AMENDEMENT

Rédiger ainsi cet article :

L’article 38 de la Constitution est ainsi modifié : 

1° Le premier alinéa est ainsi modifié :

a) Les mots : « , pour l’exécution de son programme, » sont supprimés ;

b) Après le mot : « limité », sont insérés les mots : « qui ne peut excéder douze mois à compter de la promulgation de la loi d’habilitation » ;

2° Après le même premier alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés : 

« La loi d’habilitation se rattache à l’exécution du programme ou de la déclaration de politique générale mentionnés à l’article 49. L’habilitation peut aussi intervenir en cas d’urgence caractérisée, ainsi que pour codifier à droit constant des dispositions législatives ou adapter des lois dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 73.

« La loi d’habilitation définit avec précision le domaine d’intervention, l’objet et la finalité des mesures que le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances. » ;

3° À la deuxième phrase du deuxième alinéa, après le mot : « caduques », la fin de cet alinéa est ainsi rédigée : « en l’absence de ratification expresse par le Parlement dans le délai de dix-huit mois suivant cette publication. » ;

4° Le début du dernier alinéa est ainsi rédigé : 

« Les ordonnances n’acquièrent valeur législative qu’à compter de leur ratification expresse. Jusqu’à cette ratification, elles conservent valeur réglementaire et ne peuvent être regardées comme des dispositions législatives au sens de l’article 61-1. Toutefois, à l’expiration… (le reste sans changement). »

L’article 1^er de la proposition de loi constitutionnelle présentée par Jean-Pierre Sueur tend à faire échec au revirement de jurisprudence du Conseil constitutionnel des 28 mai et 3 juillet 2020, par lequel il se reconnaît compétent, une fois le délai d’habilitation expiré, pour examiner par voie de QPC les dispositions des ordonnances non ratifiées intervenant dans le domaine de la loi.

Cette décision pose en effet un problème de principe.

C’est une atteinte symbolique mais forte aux prérogatives du Parlement, seul compétent en vertu de l’article 24 de la Constitution pour voter la loi. C’est une atteinte à la volonté du Constituant du 23 juillet 2008 qui avait voulu clairement prohiber les ratifications implicites.

Désincitant le Gouvernement à faire ratifier ses ordonnances, elle écarterait le Parlement de ce mode de législation qui se veut en principe dérogatoire.

Approuvant la démarche de l’auteur de la proposition de loi de rétablir l’équilibre des pouvoirs en vigueur avant ce revirement de jurisprudence, le rapporteur propose, avec son accord, de modifier l’article 38 de la Constitution pour y prévoir formellement que :

-  les ordonnances n’acquièrent valeur législative qu’à compter de leur ratification expresse ;

- et que, jusqu’à cette ratification, elles conservent valeur réglementaire et ne peuvent être regardées comme des dispositions législatives au sens de l’article 61-1.

S’inscrivant ensuite dans la continuité du rapport publié le 24 janvier 2018 par le groupe de travail pluraliste du Sénat sur la révision constitutionnelle, présidé par Gérard Larcher, le présent amendement propose plusieurs mesures visant à mieux encadrer le recours aux ordonnances.

Pour retrouver l’esprit du Constituant de 1958, il tend à imposer au Gouvernement de rattacher sa demande d’habilitation à l’exécution de son programme ou de sa déclaration de politique générale au sens de l’article 49 de la Constitution, sous le contrôle du Conseil constitutionnel.

Le recours à une ordonnance pour tout autre sujet deviendrait donc impossible sauf dans trois hypothèses : en cas d’urgence caractérisée, pour la codification à droit constant ou pour l’adaptation des lois dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution.

La loi d’habilitation devrait en outre définir avec précision le domaine d’intervention, l’objet et la finalité des mesures que le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, permettant au Conseil constitutionnel de renforcer son contrôle.

Autre nouveauté, le délai d’habilitation ne pourrait excéder douze mois à compter de la promulgation de la loi d’habilitation, ce qui correspond à la durée moyenne relevée depuis 2007. Elle est nécessaire pour éviter les abus, car le Parlement est dessaisi de sa compétence pendant toute la durée d’habilitation.

Enfin, pour mettre fin à l’incohérence du système actuel qui conduit à l’absence de ratification de la moitié des ordonnances[1], leur ratification expresse deviendrait obligatoire dans les dix-huit mois de leur publication, à peine de caducité.