres méthodes, ce qui justifie le renvoi en commission.

Supprimer cet article.

L'article 1er introduit dans la Constitution une nouvelle catégorie de loi : « les lois-cadres d'équilibre des finances publiques ».

Conformément à l'esprit et aux motivations soulevés lors de la présentation de notre motion de renvoi en commission, nous considérons que la modification de la Constitution n'apparaît absolument pas justifiée. En effet, le meilleur outil pour limiter les dérapages budgétaires, notamment par la multiplication des niches fiscales, reste la discipline gouvernementale et non pas une révision constitutionnelle.

Par conséquent, il convient de supprimer l'article 1er.

Supprimer cet article.

L'article 5 impose l’existence d’une loi-cadre de finances publiques pour pouvoir adopter une loi de finances.

Conformément à l'esprit et aux motivations de notre motion de renvoi en commission, nous proposons de supprimer l'article 5 qui bride fortement la marge d’action des parlementaires sur les questions budgétaires.

Supprimer cet article.

Cet amendement est la suite logique de l'amendement de suppression de l'article 5 pour les lois de financement de sécurité sociale.

Supprimer cet article.

L'article 11 vise à étendre le principe de monopole des lois de finances aux impositions locales et aux transferts de ressources compensant les transferts de compétences aux collectivités territoriales.

Cette disposition s'opposerait au dépôt d'une proposition de loi relative aux collectivités locales, à l'aménagement du territoire ou à la décentralisation qui contiendrait des dispositifs d'ordre fiscale et/ou budgétaire.

Cet amendement de suppression vise donc à protéger le droit d'initiative parlementaire.

Alinéa 6

Au début, insérer les mots :

Nonobstant le droit d'initiative conféré aux membres du Parlement sur tous les projets de loi et les propositions de loi en vertu des articles 39 alinéa 1^er et 44 alinéa 1^er,

Amendement de repli à l'amendement de suppression de l'article 1er tendant à protéger le droit d'initiative parlementaire (en conformité avec la motion de renvoi en commission).

Alinéa 7, première phrase

Supprimer les mots :

, pour au moins trois années,

Les auteurs de cet amendement estiment que cette disposition, ajoutée par l’Assemblée nationale, incite un gouvernement à prendre des engagements au-delà de la durée du mandat de Président de la République en exercice ou de sa majorité au Palais Bourbon.

Alinéa 7, première phrase

Remplacer les mots :

pour au moins trois années

par les mots :

durant une même législature

Cet amendement vise à éviter à un gouvernement et une majorité d’influencer politiquement la politique de leurs éventuels successeurs.

Supprimer cet article.

Les auteurs de cet amendement proposent de supprimer un article qui, de fait, crée une nouvelle catégorie d’irrecevabilité constitutionnelle, réduisant encore le droit d’amendement.

Au début de cet article

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - Au premier alinéa de l’article 88-4 de la Constitution, après les mots : « les projets d’actes législatifs européens », sont insérés les mots : « , les projets de programme de stabilité chaque année au titre de la coordination économique des États membres de l’Union européenne ».

Les auteurs de cet amendement estiment que les projets de programme de pacte de stabilité doivent pouvoir être l’objet de résolutions européennes comme les autres projets d’actes européens.

I. - Alinéa 2

Rédiger ainsi le début de cet alinéa :

« Art. 88-8. - Le Gouvernement soumet chaque année au vote de l’Assemblée nationale et du Sénat, (le reste sans changement) »

II. – Alinéa 4

Supprimer cet alinéa.

Les auteurs de cet amendement estiment que les représentants du peuple doivent pouvoir se prononcer sur les projets de pacte de stabilité.

Supprimer cet article.

Cet amendement vise à s’opposer à une hiérarchisation des dispositifs législatifs qui porte atteinte à l’initiative parlementaire.

Alinéa 2

Supprimer cet alinéa.

Cet amendement tend à marquer notre opposition de principe et de fond à la hiérarchie des normes imposées par le texte.

Après l'alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Au dix-huitième alinéa, après le mot : « déterminent », sont insérés les mots : « chaque année ».

Cet amendement vise à réaffirmer les principes d’annualité budgétaires.

Alinéa 7

Supprimer cet alinéa.

Cet amendement tend à confirmer notre position de principe et de fond sur la question des lois-cadres dites d’équilibre.

Alinéas 2 à 6

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

1° Après le dix-septième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

Le présent projet de loi constitutionnel vise à instaurer le monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale pour régir le domaine de la fiscalité et celui des recettes de la sécurité sociale.

La mise en place d’un tel monopole aurait deux graves répercussions : d’une part, la fâcheuse conséquence de limiter le pouvoir des parlementaires. Ces derniers ne seraient plus à même de voter des textes ayant des conséquences financières ou fiscales en dehors des lois de finances et des lois de financement et de sécurité sociale.

D’autre part, à l’heure où l’intelligibilité de notre droit est une de nos priorités, une telle mesure nuirait à la cohérence des réformes annoncées par le Parlement. En effet, lors de l’adoption d’une loi, il faudrait opérer une séparation entre les mesures non fiscales et non financières, qui iraient dans une loi « simple », et inscrire une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale, le volet financier et fiscal.

Parce que le monopole porte atteinte à l’initiative parlementaire et à l’intelligibilité de nos lois, et parce qu’aucune modalité d’application de cette disposition n’est jusqu’à maintenant définie, nous demandons, par le présent amendement, la suppression d’une telle règle.

1° Après l'alinéa 4

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

...° Le dix-huitième alinéa de l'article 34 est ainsi rédigé :

« Les lois de finances déterminent les conditions budgétaires générales de l’action de l’État en application des dispositions prévues par une loi organique. » ;

2° Alinéa 7

Supprimer cet alinéa.

Cet amendement vise à caractériser les lois de finances.

Supprimer cet article.

Amendement de cohérence.

Après l’article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 40 de la Constitution est abrogé.

Le présent amendement fait le pari de la responsabilité parlementaire en se proposant de mettre fin aux limites financières au droit d’amendement des parlementaires sur tous les textes qu’ils examinent.

Il s’agit ainsi de rééquilibrer les pouvoirs du gouvernement et du Parlement dans la procédure législative en supprimant l’article 40 de la Constitution.

Supprimer cet article.

Cet amendement tend à définir notre opposition au principe des lois cadres dites d’équilibre, et une disposition particulièrement restrictive en matière de prérogative budgétaire du Parlement.

Supprimer cet article.

Amendement de cohérence.

Supprimer cet article.

Il convient de ne pas ajouter le recours aux procédures d’examen « exceptionnelles » à l’examen du texte dont la valeur va s’avérer supérieure à tout autre.

Avant l’article 1^er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa de l’article premier de la Constitution est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Elle garantit à tous les citoyens les besoins vitaux, tels que l’eau, la nourriture, le logement, la santé, l'éducation, l’énergie, les transports et les télécommunications, dont ils ne peuvent être privés. »

Le présent projet de réforme constitutionnelle a pour but de fixer un retour à l'équilibre de nos finances publiques. D'autre part, il soumet le budget voté par les parlementaires au contrôle du Conseil Constitutionnel.

Afin de garantir les droits sociaux fondamentaux, nous proposons d’inscrire dans la Constitution, dès l’article 1^er, le concept de « besoin vital » dont aucun citoyen ne peut être privé.

Le Conseil Constitutionnel ne pourra donc pas censurer une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale, sur la base d’une loi-cadre, qui alloue des crédits à ces domaines qui sont, principalement, l’eau, la nourriture, le logement, la santé, l'éducation, l’énergie, les transports et les télécommunications.

Après l'alinéa 7

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Le vingtième alinéa est ainsi rédigé :

« Les lois de financement de la sécurité sociale définissent les objectifs nécessaires à la réalisation du Préambule de la Constitution de 1946, de la Déclaration de 1789 ainsi qu’à l’article premier de la présente Constitution et déterminent en conséquence les prévisions de recettes dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. »

Les auteurs de cet amendement considèrent que notre Constitution qui rappelle son attachement aux Droits de l'Homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils sont définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946, doit en tirer les conséquences qui s’imposent. C’est pourquoi ils proposent d’inverser la logique actuelle en prévoyant que c’est aux recettes de s’adapter en fonction des objectifs sociaux que la nation se fixe et non l’inverse.

Compléter cet article par les mots :

, après avis des organisations représentatives des salariés et des employeurs

Les auteurs de cet amendement considèrent que, compte tenu du caractère particulier des lois de financement de la sécurité sociale, dont les ressources proviennent en partie des revenus issus du travail, les organisations syndicales et patronales devraient être consultées. Tel est le sens de cet amendement.

Après l'alinéa 1

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Au premier alinéa, après les mots : « Le Parlement vote » est inséré le mot : « annuellement » ;

Cet amendement s’explique par son texte même.

Alinéas 3 à 6

Supprimer ces alinéas.

Les auteurs de cet amendement sont opposés à ce que le Conseil Constitutionnel puisse se prononcer avant la promulgation des lois de financement sur leur conformité à la loi cadre d’équilibre des finances publiques. Il s’agirait là d’une entrave trop importante à l’initiative parlementaire.

Alinéa 3

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

2° Le quatrième alinéa est ainsi rédigé :

« Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales, toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi permettant leur compensation ou leur financement.

Les auteurs de cet amendement constatent que le désengagement progressif de l’État a notamment eu pour conséquence de faire supporter des dépenses nouvelles aux collectivités locales et territoriales. Le principe de compensation intégral est rarement respecté et demeure de fait limité puisque ne concernant que les transferts de charges. Les auteurs de cet amendement entendent donc remédier à cette situation en prévoyant que cette compensation intégrale est due dès lors que des compétences sont transférées ou créées.

I. - Alinéas 2 à 4

Supprimer ces alinéas.

II. - Alinéa 6

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Lorsqu’elle a pour conséquence une diminution des ressources publiques, une disposition relative aux règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ou aux principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale entre en vigueur au plus tôt le 1^er janvier de l’année suivant celle de la promulgation de la loi dans laquelle elle figure. Cette disposition ne s’applique ni aux lois de finances ni aux lois de financement de la sécurité sociale.

Le texte soumis à notre examen institue un  monopole des lois de finances en matière fiscale, qui réduit le pouvoir des parlementaires et tout particulièrement de ceux n’appartenant pas aux commissions des finances ou des affaires sociales. Pour la commission de la culture, cela aurait interdit l’examen d’un grand nombre des propositions de loi déposées dans son secteur de compétences depuis  la réforme constitutionnelle (service civique, livre numérique, patrimoine, éthique des sportifs, équipement numérique des salles de cinéma  ). De la même façon,   elle n’aurait pas pu discuter du montant ou de l’assiette de la redevance, ni des taxes destinées à compenser la suppression de la publicité sur France Télévisions dans le cadre du projet de loi relatif à l’audiovisuel public. Ni de la réforme des universités, de l’école, de l’archéologie ou du marché de l’art ! 

Le présent amendement, en renvoyant l’application au 1^er janvier de l’année suivante de toute disposition votée ayant une incidence financière, permettrait à tous les parlementaires de conserver leur pouvoir d’initiative, tout en donnant aux commissions des finances et des affaires sociales la possibilité de contrôler chaque année le cadrage financier général des évolutions législatives. Elles auraient ainsi la possibilité d’intervenir pour prendre les mesures d’économie nécessaires pour rester dans l’équilibre défini par la loi-cadre ou, le cas échéant, pour revenir sur une mesure jugée trop coûteuse.

Ce faisant, l’amendement permet de conserver la cohérence des réformes introduites dans des lois ordinaires, en ne dissociant pas systématiquement l’examen d’une politique de la discussion sur les moyens qu’elle suppose et sur les coûts ou les économies qu’elle induit.

Il permet en outre de ne pas obliger systématiquement le Parlement à voter deux fois la même disposition dans l’année et de ne pas surcharger le débat budgétaire.

Supprimer cet article.

Les auteurs de cet amendement s’opposent à ce que les lois de financement de la sécurité sociale soient subordonnées à l’adoption d’une loi cadre d’équilibre des finances publiques.

En application de l'article 44, alinéa 2, du Règlement, le Sénat déclare irrecevable le projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l’équilibre des finances publiques (n° 499, 2010-2011).

Les auteurs de la motion estiment que ce projet de loi constitutionnelle met en cause les institutions de notre pays et bafoue des principes fondateurs de la République.

Alinéa 5 de l’amendement n° 1 rect.

1° Première phrase

Remplacer les mots :

, dans les quatre mois suivant leur promulgation, par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale

par les mots :

au plus tard par la première loi de finances ou loi de financement de la sécurité sociale, dont le projet est déposé après leur promulgation

2° Seconde phrase

Remplacer les mots :

dans le même délai

par les mots :

dans les mêmes conditions

La rectification opérée à l’amendement n° 1 de la commission des Lois conduit à ce que l’approbation des dispositions fiscales contenues dans une loi ordinaire doit intervenir dans un délai de quatre mois, dans le cadre d’une loi de finances ou d’une loi de financement de la sécurité sociale.

Cette disposition semble poser plusieurs problèmes :

- le Gouvernement n’est en rien contraint de déposer un projet de loi de finances rectificative dans ce délai de quatre mois ;

- ce délai de quatre mois est particulièrement réduit. Dans ce délai, le Gouvernement devra faire l’inventaire de toutes les dispositions fiscales comprises dans les lois ordinaires adoptées depuis la dernière loi de finances, rédiger un projet de loi de finances, le soumettre au Conseil d’État, le présenter en Conseil des ministres et le faire adopter par le Parlement (en vertu de l’article 47 de la Constitution, la discussion budgétaire peut durer jusqu’à 70 jours). Un tel délai paraît donc irréaliste ;

- au vu du calendrier parlementaire, il semble compliqué de faire approuver les dispositions fiscales contenues dans des lois ordinaires adoptées à certaines périodes de l’année. Un seul exemple : les lois adoptées au début du mois de juillet. Il paraît irréaliste que, même dans le cas où une session extraordinaire a lieu au mois de septembre, le Gouvernement puisse déposer et faire adopter un projet de loi de finances rectificative avant le début du mois de novembre...

Le présent sous-amendement vise à répondre à ces difficultés, en supprimant le délai de quatre mois, et en indiquant que l’approbation des dispositions fiscales contenues dans une loi ordinaire devra intervenir, au plus tard, dans le cadre de la première loi de finances ou loi de financement de la sécurité sociale, dont le projet est déposé après la promulgation de ces dispositions :

- l’objectif est que l’approbation intervienne le plus rapidement possible : soit, le cas échéant, dans un projet de loi financière, en cours de discussion au Parlement ; soit, au plus tard, dans le premier projet de loi déposé suite à la promulgation de ces dispositions ;

- le sous-amendement permet d’éviter que le Gouvernement ait la possibilité de rendre caduques, sans même intervention du parlement, certaines dispositions fiscales adoptées dans le cadre de lois ordinaires.