AMENDEMENT

I. - Alinéas 2 à 4

Supprimer ces alinéas.

II. Alinéas 6 et 7

Rédiger ainsi ces alinéas :

« Les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature ainsi que les modifications apportées à ces dispositions n'entrent en vigueur que si elles ont été approuvées, dans les quatre mois suivant leur promulgation, par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale. Les dispositions relatives aux principes fondamentaux concernant les autres ressources de la sécurité sociale et les modifications apportées à ces dispositions n'entrent en vigueur que si elles ont été approuvées, dans le même délai, par une loi de financement de la sécurité sociale. 

« Les lois-cadres d'équilibre des finances publiques déterminent, pour au moins trois années, les orientations pluriannuelles, les normes d'évolution et les règles de gestion des finances publiques, en vue d'assurer l'équilibre des comptes des administrations publiques. Elles fixent, pour chaque année, un plafond de dépenses et un minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elles ne peuvent être modifiées en cours d'exécution que dans les conditions prévues par une loi organique. Une loi organique précise le contenu des lois-cadres d'équilibre des finances publiques et peut déterminer celles de leurs dispositions, autres que celles prévues à la deuxième phrase du présent alinéa, qui s'imposent aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. Elle définit les conditions dans lesquelles sont compensés les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale. » ;

Cet amendement comporte un double objet :

- il apporte des améliorations rédactionnelles à l’alinéa relatif aux lois-cadres d’équilibre des finances publiques, où seraient mentionnés un « plafond de dépenses » et un « minimum de mesures nouvelles afférentes aux recettes ». La rédaction proposée supprime la notion « d’objectif constitué d’un maximum et d’un minimum », afin de rendre le dispositif plus précis. Elle inverse la logique relative à la modification de la loi-cadre en cours d’exécution : cette modification ne serait en principe pas possible, sauf dans les conditions prévues par une loi organique.

- il substitue au monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires un monopole de l’entrée en vigueur des dispositions relatives aux recettes, sous peine de caducité.

En effet, le projet de révision attribue aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale un monopole pour les mesures relatives aux impositions de toute nature et aux autres ressources de la sécurité sociale. Un tel monopole présenterait de sérieux inconvénients :

- Le Parlement ne pourrait plus appréhender les réformes dans leur globalité, les conséquences financières de celles-ci étant systématiquement renvoyées aux lois financières. Ce serait une atteinte à la capacité d’examen du Parlement, qui ne pourrait se prononcer sur une réforme en disposant de tous les éléments d’appréciation ;

- L’initiative parlementaire serait drastiquement limitée par ce dispositif qui viendrait s’ajouter à l’article 40 et à l’irrecevabilité des cavaliers budgétaires et des cavaliers sociaux. Les procédures d’irrecevabilité (article 2 bis) et d’inconstitutionnalité obligatoire (article 9 bis) adoptées par l’Assemblée nationale ne corrigent aucunement cette limitation. En outre, le Gouvernement détient seul l’initiative des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale ;

- Aucune discussion parlementaire sur la fiscalité ou les ressources de la sécurité sociale ne pourrait avoir lieu en dehors du projet de loi de finances ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale, alors que les conditions d’examen de ces projets sont particulièrement contraintes : discussion en premier lieu par l’Assemblée nationale, délais d’examen très encadrés ; une seule lecture dans chaque assemblée.

Pour autant, la préoccupation qui sous-tend le monopole mérite d’être prise en considération.

Au cours des dernières années, trop de mesures intégrées dans d’autres lois que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale sont venues porter atteinte aux équilibres prévus par des lois financières. La dispersion des mesures de dépense fiscale et d’exonération, ou niches, contribue ainsi à la dégradation de nos finances publiques. Il convient de porter un regard d’ensemble sur ce type de mesures.

Le présent amendement vise donc à atteindre l’objectif poursuivi par le projet de loi constitutionnelle, tout en évitant les inconvénients du monopole.

Le dispositif proposé s'inspire largement d’une proposition de loi organique adoptée par le Sénat le 22 janvier 2008, à l’initiative de MM. Alain Vasselle et Nicolas About, qui ne concernait que les cotisations sociales et dont le champ serait donc étendu à l’ensemble des impositions de toute nature et des recettes de la sécurité sociale.

Il prévoit que les dispositions relatives aux impositions de toute nature ou aux autres recettes de la sécurité sociale ne peuvent entrer en vigueur que si elles ont été approuvées par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale. Cette approbation devrait intervenir dans les quatre mois suivant la promulgation des dispositions relatives aux recettes. A défaut, ces dispositions seraient caduques.

Ainsi, il pourra être vérifié dans le cadre de l’examen des lois financières que les mesures votées en cours d’année ne remettent pas en cause les règles définies par les lois-cadres d’équilibre des finances publiques.

Il suffirait que le Parlement s’abstienne d’approuver une disposition relative aux recettes dans les quatre mois suivant sa promulgation pour que cette disposition disparaisse de notre ordre juridique. Aucune action positive du Gouvernement et du Parlement ne serait donc nécessaire pour éliminer une telle disposition adoptée en cours d’année.

Le délai de quatre mois pourrait conduire le Gouvernement à déposer un ou deux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale rectificatives, en plus des projets de loi financières de l’année, s’il souhaitait permettre l’approbation de dispositions fiscales adoptées au cours de la session parlementaire. L’approbation de ces dispositions devrait alors être inscrite dans le projet de loi initial ou être prévue par un amendement lors de la discussion du texte.